Бюджетирование, ориентированное на результат: специфика и проблемы реализации на различных стадиях бюджетного процесса
28 (214) – 2021
Бюджетная реформа
УДК 336.5.02
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ: СПЕЦИФИКА И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НА РАЗЛИЧНЫХ СТАДИЯХ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА*
Н.А. ИСТОМИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Е-mail: n_istomina_usue@mail.ru Уральский государственный экономический университет
десятилетие трансформируется из плоскости освоения бюджетных ресурсов и формирования отчетов о расходовании средств в плоскость планирования бюджетных показателей в целях достижения определенных социально-экономических результатов и соответственно подготовки отчетов о достижении результатов и расходовании для этих целей средств различных бюджетов. Это направление работы в соответствии с общепринятыми в мировой практике понятиями получило название «бюджетирование, ориентированное на результат», или «результатный подход».
Наиболее наглядно сущность результатного подхода проявляется, если рассмотреть его применение на различных стадиях бюджетного процесса. Прежде всего бюджетирование, ориентированное на результат, реализуется на стадии бюджетного планирования (составления проектов бюджетов), затем получает развитие на стадии исполнения бюджетов, логично продолжается в рамках процесса составления бюджетной отчетности. С учетом опыта, накопленного в РФ в части реализации идеологии результатного подхода, представляется возможным выделить основные действия на различных стадиях
В статье исследованы существенные особенности проявления концепции бюджетирования, ориентированного на результат (результатного подхода), на различных стадиях бюджетного процесса. Отмечены наиболее важные проблемы, связанные с каждой из стадий, описаны рекомендации, которые призваны способствовать повышению качества результатного бюджетирования.
Ключевые слова: бюджет, реформа, бюджетный процесс, результат, бюджетное планирование, исполнение
Деятельность органов власти и управления всех уровней в Российской Федерации в последнее
* Статья подготовлена в рамках базовой части государственного задания высшим учебным заведениям в части проведения научно-исследовательских работ (задание 2021/238 на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации, проект «Трансформация и развитие методических основ формирования бюджета субъекта Федерации в контексте продолжающейся реформы результатного планирования и с учетом среднесрочных и долгосрочных рисков региональной, национальной и мировой экономики» на 2021-2021 годы).
бюджетного процесса1, соответствующие данной идеологии, отразить основные проблемы, связанные со спецификой каждой стадии, а также сформулировать рекомендации, направленные на повышение качества результатного бюджетирования.
Составление проектов бюджетов (бюджетное планирование). Автором разработана совокупность действий субъектов бюджетной сферы на стадии планирования бюджетов, отражающая идеологию бюджетирования, ориентированного на результат. По мнению автора, логичным представляется разделение всей совокупности действий (операций) на общие (базовые) действия, действия отраслевых органов и действия финансовых органов (под отраслевыми органами понимаются отраслевые министерства, ведомства, комитеты, отвечающие за определенную область или отрасль социально-экономических отношений).
Общими, базовыми действиями на стадии планирования бюджетов, отражающими идеологию бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
– постановка задачи формирования бюджета на основе результатного подхода, определение сроков реализации каждого действия в ходе бюджетного планирования;
– определение принципов формирования бюджета с ориентацией на результат, установление подходов к формированию программ, каждая из которых ориентирована на определенную цель и предполагает достижение совокупности результатов;
– внесение (при необходимости) изменений в законодательные и нормативные акты, обеспечивающие регулирование процесса формирования бюджетов в позиции ориентации на результат;
– разработка методических рекомендаций в части формирования бюджетов, включающих, в том числе, описания видов результатов, порядка формирования государственных и муниципальных программ и пр.;
определение приоритетов социально-экономического развития территории, целей и результатов, которые должны быть достигнуты
1 В рамках настоящей статьи не исследуется стадия рассмотрения и утверждения бюджетов, поскольку, по мнению автора, на этой стадии имеет место минимальное количество действий, связанных с разработкой или реализацией положений концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
за определенный период за счет средств соответствующего бюджета;
– распределение объема бюджетных ресурсов между программами, каждая из которых ориентирована на определенную цель и предполагает достижение совокупности результатов;
– представление плановых показателей программ (включая цели и результаты), проекта бюджета в целом для сведения общественности (включая общественные слушания, размещение в сети Интернет и пр.) в соответствии с принципом открытости.
