Понятие государственного служащего республики беларусь
В силу предписаний Конституции Республики Беларусь, провозгласившей становление демократической правовой государственности, призванной обеспечить конституционный строй, гражданское согласие, незыблемые устои народовластия, законность и правопорядок, в настоящее время в республике достаточно быстрыми темпами идет процесс создания нормативно-правовой базы для осуществления реформ. При этом не подвергается сомнению зависимость успеха реформ от функционирования государственной службы. Структуры всех ветвей государственной власти должны не только соответствовать новым условиям развития общества и государства, но и быть эффективно действующим механизмом социально-политических реформаций.
Административно-государственная деятельность – это деятельность по осуществлению государственной политики через систему государственных органов. Любое государство способно функционировать, только имея в своем составе государственно-правовой институт, именуемый государственной службой. От государства зависит, в каком статусе указанный институт будет пребывать, какие цели и задачи он будет призван решать.
Государственной службой признается профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов. Действующий Закон “Об основах службы в государственном аппарате” был направлен на регулирование отношений, складывающихся в государственных органах, обеспечивающих выполнение функций государства. При этом под службой в государственном аппарате понимался вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на профессиональной основе. Определение государственной службы в новом Законе основывается на новых подходах к оценке сущности института государственной службы, характера складывающихся в нем отношений, которые, имея ряд общих черт с трудовыми отношениями, претендуют на выделение их в качестве самостоятельных, служебных отношений.
Под государственной должностью в новом Законе понимается должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, указанным Законом и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа в соответствии с перечнем, определяемым Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им государственным органом, не относятся к государственным должностям.
В настоящее время действует Перечень категорий работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечение функционирования государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата, утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 1994 г. N 46, с последующими изменениями и дополнениями [15.]. К ним, в частности, относятся: начальник (заведующий) общего отдела, начальник хозяйственного, административно-хозяйственного отдела, заведующий архивом, канцелярией, машбюро, библиотекой; старший инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, диспетчер; инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, кассир, счетовод, учетчик, дежурный бюро пропусков; стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка, машинистка диктофонной группы, секретарь-машинистка; делопроизводитель, архивариус, экспедитор, кладовщик; оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи, светокопировщик, стеклографист, ротаторщик, телеграфист, телефонист всех видов связи; комендант, курьер, гардеробщик, уборщица, дворник, кочегар, истопник, лифтер, рабочий, сторож; водитель и др.
В силу положений (ст. 5 Закона) государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.
Современная государственная служба осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности, выполнения государством многочисленных внешних и внутренних функций. В соответствии с конституционным принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти. Но такое деление носит весьма условный характер, ибо профессиональная деятельность в контрольно-надзорных органах, в частности, профессиональная деятельность в органах прокуратуры, таможни является по существу государственной службой.
Поэтому к государственной службе правомерно следует отнести военную службу, службу в органах внутренних дел, финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, службу в таможенных и налоговых органах.
Общепризнанным является также деление государственной службы на гражданскую и милитаризованную.
К лицам, состоящим на государственной службе, на которых распространяется действие Закона о государственной службе, в соответствии со ст. 7 указанного Закона относятся лица, которые в установленном законодательством порядке занимают государственные должности в:
Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их Секретариатах;
Правительстве Республики Беларусь и его Аппарате;
Конституционном Суде Республики Беларусь и его Секретариате, Верховном Суде Республики Беларусь и его аппарате, Высшем Хозяйственном Суде Республики Беларусь и его аппарате, общих и хозяйственных судах и их аппаратах;
Администрации Президента Республики Беларусь, Государственном секретариате Совета Безопасности Республики Беларусь, Управлении делами Президента Республики Беларусь, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь;
органах Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органах Прокуратуры Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате;
министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях;
дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь;
местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;
государственных нотариальных конторах;
таможенных органах;
иных государственных органах и приравненных к ним в соответствии с законодательством государственных организациях. Как видим, перечень государственных органов, служба в которых считается государственной службой, является открытым.
