Особенности суверенитета современного российского государства вследствие распада СССР.

Защита суверенитета любого государства нуждается в необходимом правовом обеспечении, и прежде всего со стороны ведущей отрасли национальной системы права — конституционного права.

Конституционное право закрепляет важнейшие государственные полномочия в сфере внутренней и внешней политики, содержание и реализация которых позволяют вести речь о государственном суверенитете. Основы конституционного строя, правовое положение личности и общественных институтов, система государственных органов, национально-государственное устройство, другие важнейшие характеристики суверенного государства определены в конституционные актах. Конституционные акты содержат исходные начала для уголовно-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой ЗГС. Конституционно-правовые принципы лежат в основе разработки, осуществления и совершенствования государственной политики в сфере защиты государственного суверенитета, являются базовыми началами для подготовки необходимых концептуальных документов и правовых актов.

Особенности конституционно-правовой ЗГС зависят от условий (степень интеграции государства в международную экономическую и политическую систему, демографические особенности, религиозный и национальный состав государства, форма государства и т. п.) и причин антигосударственной деятельности по ослаблению и подрыву государственного суверенитета (интересы и идеология антигосударственных сил, интенсивность и специфика их деструктивных действий, реализация конкретных механизмов ослабления и подрыва государственного суверенитета и т. д.), среды (международная обстановка, потенциал стран-противников, возможности союзников и т. д.) и потенциала государства — участника военно-политического, экономического и идеологического противоборства (конкурентоспособность национальной экономики, обеспеченность вооружением, ресурсами и кадрами, уровень патриотического воспитания населения и др.).

Конституционно-правовая ЗГС имеет ряд признаков:

• — представляет собой объединенную единым замыслом юридическую (правотворческую, правоприменительную и правоохранительную) деятельность государства в формате механизмов правотворчества, правореализации и государственного принуждения;
• — сопровождает реализацию всех функций государства во всех сферах общественной жизни;
• — направлена на преобразование общественной жизни в интересах государства и всегда порождает правовые последствия;
• — обеспечивает неотъемлемые качественные характеристики суверенитета государства (верховенство и независимость государственной власти, полноту иммунитетов государства, беспрепятственную реализацию государственно-властных полномочий в отношении всех субъектов права в пределах территориальной юрисдикции) и противодействие деструктивной деятельности антигосударственных сил по ослаблению и подрыву государственного суверенитета.

Таким образом, конституционно-правовая ЗГС представляет собой объединенную единым замыслом и порождающую правовые последствия юридическую деятельность государства (правотворческую, правоприменительную и правоохранительную), сущность которой состоит в обеспечении верховенства и независимости государственной власти, полноты иммунитетов государства, беспрепятственной реализации государственно-властных полномочий во всех сферах общественной жизни, противодействии деструктивной деятельности антигосударственных сил по ослаблению и подрыву государственного суверенитета.

Целями конституционно-правовой ЗГС РФ выступают:

• — обеспечение верховенства Конституции РФ, единства правового и экономического пространства государства;
• — модернизация российского законодательства и повышение национального уровня правовой защиты в соответствии с решениями Конституционного Суда РФ по проблемам государственного суверенитета;
• — обеспечение независимости национальной правовой системы, гарантирование верховенства национальной юрисдикции и полноты иммунитетов государства от попыток насильственного ограничения государственного суверенитета иностранными судами, органами власти и управления, международными и региональными организациями;
• — обеспечение устойчивого функционирования и развития государственных и общественных институтов;
• — противодействие деструктивной деятельности антигосударственных сил по ослаблению и подрыву государственного суверенитета.

Средствами конституционно-правовой ЗГС являются нормативные правовые акты и правоприменительные акты (решения судов и других государственных органов, акты прокурорского реагирования, официальные предостережения органов безопасности и др.). Нормативные правовые акты устанавливают единый, государственно-властный порядок регулирования социально значимых отношений, действуют в отношении неопределенного круга субъектов права и обеспечиваются мерами государственного принуждения. Правоприменительные акты как средства конституционно-правовой ЗГС имеют свою специфику: они регулируют не типовые, а индивидуальные отношения; адресованы конкретному субъекту права; предполагают однократную реализацию.

Правовые акты, составляющие фундамент конституционно-правовой ЗГС РФ, могут быть классифицированы по нескольким критериям.

По юридической силе следует выделить иерархическую систему следующего вида: Конституция РФ, ратифицированные и признанные РФ международные правовые акты, законы и подзаконные акты РФ.

В зависимости от сфер правового регулирования рассматриваемые правовые акты могут включать фрагменты, затрагивающие общественные отношения в сферах экономики, обороны, безопасности, государственного управления и др.

По времени действия можно различать акты постоянного действия (о противодействии терроризму, экстремистской деятельности, организованной преступности и др.) и временные акты, связанные с обострением внутриполитической обстановки или недружественными действиями иностранных государств и союзов (акты о введении чрезвычайного положения, специальных и ответных мер и др.).

По кругу лиц и содержанию предписаний возможна классификация на нормативные правовые акты (например, о порядке ликвидации организаций — иностранных агентов или о специальных защитных мерах) и индивидуальные правовые акты (о нежелательности пребывания или проживания конкретных лиц на территории государства и др.). Критерием разграничения данных документов является их нормативный или индивидуальный характер.

В основе разработки, осуществления и совершенствования государственной политики в сфере ЗГС лежит ряд конституционно-}правовых принципов, которые служат базовыми началами для подготовки необходимых концептуальных документов, принятия правовых актов и соответствующих решений: верховенства Конституции, федерализма, системности, комплексности, оперативности, конституционной законности и адекватности применяемых правовых средств ЗГС, уважения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип верховенства Конституции означает приоритетное положение и высшую юридическую силу Конституции РФ в системе законодательных актов, регулирующих ЗГС.

Принцип федерализма основан на оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственно-правовых отношениях Центра и регионов для обеспечения согласованных действий государственных органов, территориальной целостности, единого правового и экономического пространства, единства государственной власти.

Принцип системности предполагает, что конституционно-правовая ЗГС является частью общегосударственного механизма (российской национальной системы) ЗГС в России, который рассматривается как упорядоченное множество взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность.

Принцип комплексности проявляется в решении конкретных практических проблем ЗГС путем четкого обеспечения единства различных сторон деятельности, целей, организации и взаимодействия сил и средств конституционно-правовой защиты государственного суверенитета.

Принцип оперативности реализуется в своевременном реагировании элементов конституционно-правовых механизмов ЗГС на формирующиеся и существующие угрозы государственному суверенитету.

Принцип конституционной законности и адекватности применяемых правовых средств защиты государственного суверенитета проявляется в неуклонном и обязательном соблюдении Конституции и законов всеми субъектами ЗГС, использовании ими только допустимых и достаточных правовых средств для достижения социально значимой цели воздействия на общественные отношения.

Принцип уважения прав и свобод человека и гражданина заключается в том, что государство не только провозглашает, но и фактически гарантирует конституционные права и свободы, юридически защищает граждан от злоупотреблений властными полномочиями и иных посягательств со стороны государственных органов и отдельных должностных лиц, выполняющих функции по ЗГС.

Перечисленные принципы являются теоретическим обобщением опыта ЗГС и в силу этого обладают методологическим содержанием.

Конституционно-правовые механизмы ЗГС включают: правовые институты, субъекты конституционно-правовой защиты государственного суверенитета, формы их взаимодействия и правовые режимы ЗГС.

К правовым институтам конституционных механизмов ЗГС относятся обособленные группы согласованных правовых норм, регулирующих определенные разновидности общественных отношений в сфере ЗГС: институт основ конституционного строя; институт правового положения личности; институт национально-государственного устройства; институт государственных органов; институт выборов; институт политических партий; институт общественных организаций; институт СМИ; институт органов местного самоуправления¹.

Ведущий институт — основы конституционного строя. Термин «основы конституционного строя» часто формулируется через категорию принципов^[1][2].

В Большом юридическом энциклопедическом словаре дается следующее определение: «Основы конституционного строя — находящаяся под защитой государства система принципов, определяющих и регламентирующих общественные отношения, являющиеся объектом конституционно-правового регулирования; общие основополагающие начала конституционно-правовой регламентации конституционного строя»^[3].

Основы конституционного строя как конституционно-правовой институт закрепляют исходные принципы организации государства и гражданского общества, характер взаимодействия человека, общества и государства. Данный институт является ведущим в конституционно-правовой ЗГС, поскольку он определяет конституционно-правовое развитие всей системы общественных отношений, а государственный суверенитет является одной из основ конституционного строя. Государственный суверенитет выражает сущностные признаки государства, обладающего особыми возможностями решения наиболее сложных общественных проблем во всех сферах общественной жизни. Установленные Конституцией РФ основы конституционного строя обладают рядом специфических черт, к числу которых относят: их фундаментальное значение, политико-правовой характер, нормативность, юридическое верховенство ко всем остальным положениям Конституции и других нормативных правовых актов, общепризнанность, целостность, устойчивость, особый порядок изменения.

Институт правового положения личности в контексте конституционно-правовой ЗГС имеет двоякую сущность. С одной стороны, он развивает комплекс взаимосвязанных правовых норм, направленных на соблюдение, обеспечение и охрану конституционных прав и свобод, выступающих в качестве высшей конституционной ценности; с другой — определяет конституционные ограничения прав и свобод в целях ЗГС, правовые основания и законные способы их осуществления (обязанности, запреты, меры ответственности и др.).