Действиями отраслевых органов являются:
– корректировка приоритетов социально-экономического развития (при необходимости) на основе обоснования большей значимости одного из приоритетов; конкурентная борьба за бюджетное финансирование;
– разработка плановых документов (в том числе государственных и муниципальных программ), в которых цели и плановые результаты социально-экономического развития взаимоувязаны с запрашиваемыми объемами бюджетных средств;
– формирование обоснований, заявок на получение бюджетных средств из бюджетов вышестоящих уровней с целью достижения запланированных результатов;
– формирование государственных (муниципальных) заданий учреждениями и организациями бюджетной сферы, в которых фиксируются объемы различных государственных (муниципальных) услуг и их финансовое обеспечение. Действиями финансовых органов являются:
– финансовая экспертиза заявок, запросов различных субъектов (учреждений, организаций бюджетной сферы, органов власти / управления нижестоящих уровней, предприятий и пр.) на получение бюджетных средств (экспертиза обоснованности запроса, соответствия планового результата использования средств запрашиваемым объемам финансирования);
– финансовая экспертиза программ, разработанных отраслевыми органами власти (управления), с точки зрения определения возможности достижения запланированных результатов при заданном плановом объеме бюджетных средств;
– формирование программного бюджета как совокупности программ, ориентированных на
7х”
29
приоритетные цели социально-экономического
развития территории.
Стадия бюджетного планирования в плане обеспечения соблюдения общей логики бюджетирования, ориентированного на результат, представляет наибольшую ценность. Именно на этой стадии определяется общая логика формирования бюджетов в соответствии с требованиями результатного подхода, создаются методические и инструктивные материалы для использования как органами власти (управления), так и учреждениями, организациями. Как указывают исследования, посвященные зарубежному опыту результатного бюджетирования, на этапе составления бюджета главным аспектом является планирование распределения бюджетных ассигнований в зависимости от ранее достигнутых и планируемых результатов[1, с. 15].
Все представленные действия в значительной степени стали традиционными для упомянутых субъектов. Безусловно, для заключения о максимально полном отражении требований результатного подхода в работе финансовых органов, отраслевых органов, а также высших руководителей различных территорий необходима более длительная практика результатного бюджетирования. Также важно обеспечить решение ряда существенных проблем, характерных для стадии бюджетного планирования. Рассмотрим основные из них.
Проблемы реализации результатного подхода на стадии планирования бюджетов. 1. Формальный подход к определению плановых
результатов проявляется в следующем:
а) плановый результат сформулирован абстрактно, нет конкретики, таким образом, неясно, к чему фактически планируется прийти по окончании планового периода;
б) плановый результат не представлен в виде количественно определенных показателей, что затрудняет последующий контроль в ходе исполнения бюджета и оценку эффективности;
в) результаты сформулированы чрезмерно глобально и по этой причине не могут быть достигнуты в плановом периоде на основе плановых объемов бюджетных средств;
г) результаты являются заниженными по сравнению с запрашиваемыми объемами бюджетных средств, т.е. создается ситуация, при которой выделенные значительные средства будут использованы для достижения несущественных, незначительных результатов.
2. Неоправданная многочисленность приоритетов социально-экономического развития, их отраслевое разнообразие, которые создают предпосылки для «распыления» бюджетных средств, невозможности обеспечить видимые существенные положительные изменения в ключевых сферах и отраслях экономики и социальной сферы.
3. Недостаточная проработанность государственных (муниципальных) программ, вследствие чего создается опасность не достигнуть определенных желательных целей социально-экономического развития (в частности программы могут предполагать плановые объемы финансирования, недостаточно согласованные с ожидаемыми результатами программ).
