Исторический опыт противодействия коррупции в системе государственной службы россии
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 20217, № 4, с. 139-143
139
УДК 342.5
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
© 2021 г. И.Д. Фиалковская
Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Н. Новгород
i. fialk@yandex.ru
Поступила в редакцию 01.06.2021
Представлены основные исторические предпосылки и тенденции развития законодательства о противодействии коррупции в России.
Ключевые слова: коррупция, история коррупции; противодействие коррупции; развитие антикоррупционного законодательства; государственная служба.
Как известно, для успешного изучения сущности любого правового явления необходимо обращение к истории его зарождения и развития. Проблема коррупции имеет давнюю историю. Своими корнями это явление уходит в далекое прошлое. Многим знакомы строки из Библии, указывающие на существование коррупции, на ее неприятие обществом: «Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращают обличение» [1]; «Князья твои – законоза-ступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою» [2].
Коррупция (лат. corruption – подкуп) [3, с. 320] – преступная деятельность, которая заключается в использовании должностными лицами властных полномочий для личного обогащения.
Существует мнение об исторически сложившейся склонности российского народа к нарушению закона. А.И. Герцен писал, что русский, в какой бы должности ни состоял, в каком бы чине ни был, «обходит и нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно…; несправедливость одной половины законов научила его ненавидеть и другую; он им подчиняется, как силе. неравенство перед законом убило в нем всякое уважение к законности» [4, с. 301].
История коррупции по древности не уступает истории человеческой цивилизации. Первое нравственное осуждение взятки известно уже из летописи XIII века. Когда митрополит Кирилл покинул разоренный татаро-монголами Киев и отправился во Владимир Суздальский, то, «проходя грады и веси», он везде осуждал мздоимство, пьянство и чародейство» [5, с. 151].
Но центральная власть Древней Руси не имела средств на содержание своих чиновников, и в силу этого в IX-X вв. был создан институт «кормления» – князь отправлял своих представителей (воевод, наместников) в про-
винцию без денежного содержания. Они получали за свою работу землю, с которой и должны были кормиться. Чин являлся официальным «источником кормления» своего собственника. Чтобы чиновники не слишком обогатились и не закрепились у власти на местах, их назначали на срок от одного до двух лет. Центральная власть поощряла «кормление», что позволяло и содержать чиновников, и пополнять казну [5, с. 153].
Следует заметить, что взятка не всегда была мздой, но могла быть и подкупом (посулом). Первое законодательное ограничение коррупционных действий (в современном понимании этого термина) принадлежит Ивану III, который запретил давать посулы судьям. Исследователи полагают, что начальное упоминание о незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий (посуле) в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. Определение коррупции получило дальнейшее развитие в Псковской судной грамоте 1397 г. с изменениями, вносимыми в нее вплоть до 1471 г.; в Белозерской уставной грамоте 1488 г.; в Судебниках 1447 г. и 1497 г., где можно заметить достаточно усовершенствованное понятие взяточничества [6, с. 6; 7].
Смертную казнь за взятки впервые ввел Иван Грозный. В определенной степени можно считать новым этапом борьбы с коррупцией обращение Ивана Грозного к Собору в 1551 г., где он выдвинул требование о «безпосульности во всяких делах» [8, с. 3]. Отказ от принципа кормления постепенно приобретает более четкий, но не менее противоречивый характер.
В то время была введена категория «приказных» – государственных служащих, полномочных контролировать деятельность местных органов власти (судов, наместников) и отменять принятые ими решения. Усиление контроля означало возникновение условий для коррупционной деятельности [9].
Противодействие подкупу и продажности приказных продолжалось и в XVII в. Так, в 1613 г. вводятся должности воевод, которым прямо и косвенно запрещалось брать «кормы». Однако государство не могло обеспечить воеводам денежное содержание, и практика «кормления» была восстановлена. Принятие добровольного приношения («почести») не запрещалось, и это содействовало дальнейшему развитию проявлений коррупции.
Во время правления Алексея Михайловича Романова в 1684 г. произошел народный антикоррупционный бунт, в результате которого царем были отданы на растерзание народу два проворовавшихся министра.
