История становления и развития конституционного судебного процесса в России – Конституционный судебный процесс

Зачаточные формы конституционного контроля как самостоятельного вида государственной деятельности, по мнению некоторых ученых, можно обнаружить уже в ряде государств эпохи Средневековья. Например, в Великобритании в XVII в. Тайный совет признавал законы законодательных собраний (легислатур) американских колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента или общему праву^[1]. Функциями по осуществлению конституционного контроля в тот же период обладали судебные корпорации — парламенты, которые могли отказать в подтверждении ордонансов, нарушающих основные законы королевства¹. В современном понимании конституционный контроль возник в Америке в 1803 г. по известному делу «Марбэри против Мэдисона»^[2][3]. Однако вряд ли данный опыт оказал какое-либо существенное влияние на развитие конституционного контроля в России.

Существует позиция, согласно которой вопрос о правовой защите конституции в России возник только после принятия первого российского Основного закона — Конституции 1918 г. До февраля 1917 г. Россия по форме правления была абсолютной монархией, в ней отсутствовала конституция и поэтому о ее правовой защите в практическом плане не было и речи^[4].

При этом исследование истории конституционализма в России доказывает глубинные корни этого явления на уровне теоретических воззрений, когда идеи конституционного контроля формировались в течение почти двух веков как составная часть российского конституционализма и история конституционного контроля в России прошла следующие стадии развития: 1) зарождение идей конституционного правосудия в России (XIX — начало XX в.); 2) приспособление Верховного Суда СССР к осуществлению «подсобной» роли в конституционном надзоре; 3) осуществление конституционного контроля только в квазипарламентских формах (стадия длилась более полувека); 4) осуществление охраны Конституции посредством специализированного конституционного надзора (1988—1991 гг.); 5) обеспечение верховенства Конституции и ее правовой защиты самостоятельным и независимым органом судебного конституционного контроля — Конституционным Судом РФ (с 1991 г.). Еще в «Наказе» Екатерины II (1767 г.), развивавшем идею самоограничения власти, предполагалось установить своеобразный институт охраны законов. Однако подобный институт был сформирован только при императоре Александре I в 1802 г. и просуществовал непродолжительное время^[5].

Деление законов на государственные (основные) и обыкновенные позже обосновал М. М. Сперанский, в связи с чем он высказывал идею обеспечения соответствия всех законов основным. О создании специализированного органа, осуществляющего конституционный контроль, говорили в своих работах М. П. Бестужев-Рюмин, П. И. Пестель, Н. И. Тургенев и др. Но, к сожалению, ни один из конституционных проектов того времени не был реализован на практике.

В начале XX в. российский конституционализм оформился как политическое течение. Основные законы Российской Империи (1906 г.) многими отечественными учеными того периода рассматривались как конституция или как ее основа. Поэтому в тот период на базе зарубежного опыта сложилась доктрина будущего российского конституционного контроля. На рубеже XIX—XX вв. российская юридическая и политическая науки стали обсуждать вопросы: что означает конституционный контроль; каковы его содержательная сущность и предназначение; что он может дать российской правовой и политической системе; в какой мере его организация способствует защите конституции; насколько он совместим с демократией? Эти и иные вопросы конституционного контроля исследовались в известных трудах таких крупных отечественных государствоведов, как В. Н. Дурденевский, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, Л. А. Шалланд и др.¹

Конституционному контролю в России присущи многие черты, свойственные этому институту в зарубежных странах. Вместе с тем он имеет некоторые особенности, связанные с историей конституционного контроля при советском строе, с особенностями самого государства. До некоторых пор ряд ученых отрицали наличие конституционного контроля в нашей стране.

Мнения ученых

«Было бы трудно найти в СССР что-либо подобное контролю за

конституционностью законов», — пишет Р. Давид^[6][7].

Такая точка зрения объясняется тем, что в СССР конституционный контроль не осуществлялся специально созданным органом, как это было принято в большинстве зарубежных стран.

Практика конституционного контроля в нашей стране после принятия писаной Конституции показывает, что его осуществление довольно длительный период относилось к компетенции высших представительных органов государственной власти. Это было связано с особым правовым положением парламента, когда господствовала концепция, что высшие органы государственной власти выражают волю и интересы рабочего класса и всех трудящихся и потому никто не вправе оспаривать конституционность издаваемых ими актов. Вместе с тем в Конституции и других законодательных актах всегда закреплялись полномочия тех или иных органов по осуществлению конституционного контроля. Причем компетенция этих органов, формы и методы контроля не оставались неизменными, в связи с чем в его развитии можно выделить несколько этапов.