4. Субъективный подход при отборе приоритетов развития, преобладание ведомственного интереса при конкурентном отборе программ и (или) распределении между ними бюджетных ресурсов; в этой ситуации важнее перенаправить поток бюджетных средств в «свое» министерство или ведомство, чем обеспечить финансовыми ресурсами достижение действительно важных целей социально-экономического развития. Вероятно, что определенная часть из представленных негативных ситуаций на стадии формирования бюджетов будет решена только за счет развития практики результатного бюджетирования во времени, за счет накопления опыта. Тем не менее уже в настоящее время целесообразно реализовать ряд рекомендаций, направленных на повышение качества формирования бюджетов.
По мнению автора, прежде всего необходимо ввести в Бюджетный кодекс РФ однозначное для всех элементов бюджетных отношений понятие «результат», а также обязательные для расчета виды результатов. Кроме того, законодательно необходимо закрепить технологии, позволяющие реализовать принцип конкуренции за бюджетное финансирование на основе отбора наиболее важных приоритетных направлений, меры стимулирования субъектов, реализующих принципы результатного планирования, меры ответственности за формальный подход к этой работе, в частности за слабо проработанные программы, завышенные или заниженные результаты и т.п. Отраслевым органам государственной власти представляется необходимым разработать классификации, группировки результатов, с тем чтобы использовать данные классификации субъ-
ектами, отвечающими за формирование бюджетов, программ, заданий и пр.
Важно понимать, что ошибки, допущенные на стадии бюджетного планирования, нивелируют возможность исполнения бюджетов в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат, кроме того, превращают процесс подготовки бюджетной отчетности в формальность.
Автором разработана совокупность действий субъектов бюджетной сферы на стадии исполнения бюджетов, отражающая идеологию бюджетирования, ориентированного на результат. На данной стадии не выделяются общие (базовые) действия, так как работа по исполнению носит конкретный характер и осуществляется финансовыми и отраслевыми органами на всех уровнях власти и управления.
Действия отраслевых органов, учреждений и организаций:
– разработка внутренних документов, регламентирующих процесс получения и использования бюджетных средств (в рамках установленных полномочий);
– своевременное заключение договоров (контрактов) на поставку продукции, работ, услуг в соответствии с принципом конкуренции, обеспечивающим отбор поставщиков (подрядчиков) по ценовому уровню, параметрам качества, срокам и пр.;
– контроль за качеством и сроками выполнения договоров (контрактов), при наличии объективных причин – отказ от выполнения обязательств при выявленных отклонениях от зафиксированных требований со стороны поставщиков (подрядчиков);
– контроль за текущими показателями использования бюджетных средств по окончании отдельных периодов года (месяцы, кварталы) и степени реализации различных проектов, финансируемых за счет бюджета;
– подготовка предложений о внесении изменений в расходную часть бюджета по своему направлению, например в случае обоснования нецелесообразности дальнейшего финансирования того или иного проекта, учреждения, мероприятий за счет бюджета или, наоборот, выявленной обоснованной дополнительной потребности в средствах.
Действия финансовых органов:
– доведение в установленные сроки до распорядителей и получателей средств параметров
(данных), определяющих их финансовые возможности на плановый период;
– обеспечение взаимодействия между субъектами, получающими средства из бюджетов, и финансовыми органами на уровне, который обеспечивает минимизацию издержек, сокращение времени передачи информации;
– контроль за целевым использованием средств, а также, по возможности, контроль за степенью достижения текущих результатов (в течение финансового года по субъектам, получающим средства бюджетов) и использованием полученных данных при предоставлении очередной суммы бюджетных средств;
– контроль за исполнением бюджетов в течение финансового года, выявление неиспользуемых остатков средств на счетах бюджетов, обеспечение их временного размещения (например, в банковские депозиты);
– внесение изменений в проект бюджета с учетом предложений отраслевых органов, а также в связи с изменениями поступлений доходов. Вносимые изменения должны обеспечить достижение установленных целей социально-экономического развития и плановых результатов по каждому направлению расходов;
– привлечение источников покрытия дефицита (если бюджет утвержден с дефицитом), что также обеспечивает финансирование плановых расходов в полном объеме и содействует достижению результатов;
– реализация мероприятий текущего контроля, выявление фактов нецелевого и неэффективного использования средств, применение мер принуждения к нарушителям для исключения вероятности расходования средств и при этом недостижения результатов.