Следует также заметить, что Закон не претендует на распространение своего действия на все категории государственных служащих, относящихся и к гражданской службе. В этой связи, в п. 2 ст. 7 Закона содержится оговорка, что на отношения, связанные с поступлением, прохождением, прекращением государственной службы применительно к отдельным категориям государственных служащих, обусловленные спецификой их профессиональной деятельности, не урегулированные указанным Законом, распространяются нормы специальных законодательных актов, закрепляющих их правовой статус.
Например, правовой статус судей Конституционного Суда закреплен в настоящее время Законом “О Конституционном суде Республики Беларусь”, судей общих и хозяйственных судов – Законом “О судоустройстве и статусе судей Республики Беларусь”, прокурорских работников – Законом “О прокуратуре”, таможенных работников – Таможенным кодексом и иными законодательными актами.
Действие Закона не распространяется также на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Следует заметить, что вопрос о том, кто является служащим государственного аппарата, по мнению многих практиков, был одним из самых сложных при применении Закона “Об основах службы в государственном аппарате”. [32]
По смыслу этого Закона он не должен был распространяться на лиц, занимающих должности так называемой “политической” части государственного аппарата – депутатов, членов Правительства, других лиц, назначаемых, избираемых на должности Советами всех уровней и Советом Министров. На этих лиц было распространено лишь действие статей 12, 13, 22 и 23 Закона. Такой подход законодателя был учтен и в постановлении Совета Министров от 12 мая 1994 г. N 325 “Об утверждении перечня должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата”. В перечень не были включены должности членов Президиума Верховного Совета, членов Правительства, председателей исполкомов местных Советов и некоторые другие. В дальнейшем, однако, при отсутствии законодательного определения статуса государственных служащих, занимающих указанные и аналогичные им “политические” должности, назрела необходимость совершенствования правового регулирования служебных отношений указанных лиц. Постановлением Министерства труда от 31 июля 1995 г. N 70 перечень должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата, был дополнен, в частности, должностями премьер-министра, заместителей премьер-министра, руководителей министерств, госкомитетов. Указанные должности соответствовали 1-2 классам. Указом Президента Республики Беларусь от 27 октября 1997 г. N 545 “Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения классов служащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата” было установлено, что для служащих государственного аппарата вводятся высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Действие Положения распространялось на лиц, которые назначаются либо избираются (утверждаются) на должность Президентом, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания, Советом Министров, Советами депутатов всех уровней, а также лиц, отнесенных к служащим государственного аппарата в соответствии с частью первой ст. 8 Закона “Об основах службы в государственном аппарате.[9]
Правовой статус, иначе правовое положение государственных служащих определяет содержание служебных отношений. Правовое положение государственных служащих раскрывается, как правило, через установление прав и обязанностей государственных служащих, гарантии их реализации, ответственности за надлежащее осуществление прав и исполнение обязанностей, а также уровень их правовой, материальной, социальной защищенности.
Каждому государственному служащему присущ свой правовой статус, определяемый в соответствии с законодательством видом государственной службы, местом государственного органа в структуре государственного механизма, а также уровнем занимаемой государственной должности.
Особенности правового статуса отдельных категорий государственных служащих обуславливаются спецификой выполняемых задач и реализуемых государственным служащим государственных функций и полномочий (например, имеет свои особенности правовой статус работников Аппарата Совета Министров и аппарата местного Совета, статус работников налоговых и таможенных органов, дипломатической службы и судей). Эти особенности могут проявляться в особых правилах поступления на службу, прохождения государственной службы, в установлении специфических прав и обязанностей, ограничений по службе.
В связи с этим следует считать оправданным, что наряду с общими нормами, определяющими правовой статус государственных служащих, содержащимися в Законе “О государственной службе в Республике Беларусь” (далее Закон), имеется ряд законодательных актов, определяющих правовой статус отдельных категорий государственных служащих (например, Законы “О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь”, “О прокуратуре”, Положение о дипломатической службе Республики Беларусь”, Таможенный кодекс и др.).
В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, посредством которого достигается эффективное функционирование государственной службы, выступают, несомненно, права государственного служащего, т.е. права, обусловленные пребыванием государственного служащего в качестве субъекта государственных служебных отношений.