Институт национально-государственного устройства закрепляет внутреннюю структуру организации государства, его состав, государственно-территориальное, национально-территориальное и административно-территориальное деление. Решение вопросов конституционно-правовой ЗГС с учетом особенностей государственного устройства предполагает распределение компетенции между органами государственной власти и управления и специфику их взаимоотношений. В России ключевыми элементами конституционно-правовой защиты государственного суверенитета являются: формирование оптимального баланса федеральных и региональных интересов, гармонизация отношений между субъектами федерации, обеспечение единства экономического и правового пространства, реализация основополагающих прав и свобод человека на всей территории государства, сохранение территориальной целостности.

Институт государственных органов юридически закрепляет принципы построения и деятельности органов государственной власти в России, виды государственных органов, взаимоотношения между ними, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности и другие важнейшие элементы их правового положения^[4]. Данный институт обеспечивает разграничение задач и компетенции государственных органов, необходимое для полного и эффективного осуществления внутренних и внешних функций государства во всех сферах общественной жизни, беспрепятственной реализации его суверенитета.

Институт выборов представляет собой закрепленную в конституции форму непосредственного народовластия, посредством которой граждане реализуют свое право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Выборы имеют ключевое значение для ЗГС. Периодическое проведение выборов выступает гарантом стабильности институтов государственной власти и местного самоуправления. Приход к власти представителей тех или иных политических сил с помощью выборов обусловливает определенное состояние ЗГС и задает параметры государственной политики. От решений, принимаемых органами народного представительства и выборными лицами, зависит степень реализации конституционных прав и свобод граждан, характер средств и методов осуществления государственной власти. Выборы выступают альтернативой силовому сценарию завоевания государственной власти. Выборы служат важнейшим индикатором доверия народа к власти и средством активизации населения. В то же время в силу социально-политической значимости выборов они могут являться объектом противоправных устремлений организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а для ряда иностранных государств являются объектом устремлений, направленных на ослабление или подрыв государственного суверенитета.

Выборы тесно связаны с существующей в государстве партийной системой.

Институт политических партий в ракурсе конституционно-правового регулирования играет существенную роль в обеспечении идеологического многообразия и развитии основополагающих прав и свобод. Конституционно-правовой статус партий позволяет им выступать инструментом организации избирательных кампаний и реализации народного представительства^[5]. Состояние функционирования и авторитет политических партий (в том числе оппозиционных) имеют важнейшее значение для легитимности политической системы в целом и демократичности ее институтов. Законодателем запрещены создание и деятельность экстремистских политических партий. В контексте конституционно-правовой ЗГС предпринимаемые государством меры по запрету или роспуску политических партий, пропагандирующих насилие или выступающих за свержение конституционного строя путем вооруженной борьбы, террористических актов или иной подрывной деятельности, носят чрезвычайный и пропорциональный характер.

Институт общественных организаций рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность негосударственных и непартийных объединений граждан, воздействующих на государственную власть. В отличие от государства общественные организации объединяют в рамках своей деятельности не все население, а определенные группы граждан. Специфика правового положения общественных организаций заключается в том, что они не ставят задачу завоевать государственную власть, а оказывают на нее давление. Общественные организации участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, социально-экономических, культурных и иных вопросов. В целях исключения возможностей иностранного влияния на политическую деятельность под видом поддержки общественного сектора государством установлены ограничения в деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов¹.

Институт СМИ устанавливает принципы поиска, получения, производства и распространения информации; регулирует порядок организации и контроля деятельности СМИ; определяет конституционные гарантии свободы информации и ответственность за злоупотребление ею^[6][7]. Законодательные положения не допускают пристрастное отношение, тенденциозную подачу информации, неравный доступ к СМИ, цензуру и другие ущемления свободы информации, которые дискредитируют возможности выражения мнений, свободу собраний и объединений. В то же время ЗГС обязывает государство принимать меры по пресечению злоупотреблений свободой слова и массовой информации в виде призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности государства, пропаганды войны, террористических и иных насильственных действий, призывов к социальной, расовой, национальной, этнической, религиозной ненависти и вражде. В интересах ЗГС установлен запрет на производство и распространение информационных материалов иностранными или международными неправительственными организациями, признанными нежелательными на территории государства¹. Важную роль в обеспечении свободы и независимости СМИ играет создание правовых гарантий защиты журналистов и другого персонала СМИ от нападений, запугивания и иных форм давления (в том числе со стороны представителей органов власти).

Институт местного самоуправления определяет принципы муниципального самоуправления, порядок формирования, структуру и компетенцию органов муниципального самоуправления, его гарантии^[8][9]. Конституционный институт муниципального самоуправления необходимо рассматривать как особую форму организации и осуществления населением публичной власти на местах, которая выражает право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел и решение вопросов местного сообщества. В нормативном комплексе муниципального самоуправления значимую роль играют полномочия органов муниципального самоуправления по обеспечению соблюдения законов, поддержанию порядка, содействию органам правосудия, прокуратуры и юстиции в охране прав и свобод граждан, защите нарушенных прав и законных интересов. В закрытом административно-территориальном образовании органы муниципального самоуправления координируют деятельность охраны, полиции, гражданской обороны при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; совместно с органами безопасности участвуют в определении пропускного режима; дают разрешения на въезд в закрытое образование, а также выезд из него^[10]. Несмотря на организационноправовое обособление института муниципального самоуправления от механизма государства, органы муниципального самоуправления и их должностные лица на самом близком к населению, базовом уровне создают условия для деятельности специализированных государственных органов по ЗГС и оказывают им необходимое содействие.

Перечисленные правовые институты — элементы конституционно-правовых механизмов ЗГС — воздействуют друг на друга. К основным формам их взаимодействия можно отнести унификацию и специализацию.

Унификация представляет собой обобщение правовых предписаний и выработку единообразных правовых норм, регулирующих сходные отношения. Она направлена на сближение правового регулирования на внутригосударственном и наднациональном уровнях. Примером унификации на внутригосударственном уровне можно считать закрепление в интересах ЗГС ограничений правосубъектности, связанных с наличием гражданства иностранного государства, в законодательстве о выборах, политических партиях, государственной, военной и правоохранительной службе, СМИ. На наднациональном уровне происходит унификация конституционного, уголовного, военного, административного, гражданского и иных видов законодательства в рамках модельных законов Межпарламентской Ассамблеи СНГ, Парламентской Ассамблеи ОДКБ, таможенного законодательства в рамках ЕАЭС и др.

Специализация означает обособление правовых установлений, позволяющее учитывать специфику регулируемых отношений. Применительно к ЗГС специализация проявилась в виде выделения субинститута специальных защитных и экономических мер, контрсанкций, а также организаций с особым правовым статусом (иностранных или международных неправительственных организаций, признанных нежелательными, и некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента).

Рассмотрев юридический аспект конституционно-правовой ЗГС (правовые институты, регулирующие наиболее важные отношения в сфере ЗГС), обратимся к институциональному аспекту — специализированным государственным органам, с помощью которых обеспечиваются верховенство и независимость государственной власти, беспрепятственная реализация государственно-властных полномочий, противодействие деструктивной деятельности антигосударственных сил по ослаблению и подрыву государственного суверенитета. Назовем их субъектами конституционно-правовой ЗГС.

Место субъектов в системе конституционно-правовой ЗГС определяется спецификой общественных отношений, с которыми связана их деятельность, а также характером взаимосвязей друг с другом.

Перечень субъектов конституционно-правовой ЗГС в законодательных и подзаконных актах не определен. Для отграничения специальных государственных органов, осуществляющих ЗГС, от других элементов государственного механизма целесообразно использовать юридический и функциональный критерии. В соответствии с юридическим критерием в конституционно-правовых актах, регулирующих деятельность государственных органов, должна быть закреплена обязанность самостоятельной или совместной реализации правомочий, ориентированных на обеспечение беспрепятственного и независимого осуществления функций государства в области ЗГС^[11]. Функциональный критерий предполагает реализацию соответствующим государственным органом функции по защите принципов, порядка формирования и функционирования государственной власти, участие в противодействии деструктивной деятельности по ослаблению и подрыву государственного суверенитета.

С учетом особенностей государственного устройства и разграничения предметов ведения и полномочий в системе государственной власти РФ конституционно-правовая защита государственного суверенитета находится в ведении федеральных и региональных органов власти. Эти органы выступают от имени государства и наделены правом использовать средства конституционно-правовой ЗГС (могут издавать нормативные правовые и правоприменительные акты), а также применять меры государственного принуждения (санкционировать их применение).

По объему компетенции и полномочий в сфере ЗГС можно выделить субъекты общей компетенции (Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд, Верховный Суд, Правительство, Центральный банк, ЦИК России) и субъекты специальной компетенции (Вооруженные Силы РФ, МИД России, органы внешней разведки, органы безопасности, таможенные органы, органы внутренних дел, органы МЧС России, Росфинмониторинг, налоговые органы, прокуратуру, Минюст, ФСИН, Минкульт и Минобрнауки России и др.). Ключевое отличие правового статуса данных категорий субъектов конституционно-правовой защиты государственного суверенитета заключается в том, что субъекты общей компетенции формируют высшие органы государственной власти и определяют направления политики государства по ЗГС, а субъекты специальной компетенции реализуют эту политику в рамках специального предмета ведения.

С учетом обстоятельств принятия действующей Конституции РФ и закрепленных в ней особенностей формы Российского государства (централизация властных полномочий, сильная президентская власть) наиболее значимое воздействие на преобразование общественных отношений оказывает Президент РФ.

Часть 2 ст. 80 Конституции РФ определяет статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по ЗГС, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Как глава государства Президент представляет Россию внутри страны и за ее пределами.

В интересах ЗГС Президент принимает меры по обеспечению единства правового пространства РФ^[12]. Глава государства обладает правом отклонения федеральных законов, отмены актов Правительства РФ, приостановления актов органов исполнительной власти субъектов РФ, нарушающих положения Конституции РФ, федеральных законов и международных обязательств.