Фактически, на стадии исполнения бюджетов концепция бюджетирования, ориентированного на результат, становится инструментом практических действий. Заложенные в плановые документы параметры (главным образом, результаты использования бюджетных средств) на стадии исполнения бюджетов должны быть достигнуты. На стадии исполнения бюджета распорядители бюджетных средств должны принимать все возможные меры по управлению финансовыми ресурсами и меры административного характера по оптимизации организации собственной деятельности для достижения наилучших результатов [1, с. 16].
На стадии исполнения бюджетов заключаются договоры на поставку продукции, работ, услуг, списываются средства со счетов бюджетов, вносятся изменения в бюджеты в целях обеспечения перераспределения ресурсов для достижения максимальных результатов, образуется экономия бюджетных средств и т.д. Главной задачей технического характера на стадии исполнения бюджетов является своевременное доведение до субъектов плановых объемов финансирования на год, что обеспечивает своевременное использование ресурсов. Также крайне важно своевременно выявлять факты нецелевого использования средств, применять меры принуждения для минимизации потерь бюджетов и срыва достижения результата. Помимо этого принципиально своевременно вносить изменения в бюджет в связи с изменением потребностей в расходах, возникновением непредвиденных обстоятельств, которые могут негативно отразиться на степени достижения результатов использования средств.
Проблемы реализации результатного подхода на стадии исполнения бюджетов.
1. Длительность составления различных внутренних документов органов власти/управления, которые должны решать технические аспекты исполнения бюджетов, в частности выделения бюджетных ресурсов. Затягивание этой работы не позволяет своевременно начать процессы принятия обязательств, санкционирования оплаты, в целом – не позволяет обеспечить соблюдения графиков выделения средств.
2. Нарушения при отборе поставщиков (подрядчиков) для поставок продукции, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, срывы графиков выполнения работ, поставок товаров, отклонения от требований качества, вследствие чего нарушается принцип эффективности использования средств.
3. Отклонения фактиче ских объемов бюджетных средств от плановых параметров, предусмотренных законом (решением) о бюджете, что создает опасность отклонений фактических результатов от плановых результатов (в меньшую сторону).
4. Не соблюдение графика выделения бюджетных ресурсов и (или) неравномерное выделение средств, в результате чего многие проекты и программы не могут быть завершены в установленные сроки (особенно, если при их реализа-
ции присутствует влияние сезонного фактора, что актуально, например, для строительства и ремонта дорог). 5. Отсутствие или формальный подход к организации контроля за соблюдением промежуточных результатов, достигаемых в течение финансового года. Недостаточное использование данных текущего контроля в процессе дальнейшего финансирования проекта, мероприятий и т.п. По мнению автора, на стадии исполнения бюджетов для более полного отражения идеологии бюджетирования, ориентированного на результат, могут быть реализованы определенные рекомендации. Прежде всего необходимо добиваться своевременности доведения плановых объемов бюджетного финансирования до получателей и прочих субъектов. Если эти данные доведены с опозданием, то с опозданием заключаются договоры с поставщиками товаров, работ, услуг, с опозданием исполняются договоры, следовательно, есть опасность, что средства бюджета будут использованы не в полном объеме и не будет достигнут результат. Также крайне важно повышать качество планирования доходов бюджетов в плане ожидаемых поступлений в течение года и, в случае изменения объемов поступлений, вносить изменения в бюджет как можно раньше. Если изменения в бюджет в связи с ростом доходов вносятся поздно, дополнительные объемы финансирования, направляемые в соответствующие отрасли, различным учреждениям, могут быть не использованы до конца года, либо использование может быть неэффективным. С другой стороны, если доходы бюджета сокращаются и вносятся изменения в бюджет в плане сокращения расходов, это также должно быть сделано как можно раньше, чтобы дать возможность изменить плановые показатели результатов, перераспределить средства с менее значимых направлений и пр.