Дальнейший этап развития антикоррупционного законодательства в системе государственной службы определяется с середины XVIII в. до 60-х годов XIX в. Петр I для предупреждения и пресечения коррупционной деятельности использовал разнообразные принудительные средства и меры, а также привлекал различные слои населения для содействия борьбе с коррупцией. Петр установил материальное поощрение населения для участия в антикоррупционных мероприятиях. (Этот опыт до сих пор используется в целом ряде современных государств.) Однако надо заметить, что при Петре Великом расцветали и борьба с коррупцией, и сама коррупция. Одной из причин развития коррупции и взяточничества среди чиновников в XVIII веке явилось отсутствие достойного жалованья у государственных служащих. Петр издает ряд соответствующих актов, например указ 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное». В указе было установлено, что служащие получают только жалованье, и взятки определялись как преступление. Кто нарушал указ Петра Великого, «тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или и смертию казнен будет» [10]. Виновными признавались и те, кто знал о совершении данного преступления.
В дальнейшем развитию государственного управления и формированию кадрового состава государственных органов сопутствовало установление более строгих требований к государственным служащим и правил подбора и расстановки кадров.
Генеральный регламент Петра I 1720 г. определил важные принципы взаимодействия чиновников с государством. От них требовались «верность службе», выполнение обязанностей «верно и прилежно», «не по дружбе или по вражде, или из-за взяток», ответственность при исполнении обязанностей. Служащим предпи-
сывалось действовать на началах «добродетели» и «любочестия», воздерживаться от «пития и игры, лжи и обманства» [10]. За неисполнение указанных требований они могли быть уволены или лишены определенного чина.
Требования, установленные в Генеральном регламенте Петра I, в последующем постоянно дополнялись и конкретизировались в различных нормативных актах: уставах, указах и инструкциях. В 1763 г. был опубликован манифест «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток…». В указе констатировался тот факт, что «…многие наши верноподданные от разных судебных правительств, а особливо в определенных от резиденции нашей местах, не только не получают в делах своих скорого и справедливого по законам решения, но еще от насилия и лихоимства, или лучше сказать, от самых грабежей во всеконечное разорение и нищенство приходят» [10]. Одной из этих причин являлось взяточничество.
В указе Екатерины II 1766 г. «О распублико-вании во всем государстве об учиненных наказаниях за взятки и мздоимство» устанавливалось, что эти явления «развращают правосудие и утесняют бедствующих»; указывалось о необходимости публиковать сообщения о выявленных случаях взяточничества «во всем государстве» и о примененных наказаниях за эти преступления. Интересно, что Екатерина II, в свое время, наоборот, не меняла генерал-губернаторов, полагая, что тот, кто долго сидит, уже наворовал и набрал взяток, а каждый назначенный вновь начнет все сначала.
Важным законодательным актом, определяющим требования к морально-этическим качествам сотрудников полицейских учреждений, стал «Устав благочиния или полицейский» 1782 г. В специальном разделе устава «Качества определенного к благочинию Начальства и правила его должности» выделялись основные требования к служащим полиции: человеколюбие, добрая воля в отправлении полученного, верность к службе императорского Величия, здравый рассудок, усердие к общему добру, радение о должности, честность и бескорыстие. Особо рекомендовалось «воздерживаться от взяток: ибо ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду» [11, а 334].
Во времена правления Александра I и Николая I, которые также вели борьбу с взяточничеством, были изданы соответствующие нормативные акты: «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам» (1812 г.) и «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от обществ» (1832 г.).
Таким образом, в период абсолютизма были заложены правовые основы борьбы с коррупцией, определены основные морально-этические требования к кадрам государственной службы. Но, как показало время, законодательство абсолютизма «не смогло поколебать бюрократических основ российской государственности: взяточничества, лихоимства, мздоимства и беззакония чиновников» [12, с. 109-111].
На протяжении всего царствования дома Романовых коррупционные преступления оставались важным дополнительным доходом государственных служащих.
К концу XIX века в России проводились исследования, посвященные государственному управлению, государственной службе, в которых рассматривалась проблема административно-правовых форм противодействия коррупции. Изучение работ того времени позволяет сделать вывод, что познание причин коррумпированности чиновников осуществлялось с учетом их национальных особенностей [13, с. 105].
В советский период нашей истории также проводились разработки административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, тем более что советская власть с самого начала своего существования столкнулась с серьезными проблемами взяточничества в системе государственной службы. Смена государственного строя не смогла искоренить коррупцию, а позволила ей мутировать и приспособиться к новой административной среде. При этом в работах тех лет о коррупции всегда указывалось, что эти явления – позорный пережиток прошлого и что советский государственный аппарат в будущем освободится от соответствующих негативных явлений.