Президент вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных правовых актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Президент может вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ, направленное на обеспечение исполнения судебных решений, вынесенных в связи с принятием органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ в связи с уклонением от исполнения судебных решений об отмене нормативного акта, нарушающего положения Конституции и федеральных законов и влекущего конституционно значимые последствия (неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ).

Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности: в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ; в связи с его незаконными действиями и решениями (в связи с утратой доверия Президента РФ); в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей;

в связи с неисполнением им решения Конституционного Суда РФ в отношении нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ, нарушающего положения Конституции и федеральных законов.

Возможность применения Президентом РФ перечисленных мер федерального воздействия является эффективным юридическим инструментом реализации главой государства своих функций по защите Конституции, государственного суверенитета и обеспечению единства правового пространства РФ.

Значимым фрагментом правосубъектности главы государства является участие Президента РФ в правотворческой деятельности. Президент наделен правом законодательной инициативы и в пределах своей компетенции сам издает правовые акты нормативного характера, регламентирующие отношения по ЗГС.

Президент РФ принимает решение о применении специальных экономических мер в отношении иностранных государств, иностранных организаций и граждан, лиц без гражданства для ЗГС РФ, а также прав и свобод российских граждан с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы о таком решении^[13].

Важным элементом конституционно-правового статуса Президента РФ как субъекта ЗГС выступают полномочия в сфере обороны, военного строительства и введения особых правовых режимов.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженными Силами.

Президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях особые правовые режимы (чрезвычайное положение или военное положение) с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. При введении чрезвычайного положения Президентом РФ могут полностью или частично приостанавливаться полномочия органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления. В случаях агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ,

Президент объявляет общую или частичную мобилизацию с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания РФ. Глава государства издает нормативные правовые акты в области мобилизационной подготовки и мобилизации и устанавливает режим работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в период мобилизации и в военное время¹.

Реализуя конституционные полномочия по ЗГС в условиях военного времени, Президент РФ:

• — осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;
• — определяет меры по обеспечению режима военного положения и контролирует их применение;
• — определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;
• — приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного времени оборону и безопасность государства;
• — устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий в условиях военного положения;
• — устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций в условиях военного времени;
• — принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров РФ и иностранными государствами (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ и (или) государствами, союзными с ним (ними)^[14][15];
• — прекращает деятельность в России иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ;
• — устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность.

Особая группа президентских полномочий в сфере ЗГС связана с противодействием террористической и иной экстремистской деятельности.

Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия терроризму и экстремизму. По решению Президента сформированы коллегиальные органы, координирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму и экстремизму¹. Глава государства принимает решение об использовании за пределами территории РФ формирований Вооруженных Сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против РФ либо граждан РФ или апатридов, постоянно проживающих в РФ^[16][17].

Глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, в которых определяются приоритетные направления государственной политики РФ и конкретные задачи по ЗГС.

Президент осуществляет общее руководство подведомственными государственными органами, обеспечивающими ЗГС, и определяет их компетенцию (Минобороны России, МИД России, СВР России, ФСБ России, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, МВД России, МЧС России, Росфинмониторинг, Минюст России)^[18].

В соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции РФ Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом. Данный орган обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства по защите прав и свобод человека и гражданина, независимости и государственной целостности, по организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, ЗГС РФ. Совет Безопасности готовит предложения Президенту для принятия главой государства решений по ЗГС РФ и вопросам внутренней и внешней политики.

Важнейшим субъектом конституционно-правовой ЗГС выступает высший законодательный и представительный орган государственной власти РФ — Федеральное Собрание РФ. Особенности конституционно-правового статуса данного органа заключаются в том, что он обладает исключительным правом на принятие законов, на законодательном уровне устанавливает регламентацию общественных отношений, связанных с ЗГС, а также определяет компетенцию большинства других субъектов, реализующих полномочия по ЗГС.

Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные и федеральные законы, регламентирующие весь спектр деятельности государства в сфере ЗГС; рассматривает расходы на оборону, на защиту государственной тайны, на содержание субъектов ЗГС (органов полиции, безопасности, внешней разведки и др.), принимает федеральный бюджет; устанавливает гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих и сотрудников государственных органов, относящихся к субъектам ЗГС; осуществляет парламентский контроль деятельности субъектов, осуществляющих ЗГС; направляет парламентские запросы и проводит парламентские слушания, в том числе по проблемам ЗГС; проводит парламентские расследования.

Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, а также решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ. Совет Федерации вносит предложения Президенту о применении специальных экономических мер для защиты интересов, обеспечения безопасности РФ, а также защиты прав и свобод российских граждан; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).

Государственная Дума вносит предложения Президенту о применении специальных экономических мер в отношении иностранных государств, иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства; принимает федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения; принимает федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).

Государственная Дума заслушивает доклад Министра юстиции о деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, об участии их в политической деятельности на территории РФ, о поступлениях и расходовании денежных средств и о результатах контроля за их деятельностью.

Значимую роль в ЗГС играют органы правосудия, уполномоченные применять государственное принуждение. Особое место в системе судебной власти занимает Конституционный Суд РФ, который обеспечивает верховенство Конституции РФ и выступает высшим органом конституционного контроля в РФ. Он осуществляет свои функции посредством особой процедуры конституционного судопроизводства.

Конституционно-правовая ЗГС осуществляется Конституционным Судом в рамках реализации его полномочий, установленных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ:

• 1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
  • — федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
  • — конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам исключительного ведения органов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
  • — договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
  • — не вступивших в силу международных договоров РФ;
• 2) разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между федеральными и региональными органами государственной власти; между высшими государственными органами субъектов РФ;
• 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;
• 4) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;
• 5) дает толкование Конституции РФ;
• 6) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
• 7) проверяет на соответствие Конституции РФ вопрос, выносимый на референдум РФ;
• 8) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

В разд. III Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» определены особенности конституционного судопроизводства по отдельным категориям дел, среди которых в ракурсе конституционно-правовой защиты государственного суверенитета особое значение имеют:

• — дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними;
• — дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров РФ;
• — дела по спорам о компетенции;
• — дела о конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов;
• — дела о толковании Конституции РФ;
• — дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Итогом рассмотрения дел, принятых Конституционным Судом РФ к производству, могут являться:

• — признание нормативного акта, договора или отдельных их положений соответствующими или не соответствующими Конституции;
• — подтверждение или отрицание полномочия соответствующего органа издать акт или совершить юридически значимое действие, послужившие причиной спора о компетенции;
• — утрата силы актов или их отдельных положении, признанных неконституционными;
• — невозможность введения в действие и применения не вступивших в силу международных договоров РФ, признанных не соответствующими Конституции;
• — неисполнение и пересмотр в установленных федеральным законом случаях решений судов или иных органов, основанных на актах, дисквалифицированных Конституционным Судом;
• — отмена положений нормативных правовых актов, основанных на нормативных правовых актах (договорах), признанных неконституционными, либо воспроизводящих оспариваемые положения^[19].

Вклад Конституционного Суда в функционирование системы конституционно-правовой ЗГС РФ неоценим. Решения Конституционного Суда по проблемам ЗГС способствуют гармонизации российского законодательства и повышению внутригосударственного уровня правовой зашиты. Благодаря практике конституционного судопроизводства обеспечиваются независимость российской правовой системы и верховенство национальной юрисдикции.

Существенную роль в ЗГС играет Верховный Суд РФ.

Полномочия Верховного Суда РФ закреплены в ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2021 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, а также осуществляет судебный надзор за деятельностью судов.

В качестве суда первой инстанции Верховный Суд РФ рассматривает следующие категории дел, имеющие непосредственное отношение к ЗГС:

• — об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, ЦИК России, государственных внебюджетных фондов, а также государственных корпораций;
• — об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ, Минобороны России и иных фе-

деральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба;

• — о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ;
• — о прекращении деятельности СМИ, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов РФ;
• — об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК России (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;
• — об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, об отмене регистрации федерального списка кандидатов, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы;
• — о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума РФ, инициативной агитационной группы;
• — о расформировании ЦИК России;
• — по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;
• — по разрешению экономических споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими органами государственной власти субъектов РФ.

Верховный Суд РФ осуществляет право законодательной инициативы по вопросам своего ведения, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства по вопросам своего ведения.

Анализ полномочий Верховного Суда РФ позволяет выделить несколько форм его участия в конституционном контроле:

• — обращение в соответствии с ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров,
• — обращение с запросом о проверке конституционности закона, подлежащего применению в деле, рассматриваемом Верховным Судом РФ в любой инстанции.

Верховный Суд РФ выступает элементом механизма реализации конституционной ответственности Президента РФ: выносит заключение о наличии в его действиях признаков преступления при выдвижении Государственной Думой обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В рамках ЗГС в сфере международных отношений Верховный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции вопросы, связанные с международными договорами РФ.

Особого внимания заслуживают решения Верховного Суда РФ о признании ряда организаций, в том числе иностранных и международных, террористическими и запрете их деятельности на территории РФ. Такие решения принимались Верховным Судом РФ 14 февраля 2003 г., 2 июня 2006 г., 13 ноября 2008 г., 8 февраля 2021 г. и 29 декабря 2021 г.^[20]

Однако без органов исполнительной власти, непосредственно реализующих правовые предписания законодателя и судебные постановления, конституционно-правовая ЗГС была бы недейственной. Именно Правительство РФ и другие органы исполнительной власти разрабатывают и осуществляют меры по обеспечению обороны страны, государственной Ьезопасности, реализации внешней политики, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают законность, права и свободы граждан, охрану общественного порядка.

Правительство РФ в пределах своей компетенции участвует в законодательном обеспечении различных направлений ЗГС:

• — обладает правом законодательной инициативы;
• — дает заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;
• — представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении.

