Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.

Зарубежный опыт моделей бюджетного федерализма и возможности использования в россии

При развитии теории и практики бюджетного федерализма в России определенное теоретическое и практическое значение имеет зарубежный опыт, который включает исследование авторов по формированию принципов бюджетного федерализма, характеристику бюджетного федерализма через определение доли налоговых поступления в государственных доходах и разработку различных моделей бюджетного федерализма.

В мире существует множество бюджетных систем, весьма различных меж собой и часто противоречащих принятым теоретическим моделям. Особенности межбюджетных отношений, практически установленных в различных странах, в существенной степени затрудняют их отнесение к теоретическим моделям. Многообразие таких особенностей обусловлено широким набором факторов и, прежде всего, исторической спецификой социально-экономического развития конкретных стран.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Можно выделить факторы, определяющие выбор конкретной модели бюджетного устройства.

Выбор той или иной модели бюджетного федерализма зависит от:

  • 1. Государственного устройства (федеративное или унитарное);
  • 2. Социально-экономической ситуации в стране, в частности, территориальными различиями в уровне жизни. В случае неустойчивой экономической ситуации бюджетная система обычно приобретает черты централизованной, и наоборот;
  • 3. Декларируемых центральной властью целей социально-экономической политики;

При наиболее обобщающей классификации модели бюджетного федерализма делятся на два типа — децентрализованные и кооперативные.

В децентрализованных моделях:

  • · из трех главных функций государственных органов власти и управления — макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг — первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств;
  • · этому распределению функций соответствуют и полномочия разных уровней власти по налогообложению. Источниками центрального бюджета становятся подоходные налоги на физических и юридических лиц, акцизное и таможенное обложение, а субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками — налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки;
  • · признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они получают право вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, обычно в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

По мнению А. Игудина, основными признаками децентрализованной модели бюджетного федерализма являются:

  • 1. Высокая доля собственных доходов в региональных и местных бюджетах;
  • 2. Минимальные диспропорции между доходами и расходами по вертикали бюджетной системы;
  • 3. Незначительный разрыв в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;
  • 4. Небольшое число дотационных бюджетов и их дотационности. Игудин А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений / А. Игудин // Финансы. — 2003. — №5. — С. 8.

Более широко распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая:

  • · более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
  • · повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;
  • · активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Существуют и другие подходы. Г. Хьюз и С. Смит на основе сравнительного анализа сгруппировали страны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (кроме стран с малой численностью населения — Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) по нескольким признакам:

1) схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений; особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма; соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

В итоге 19 стран были разбиты на четыре группы (Табл. 3).

Таблица 3. Модели бюджетного устройства Г. Хьюза и С. Смита

Страна

Описание модели

Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония

региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия

Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия.

особенно высокая доля участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов

Западноевропейские федерации: Австрия, Германия и Швейцария.

бюджеты разного уровня автономны, но активно сотрудничают между собой

Юг и запад Европы: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания

характеризуется значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета

Рефераты:  РЕФЕРАТ НА ТЕМУ ДОБРО И ЗЛО В РУССКИХ НАРОДНЫХ СКАЗКАХ - Школьные

Федерализм: модели и реальность // Экономика России XXI век. — 2001. — №1. — С. 7.

По мнению Дж. Стоцки и Е. Санли, имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений (модели бюджетного федерализма).

  • 1. Сотрудническая: главная цель — перераспределение, используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных”; по расходам система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений условий жизни; предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие; единая налоговая политика, общенациональное налогообложение; ряд обязанностей выполняется совместно разными уровнями власти (пример модели: Германия).
  • 2. Конкурентная: предполагает конкуренцию между регионами, исходя из собственных сравнительных преимуществ; главная цель — дать возможность конкретным регионам взять на себя больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов; тем самым увеличивается стимулы к эффективному использованию ресурсов; региональные власти могут проводить собственную налоговую политику; значительное разграничение предметов ведения и компетенции. (Пример модели: США). Стоцки Дж.Г. Бюджетный федерализм в теории и на практике / Дж.Г. Стоцки., Э. Санли. — пер. с англ. — СПб.: СПБУЭФ, 2002. — C. 15.