К начальному этапу практического осуществления конституционного контроля следует отнести первые годы советской власти. В это время конституционный контроль осуществлялся Всероссийским съездом Советов и Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК). Последний, осуществляя функции конституционного контроля, был вправе отменить практически любой правовой акт в случае его противоречия Конституции РСФСР. На практике правом отмены конституционных актов обладал Президиум ВЦИК. Свои предварительные заключения о конституционности того или иного правового акта давал Отдел законодательных предположений, наделенный функциями конституционного надзора.

С образованием в 1922 г. единого федеративного государства — Союза Советских Социалистических Республик — функции конституционного контроля перешли к высшим органам государственной власти СССР — Всесоюзному Съезду Советов, Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК) СССР и его Президиуму. В соответствии с п. 2 ст. 1 Договора об образовании Союза ССР названные органы наделялись правом отмены постановлений съездов Советов, ЦИК и Совета Народных Комиссаров (СНК) союзных республик в случае нарушения ими Союзного договора. Компетенция высших органов Союза ССР в области осуществления конституционного контроля была закреплена Конституцией СССР 1924 г. и принятыми в ее развитие актами. Так, согласно ст. 3 Положения о Совете Народных Комиссаров Союза ССР на него возлагалось разрешение разногласий между СНК союзных республик. Согласно ст. 54 Положения о Центральном Исполнительном Комитете Союза ССР постановления Президиума ЦИК СССР в случае сомнения в их конституционности могли быть опротестованы на сессии ЦИК СССР как президиумами Союзного Совета и Совета Национальностей, так и ЦИК союзных республик. Определенные споры, связанные с вопросами применения Конституции, рассматривались непосредственно Всесоюзным съездом Советов. Таким образом, вопросы конституционности находились в компетенции следующих органов: СНК СССР, Президиум ЦИК СССР, ЦИК СССР и Всесоюзный съезд Советов.

Однако всю работу по конституционному контролю осуществлял Президиум ЦИК СССР как постоянно действующий орган, способный обеспечить повседневный конституционный контроль работы всего государственного аппарата. В случае несоответствия постановлений правительства, актов союзных наркоматов, ЦИК и СНК союзных республик союзной Конституции Президиум ЦИК СССР имел право приостанавливать или отменять их действие. При неконституционно- сти постановлений съездов советов союзных республик Президиум ЦИК СССР имел право их приостановления с последующим внесением на рассмотрение ЦИК СССР как высшего представительного органа власти Союза ССР (в промежутках между всесоюзными съездами Советов).

В практике Президиума ЦИК СССР большое количество дел, связанных с вопросами конституционности, возникало по протестам ЦИК союзных республик. Многие протесты обусловливались неясностями и пробелами в области разграничения компетенции между Союзом СССР и союзными республиками.

Право конституционного контроля ЦИК СССР и его Президиума было неограниченным. Оно состояло не только в наблюдении за исполнением Конституции, но и в праве отмены всех актов, ей противоречащих.

При осуществлении конституционного контроля Президиум ЦИК часто пользовался помощью Верховного Суда, который по Конституции 1924 г. совместно с прокурором Верховного Суда СССР наделялся функциями по осуществлению конституционного надзора. Верховный Суд учреждался при ЦИК СССР и был обязан по требованию последнего давать заключения о конституционности отдельных постановлений ЦИК и СНК союзных республик, СНК СССР.

Деятельность Верховного Суда и прокуратуры Верховного Суда была регламентирована Конституцией СССР 1924 г., Положением о Верховном Суде СССР 1923 г. и Наказом Верховному Суду СССР 1924 г.

Конституция возлагала на Верховный Суд обязанность по осуществлению конституционного надзора:

• — по судебной линии — путем дачи руководящих разъяснений верховным судам союзных республик в отношении общесоюзного законодательства; опротестования перед Президиумом ЦИК СССР по представлению прокурора постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик как противоречащих общесоюзному законодательству или затрагивающих интересы других союзных республик;
• — по линии общего надзора за законностью — посредством дачи Президиуму ЦИК СССР по его требованию заключений о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения союзной Конституции; о приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных наркоматов Союза ССР по мотивам несогласованности их с Конституцией.

Верховный Суд СССР мог давать заключения в отношении актов союзных республик только лишь по требованию Президиума ЦИК СССР. В случае же несогласованности постановлений и распоряжений центральных органов и союзных наркоматов он выносил представления об их приостановлении или отмене по собственной инициативе. Однако Верховный Суд не был уполномочен ставить вопрос о конституционности правовых актов Всесоюзного съезда Советов, ЦИК СССР и его Президиума.

Постановления Пленума Верховного Суда СССР по вопросам соответствия нормативных актов Конституции носили характер консультативных заключений. Обязательную силу они приобретали только после их утверждения постановлениями Президиума ЦИК СССР.