Перечень основных прав государственного служащего приведен в ст. 20 Закона. Согласно указанной статье государственный служащий имеет право на:
письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения;
принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями;
посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций;
получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей;
повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования;
повышение в должности, классе государственного служащего;
заработную плату и дополнительное стимулирование труда, в порядке, определяемом Законом, иными законодательными актами;
участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности;
получение вознаграждений за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь;
ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений;
проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан;
отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству;
свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;
здоровые и безопасные условия труда;
отставку по основаниям, предусмотренным Законом;
государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение. Государственный служащий имеет и иные права, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
Перечень не является исчерпывающим, поскольку государственный служащий может иметь и иные права, предусмотренные законодательством. По сравнению с Законом “Об основах службы в государственном аппарате” следует однозначно отметить, что перечень прав в новом Законе является гораздо более внушительным: 17 позиций против 8. Но различие не исчерпывается только количественной характеристикой. Гораздо большее значение представляет характеристика содержания, существенного предназначения прав.
Права государственных служащих можно разделить на 3 группы:
- 1)права, обеспечивающие уяснение государственным служащим своего правового статуса и его правовую защиту;
- 2)права, способствующие непосредственному выполнению государственным служащим служебных обязанностей;
- 3)права, способствующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающих его социальные гарантии. [25.стр.153]
В этой связи нельзя не отметить, что на законодательном уровне закреплены такие права, которые обеспечивают не только высокий статус государственного служащего, но и его надлежащую защиту. Речь, в частности, идет о таких правах как право на проведение по требованию государственного служащего служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, право на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан.
Сформулированное в ранее действовавшем Законе право защищать свои права и законные интересы в соответствующих государственных органах или суде в новом Законе получило новое содержательное закрепление применительно к реализации этого права через конкретные правоотношения. Согласно п. 2 ст. 20 нового Закона государственный служащий вправе обратиться в вышестоящие государственные органы и (или) суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной или материальной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, освобождения от занимаемой должности (увольнения), в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Законом дополнена группа прав, способствующих непосредственному выполнению государственным служащим служебных обязанностей. Прежде всего, это право на посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций, право на принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями, право на отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству. Нельзя сказать, что перечисленными правами государственные служащие не пользовались раньше. Эти права суть механизма, обеспечивающего надлежащую реализацию служебных обязанностей. Однако закрепление их на законодательном уровне обеспечивает надлежащие гарантии их реализации, что немаловажно.
Из третьей группы прав, содействующих должностной активности государственного служащего, качественному, профессионально грамотному выполнению им своих обязанностей, следует особо отметить право государственного служащего на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности, право на повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования.
Обязанности государственного служащего характеризуют сущность, содержание служебной деятельности, ибо реализация государственным служащим государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов возможны только путем надлежащего функционирования государственной службы.
Обязанности государственного служащего установлены ст. 21 Закона. Для более подробной их характеристики вначале приведем текст Закона.
Государственный служащий обязан:
поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства;
выполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством;
соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, Законом и иными законодательными актами;
обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;
исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;
соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики;
не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности;
соблюдать установленные в государственном органе регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией;
в пределах своих должностных полномочий своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством;
сохранять, не распространять доверенные ему государственные секреты, в том числе после прекращения государственной службы в течение срока, установленного законодательством;
не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;
поддерживать необходимый уровень квалификации для эффективного исполнения своих служебных обязанностей.
Сегодня на первое место выдвинута обязанность поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства. Данная обязанность напрямую основывается на нормах ст. 7 Конституции, устанавливающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а также требованиях ст. 137 Конституции, закрепляющих верховенство Конституционных норм, их непосредственное действие.
Поддержка конституционного строя, вменяемая в первейшую обязанность государственного служащего, представляет собой не что иное, как требование политической лояльности. Призвав гражданина на государственную службу, государство вправе рассчитывать на его активную поддержку конституционного строя.
Анализируемая обязанность органично связана с обязанностью соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией, Законом “О государственной службе в Республике Беларусь”, иными законодательными актами, не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности.
Обязанность по обеспечению соблюдения и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц также основывается на конституционном предписании. Согласно ст. 59 Основного Закона государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.