Правительство определяет компетенцию субъектов ЗГС — федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны и несет ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; организует их оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами и другими ресурсами; организует выполнение государственных программ вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса; устанавливает мобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти; определяет порядок выполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также гражданами военно-транспортной обязанности, подготовки граждан к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу, проведения военных сборов; принимает решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и объектов в закрытых административно-территориальных образованиях; ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает межправительственные соглашения; реализует иные полномочия по ЗГС^[21].

В пределах своих полномочий Правительство РФ участвует в деятельности по противодействию терроризма: организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма, минимизации и ликвидации последствий терроризма; организует обеспечение деятельности субъектов противодействия терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами; устанавливает требования к антитер-рористической защищенности объектов, категории таких объектов; в случае выполнения Вооруженными Силами РФ задач по пресечению международной террористической деятельности за рубежом Правительство по поручению Президента направляет за пределы территории РФ гражданский персонал, определяет районы действий, задачи, срок пребывания, порядок замены указанного персонала.

Конституционно-правовая ЗГС в сфере исполнительной власти проявляется в закреплении:

• — единой системы исполнительной власти в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
• — механизма обеспечения федеральных и региональных интересов по предметам совместного ведения, урегулирования разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
• — контроля Правительства за деятельностью органов исполнительной власти.

Согласно ст. 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Проекты решений Правительства по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ подлежат согласованию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам в обязательном порядке рассматриваются Правительством.

Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для этого создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Контрольные полномочия Правительства распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — на деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Подобный механизм ЗГС в сфере исполнительной власти способствует обеспечению основополагающих прав и свобод, укреплению федеративных отношений, единству правового и экономического пространства, территориальной целостности государства.

Чувствительным направлением деятельности Правительства РФ является экономическая политика, от которой в определяющей степени зависит ЗГС.

В ходе разработки основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и направлений развития финансового рынка Правительство тесно сотрудничает с другим субъектом ЗГС — Центральным банком РФ (Банком России)^[22].

Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются:

• — защита и обеспечение устойчивости рубля;
• — развитие и укрепление банковской системы РФ;
• — обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
• — развитие финансового рынка РФ;
• — обеспечение стабильности финансового рынка РФ.

Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную кредитно-денежную политику посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста.

К прерогативам Банка России относятся эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения.

Банк России осуществляет надзор и развитие национальной платежной системы, управление золотовалютными резервами, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Надзорные функции Банка России осуществляются в целях поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредиторов.

Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их.

Банк России проводит анализ состояния экономики РФ (в том числе анализ денежного обращения и кредита, финансового рынка РФ, валютного положения и платежного баланса РФ, национальной платежной системы) и прогнозирует ее развитие; осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах; осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

По решению Президента Банк России во взаимодействии с Правительством РФ устанавливает перечень специальных экономических мер по ЗГС и в пределах компетенции обеспечивает их реализацию^[23].

Значительный вклад в ЗГС при формировании и воспроизводстве представительных органов государственной власти вносит Центральная избирательная комиссия РФ(ЦИК России).

Статус и полномочия ЦИК России как субъекта конституционноправовой защиты государственного суверенитета закреплены в Федеральном конституционном законе от 25 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ст. 30), Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21), Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 19), Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 25).

Комиссия является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов и референдумов в России. ЦИК России действует на постоянной основе и состоит из 15 членов: пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой, пять членов назначаются Советом Федерации, пять членов назначаются Президентом РФ.

Полномочия ЦИК России в сфере ЗГС можно разделить на несколько основных групп:

• — полномочия в сфере организации и проведения выборов и референдумов;
• — полномочия по установлению обязательных нормативов и образцов избирательных (референдумных) документов и технологического оборудования;
• — полномочия в сфере правового регулирования избирательного (референдумного) процесса;
• — контрольные полномочия;
• — полномочия по определению результатов выборов и легитимации избирательного (референдумного) процесса.

Полномочия в сфере организации и проведения выборов и референдумов охватывают деятельность ЦИК России по подготовке и проведению выборов в федеральные органы государственной власти (выборов депутатов Государственной Думы, выборов Президента РФ), подготовку и проведение референдума РФ.

ЦИК России руководит деятельностью избирательных комиссий и комиссий референдума субъектов РФ, обеспечивает реализацию всего комплекса мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов.

ЦИК России регистрирует доверенных лиц и уполномоченных представителей политических партий, федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, регистрирует кандидатов на должность Президента РФ, инициативную группу по проведению референдума РФ и инициативные агитационные группы.

ЦИК России назначает и организует повторные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, организует повторные выборы Президента РФ и повторное голосование по выборам Президента РФ.

Полномочия ЦИК России по установлению обязательных нормативов и образцов избирательных (референдумных) документов и технологического оборудования включают: установление нормативов, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы; утверждение форм документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; определение способов защиты избирательного бюллетеня, открепительного удостоверения, списка избирателей и других документов; установление нормативов технологического оборудования; утверждение образцов печатей избирательных комиссий и комиссий референдума. Данная группа полномочий позволяет обеспечивать единые на всей территории РФ требования к изготовлению, защите и использованию избирательных документов (документов референдума), а также единообразно применять технические средства подсчета голосов и технические средства Государственной автоматизированной системы — ГАС «Выборы».

Особое место в системе конституционно-правовой ЗГС занимают полномочия ЦИК России в сфере правового регулирования избирательного (референдумного) процесса.

Компетенция ЦИК России по изданию нормативных правовых актов носит ограниченный характер и, как правило, прямо предусмотрена в соответствующих федеральных законах о выборах. В соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» ЦИК России устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов в части, не урегулированной федеральными законами. Принятие некоторых нормативных правовых актов ЦИК России прямо предусмотрено п. 11 ст. 16, п. 7 ст. 57, п. 14 и 15 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Специфика нормотворческой деятельности ЦИК России заключается в том, что согласно п. 13 ст. 20 указанного Федерального закона для вступления в силу нормативных актов ЦИК России их государственная регистрация не требуется^[24].

Важным аспектом деятельности ЦИК России в сфере правового регулирования является участие в устранении коллизий между региональным и федеральным законодательством о выборах^[25].

Ключевым элементом правосубъектности ЦИК России в сфере ЗГС выступают контрольные полномочия: ЦИК России осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; контролирует соблюдение конституционно-правовых ограничений на выдвижение и регистрацию кандидатов в депутаты и на выборные должности, что позволяет предотвращать проникновение криминальных и экстремистских элементов в органы государственной власти, ставленников иностранных государств и международных неправительственных организаций; осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов и референдумов, на обеспечение деятельности избирательных комиссий (комиссий референдумов), на обучение организаторов выборов и избирателей; за финансированием деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп; за целевым использованием средств, поступивших в избирательные фонды кандидатов; за соблюдением законодательных требований при финансировании избирательных кампаний кандидатов.

Совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ ЦИК России осуществляет проверку сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроль за источниками и размерами имущества, получаемого партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц.

Также ЦИК России контролирует соблюдение правил информирования избирателей (участников референдума), проведения предвыборной агитации на территории РФ; рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, их должностных лиц и принимает по жалобам мотивированные решения.

Непосредственное отношение к ЗГС имеют полномочия ЦИК России по определению результатов выборов и легитимации избирательного (референдумного) процесса.

Именно ЦИК России определяет результаты референдума РФ, выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ, осуществляет их официальное опубликование и выдает избранному Президенту РФ и депутатам Государственной Думы удостоверения об избрании.

Полномочия по легитимации избирательного и референдумного процессов направлены на обеспечение их законности, доверия и признания населением государства результатов выборов и референдумов, готовности граждан подчиняться требованиям представительной власти. Легитимация результатов выборов и референдумов со стороны общества (внутренний аспект) является главным условием политической стабильности и незыблемости конституционного строя. Внешний аспект легитимации избирательного и референдумного процессов обусловлен признанием результатов выборов иностранными (международными) мониторинговыми миссиями, а также поддержкой сформированной в условиях избирательных кампаний политической власти со стороны государственных органов иностранных государств и международных организаций.

Представляется, что внешняя легитимация избирательного и референдумного процессов, подменяющая волеизъявление граждан, подрывает основы народовластия и государственный суверенитет. Политическая власть, опирающаяся главным образом на внешнюю поддержку, не имеет долгосрочных перспектив и устойчивости. Органы публичной власти, образованные в ходе «гуманитарных» интервенций, «цветных революций» и «управляемых» избирательных кампаний при вмешательстве иностранных государств и международных организаций, выражают в первую очередь интересы метрополий, марионетками которых они и являются.

Рассмотрев систему субъектов общей компетенции, определяющих принципы и основные направления конституционно-правовой ЗГС, акцентируем внимание на субъектах специальной компетенции, которые выполняют основной объем работы по реализации конституционно-правовых норм в сфере ЗГС. В качестве субъектов, непосредственно осуществляющих ЗГС, выделим Вооруженные Силы РФ, МИД России, органы внешней разведки, ФСБ России, таможенные органы, МВД России, Федеральную службу войск национальной гвардии РФ, Росфинмониторинг, МЧС России, налоговые органы, прокуратуру РФ, Минюст России, ФСИН России, Минкульт и Минобрнауки России^[26].

Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач, возложенных законодательством и международными договорами РФ.

В случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ, Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы выполняют задачи в области обороны. В этих целях реализуются мероприятия по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспорта, коммуникаций и связи, энергетики, объектов повышенной опасности, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению и ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности.

Мероприятия в области обороны требуют существенных расходов на создание объектов военной инфраструктуры, оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение войск материальными средствами, топливом и другими ресурсами, создание и развитие мобилизационных мощностей. В связи с этим для удовлетворения потребностей государства и нужд населения в военное время формируется государственный материальный резерв и вводятся в действие мобилизационные планы экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований.