Это интересно

Верховный Суд СССР широко пользовался своими правами в области конституционного надзора. Так, за 1924 г. в Суд поступило 2197 нормативных актов для проверки их конституционности, а в 1928 г. таких нормативных материалов было уже 6272.

Вместе с тем следует сказать, что деятельность Верховного Суда по проверке конституционности законов носила ограниченный характер: он мог давать заключения о неконституционности актов, но не вправе был их отменять. Кроме того, Верховный Суд давал заключения только по требованию ЦИК СССР, который и отменял не соответствующие Конституции СССР акты союзных республик.

Система конституционного надзора была создана только на федеральном уровне. Таким образом, Верховный Суд СССР был обязан обеспечивать соблюдение прав и интересов как Союза ССР, так и союзных республик. Вместе с тем в работе пленарных заседаний Верховного Суда СССР принимали участие председатели верховных судов союзных республик, что в определенной степени гарантировало охрану прав союзных республик. Более того, республики в лице своих высших государственных органов и через прокурора Верховного Суда СССР самостоятельно могли опротестовать постановление Пленума Верховного Суда СССР непосредственно в Президиум ЦИК СССР.

Это интересно

В юридической науке 1920-х гг. предпринимались попытки классификации конституционных нарушений, ставших предметом конституционного контроля в этот период. Например, А. Н. Винокуров считал, что все конституционные нарушения по определенным признакам можно разделить на три вида: 1) нарушения, касающиеся компетенции государственных органов; 2) нарушения по порядку издания законодательных актов; 3) нарушения согласованности между актами Союза ССР и союзных республик¹.

Представляет интерес классификация конституционных нарушений, предложенная В. К. Дябло. Автор выделял четыре группы отличающихся по характеру конституционных нарушений: 1) нарушения, вызванные изменением структуры высших органов государства, производимые не уполномоченным на то Конституцией органом, созданием новых органов, не предусмотренных Конституцией, а также изменения конституций союзных республик, не согласованные с союзной Конституцией; 2) нарушения, связанные с присвоением компетенции органов Союза органами союзных республик, превышением органами Союза своей компетенции в ущерб компетенции союзных республик; издание союзными наркоматами актов, относящихся к ведению законодательных органов Союза ССР, вторжение одних союзных наркоматов в компетенцию других; 3) нарушения согласованности между актами высших органов Союза ССР и союзных республик, т. е. нарушения общесоюзного законодательства органами Союза ССР, органами союзных республик, а также нарушения органами Союза законодательства союзных республик; 4) нарушения порядка издания законодательных актов и распоряжений наркоматов со стороны органов Союза и органов союзных республик в отношении законов и распоряжений органов Союза^[8][9].

В 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли новое Положение о Верховном Суде СССР, изменившее задачи и компетенцию этого органа. В результате Верховный Суд, осуществляя конституционный надзор, обладал правом давать Президиуму ЦИК СССР заключения о конституционности постановлений центральных исполнительных комитетов и президиумов союзных республик, а также нормативных актов СНК СССР и Совета Труда и Обороны, но только по требованию Президиума ЦИК СССР. Верховный Суд имел право вносить в Президиум ЦИК СССР по собственной инициативе, а также по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР и президиумов центральных исполнительных комитетов союзных республик представления о приостановлении или об отмене постановлений народных комиссариатов и других центральных учреждений СССР в случае неконституционно- сти актов этих органов. Исключением являлись ЦИК СССР, его Президиум, СНК СССР и Совет Труда и Обороны, чьи постановления Верховный Суд не мог опротестовывать.

Кроме того, Верховный Суд по инициативе прокурора Верховного Суда или по собственной инициативе мог обращаться в Президиум ЦИК СССР с ходатайством о приостановлении и об отмене постановлений центральных исполнительных комитетов союзных республик и их президиумов в случае их несоответствия Конституции СССР и общесоюзным законам. В области общего надзора за законностью Верховному Суду принадлежало право давать разъяснения общесоюзного законодательства по предложениям Президиума ЦИК СССР и по запросам СНК СССР.

Осуществление конституционного надзора Верховным Судом было первой попыткой создания специализированного конституционного контроля, к сожалению, не получившего в то время дальнейшего развития.

В связи с созданием Прокуратуры СССР Верховный Суд перестал осуществлять функции конституционного надзора. Согласно постановлению ЦИК СССР и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» эти функции перешли к органам прокуратуры. Прокуратура СССР была наделена правом осуществлять надзор за соответствием Конституции и постановлениям Правительства СССР постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти.

