Особенности бюджетного федерализма в Америке, Германии, Канаде и России.

Федерализм: модели и реальность // Экономика России XXI век. – 2001. – №1. – С. 7.

По мнению Дж. Стоцки и Е. Санли, имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений (модели бюджетного федерализма).

• 1. Сотрудническая: главная цель – перераспределение, используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных”; по расходам система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений условий жизни; предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие; единая налоговая политика, общенациональное налогообложение; ряд обязанностей выполняется совместно разными уровнями власти (пример модели: Германия).
• 2. Конкурентная: предполагает конкуренцию между регионами, исходя из собственных сравнительных преимуществ; главная цель – дать возможность конкретным регионам взять на себя больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов; тем самым увеличивается стимулы к эффективному использованию ресурсов; региональные власти могут проводить собственную налоговую политику; значительное разграничение предметов ведения и компетенции. (Пример модели: США). Стоцки Дж.Г. Бюджетный федерализм в теории и на практике / Дж.Г. Стоцки., Э. Санли. – пер. с англ. – СПб.: СПБУЭФ, 2002. – C. 15.

А. Лавров делает обзор зарубежных исследований по бюджетному федерализму. Он подчеркивает, что в классических теоретических работах, посвященных бюджетному федерализму, основное внимание уделялось эффективному распределению функций бюджетного контроля в условиях статичной экономики (Масгрейв (Musgrave (1959)), в последующих исследовательских работах рассматривается взаимосвязь между бюджетными отношениями в рамках федерации, экономическим ростом и реформами. Норт и Вайнгаст (North and Weingast (1989)) и Вайнгаст (Weingast (1995)) связывают концепцию “федерализма, поддерживающего рыночные отношения”, с историческим периодом быстрого экономического роста в Великобритании и США, в то время как Монитола, Чан и Вайнгаст (Monitola, Qian and Weingast (1995)) и Парич и Вайнгаст (Parich and Weingast (1997)) иллюстрируют эту концепцию примерами Китая и Индии. Лавров А. Конфликты между центром и регионами в российской модели бюджетного федерализма. Эволюция взаимоотношений центра и регионов: от конфликтов к поиску согласия / А. Лавров. – М.: Комплекс-Прогресс, 1997.- С. 101-105.

Анализ исследований зарубежных авторов показывает, что при формирование принципов бюджетного федерализма следует учитывать, что:

• – разграничение расходных полномочий трех уровней власти должно основываться на критерии эффективности, но с учетом приоритета общенациональных задач;
• – разграничение доходных полномочий следует осуществлять с учетом возможности и эффективности налогов на каждом уровне власти;
• – степень возможной децентрализации в сфере бюджетного федерализма должна в максимальной возможной мере обеспечивать равный доступ граждан к социальным гарантиям и получение финансовой помощи регионами для выравнивания возможностей экономического развития.

В отечественной литературе также исследуются различные модели бюджетного федерализма.

В.Б. Шуба предлагает следующую классификацию моделей бюджетного федерализма:

• 1. централизованная (перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны);
• 2. децентрализованная (региональные и местные власти обладают правом устанавливать собственные налоги);
• 3. смешанная (в которой количество субнациональных налогов ограничивается определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки). Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений / В.Б. Шуба // Финансы. – 2003. – №10. – С.62.

В. Лексин и Швецов А. в качестве критерия при выделении моделей бюджетного федерализма и используют тип разграничения предметов ведения и полномочий. В их числе следующие.

• 1. Установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией; все другие остаются за штатами, землями и т.п. Эта модель предусматривается конституциями США, Австралии, Мексики, Танзании, Союзной республики Югославии.
• 2. Применение двух исчерпывающих перечней полномочий — исключительно федеральных и только субфедеральных, причем их минимум приходится на федерацию. Так обстоит дело, в частности, в Аргентине и Эфиопии.
• 3. Использование трех исчерпывающих групп полномочий — федерации, ее субъектов и совместных полномочий. Характерными примерами могут служить Индия и Канада.
• 4. Задействование исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий ее и ее субъектов с закреплением собственных полномочий последних по «остаточному принципу». Этот вариант практикуется в России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистане и ряде других стран.
• 5. Разграничение полномочий в особых федеративных конструкциях. Так, в Бельгии, кроме федерации и ее субъектов существуют «лингвистические сообщества». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 2002. – №7. – С. 66.