Известен случай, когда по настоянию В.И. Ленина в 1918 г. было пересмотрено дело сотрудников следственной комиссии, которые обвинялись во взятках и ранее были приговорены к шести месяцам тюремного заключения. Декрет СНК о взяточниках 1918 г., инициированный Лениным, стал первым в Советской России нормативным актом, который предусматривал уголовную ответственность за взяточничество в виде лишения свободы на срок не менее 5 лет, соединенного с принудительными работами на тот же срок. Кроме того, Ленин поставил вопрос об исключении из партии судей, вынесших ранее слишком мягкие приговоры по этому делу. Новый приговор участникам процесса достиг 10 лет лишения свободы. Интересно, что в этом декрете к совершенному преступлению приравнивалось и покушение на получение или дачу взятки. Учитывался и классовый подход: если взяткодатель не принадле-
жал к классу рабочих и крестьян, то он приговаривался «к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам», а все его имущество подлежало конфискации [14].
В брежневский период 1960-1980-х гг. был ослаблен номенклатурный надзор, и неконтролируемые функционеры постепенно коррумпировали систему. Коррупция разрасталась повсюду, на всех уровнях, во всех республиках и регионах СССР. Теневая экономика развивалась одновременно с коррупцией. Важным было не само накопление богатства, а место в системе и способность защитить это место от возможных посягательств.
Следует отметить, что в советских научных трудах термин «коррупция» вообще не использовался, а применялись такие понятия, как злоупотребление служебным положением, взяточничество и др. Термин «коррупция» стал широко использоваться лишь в конце 1980-х гг. Тогда проблема коррупции стала обсуждаться на высоком государственном уровне; по вопросам коррупции предпринимаются попытки принять важные политические решения, в том числе и законы о противодействии коррупции. Однако противодействие советской власти коррупции прекратилось вместе с самой советской властью без особых результатов.
С 1992 г. осуществляется попытка развития и исследования направлений противодействия коррупции в новом государственном строе РФ. В 1992 г. принимаются нормативные акты в данной сфере: Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [15]; Постановление Съезда народных депутатов «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» [16].
В 1997 г. после долгих и многократных обсуждений в законодательном органе страны все-таки был принят Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», но президент его отклонил.
С 2008 года начинается новый этап борьбы с коррупцией в связи с принятием федерального закона «О противодействии коррупции». В законе определены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции; установлены обязанности и ограничения для чиновников и государственных служащих; предусмотрена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения.
Можно сделать вывод, что общий смысл этого закона направлен на укрепление законности и дисциплины в системе государственной службы. Законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, но при этом
находятся в неразрывной связи друг с другом: законность служит основой дисциплины, а одним из требований дисциплины является соблюдение законности [17, с. 249-252]. В конечном итоге взаимодействие законности и дисциплины может служить реальному противодействию коррупции.
Очевидно, что состояние коррупции в настоящее время в России связано с историческими тенденциями, различными переходными этапами, неразвитой законодательной системой, низкой правовой культурой, развалом системы контроля и надзора.
В заключение хотелось бы напомнить, что взгляд в глубину истории человеческой цивилизации дает нам многочисленные примеры и убеждает в живучести у чиновников разных лет качеств алчности и продажности. Именно тех черт поведения, которые мы обнаруживаем у ряда государственных служащих нашего времени и которые уже на уровне подсознания относим к понятию коррупции. Вместе с тем мечта людей о справедливости все равно не стареет. Видимо, это и позволяет нам не терять надежду на рациональное решение этого вопроса.
Список литературы
1. Библия. Ветхий Завет. Книга премудрости Иисуса, сына Сирахова. 1йр://ргауе^ак^.ги/М= ЫЬНуа/^к
2. Библия. Ветхий Завет. http://www.pravos-lavie.ru/95152.html.
3. Большой энциклопедический словарь. М., 1999.
4. Герцен А.И. Собр. соч.: В 7 т. Т. 7. М., 1950.
5. Кириллова Т.К., Скрементова О.С. Некоторые исторические аспекты коррупции // Актуальные пробле-
мы антикоррупционной политики на региональном уровне: Материалы региональной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2001.