Второй период развития конституционного контроля начался с принятия Конституции 1936 г. Она не предоставляла функций по осуществлению конституционного надзора ни суду, ни прокуратуре и не указывала на необходимость создания специализированных органов конституционного контроля или надзора. Предусматривалось, что функции конституционного контроля и конституционного надзора будут выполнять высшие органы государственной власти, которые должны следить за соответствием законодательства союзных республик общесоюзному законодательству (п. «г» ст. 14 и ст. 16 Конституции 1936 г.). Таким образом, осуществление конституционного контроля в пределах СССР было отнесено к компетенции Верховного Совета СССР и его Президиума (п. «г» ст. 14 Конституции 1936 г.). Конституции союзных и автономных республик конституционный контроль возложили соответственно на верховные советы и президиумы союзных и автономных республик. Безусловно, это было шагом назад в становлении конституционного контроля в СССР.

Органы, осуществляющие согласно Конституции функции конституционного контроля, могли отменить неконституционный акт Совета Министров СССР, министерств, советов министров союзных республик (п. «е» ст. 49), но они не могли приостанавливать, а тем более отменять акты представительных органов союзных республик. В данном случае согласно законодательству орган конституционного контроля мог только официально признать факт противоречия того или иного акта представительного органа союзной республики общесоюзному законодательству и предложить органу, принявшему неконституционный акт, привести его в соответствие с общесоюзным законодательством. Если же компетентный орган союзной республики не приводил нормативный акт в соответствие с общесоюзным законодательством, то Президиум Верховного Совета СССР принимал специальное решение в виде указа.

Органом, постоянно занимающимся вопросами конституционного контроля в масштабах Союза ССР, являлся Президиум Верховного Совета СССР, в республиках — соответственно президиумы верховных советов союзных и автономных республик. Президиум Верховного Совета СССР, осуществляя конституционный контроль за соответствием законодательства союзных республик Конституции и другим законам СССР, следил за законодательством союзных республик, давал также толкование действующих законов СССР.

Немаловажную роль в контроле за исполнением законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР играли постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР (особенно комиссии законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей).

В свою очередь высшие органы государственной власти союзных республик осуществляли проверку законодательства союзной республики с точки зрения его соответствия конституциям Союза ССР и союзных республик, общесоюзному и республиканскому законодательству. В союзных республиках, в которых имелись автономные республики, также осуществлялся контроль за соответствием конституций автономных республик Конституции СССР и конституции союзной республики.

В содержание конституционного контроля, осуществляемого автономной республикой, входила проверка законов автономной республики с точки зрения их соответствия Конституции СССР, конституциям союзной и автономной республик, общесоюзному и союзнореспубликанскому законодательству.

Контроль со стороны президиумов верховных советов СССР и союзных республик, по сути, был парламентским. Он распространялся на акты исполнительных органов. В исключительных случаях

(за 30 лет — 10 указов) Президиумом Верховного Совета СССР рассматривались дела о несоответствии актов республик союзной Конституции или союзным актам, но никогда не контролировалась законотворческая деятельность самого союзного парламента. Фактически это было нереально, так как парламент не мог контролировать сам себя. Таким образом, сфера контроля значительно сузилась и осуществлялась только на уровне проверки конституционности актов союзных республик.

В период разработки Конституции 1977 г. в юридической литературе поднимался вопрос о совершенствовании конституционного контроля. Большинство ученых предлагали создать специальный орган конституционного контроля, что облегчило бы выполнение высшими органами власти стоящих перед ними задач по обеспечению соблюдения Конституции.

Мнения ученых

М. А. Шафир считал наиболее целесообразным создать орган конституционного надзора в виде комитета, «избираемого на паритетных началах на совместном заседании обеих палат Верховного Совета СССР, в отличие от постоянных комиссий, которые создаются в каждой из палат Верховного Совета СССР»¹.

Этой же позиции придерживались И. П. Ильинский и Б. В. Щетинин считавшие, что комитет по требованию определенного круга органов и организаций, а также по собственной инициативе мог бы давать заключения о конституционности законопроекта, закона или другого нормативного акта. Причем заключения комитета нуждались бы в утверждении представительным органом, создавшим комитет^[10][11].

Ю. П. Еременко предлагал создать при Верховном Совете комиссию по конституционному контролю, «которая решала бы вопрос о конституционности нормативных актов всех без исключения органов Советского государства, включая акты Президиума Верховного Совета Союза ССР. Такая комиссия могла бы рассматривать все вопросы, связанные с осуществлением конституционного контроля. Она решала бы не только вопросы конституционности правовых актов различных государственных органов, но и вопросы, связанные с осуществлением конституционной законности в процессе непосредственной реализации норм советской Конституции»^[12].