По окончании каждого финансового года составляется отчетность об исполнении бюджета, которая и должна дать ответ на вопрос о том, насколько эффективно были использованы средства, какова степень достижения результатов по направлениям, и целей социально-экономического развития в целом. Отчетность об исполнении бюджета должна иметь срез, характеризующий плановые и фактические результаты деятельности [1, с. 16].
Автором разработана совокупность действий субъектов бюджетной сферы на стадии подготовки отчетов об исполнении бюджетов, отражающих
идеологию бюджетирования, ориентированного
на результат.
Действия отраслевых органов и финансовых
органов:
– оценка эффективности государственных (муниципальных) программ;
– подготовка учреждениями (организациями) с последующей проверкой отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
– сопоставление фактических и плановых результатов по отдельным подпрограммам и мероприятиям государственных и муниципальных программ (в аспекте деятельности отдельных органов власти и управления);
– выявление обоснованных причин, по которым плановые результаты не были достигнуты, а также обстоятельств, которые привели к превышению фактических результатов над плановыми;
– выявление необоснованных причин неэффективного использования бюджетных средств, определение виновных должностных лиц, формирование документальной основы для привлечения к ответственности;
– оценка экономии финансовых ресурсов, которая фактически сложилась по определенному направлению (программе) при том, что плановые результаты были достигнуты в полном объеме или перевыполнены;
– представление итогов реализации программ с позиции важнейших социально-экономических результатов для сведения общественности (включая общественные слушания, размещение в сети Интернет и пр.) в соответствии с принципом открытости;
– разработка рекомендаций по совершенствованию процессов планирования и исполнения бюджетов, программно-целевого планирования и других направлений деятельности с целью более обоснованного формирования плановых результатов в будущем, их полного обеспечения финансовыми ресурсами и абсолютного достижения;
– разработка предложений по внесению изменений в действующее законодательство с учетом выявленных проблем и недостатков, негативно влияющих на качество реализации результатного подхода (бюджетирования, ориентированного на результат).
Разнообразные направления работы как отраслевых, так и финансовых органов на стадии составления бюджетной отчетности должны стать базой для разработки мероприятий по совершенствованию деятельности субъектов бюджетной сферы (учреждений), органов власти и управления, для подготовки предложений о внесении изменений в законодательство. В соответствии с международным опытом, при переходе к концепции бюджетирования, ориентированного на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов [2, с. 33].
Проблемы реализации результатного подхода на стадии составления отчетов об исполнении бюджетов.
1. Работа по оценке эффективности как отдельных программ, так и расходов отчетного года в целом завершается достаточно поздно, что не позволяет внести своевременные коррективы в бюджетную политику текущего года (следующего за отчетным). Таким образом, если в отчетном году были обнаружены факты неэффективного использования средств субъектами, а также по программам, нет возможности своевременно изменить плановые объемы расходов по этим субъектам или параметры программ в текущем году; это продолжает практику неэффективного использования средств и негативно отражается на действенности результатного подхода.
2. Формальный подход к оценке эффективности программ, применение чрезмерно сложных и абстрактных методик, которые подменяют выявление реальной ценности, полезности бюджетных расходов расчетом многочисленных коэффициентов, удельных весов и пр. По документам программа может быть эффективна, но в действительности ее реальная полезность может быть минимальной. Объективной причиной наличия данной проблемы
является отсутствие единых подходов к оценке эффективности. В отечественной и зарубежной литературе используются близкие по звучанию, но различающиеся по содержанию понятия и определения. Как отмечают О.И. Тишутина и А.В. Михайлов, анализ подходов к определению эффективности бюджетных расходов позволяет сделать вывод, что разные исследователи используют одни и те же термины, но вкладывают в них различное значение и используют различные методы расчета соответствующих показателей [3].