А. Лавров делает обзор зарубежных исследований по бюджетному федерализму. Он подчеркивает, что в классических теоретических работах, посвященных бюджетному федерализму, основное внимание уделялось эффективному распределению функций бюджетного контроля в условиях статичной экономики (Масгрейв (Musgrave (1959)), в последующих исследовательских работах рассматривается взаимосвязь между бюджетными отношениями в рамках федерации, экономическим ростом и реформами. Норт и Вайнгаст (North and Weingast (1989)) и Вайнгаст (Weingast (1995)) связывают концепцию “федерализма, поддерживающего рыночные отношения”, с историческим периодом быстрого экономического роста в Великобритании и США, в то время как Монитола, Чан и Вайнгаст (Monitola, Qian and Weingast (1995)) и Парич и Вайнгаст (Parich and Weingast (1997)) иллюстрируют эту концепцию примерами Китая и Индии. Лавров А. Конфликты между центром и регионами в российской модели бюджетного федерализма. Эволюция взаимоотношений центра и регионов: от конфликтов к поиску согласия / А. Лавров. — М.: Комплекс-Прогресс, 1997.- С. 101-105.

Анализ исследований зарубежных авторов показывает, что при формирование принципов бюджетного федерализма следует учитывать, что:

  • — разграничение расходных полномочий трех уровней власти должно основываться на критерии эффективности, но с учетом приоритета общенациональных задач;
  • — разграничение доходных полномочий следует осуществлять с учетом возможности и эффективности налогов на каждом уровне власти;
  • — степень возможной децентрализации в сфере бюджетного федерализма должна в максимальной возможной мере обеспечивать равный доступ граждан к социальным гарантиям и получение финансовой помощи регионами для выравнивания возможностей экономического развития.

В отечественной литературе также исследуются различные модели бюджетного федерализма.

В.Б. Шуба предлагает следующую классификацию моделей бюджетного федерализма:

  • 1. централизованная (перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны);
  • 2. децентрализованная (региональные и местные власти обладают правом устанавливать собственные налоги);
  • 3. смешанная (в которой количество субнациональных налогов ограничивается определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки). Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений / В.Б. Шуба // Финансы. — 2003. — №10. — С.62.

В. Лексин и Швецов А. в качестве критерия при выделении моделей бюджетного федерализма и используют тип разграничения предметов ведения и полномочий. В их числе следующие.

  • 1. Установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией; все другие остаются за штатами, землями и т.п. Эта модель предусматривается конституциями США, Австралии, Мексики, Танзании, Союзной республики Югославии.
  • 2. Применение двух исчерпывающих перечней полномочий — исключительно федеральных и только субфедеральных, причем их минимум приходится на федерацию. Так обстоит дело, в частности, в Аргентине и Эфиопии.
  • 3. Использование трех исчерпывающих групп полномочий — федерации, ее субъектов и совместных полномочий. Характерными примерами могут служить Индия и Канада.
  • 4. Задействование исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий ее и ее субъектов с закреплением собственных полномочий последних по «остаточному принципу». Этот вариант практикуется в России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистане и ряде других стран.
  • 5. Разграничение полномочий в особых федеративных конструкциях. Так, в Бельгии, кроме федерации и ее субъектов существуют «лингвистические сообщества». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. — 2002. — №7. — С. 66.
Рефераты:  Реферат: Техногенные чрезвычайные ситуации классификация -

По мнению Лексина В., «перечисленные модели разграничения полномочий включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарное, дополнительности, «кооперативного федерализма» и др». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. — 2002. — №7. — С. 66.

Р. Ениколопов, Е. Журавская рассматривают модели бюджетного федерализма с точки зрения степени политической и экономической централизации (Табл. 4 и 5, рис. 1).

Таблица 4. Характеристика моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Модель

Степень политической централизации

Степень экономической централизации

Региональный феодализм

Децентрализация

Децентрализация

Мексиканское чудо

Промежуточное положение

Децентрализация

Демократический централизм

Промежуточное положение

Централизация

Китайский сценарий

Централизация

Децентрализация

Германский путь

Децентрализация

Централизация

СССР

Централизация

Централизация

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. — М.: СЭФИР, 2002. — С. 15.

На рисунке 1 наглядно представлена классификация моделей бюджетного федерализма указанных авторов, рассматриваются реализуемые и нереализуемые сценарии развития для России, а также произошедшие за последние годы изменения.

В Таблице 5 рассмотрены примеры стран с соответствующими моделями развития бюджетного федерализма.