М. Ф. Орзих, М. Е. Черкес и А. С. Васильев выступали за образование специальных коллегий при Верховном Суде СССР и верховных судах союзных республик, обладавших правом давать консультативные заключения о конституционности. Заключение специальной коллегии, по мнению авторов, должно приниматься после состязательной процедуры рассмотрения и направляться комиссии законодательных предположений высшего органа государственной власти Союза или союзной республики, которые вправе его утвердить или отвергнуть. Следовательно, решение вопроса переносилось на заседание высшего органа власти и принималось квалифицированным большинством голосов^[13].

Конституция 1977 г. в отношении проблем конституционного контроля почти полностью повторила положения Конституции 1936 г. В соответствии с п. 11 ст. 73 Основного Закона к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления относились «контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР».

Согласно Конституции этот контроль мог осуществляться и самим Верховным Советом СССР, и его Президиумом как постоянно действующим органом. Подробно права Президиума Верховного Совета СССР по вопросам конституционного контроля закреплялись в ст. 121 Конституции. В частности, Президиум Верховного Совета СССР наделялся правом осуществлять контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивать соответствие конституций союзных республик Конституции и законам СССР. Регламентом Верховного Совета СССР определялось, что Президиум рассматривает вопросы о соблюдении Конституции СССР государственными и общественными органами, должностными лицами как по собственной инициативе, так и по предложениям Совета Министров СССР, высших органов государственной власти союзных республик, комиссий Верховного Совета и его палат, депутатов Верховного Совета, Комитета народного контроля СССР, Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, общественных организаций в лице их общественных органов. В случае выявления расхождения республиканской конституции или закона с Конституцией или законом Союза, Президиум Верховного Совета СССР ставил вопрос перед Президиумом Верховного Совета республики о приведении конституции или закона в соответствие с союзной Конституцией.

Кроме того, Президиуму Верховного Совета СССР предоставлялось право толковать законы СССР, т. е. официально разъяснять содержание положений законов, порядок их применения в конкретных случаях (п. 5 ст. 121 Конституции).

Осуществляя контроль за соблюдением Конституции и законов СССР, Президиум Верховного Совета СССР мог отменять постановления и распоряжения Совета Министров Союза и советов министров союзных республик в случае их несоответствия закону (п. 7 ст. 121).

Подобные нормы имели место и в конституциях союзных республик. Так, Конституция РСФСР относила к ведению РСФСР контроль за соблюдением Конституции РСФСР и обеспечением соответствия конституций автономных республик Основному Закону РСФСР. Этот контроль осуществлял в соответствии со ст. 115 Конституции РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР.

Следующий этап развития института конституционного контроля связан с изменениями Конституции СССР от 1 декабря 1988 г., которые повлекли усовершенствование высших органов государственной власти и создание неизвестного ранее советской правовой системе самостоятельного института конституционного надзора.

Это интересно

Создание Комитета конституционного надзора не всеми воспринималось однозначно, из-за чего не удалось провести выборы состава Комитета на I Съезде народных депутатов СССР. В частности, выдвигались аргументы против надзора со стороны союзных органов за содержанием законодательства союзных республик. Часть народных депутатов отмечали, что Конституция СССР устарела, не соответствует сложившимся отношениям и поэтому не может даже идти речь об усилении контроля за ее соблюдением. Группа депутатов отказывалась ставить вопрос об избрании Комитета до принятия Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР». Только через год, на XI Съезде народных депутатов СССР 23 декабря 1989 г. этот Закон был принят. С этого момента началась подготовка к принятию соответствующих законов и созданию органов конституционного надзора в республиках. Предполагалось, что республиканские органы конституционного надзора будут иметь разные наименования и, следовательно, разный объем полномочий.

Мнения ученых

М. А. Митюков и А. М. Барнашов отмечают, что процесс реального создания органов конституционного надзора и союзного, и республиканского уровня проходил в острых политических дискуссиях и встретился с большими трудностями. «Они были связаны прежде всего с необходимостью «встроить» этот новый потенциально достаточно демократический институт в прежнюю чужеродную для нее систему единовластия Советов, по своей сути отвергавшую любые элементы сдержек и противовесов и даже слабые попытки самоограничения власти»^[14].

Права Комитета оказались весьма ограниченными. Он был уполномочен принимать заключения о неконституционности поднадзорных актов, но не имел права их отменять. В случае обнаружения неконституционности актов Съезда народных депутатов СССР или несоответствия конституций союзных республик Конституции СССР Комитет не мог приостанавливать их действие. Для окончательного решения он направлял свои заключения Съезду народных депутатов СССР, хотя Съезд мог отклонить заключение Комитета 2/3 голосов от общего количества народных депутатов СССР.