В соответствии с п. 2′ ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» в целях защиты интересов России и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил РФ могут оперативно использоваться за пределами территории России в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ для решения следующих задач:

• 1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил РФ, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории РФ;
• 2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к РФ с соответствующей просьбой;
• 3) защита граждан РФ за пределами территории РФ от вооруженного нападения на них;
• 4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

Решение об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории России принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации. Глава государства определяет общую численность формирований Вооруженных Сил, районы их действий, боевые задачи и срок использования за пределами территории РФ.

Статьей 10 Федерального закона «О противодействии терроризму» предусмотрена возможность применения вооружения с территории РФ против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз, а также использования формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за рубежом. Решения о таком применении принимаются Президентом РФ.

Головным государственным органом, осуществляющим функции по реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию ЗГС в сфере международных отношений, выступает Министерство иностранных дел РФ (МИД России).

Правосубъектность МИДа России по ЗГС представлена несколькими группами полномочий^[27].

Первая группа полномочий связана с разработкой стратегии внешней политики и реализацией внешнеполитического курса РФ. Сюда можно отнести:

• — разработку и представление Президенту и в Правительство РФ предложений по вопросам международных отношений РФ;
• — участие в реализации государственной политики в области торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена, связей с соотечественниками, проживающими за рубежом;
• — внесение Президенту и в Правительство проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства по вопросам компетенции МИДа России и Россотруд-ничества;
• — издание нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками международных контактов;
• — разработку проектов международных договоров РФ, представление Президенту и в Правительство предложений о подписании и выражении согласия РФ на обязательность для нее международных договоров, а также предложений о прекращении и приостановлении действия международных договоров РФ;
• — заключение международных договоров межведомственного характера по вопросам компетенции МИДа;
• — ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями.

Вторая группа полномочий представлена защитой дипломатическими и международно-правовыми средствами государственного суверенитета, безопасности, территориальной целостности РФ, законных прав и интересов российских граждан. В нее можно включить:

Третью группу полномочий можно назвать координирующими полномочиями по реализации единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами (международными организациями) и реализации международных прав и обязательств РФ. Эти полномочия объединяют:

• — координацию международной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти;
• — координацию международных связей субъектов РФ;
• — координацию распространения за рубежом информации о внешней и внутренней политике РФ, социально-экономической, культурной и духовной жизни страны.

Четвертая группа представлена контрольными полномочиями МИДа России. К ним относятся:

• — контроль за соответствием законодательству РФ и международным правовым нормам проектов международных договоров РФ;
• — контроль за соответствием нормативных правовых актов РФ ее международным обязательствам;
• — контроль за работой зарубежных представителей (представительств) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, российских государственных учреждений, организаций и предприятий;
• — контроль за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов.

Пятая группа полномочий связана с содействием реализации отдельных направлений ЗГС. В нее входят:

• — обеспечение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти безопасности и эвакуации граждан, учреждений и других объектов РФ за рубежом, в том числе в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, включая угрозы или акты международного терроризма;
• — принятие решений о выдаче виз иностранным гражданам и лицам без гражданства;
• — участие в решении вопросов гражданства;
• — ведение списка граждан иностранных государств, которым запрещается въезд в РФ, и организаций, деятельность которых приостановлена в связи с участием в политической деятельности на территории РФ и получением иностранного финансирования, а также реализацией проектов и программ, представляющих угрозу государственному суверенитету;
• — участие в противодействии терроризму.

Таким образом, конституционно-правовой статус МИД России позволяет осуществлять ЗГС с помощью дипломатических и международно-правовых средств; проверять соответствие национальному законодательству и международному праву проектов международных договоров РФ, соответствие национального законодательства международным обязательствам РФ; готовить решения Президента и Правительства РФ о прекращении и приостановлении действия международных договоров в интересах ЗГС, безопасности, территориальной целостности РФ, законных прав и интересов российских граждан; координировать и контролировать реализацию единой политической линии России.

Деятельность МИД России по ЗГС в сфере международных отношений тесно связана с работой органов внешней разведки. Особенности ЗГС органами внешней разведки связаны с целями, содержанием, тайным характером и специальными средствами осуществляемой ими разведывательной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» целями разведывательной деятельности являются:

• 1) обеспечение Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях;
• 2) обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики России в сфере безопасности;
• 3) содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности России.

Разведывательная деятельность охватывает все сферы общественной жизни и способствует реализации основных функций государства.

По своему содержанию разведывательная деятельность включает:

• — добывание и обработку информации о затрагивающих жизненно важные интересы РФ реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц;
• — оказание содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности РФ.

Добываемая разведывательными органами информация имеет исключительное значение для иностранных государств — участников экономического, военно-политического и идеологического противоборства и охраняется ими от утечки. Кроме того, принятие политическим руководством важнейших решений и обеспечение соответствующих условий реализации государственной политики неразрывно связаны с сохранением в тайне их содержания и характера планируемых действий. Поэтому организация и функционирование органов внешней разведки носят тайный (конспиративный) характер.

Учитывая, что разведывательная деятельность является эффективной только при условии строгого соблюдения конспирации, органы внешней разведки наделены правами зашифровки своего кадрового состава, ведомственной принадлежности организаций, помещений и транспортных средств, создания необходимых структур прикрытия. Специфика ЗГС органами внешней разведки проявляется и в использовании специальных средств, особый характер которых определяется условиями этой деятельности^[30].

Разведывательная деятельность осуществляется под общим руководством Президента РФ как самостоятельными, так и входящими в структуру других органов исполнительной власти органами внешней разведки.

Статья 11 Федерального закона «О внешней разведке» устанавливает разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, входящих в состав сил обеспечения безопасности РФ. Так, разведывательная деятельность в политической, экономической, военно-стратегической, научно-технической и экологической сферах, в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи с использованием радиоэлектронных средств и методов за пределами России, а также в сфере обеспечения безопасности учреждений и граждан РФ, находящихся за пределами территории РФ, осуществляется Службой внешней разведки (СВР России). На орган внешней разведки Министерства обороны (ГРУ Генштаба) законом возложено ведение разведывательной деятельности в военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической и экологической сферах.

Разведывательная деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности».

В системе конституционно-правовой зашиты государственного суверенитета выделяется ряд субъектов, которые непосредственно специализируются на правоисполнительной и правоохранительной деятельности. К ним относятся ФСБ и МВД России.

Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, борьбы с терроризмом, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление^[31].

Основными задачами ФСБ России в сфере ЗГС являются:

• — информирование Президента, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениям — федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах государственному суверенитету, безопасности и территориальной целостности РФ;
• — организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности и суверенитету РФ;
• — организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, относящихся к подследственности органов безопасности;
• — организация во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, незаконной миграцией, противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя РФ, насильственный захват или насильственное удержание власти;
• — организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью;
• — осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;
• — организация мер в области защиты и охраны государственной границы;
• — обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным техническим разведкам;
• — формирование и реализация в пределах полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности;
• — организация содействия федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности РФ, повышения ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала.

Конституционно-правовой статус ФСБ России как субъекта ЗГС характеризуется тем, что ее можно рассматривать в качестве:

• — органа исполнительной власти;
• — правоохранительного органа;
• — спецслужбы.

Как орган исполнительной власти ФСБ России осуществляет управление органами безопасности и организует их деятельность. Для выполнения своих задач ФСБ России осуществляет нормативно-правовое регулирование, участвует в разработке и реализации государственных программ, в международно-правовом оформлении и договорном закреплении Государственной границы и разграничения морских пространств.

ФСБ России осуществляет контроль: за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе РФ; за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и воинских формированиях; за обеспечением защиты государственной тайны на предприятиях, в учреждениях и организациях. Также ФСБ России осуществляет меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, с допуском предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, с созданием средств защиты информации, оказанием услуг по защите государственной тайны. Органы безопасности осуществляют в пределах своих полномочий меры по обеспечению режимов чрезвычайного и военного положения, участвуют в решении вопросов приема в гражданство РФ и выхода из него, выезда граждан РФ за пределы РФ и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в России, предоставления им политического убежища, а также пребывания их на российской территории.

Как правоохранительный орган ФСБ России организует оперативно-розыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, борьба с которыми отнесена к ведению органов безопасности; организует деятельность по борьбе с терроризмом; ведет предварительное следствие по делам о преступлениях, относящихся к подследственности органов безопасности; обеспечивает участие пограничных органов в охране дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в иностранных государствах; участвует в обеспечении безопасности проводимых на территории РФ общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий; обеспечивает содержание под стражей задержанных, подозреваемых и обвиняемых; обеспечивает производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к ведению органов безопасности.

Как спецслужба ФСБ России организует контрразведывательную и разведывательную деятельность, осуществляет агентурное и техническое проникновение в спецслужбы и организации иностранных государств, противодействие иностранным техническим разведкам, определяет порядок использования негласных методов и средств при реализации контрразведывательных и разведывательных мероприятий, устанавливает отношения сотрудничества на конфиденциальной основе.

Выступая в роли субъекта конституционно-правовой ЗГС, органы безопасности выявляют угрозы государственному суверенитету, осуществляют противодействие деструктивным механизмам ослабления и подрыва государственного суверенитета, охраняют и защищают Государственную границу, внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф РФ, с помощью специальных методов сковывают и парализуют деятельность внутригосударственных и зарубежных антигосударственных сил.

Осуществляя охрану и защиту Государственной границы РФ, органы безопасности тесно взаимодействуют с таможенными органами, которые дислоцируются в пунктах пропуска через Государственную границу.