3. Достаточно редко в процесс подготовки отчета об исполнении бюджета включаются сведения об оценке результатов расходования средств
со стороны населения. Бюджетная отчетность является документом для специалистов, хотя концепция бюджетирования, ориентированного на результат, устанавливает связь между мнением потребителей бюджетных услуг и итоговой оценкой степени достижения результатов профессиональными структурами. В качестве рекомендаций, направленных на повышение качества результатного бюджетирования в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, необходимо упомянуть такие направления деятельности, как:
– совершенствование методик оценки эффективности (их трансформация в действенный способ установления взаимосвязи между наглядными достигнутыми результатами использования средств и фактическими объемами расходов бюджетов);
– подготовка оперативных отчетных документов, которые позволили бы внести необходимые коррективы в параметры бюджета текущего года с учетом ошибок и проблем прошлого периода;
– более активное использование мнения населения о фактически достигнутых в отчетном году общественно значимых результатах. Бюджетирование, ориентированное на результат, – это технология, которая сквозным образом
проходит через все стадии бюджетного процесса. От качества ее реализации на каждой стадии зависит успех на стадиях последующих, а в конечном итоге -эффективность бюджетных расходов, степень практического достижения важных социально-экономических целей, уровень доверия общества к деятельности органов власти и управления. На каждой стадии бюджетного процесса на всех уровнях власти и управления в нашей стране следует ежегодно повышать качество применения принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Список литературы
1. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. URL: http://minfinrb. bashkortostan.ru/07/4_7_03_bor.pdf.
2. Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. URL: http:// UrbanEconomics.ru/download.php?dl_id=2500.
3. Тишутина О.И., Михайлов А.В. Бюджетные расходы: вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. 2021. № 4. С. 194-198.
Financial analytics: science and experience Budgetary reform
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
RESuLT-ORIENTED budgeting: SPECIFICS AND PROBLEMS OF IMPLEMENTATION AT VARIOuS STAGES OF BuDGETARY PROCESS
Natal’ya A. ISTOMINA
Abstract
The article examines the salient features of the concept of results-based budgeting (results-based method) at different stages of the budget process. The author emphasizes the most important issues associated with each of the stages and also describes the best practices that are intended to improve the quality of the results-based budgeting.
Keywords: budget, reform, budgetary process, result, budget planning, execution
References
1. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul’tat: obzor opyta ipodkhody k vnedreniyu na regional’nom urovne [Result-oriented budgeting: a review of experience and approaches to implementation at the regional level]. Available at: http://minfinrb.bashkortostan. ru/07/4_7_03_bor.pdf. (In Russ.)
2. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul’taty: analiz mirovogo opyta i vozmozhnostei ego raspros-traneniya v Rossii [Result-oriented budgeting: a review of the global experience and opportunities for its ad-
vancement in Russia]. Available at: http://UrbanEco-nomics.ru/download.php?dl_id=2500. (In Russ.)
3. Tishutina O.I., Mikhailov A.V. Byudzhetnye raskhody: voprosy effektivnosti, rezul’tativnosti i razrabotka sistemy pokazatelei otsenki [Budgetary expenses: issues of efficiency, effectiveness and development of a system of indicators of an evaluation]. Problemy sovremennoi ekonomiki. Evraziiskii mezhd-unarodnyi nauchno-analiticheskii zhurnal – Problems of modern economy. Eurasian international scientific and analytical magazine, 2021, no. 4, pp. 194-198.
Natal’ya A. ISTOMINA
Ural State University of Economics, Yekaterinburg,
Russian Federation
n_istomina_usue@mail.ru
Acknowledgments
The article is prepared within the framework of the basic part of the State-run assignment to higher educational institutions in terms of carrying out research works (the Assignment 2021/238 on the execution of the public works in the field of scientific activity in the base part of works of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation, the Project “Transformation and development of methodical bases of formation of the budget of an subject territory of the Federation in the context of the ongoing reform of the result-oriented planning and also taking into account medium-term and long-term risks of regional, national and world economy” for the period of 2021-2021).