В других случаях, выявив неконституционность нормативного акта, Комитет был вправе приостановить действие акта и потребовать от органа, издавшего его, в трехмесячный срок устранить его несоответствие Конституции или закону СССР. Однако акты, нарушающие основные права и свободы человека, утрачивали силу с момента принятия Комитетом заключения.

В соответствии с указанным Законом Комитет имел право проверять конституционность республиканских законов только по инициативе Съезда народных депутатов, Верховного Совета СССР и его Президиума (позднее — Председателя Верховного Совета и Президента СССР), а также высших органов власти союзных республик. Это в определенной степени ограничивало компетенцию Комитета конституционного надзора СССР.

Представляет интерес порядок деятельности Комитета. Первоначально он на своем заседании решал, принимать либо не принимать тот или иной вопрос к рассмотрению по существу. После принятия вопроса к рассмотрению создавалась рабочая группа Комитета, в обязанности которой входила подготовка проекта заключения. И только затем все материалы вместе с проектом заключения рассылались участникам будущего заседания и объявлялось о дне проведения слушания. Такая волокита затягивала время рассмотрения вопросов в Комитете. В связи с этим Комитет для улучшения своей деятельности, во-первых, самостоятельно образовал несколько секций по разным направлениям законодательства; во-вторых, сформировал квалифицированный аппарат ученых-экспертов; в-третьих, стал делать заявления о своем отношении к событиям, затрагивающим конституционный правопорядок, хотя такая форма деятельности в законе не была предусмотрена.

Это интересно

Следует отметить, что председатель Комитета конституционного надзора СССР С. С. Алексеев неоднократно высказывал сомнения относительно названия этого органа, считая его неудачным. По его мнению, Комитет в полном согласии с его названием может быть не более чем еще одной контрольно-надзорной, правоохранительной инстанцией общесоюзного центра. Он предлагал изменить конституционноправосудный статус органа, поскольку для Конституции органичны не методы «надзора» и «контроля», а адекватная ей правосудная деятельность^[15].

Комитет конституционного надзора СССР просуществовал недолго. Учрежденный в декабре 1988 г. он был реально сформирован только в апреле 1990 г. А в декабре 1991 г. вместе с другими органами Союза Комитет прекратил свою деятельность.

За короткое время работы Комитет рассмотрел много дел, уделив особое внимание проблемам охраны прав и свобод личности. Такие дела касались прописки; положений законодательства, ограничивающих равенство возможностей граждан в области труда и занятости; незаконности указов Президиума Верховного Совета СССР об упрощении порядка утраты советского гражданства некоторыми категориями лиц и лишения гражданства; нарушений принципа равноправия граждан в Прибалтийских республиках; законодательных гарантий презумпции невиновности; гарантий прав потребителей; конституционности законодательства о принудительном лечении больных алкоголизмом; допустимости применения неопубликованных актов ит. д.

Необходимо отметить, что в развитие своих прав, касавшихся возможности рассмотрения не только законопроектов, но и иных актов, вынесенных на Съезд народных депутатов, Комитет конституционного надзора СССР по просьбе Верховного Совета СССР рассмотрел проект Союзного договора.

За столь недолгий период работы Комитет рассмотрел 29 вопросов, став первым специализированным органом правовой охраны Конституции, выполняющим в основном надзорно-консультативные функции по выявлению несоответствующих Конституции нормативных актов. Как указывают М. А. Митюков и А. М. Барнашов: «Вместе с тем в его статусе были заложены также элементы контрольных и даже судебных полномочий, которые, к сожалению, не были достаточно востребованы и использованы»^[16].

Современный этап развития института конституционного контроля обусловлен принципиально новыми крупномасштабными реформами политической и экономической системы нашего государства. В условиях реформирования политических и правовых институтов встал вопрос о создании самостоятельного, независимого органа, деятельность которого была бы связана исключительно с конституционным контролем и надзором, а следовательно, носила бы углубленный и всесторонний характер. На основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», предусматривающего создание в России специализированного органа конституционного судебного контроля, 6 мая 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». После принятия Конституции РФ 1993 г. был принят Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ был создан как высший орган судебной власти по защите конституционного строя и сразу же занял главенствующее место во всей судебной системе России. Этот орган получил широкие полномочия и стал осуществлять судебную власть путем рассмотрения дел о конституционности международных договоров и нормативных актов, политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешении споров о компетенции между различными государственными органами; даче заключений в установленных законом случаях. Решения, принимаемые Конституционным Судом РФ, влекут признание неконституционного акта недействующим и обязанность соответствующего органа, издавшего оспариваемый акт, устранить допущенное в результате его применения нарушение основных прав и законных интересов граждан. Следует отметить, что именно защита прав и свобод так или иначе была предметом проверки почти всех дел, разрешенных Конституционным Судом РФ.