В соответствии с Федеральным законом от 27 ноября 2021 г. № 31 -ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и Положением о Федеральной таможенной службе (утв. постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2021 г. № 809) таможенные органы выполняют следующие функции:

• — проводят таможенный контроль;
• — содействуют развитию внешней торговли РФ, внешнеэкономических связей субъектов РФ, ускорению товарооборота;
• — взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию;
• — обеспечивают соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств;
• — контролируют соблюдение порядка осуществления международных автомобильных перевозок;
• — обеспечивают соблюдение запретов и ограничений в отношении товаров, ввозимых в Россию и вывозимых из России;
• — осуществляют в пределах компетенции контроль за валютными операциями и внешнеторговыми бартерными сделками;
• — оказывают противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, оружия и боеприпасов, культурных ценностей, перемещаемых через Государственную границу РФ;
• — выявляют, предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения, отнесенные к компетенции таможенных органов, осуществляют дознание по уголовным делам об этих преступлениях, административное производство по делам о нарушениях таможенных правил;
• — содействуют развитию экспортного и транзитного потенциала РФ, защищают с использованием средств таможенного регулирования интересы отечественных товаропроизводителей;
• — оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом;
• — обеспечивают меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при осуществлении контроля за перемещением через таможенную границу валюты, ценных бумаг и валютных ценностей, дорожных чеков.

Функции национального центра по оценке угроз, возникающих в результате легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, финансирования терроризма и распространения оружия массового уничтожения, выработки государственной политики и правового регулирования в этой сфере реализует Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу (утв. Указом Президента РФ от 13 июня 2021 г. № 808) Росфинмониторинг осуществляет следующие основные полномочия:

• — реализует контроль за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также привлечение к ответственности за нарушение законодательства в этой сфере;
• — проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• — осуществляет контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;
• — принимает предупредительные, ограничительные и профилактические меры;
• — координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам своей компетенции.

Осуществляя полномочия по ЗГС, Росфинмониторинг предоставляет в Генеральную прокуратуру и Минюст России информацию о контрагентах российских некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента, о поступлении и расходовании ими денежных средств в политических целях, о контрагентах иностранных и международных неправительственных организаций, признанных нежелательными на территории РФ, а также о фактах отказа в проведении операций с денежными средствами и иным имуществом таких организаций. Росфинмониторинг наделен правами принимать решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в РФ, а также издавать постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.

Возможности Росфинмониторинга в сфере ЗГС позволяют вскрывать источники, каналы и способы финансирования террористической, экстремистской и иной антигосударственной деятельности, силы, средства, формы и методы отмывания денежных средств, имеющих незаконное происхождение и предназначенных для финансирования антиконституционной деятельности, каналы иностранного финансирования некоммерческих организаций и общественно-политических деятелей, транзакции в целях ослабления и подрыва государственного суверенитета.

Важные задачи, связанные с ЗГС, возложены на Министерство внутренних дел РФ (МВД России). В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2021 г. № З-ФЗ «О полиции» и Указом Президента РФ от 5 апреля 2021 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах.

МВД России реализует следующие функции:

• — осуществляет оперативно-розыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию: преступлений, относящихся к подследственности органов внутренних дел; тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных организованными группами, преступными сообществами, носящих транснациональный или межрегиональный характер, либо преступлений, вызывающих большой общественный резонанс;
• — принимает меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности;
• — принимает меры по пресечению противоправной предвыборной агитации, осуществляет охрану бюллетеней для голосования на выборах и референдумах, оказывает иное содействие избирательным комиссиям в ходе подготовки и проведения выборов и референдумов;
• — осуществляет мероприятия по предупреждению и пресечению массовых беспорядков и иных действий, нарушающих права и свободы граждан, работу транспорта, средств связи;
• — обеспечивает участие органов внутренних дел и Федеральной службы войск национальной гвардии в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан;
• — осуществляет контроль за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;
• — осуществляет контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в России, въезда в нее, выезда из нее и транзитного проезда через территорию РФ;
• — организует содержание, охрану и конвоирование задержанных, арестованных или заключенных под стражу лиц;
• — организует участие органов внутренних дел в осуществлении контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений, а также в осуществлении контроля за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно;
• — оказывает содействие учреждениям уголовно-исполнительной системы в розыске и задержании лиц, совершивших побег из-под стражи, лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания;
• — осуществляет государственную защиту участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
• — участвует в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения;
• — обеспечивает по решению Президента РФ участие сотрудников органов внутренних дел в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

В соответствии с Указом Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» МВД России переданы функции упраздненной Федеральной миграционной службы РФ по государственному контролю (надзору), выработке и реализации государственной политики и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Основными функциями МВД России в сфере миграции являются:

• — выработка и реализация государственной политики в сфере миграции;
• — нормативно-правовое регулирование в сфере миграции;
• — производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;
• — осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ;
• — осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ;
• — оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в России;
• — осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции;
• — осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;
• — разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
• — исполнение законодательства по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В целях осуществления возложенных функций и решения вытекающих из них задач, связанных с ЗГС, МВД России принимает решения:

• — о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ;
• — о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ или вида на жительство, а также об аннулировании указанных документов;
• — о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы РФ;
• — о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, а также об установлении запрета на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства;
• — о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдаче и аннулировании разрешений на работу иностранным гражданам или лицам без гражданства, патентов для осуществления иностранными гражданами или лицами без гражданства трудовой деятельности;
• — об аннулировании виз иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Вопросы регулирования гражданства и статуса иностранцев имеют непосредственное отношение к ЗГС. Состояние контроля за приобретением национального гражданства, проживанием и перемещением иностранцев по территории государства, соблюдением миграционного законодательства определяет обороноспособность государства, защищенность государственных и общественных институтов от иностранных лоббистских и коррупционных проявлений, стабильность межнациональных и межконфессиональных отношений.

Особыми элементами правового статуса МВД России как субъекта ЗГС выступают выработка и реализация государственной политики, нормативное правовое регулирование в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также федеральный государственный контроль (надзор) в указанной сфере^[32].

Необходимость государственного регулирования отношений, связанных с оборотом и потреблением наркотических средств и психотропных веществ, противодействием их незаконному обороту, обусловлена устойчивым сокращением численности трудоспособного населения РФ из-за расширения масштабов незаконного распространения наркотиков.

Как отмечается в Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 9 июня 2021 г. № 690), наркотизация населения «представляет серьезную угрозу безопасности государства, экономике страны и здоровья ее населения».

Учитывая актуальность наркоугрозы, МВД России специально уполномочено:

• — обеспечивать нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействие их незаконному обороту;
• — выявлять, предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
• — координировать деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; в области противодействия их незаконному обороту; реабилитации и ресоциализации наркоманов;
• — осуществлять контроль деятельности юридических лиц и предпринимателей в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ (в случае нарушений законодательства предъявлять в суд требования о прекращении деятельности или ликвидации соответствующих юридических лиц);
• — осуществлять в пределах компетенции противодействие легализации доходов, полученных в результате совершения наркопреступлений.

Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в рамках ЗГС способствует: созданию системы защиты территории РФ от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа; разрушению инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков, нар-кодилерских сетей внутри страны; пресечению коррупционных связей, способствующих незаконному обороту наркотиков, на территории РФ, а также преступных связей с международным наркобизнесом; сокращению масштабов незаконного потребления наркотиков.

Совершенствование государственного управления в сфере внутренних дел, противодействия терроризму и иным проявлениям экстремизма вызвало необходимость создания нового субъекта ЗГС — Федеральной службы войск национальной гвардии РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2021 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» указанная Федеральная служба образована как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии, оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.

На созданный государственный орган возложено решение следующих основных задач:

• — участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;
• — участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции;
• — участие в борьбе с экстремизмом;
• — участие в проведении мероприятий территориальной обороны, а также в совместных действиях с Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами по обеспечению обороны РФ;
• — охрана важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях;
• — оказание содействия пограничным органам ФСБ России в проведении мероприятий по защите Государственной границы, обеспечение временного ограничения или воспрещения доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию РФ или при вое-препятствовании незаконным массовым пересечениям государственной границы;
• — осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, лицензионно-надзорной деятельности в отношении предприятий и организаций, где они обращаются, структур частной детективной и охранной деятельности, а также осуществление вневедомственной охраны.

Вопросы ЗГС, полноты реализации внутренних и внешних функций государства остро встают в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. От того, насколько своевременно и квалифицированно государство сумеет обеспечить ликвидацию чрезвычайных ситуаций, спасение и эвакуацию своих граждан, устойчивость и безопасность функционирования объектов жизнеобеспечения населения, транспорта, топливно-энергетического комплекса, коммуникаций и связи, восстановление поврежденных объектов инфраструктуры и снабжение населения зависит отношение населения к представителям органов власти и управления и оценка их деятельности. Головным субъектом ЗГС в области гражданской обороны, зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которое организует^[33]:

• — работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, спасению людей при этих чрезвычайных ситуациях;
• — предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности РФ, других особо важных пожароопасных объектах, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей;
• — предупреждение и тушение пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях;
• — планирование и применение спасательных воинских формирований для выполнения отдельных задач в области обороны, подготовку спасательных воинских формирований к совместным с Вооруженными Силами РФ действиям в целях обороны РФ;
• — работу по участию МЧС России в разработке Плана применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационного плана Вооруженных Сил РФ и Плана оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;
• — работу по участию МЧС России в разработке мобилизационного плана экономики РФ в части задач, возложенных на МЧС России.

Министерство руководит созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий, контролирует создание и деятельность этих систем.

В период введения режима контртеррористической операции силы и средства МЧС России привлекаются органами безопасности для решения задач по выявлению, предупреждению и пресечению террористической деятельности.