6. Максимов С.В. Коррупция в России. Уфа: Уфимский филиал Академии налоговой полиции ФСНП России, 2000. С. 6.
7. Антикоррупционная политика: Справ. / Под ред. А.В. Малько. М.: ТК Велби, Проспект, 2006.
8. Судебник Царя и Великого князя Ивана Васильевича. СПб., 1768.
9. Акимова Н.В. Истоки коррупции и особенности борьбы с ней в России XIV-XVII веков // История государства и права. 2008. № 8.
10. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XVI. № 11988.
11. Российское законодательство Х-ХХ вв.: В 9 т. Т. 5. Законодательство периода абсолютизма. М., 1987.
12. Байкеева С.Е. Законодательство абсолютизма о морально-этических требованиях к кадрам государственной службы // Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне: Материалы региональной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2001.
13. Голосенко И.А. Феномен «русской взятки»: очерк истории отечественной социологии чиновничества // Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. Т. II. № 3.
14. Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирих М.Л. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998. 19 февраля.
15. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
16. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 51. Ст. 3018.
17. Фиалковская И.Д. Взаимосвязь дисциплины и законности в государственном управлении // Вестник ННГУ им. Н.И. Лобачевского. 2021. № 3 (2).
HISTORICAL EXPERIENCE OF COUNTERING CORRUPTION IN THE SYSTEM OF RUSSIA’S PUBLIC SERVICE
I.D. Fialkovskaya
The paper highlights the main historical preconditions and trends in the development of anti-corruption legislation in Russia.
Keywords: corruption, history of corruption, anti-corruption measures, development of anti-corruption legislation, public service.
References
1. Bibliya. Vethij Zavet. Kniga premudrosti Iisusa, syna Sirakoha. http://prayerssaints.ru/?id=bibliya/sir
2. Bibliya. Vethij Zavet. http://www.pravos-lavie.ru/95152.html.
3. Bol’shoj ehnciklopedicheskij slovar’. M., 1999.
4. Gercen A.I. Sobr. soch.: V 7 t. T. 7. M., 1950.
5. Kirillova T.K., Skrementova O.S. Nekotorye isto-richeskie aspekty korrupcii // Aktual’nye problemy anti-korrupcionnoj politiki na regional’nom urovne: Materialy
regional’noj nauchno-prakticheskoj konferencii. Sankt-Peterburg, 2001.
6. Maksimov S.V. Korrupciya v Rossii. Ufa: Ufimskij filial Akademii nalogovoj policii FSNP Rossii, 2000. S. 6.
7. Antikorrupcionnaya politika: Sprav. / Pod red. A.V. Mal’ko M.: TK Velbi, Prospekt, 2006.
8. Sudebnik Carya i Velikogo knyazya Ivana Va-sil’evicha. SPb., 1768.
9. Akimova N.V. Istoki korrupcii i osobennosti bor’by s nej v Rossii XIV-XVII vekov // Istoriya gosu-darstva i prava. 2008. № 8.
10. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Sobr. 1. T. XVI. № 11988.
11. Rossijskoe zakonodatel’stvo X-XX vv.: V 9 t. T. 5. Zakonodatel’stvo perioda absolyutizma. M., 1987.
12. Bajkeeva S.E. Zakonodatel’stvo absolyutizma o moral’no-ehticheskih trebovaniyah k kadram gosudarstven-noj sluzhby // Aktual’nye problemy antikorrupcionnoj poli-tiki na regional’nom urovne: Materialy regional’noj nauch-no-prakticheskoj konferencii. Sankt-Peterburg, 2001.
13. Golosenko I.A. Fenomen «russkoj vzyatki»: ocherk
istorii otechestvennoj sociologii chinovnichestva // Zhurnal sociologii i social’noj antropologii. 1999. T. II. № 3.
14. Satarov G.A., Levin M.I., Cirih M.L. Rossiya i kor-rupciya: kto kogo? // Rossijskaya gazeta. 1998. 19 fevralya.
15. Vedomosti SND RF i VS RF. 1992. № 17. St. 923.
16. Vedomosti SND RF i VS RF. 1992. № 51. St. 3018.
17. Fialkovskaya I.D. Vzaimosvyaz’ discipliny i za-konnosti v gosudarstvennom upravlenii // Vestnik NNGU im. N.I. Lobachevskogo. 2021. № 3 (2).