Пример

Конституционный Суд РФ рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику, которая касалась, в частности: увольнений граждан с работы по возрасту; установления ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы; выселения из незаконно занятых жилых помещений, хотя и с санкции прокурора, но без права судебного обжалования такой санкции; ограничения возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты при восстановлении незаконно уволенных на работе. Обобщив эти и иные факты неконституционности правоприменительной практики в сфере защиты прав и свобод граждан, иные вопросы, Конституционный Суд РФ в послании от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» сообщил Верховному Совету РФ о значительных конституционных противоречиях.

При всем позитиве в деятельности российского Конституционного Суда того периода следует признать, что он оказался вовлеченным в решение несвойственных судебному органу вопросов.

Весь правовой массив и Конституция страны в тот период содержали значительные противоречия; политическая напряженность и конфронтация в высших эшелонах законодательной и исполнительной власти способствовали развитию правового нигилизма и юридической неаккуратности при издании новых нормативных актов, многие из которых составлялись наспех; существовавшая в Законе РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» норма об инициировании жалобы позволяла меньшинству в парламенте (и даже отдельному депутату) переносить парламентский спор непосредственно в Конституционный Суд РФ, превращая политические диспуты в юридические споры. «На фоне этих факторов вольно или невольно стала проявляться так называемая политическая пристрастность отдельных членов Конституционного Суда, подогреваемая средствами массовой информации»^[17].

Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации» деятельность Суда была приостановлена.

Новый этап в функционировании института конституционного судебного контроля начался с принятия Конституции РФ 1993 г., которая, сохранив специализированный судебный орган конституционного контроля, урегулировала важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью Конституционного Суда РФ, внесла существенные изменения в правовой статус данного органа.

Прежде всего конституционное судопроизводство было провозглашено в качестве самостоятельного вида судопроизводства наряду с гражданским, административным и уголовным. Были расширены полномочия Конституционного Суда РФ в связи с предоставлением ему новых прав. Например, он стал проверять конституционность законов по запросам судов, давать официальное обязательное толкование Конституции РФ. При этом Суд утратил право рассматривать дела о конституционности партий, общественных объединений, действий и решений высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов и право давать заключения о наличии оснований для их отрешения от должности. Конституция РФ изменила численный состав судей Конституционного Суда РФ и порядок их назначения на должности. Эти и иные новации нашли отражение в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Важным этапом в дальнейшем развитии конституционного судебного контроля в нашей стране является совершенствование законодательства, регламентирующего деятельность органа конституционной юстиции. В частности, серьезным нововведением является право Конституционного Суда рассматривать некоторые вопросы без проведения слушаний (изменения 2021 г.)

Большинством ученых и практиков признается необходимость дальнейшего совершенствования существующей системы конституционного контроля, причем модели и способы такого преобразования предлагаются различные. Представляется, что в настоящий момент перспективы российского конституционного контроля состоят в дальнейшем развитии конституционного правосудия и во многом зависят от законодателей разных уровней, которые должны создать нормативную базу для реализации в полном объеме всего демократического потенциала данного института.

Таким образом, в практическом плане конституционный контроль в нашей стране на федеральном уровне прошел несколько этапов развития.

Параллельно с развитием федерального института правовой охраны Конституции соответствующий институт развивается и в субъектах государства сначала в рамках бывшего Союза СССР, а затем в границах Российской Федерации.

Практически во всех федеративных государствах, где субъекты имеют свои основные законы, для их защиты формируются специализированные органы контроля. Например, наравне с федеральными органами конституционного судопроизводства сформированы соответствующие органы субъектов в Германии, Аргентине.

Вопрос о необходимости формировании конституционных (уставных) судов в субъектах РФ обсуждается длительное время, и следует признать, что до сегодняшнего дня исчерпывающе не решен. Об актуальности данной проблемы говорили отечественные ученые¹, практики^[18][19], законодатели. Сегодня уже не может вызывать сомнения необходимость создания подобных органов, деятельность которых должна быть направлена на защиту конституций (уставов) субъектов, на создание дополнительных гарантий реализации принципов федерализма, принципа разделения властей и, что наиболее важно, на защиту основных прав и свобод человека. Тем не менее много нерешенных вопросов касаются порядка образования конституционных (уставных) судов, статуса судей, полномочий этих органов, а также их взаимоотношений с Конституционным Судом РФ.