Как субъект ЗГС МЧС России принимает непосредственное участие в реализации внешних функций государства. Для решения гуманитарных задач за пределами РФ (международные операции, доставка гуманитарной помощи, эвакуация граждан из иностранных государств, гуманитарное разминирование и др.) создан российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

Важнейшую роль в ЗГС играет социально-экономическая сфера, на базе которой обеспечивается формирование доходов государства. Полноценная ЗГС требует наличия материально-экономической основы и необходимых ресурсов для реализации государственных целевых программ, инфраструктурных проектов, финансирования деятельности специализированных государственных органов, закупки вооружений и специальных средств, модернизации промышленного оборудования и боевой техники и др.

Только государство обладает достаточными средствами, позволяющими решать долгосрочные общенациональные задачи. Значительная часть этих средств поступает за счет сбора налогов благодаря Федеральной налоговой службе (ФНС России).

Федеральная налоговая служба России осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов; ведет учет всех налогоплательщиков; осуществляет государственную регистрацию и проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и фермерских хозяйств; аккредитует филиалы и представительства иностранных юридических лиц (за исключением иностранных кредитных организаций); представляет интересы РФ в делах о банкротстве и в процедурах банкротства по обязательным платежам и денежным обязательствам¹.

С целью реализации своих полномочий ФНС России наделена правом применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Особое место среди субъектов конституционно-правовой ЗГС занимает Прокуратура РФ, которая представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в предмет прокурорского надзора входят:

• — соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций^[34][35];
• — соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами.

Конституционно-правовая ЗГС базируется на правомочиях прокуроров вносить в законодательные органы и субъектам права законодательной инициативы предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов; проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц; вносить акты прокурорского реагирования (протесты, представления, предостережения). При необходимости оспаривания незаконных положений конституций и уставов субъектов РФ Генеральный прокурор обращается с запросом в Конституционный Суд РФ.

В случае возникновения угроз государственному суверенитету, исходящих от зарубежных субъектов антигосударственной деятельности, Генеральный прокурор РФ или его заместители по согласованию с МИД России принимают решение о признании нежелательной на территории РФ деятельности иностранной или международной неправительственной организации.

Прокуратура осуществляет надзорную деятельность в любых условиях функционирования государства. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура.

Министерство юстиции РФ (Минюст России) в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций.

Анализ правомочий Минюста России как субъекта конституционно-правовой ЗГС свидетельствует о том, что его компетенция может быть использована в интересах:

• — законодательного и иного правового обеспечения различных направлений ЗГС в пределах соответствующей компетенции (внесение Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ; разработка и представление в Правительство предложений о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Правительства, а также проектов планов законопроектной деятельности Правительства; правовая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента и Правительства; антикоррупционная экспертиза проектов федеральных нормативных правовых актов, правовых актов государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований);
• — обеспечения приоритета федеральной Конституции РФ (правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции и федеральным законам; государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ; организация государственной регистрации уставов муниципальных образований)^[36];
• — гармонизации конституционно-правовых отношений между федеральным центром, региональными органами власти и органами местного самоуправления (мониторинг эффективности законодательного разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и подготовка предложений по его совершенствованию; обобщение практики наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
• — обеспечения реализации прав и свобод человека на всей территории государства и за ее пределами (обеспечение деятельности Уполномоченного РФ при ЕСПЧ; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по взаимодействию РФ с Европейским комитетом по предупреждению пыток или унижающего достоинство обращения или наказания; государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер);
• — защиты национальной юрисдикции государства (государственная регистрация соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, заключенных органами государственной власти субъектов РФ; согласование предложений о заключении, прекращении, приостановлении действия или временного применения международных договоров РФ; мониторинг правоприменения в РФ в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений ЕСПЧ, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; дача заключений о соответствии положений международных договоров РФ законодательству РФ и их юридической силе в РФ, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением таких договоров);
• — правоприменительной деятельности в рамках содействия реализации отдельных направлений ЗГС (принятие решений о государственной регистрации некоммерческих организаций (НКО), в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций (ИННО), общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также о регистрации представительств иностранных религиозных организаций, внесении сведений о филиалах и представительствах международных организаций, ИННО в реестр филиалов и представительств международных организаций и ИННО; федеральный государственный надзор за деятельностью НКО, в том числе общественных объединений, политических партий, религиозных организаций и структурных подразделений международных организаций и ИННО^[37]; ведение федерального списка экстремистских материалов, ведение перечня общественных объединений и религиозных организаций, иных НКО, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, и перечня общественных объединений и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремизма; принятие в пределах своей компетенции решений о нежелательности пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства).

Специфическое положение в системе субъектов ЗГС занимают подведомственные Минюсту России Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и органы исполнения наказаний.

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные и контрольно-над-

зорные функции в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений^[38].

При этом ФСИН России обеспечивает:

• — правопорядок и законность в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах;
• — безопасность объектов уголовно-исполнительной системы, а также органов Минюста России;
• — установленный порядок исполнения наказаний и содержания под стражей, исполнение режимных требований в учреждениях уголовно-исполнительной системы и следственных изоляторах, надзор за осужденными и лицами, содержащимися под стражей;
• — исполнение международно-правовых обязательств РФ по передаче осужденных в государства их гражданства и по экстрадиции;
• — подготовку уголовно-исполнительной системы к действиям при чрезвычайных обстоятельствах, ликвидацию их последствий на подведомственных объектах;
• — подготовку материалов о нежелательности пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы;
• — федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в отношении опасных производственных объектов уголовно-исполнительной системы;
• — функции государственного заказчика государственного оборонного заказа;
• — мобилизационную подготовку и мобилизацию, проведение мероприятий гражданской обороны, повышение устойчивости работы ФСИН России, ее территориальных органов, учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время.

В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» силы и средства органов уголовно-исполнительной системы могут привлекаться для обеспечения режимных мер и временных ограничений при введении режима чрезвычайного положения.

Правовое регулирование порядка отбывания наказания, режимные ограничения правосубъектности осужденных и следственно-арестованных, закрепление статуса специализированных органов уголовно-исполнительной системы тесно связаны с конституционноправовой защитой государственного суверенитета^[39]. Неизбежность ответственности за противоправную антиконституционную деятельность, комплекс лишений материального и личного характера, которым подвергаются участники деструктивной деятельности, направленной на ослабление или подрыв государственного суверенитета, устойчивость функционирования исправительных учреждений, обеспечивающих исполнение судебных приговоров в мирное и военное время, являются гарантиями предупреждения и пресечения посягательств на государственный суверенитет.

Головными субъектами ЗГС в идеологической сфере являются Министерство культуры РФ (Минкулът России) и Министерство образования и науки (Минобрнауки России).

Минкульт России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации» наделен следующими полномочиями в сфере ЗГС:

• — реализует государственную культурную политику, исполняет законодательство о культуре;
• — участвует в осуществлении внешней политики в области культурного сотрудничества;
• — осуществляет государственный контроль и надзор: за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия; за состоянием объектов культурного наследия федерального значения; за вывозом из РФ и ввозом на ее территорию культурных ценностей; за соблюдением требований законодательства в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к обороту информационной продукции на любых носителях, а также информационной продукции, распространяемой посредством зрелищных мероприятий.

Реализуя данные правомочия, Министерство культуры призвано обеспечивать всестороннее культурное развитие и гармонизацию общественных отношений как основу экономического процветания, государственного суверенитета и цивилизационной самобытности нашей страны.

Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) формирует и проводит государственную политику в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, воспитания, поддержки и защиты молодежи.

Анализ Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 3 июня 2021 г. № 466) позволяет выделить ряд полномочий данного государственного органа, имеющих непосредственное отношение к ЗГС.

Минобрнауки России принимает государственные образовательные стандарты; ведет мониторинг системы образования; осуществляет координацию фундаментальных научных исследований, проводимых за счет средств федерального бюджета; выдает иностранным и российским заявителям разрешения на проведение морских научных исследований во внутренних водах и территориальном море РФ, ее исключительной экономической зоне и на ее континентальном шельфе; координирует деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; создает условия для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации профессиональных возможностей молодежи.

Как представляется, культурные учреждения и образовательные организации являются базовыми субъектами ЗГС. Их основной функцией должна быть реализация государственно ориентированной культурно-образовательной политики, направленной на формирование здоровых и всесторонне развитых граждан, воспитанных в духе нравственности и патриотизма, распространение и защита российских традиций и духовных ценностей как внутри нашей многонациональной страны, так и за ее пределами.

В соответствии с Конституцией РФ часть полномочий по ЗГС находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. К их числу относятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам; зашита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; режим пограничных зон, предупреждение чрезвычайных ситуаций и др. На основании данных конституционных положений органы государственной власти субъектов РФ принимают участие в ЗГС.

Компетенция региональных органов государственной власти в сфере ЗГС складывается из нескольких групп полномочий:

• — по законодательному и иному правовому обеспечению различных направлений ЗГС;
• — по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, формированию и досрочному прекращению деятельности региональных органов государственной власти;
• — по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина;
• — по содействию реализации отдельных направлений ЗГС;
• — в сфере конституционного контроля.

В рамках реализации полномочий по законодательному и иному правовому обеспечению различных направлений защиты государственного суверенитета законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принимают конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней (нему); осуществляют законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ (в том числе по вопросам бюджета субъекта РФ, взимания региональных налогов и сборов, заключения и расторжения договоров субъекта РФ, административно-территориального устройства субъекта и другим вопросам)^[40]. Органы законодательной власти субъектов РФ обладают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании, реализация которой может быть направлена на совершенствование отношений в сфере ЗГС.

Полномочия по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, формированию и досрочному прекращению деятельности региональных органов государственной власти включают: установление порядка проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, выборов высшего должностного лица субъекта РФ либо его избрания депутатами законодательного органа государственной власти субъекта РФ и порядка отзыва высшего должностного лица субъекта РФ. Данная группа полномочий позволяет обеспечивать устойчивое функционирование и воспроизводство органов государственной власти, предотвращает возможность антиконституционного присвоения властных полномочий.