По мнению Лексина В., «перечисленные модели разграничения полномочий включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарное, дополнительности, «кооперативного федерализма» и др». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 2002. – №7. – С. 66.

Р. Ениколопов, Е. Журавская рассматривают модели бюджетного федерализма с точки зрения степени политической и экономической централизации (Табл. 4 и 5, рис. 1).

Таблица 4. Характеристика моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. – М.: СЭФИР, 2002. – С. 15.

На рисунке 1 наглядно представлена классификация моделей бюджетного федерализма указанных авторов, рассматриваются реализуемые и нереализуемые сценарии развития для России, а также произошедшие за последние годы изменения.

В Таблице 5 рассмотрены примеры стран с соответствующими моделями развития бюджетного федерализма.

Рис.1 Модели бюджетного федерализма по степени политической и экономической централизации

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. – М.: СЭФИР, 2002. – С. 18.

Таблица 5. Примеры стран для моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. – М.: СЭФИР, 2002. – С. 17.

Возможности и издержки политической и экономической централизации отчетливо видны на пяти сценариях, первые три из которых могут быть реализованы в России:

• 1. «Региональный феодализм» – сценарий по которому шло развитие до 1998 -1999 гг. Он ведет к возникновению неэффективной системы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность экономического пространства страны.
• 2. «Мексиканское чудо» – оптимальный сценарий, в котором эффективность экономической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей за их выполнением.
• 3. «Демократический централизм» – сценарий, в котором происходит чрезмерное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы.
• 4. Китайский сценарий – сочетание экономической децентрализации с политической централизацией. Его реализация в России невозможна из-за отсутствия существующего в Китае много веков особого отношения к власти.
• 5. Германский сценарий – сочетание высокой централизации доходов и децентрализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем как из-за отсутствия высококвалифицированной бюрократии, так и из-за высокого уровня неравенства между регионами. Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. – М.: СЭФИР, 2002. – С. 4.

Из следующего рисунка (рис. 2) видно, что существует зависимость между средним темпом роста ВВП и выбранной моделью бюджетного федерализма. Рис. 2 показывает, что до сих пор Россия развивалась по наихудшему из возможных сценариев. Оптимальным сценарием является «Мексиканское чудо».

Рис. 2 Сравнение сценариев по средней скорости роста ВВП

Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. М.: СЭФИР, 2002. – С. 18.

Лексин В. и Швецов А. выделяют следующие характеристики стандартной модели бюджетного федерализма:

• – сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;
• – законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
• – наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
• – использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);
• – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;
• – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое “горизонтальное бюджетное выравнивание” с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями бюджетных средств – предприятиями и населением. Лексин В. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики. – 1998. – №3.- С. 18

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства.

Христенко В. выделяет следующие модели бюджетного федерализма: 1) советскую; 2) китайскую; 3) американскую; 4) канадскую; 5) германскую (Табл. 6). Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма / В. Христенко, А. Лавров // Деловой Урал. – 1998. – 25 дек. – С. 12.

Таблица 6. Модели бюджетного федерализма Христенко В. и Лаврова

Христенко В., Лавров А. Экономика и политика российского бюджетного федерализма // Деловой Урал. – 1998. – 25 дек. – С.12.

По мнению В. Христенко, России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.

В качестве итога по данному параграфу автором составлена таблица, в которой представлены рассмотренные выше модели бюджетного федерализма, наиболее близкие России (Табл. 7).

Таблица 7. Российская модель бюджетного федерализма в классификациях отечественных и зарубежных авторов