Изначально в соответствии с Законом СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) СССР» наравне с союзным специальным органом правовой охраны Конституции — Комитетом конституционного надзора СССР было предусмотрено создание аналогичных органов конституционного надзора в союзных и автономных республиках. Предполагалось, что комитеты конституционного надзора будут сформированы во всех государственных образованиях, включая союзные и автономные республики, и некоторые республики в составе России после выборов в Советы в марте 1990 г. создали свои органы конституционного надзора (Северная Осетия, Чувашия).

Однако ни в РСФСР, ни в автономных республиках институт конституционного надзора не получил достаточного распространения. Во многих республиках верховные советы сразу же поставили вопрос об учреждении конституционных судов, первые из которых появились уже в 1991 г. Таким образом, первый этап формирования конституционных (уставных) судов в субъектах приходится на время, когда федеральный законодатель вообще не предусматривал существование подобных судебных органов в субъектах^[20]. Тем не менее конституционные суды были сформированы в ряде республик взамен провозглашенных там немногим ранее комитетов конституционного надзора (Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва). Постепенно в связи с закреплением в Конституции 1993 г. новых характеристик федерализма расширилась география регионального конституционного судопроизводства (Адыгея, Бурятия, Карелия, Коми, Удмуртия, Хакасия).

Необходимо отметить, что после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции РФ иные субъекты (не республики) приступили к активной работе по формированию своих правовых систем и органов, и этот период является вторым в истории формирования органов конституционного контроля в субъектах РФ. В связи с тем что по Конституции РФ субъекты РФ, не являющиеся республиками, не вправе иметь собственные конституции, у них не может быть и конституционных судов. Первопроходцем в решении данного вопроса явилась Свердловская область, предусмотревшая формирование Уставного суда, гарантирующего правовую охрану основного закона области — Устава. Идея создания органов уставного контроля начала обсуждаться и в других субъектах РФ. В частности, в уставах Воронежской, Свердловской, Томской, Тюменской, Челябинской областей, Красноярского края было предусмотрено создание уставных судов. В Иркутской области была учреждена Уставная палата, в Ставропольском крае — Согласительная палата, которые представляли собой органы конституционного надзора¹. Не везде планировалось создание именно специализированных судебных органов. В Республике Калмыкия функциями конституционного контроля был наделен Верховный суд, в Республике Алания (Северная Осетия) действовал Комитет конституционного надзора, а в Адыгее — Конституционная палата, входящая в судебную систему^[21][22]. В ряде субъектов отдельные полномочия органа конституционного контроля были переданы судам общей юрисдикции (Республика Ингушетия, Московская область). Подобная практика находила понимание, но так как не была санкционирована федеральным законом, она не являлась правомерной^[23].

Федеральные органы, не определившие статус конституционных (уставных) судов, длительное время являлись сторонними наблюдателями развития конституционного правосудия. Они критически относились к предложениям регионов о принятии закона, объединяющего конституционные (уставные) суды субъектов РФ и Конституционный Суд РФ в единую систему. Критике также подвергались предложения о федеральном финансировании региональных органов конституционного контроля как дополнительной гарантии их независимости от органов власти регионов.

Уже констатируя факт наличия конституционных (уставных) судов (иных квазисудебных органов) в ряде субъектов РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» закрепил подобное право субъектов, после чего начался третий период в формировании региональных конституционных (уставных) судов.

Указанным Законом предусмотрено право субъектов формировать собственные конституционные (уставные) суды, которые, являясь исключительно судами субъектов РФ, входят тем не менее составной частью в судебную систему Федерации. По Закону конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных актов субъекта РФ, а также актов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ и для толкования основного закона субъекта РФ. Конституционные (уставные) суды финансируются из регионального бюджета, избираются и действуют согласно законам субъектов РФ. Кроме того, решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

На сегодняшний день образование конституционных (уставных) судов предусмотрено конституциями и уставами подавляющего большинства субъектов РФ. Таким образом, подавляющее большинство субъектов РФ согласилось с необходимостью формирования специализированных органов конституционного (уставного) контроля. При этом в последние годы увеличилось количество субъектов РФ, планирующих создать уставные суды. Соответствующие законы приняты в Иркутской, Курганской, Московской областях. Ведется работа над законопроектами об уставных судах в Воронежской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Самарской, Томской и иных областях, Приморском крае, Еврейской автономной области^[24].

Признавая, что появившись в свое время как некая гарантия сохранения самостоятельности субъектов, как элемент проявления регионального сепаратизма, сегодня конституционные (уставные) суды субъектов РФ призваны сыграть положительную роль при обеспечении не только региональных конституций и уставов, но и Конституции РФ. Таким образом, основной задачей органов конституционной юстиции должно стать обеспечение единого правового поля, единой конституционной законности.