Рис.1 Модели бюджетного федерализма по степени политической и экономической централизации

Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. — М.: СЭФИР, 2002. — С. 18.

Таблица 5. Примеры стран для моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Страна

Модель

Россия 90-х гг, Мексика 20х-30х гг

Региональный феодализм

Мексика 50х-70х гг, США, Австралия, Канада

Мексиканское чудо

Мексика 80х-90х гг, Украина

Демократический централизм

Китай

Китайский сценарий

Германия

Германский путь

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. — М.: СЭФИР, 2002. — С. 17.

Возможности и издержки политической и экономической централизации отчетливо видны на пяти сценариях, первые три из которых могут быть реализованы в России:

  • 1. «Региональный феодализм» — сценарий по которому шло развитие до 1998 -1999 гг. Он ведет к возникновению неэффективной системы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность экономического пространства страны.
  • 2. «Мексиканское чудо» — оптимальный сценарий, в котором эффективность экономической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей за их выполнением.
  • 3. «Демократический централизм» — сценарий, в котором происходит чрезмерное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы.
  • 4. Китайский сценарий — сочетание экономической децентрализации с политической централизацией. Его реализация в России невозможна из-за отсутствия существующего в Китае много веков особого отношения к власти.
  • 5. Германский сценарий — сочетание высокой централизации доходов и децентрализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем как из-за отсутствия высококвалифицированной бюрократии, так и из-за высокого уровня неравенства между регионами. Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. — М.: СЭФИР, 2002. — С. 4.

Из следующего рисунка (рис. 2) видно, что существует зависимость между средним темпом роста ВВП и выбранной моделью бюджетного федерализма. Рис. 2 показывает, что до сих пор Россия развивалась по наихудшему из возможных сценариев. Оптимальным сценарием является «Мексиканское чудо».

Рис. 2 Сравнение сценариев по средней скорости роста ВВП

Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.

Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. М.: СЭФИР, 2002. — С. 18.

Лексин В. и Швецов А. выделяют следующие характеристики стандартной модели бюджетного федерализма:

  • — сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;
  • — законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
  • — наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
  • — использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);
  • — сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;
  • — установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое «горизонтальное бюджетное выравнивание» с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями бюджетных средств — предприятиями и населением. Лексин В. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики. — 1998. — №3.- С. 18
Рефераты:  Реферат: Социальное развитие здравоохранения -

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства.

Христенко В. выделяет следующие модели бюджетного федерализма: 1) советскую; 2) китайскую; 3) американскую; 4) канадскую; 5) германскую (Табл. 6). Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма / В. Христенко, А. Лавров // Деловой Урал. — 1998. — 25 дек. — С. 12.

Таблица 6. Модели бюджетного федерализма Христенко В. и Лаврова

Модель

Характеристика модели

Пригодность для России

Советская

Единый бюджет, сложенный по принципу «матрешки» (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР). Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи. Такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается.

Непригодна.

Китайская (вариант советской модели с элементами «одноканаль-ной» системы)

Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы «на кормление» региональной клике. Не справившихся с налоговым «оброком» наместников снимают с должности, а может быть, даже исключают из партии. такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное).

Для дальнейшего обсуждения непригодна (в России нет ее основного элемента — компартии Китая).

Христенко В., Лавров А. Экономика и политика российского бюджетного федерализма // Деловой Урал. — 1998. — 25 дек. — С.12.

По мнению В. Христенко, России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.

В качестве итога по данному параграфу автором составлена таблица, в которой представлены рассмотренные выше модели бюджетного федерализма, наиболее близкие России (Табл. 7).

Таблица 7. Российская модель бюджетного федерализма в классификациях отечественных и зарубежных авторов

Авторы классификации

Модель бюджетного федерализма, наиболее близкая РФ

общепринятая

кооперативная

Г.Хьюз, С.Смит

европейская (север, юг, запад)

Дж. Стоцки, Э. Санли

сотрудническая

Б. Шуба

смешанная

В. Лексин, А. Швецов

исключительные федеральные полномочия и смешанные полномочия по «остаточному» принципу

Р. Ениколопова, Е. Журавская

«Мексиканское чудо»

В. Христенко, А. Лавров

Германская и канадская модель

 Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.

Оцените статью
Реферат Зона
Добавить комментарий