Органы государственной власти субъекта РФ принимают участие в обеспечении реализации прав и свобод человека и гражданина. Конституцией (уставом), законом субъекта РФ в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Значительный объем полномочий органы государственной власти субъектов РФ осуществляют путем содействия реализации отдельных направлений защиты государственного суверенитета^[41].

К этой группе полномочий относятся:

• — осуществление мер по противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
• — предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
• — организация общего, среднего специального и дополнительного образования в государственных организациях субъектов РФ, осуществление региональных и межмуниципальных программ патриотического воспитания детей и молодежи;
• — осуществление мер по защите прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;
• — создание мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий или задач по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени;
• — координация и контроль за проведением органами местного самоуправления и организациями мероприятий по мобилизационной подготовке и другие полномочия.

Региональные субъекты конституционно-правовой ЗГС обладают некоторыми полномочиями в сфере конституционного контроля. Так, органы законодательной и исполнительной власти субъекта РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных правовых актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе предложить органам местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд.

В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» субъектами РФ могут создаваться конституционные (уставные) суды.

Согласно указанному Закону к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ отнесены полномочия:

• — по рассмотрению вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ;
• — по толкованию конституции (устава) субъекта РФ.

Впоследствии установленные федеральным законодателем полномочия региональных судебных органов конституционного контроля являлись предметом проверки Конституционного Суда РФ. В определении от 6 марта 2003 г. № 103-0 по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Конституционный Суд пришел к выводу о возможности закрепления в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию федеральных судов, и соответствующих компетенции субъекта РФ.

Проведенный анализ субъектного состава механизмов конституционно-правовой защиты государственного суверенитета показал, что каждый специализированный государственный орган, задействованный в решении задач ЗГС, уникален. Специфика субъектов конституционно-правовой ЗГС определяется их местом и ролью в механизме государства, интенсивностью и глубиной воздействия на деструктивные антигосударственные силы и негативные процессы формирования и организации государственной власти, разнообразными субординационными и координационными связями.

Для того чтобы выяснить специфику и особенности отношений между субъектами, дать характеристику потенциала их воздействия на механизмы ослабления и подрыва государственного суверенитета, а также конкретные угрозы государственному суверенитету, обратимся к вопросам организации взаимодействия и конкретным формам решения совместных задач в сфере ЗГС^[42].

Организация взаимодействия субъектов конституционно-правовой ЗГС базируется на объективно существующих совместных задачах ЗГС, в качестве которых можно выделить:

• — профилактику, выявление и нейтрализацию угроз государственному суверенитету, предотвращение и устранение с помощью конституционно-правовых средств негативных явлений в области формирования и организации государственной власти;
• — формирование и совершенствование правовых механизмов противодействия деструктивной деятельности антигосударственных сил, направленной на ослабление и подрыв государственного суверенитета;
• — подготовку предложений и сопровождение принятия политикоправовых решений высшими органами государственной власти по вопросам ЗГС;
• — содействие в беспрепятственной реализации внутренней и внешней политики государства во всех сферах общественной жизни.

Осуществляя в пределах своей компетенции решение данных задач, субъекты конституционно-правовой ЗГС могут взаимодействовать в формах:

• 1) участия в правотворческой деятельности в сфере ЗГС (правотворческие инициативы, правовые экспертизы, согласование проектов правовых актов и др.);
• 2) проведения межведомственных совещаний, создания оперативных штабов, межведомственных комиссий и совместных рабочих групп для обмена информацией и выработки согласованных решений по вопросам ЗГС (так, для координации деятельности органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, могут создаваться объединенные оперативные штабы);
• 3) совместного использования сил и средств при решении конкретных практических задач ЗГС (отражение вооруженной агрессии, противодействие «цветным» революциям, «гуманитарным» интервенциям, совместные разведывательные и контрразведывательные операции и др.);
• 4) подготовки и проведения совместных научно-организационных (научно-практические конференции, семинары, «круглые» столы, форумы и др.) и информационно-пропагандистских мероприятий по тематике ЗГС;
• 5) согласованного проведения оперативно-разыскных мероприятий и следственных действий (совместное расследование резонансных государственных преступлений и др.);
• 6) государственной защиты конституционных прав и свобод граждан и организаций, общественных объединений и обеспечения гарантий их деятельности (президентский, судебный и парламентский контроль, прокурорский надзор и др.).

Рассматривая формы взаимодействия субъектов ЗГС, необходимо обратить внимание на специфику их отношений друг с другом и уникальную интенсивность воздействия на сферу ЗГС. Так, субъекты общей компетенции определяют задачи, полномочия, объем финансирования, силы и средства субъектов специальной компетенции. Возможности федеральных органов государственной власти обеспечивать реализацию функций государства в различных сферах общественной жизни существенно шире, чем у органов государственной власти субъектов РФ. Наконец, в силу особенностей своей компетенции одни субъекты (в том числе находящиеся на одном уровне иерархии в механизме государства) могут оказывать непосредственное воздействие на необходимые отношения в сфере ЗГС, а другие — лишь опосредованное.

Для того чтобы объединять уникальные правомочия, людские, информационные и материальные ресурсы различных субъектов, координировать и контролировать их деятельность, вносить своевременные коррективы в механизмы правотворчества, правореализации и государственного принуждения, в любых условиях решать масштабные общегосударственные задачи путем использования комплекса правовых средств и методов государство задействует правовые режимы.

Изучение юридической литературы, посвященной проблематике различных правовых режимов, позволяет применить сущностные характеристики понятия «правовой режим» к общественным отношениям в сфере ЗГС и ввести понятие «правовой режим защиты государственного суверенитета»^[43].

Как представляется, правовой режим ЗГС имеет следующие характерные признаки:

• 1) вводится государством для защиты и укрепления государственной власти и обеспечивается принудительной силой государственного механизма;
• 2) регулируется правовыми нормами различных отраслей права, определяющими характер правоотношений в ходе противоборства субъектов ЗГС и антигосударственных сил;
• 3) включает комплекс методов дозволения, обязанностей, запретов и мер ответственности;
• 4) целевое назначение данного правового режима состоит в создании благоприятных условий для деятельности субъектов ЗГС и ограничений, препятствующих деструктивной деятельности антигосударственных сил, направленной на ослабление и подрыв государственного суверенитета.

Отталкиваясь от используемой в работе теоретической базы, определим правовой режим ЗГС как установленный государством специфический порядок правового регулирования общественных отношений, направленный на создание ограничительных условий, затрудняющих деструктивную деятельность антигосударственных сил, а также благоприятных условий для обеспечения верховенства и независимости государственной власти, полноты иммунитетов государства, беспрепятственной реализации государственно-властных полномочий во всех сферах общественной жизни.

Правовой режим ЗГС является комплексным общегосударственным режимом. Он обеспечивает ЗГС в различных областях общественных отношений, связанных:

• — с охраной государственной границы;
• — таможенным контролем;
• — контролем за въездом, передвижением по территории государства, проживанием и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства;

Режим пограничного контроля

Режим безопасного формирования и ^функционирования органов власти и управления

Режим

таможенного

контроля

Режим контроля за въездом, передвижением и выездом

Режим

безопасного . иностранных функционирова- _Г|Л_Г,паи / ния важных госу- ^гР^ажД^ан / Режим защиты дарственных объектов,)-( государственной

Режим чрезвычайного положения

Режим закрытого административно-территориального образования

объектов транспорта ТЭК, КВ и опасных объектов

Лицензионноразрешительная система

тайны

Режим

военного

положения

Режим контртеррористической операции

Рис. 6.Комплексный правовой режим защиты государственного суверенитета

• — защитой государственной тайны;
• — охраной важных и специальных государственных объектов, объектов на коммуникациях;
• — формированием и функционированием органов государственной власти и управления;
• — организацией и функционированием закрытых административно-территориальных образований;
• — оборотом определенных предметов, технических средств, веществ и информации, а также функционированием предприятий и организаций в интересах ЗГС;
• — обеспечением чрезвычайного положения, военного положения и проведением контртеррористических операций (рис. 6).

Не все области общественных отношений, несмотря на их значимость для ЗГС, требуют постоянного внимания государства и специфической жесткости правового регулирования, предполагающей введение допустимого уровня активности субъектов, ограничительных режимных мер, запретов и наказаний, и являются составными частями правовых режимов. В связи с этим в демократических государствах в формате самостоятельных правовых режимов традиционно не рассматривается регулирование статуса личности, порядка проведения массовых мероприятий, деятельности общественных организаций, политических партий, СМИ и др.^[44]

Вместе с тем в структуре правового режима ЗГС можно выделить следующие самостоятельные правовые режимы, специфика правового регулирования которых не вызывает сомнений:

• — пограничного контроля;
• — таможенного контроля;
• — контроля за въездом, передвижением по территории государства, проживанием и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства;
• — безопасного функционирования важных государственных объектов, объектов транспорта, топливно-энергетического комплекса, критически важных и опасных производственных объектов;
• — безопасного формирования и функционирования органов государственной власти и управления;
• — защиты государственной тайны;
• — закрытых административно-территориальных образований;
• — лицензионно-разрешительной системы в сфере ЗГС;
• — исключительных правовых режимов (чрезвычайного положения, военного положения и контртеррористической операции).

Часть этих режимов функционирует на постоянной основе (пограничного и таможенного контроля, контроля за въездом, передвижением по территории государства, проживанием и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, безопасного функционирования важных государственных объектов, объектов транспорта, топливно-энергетического комплекса, критически важных и опасных производственных объектов, защиты государственной тайны), другая часть носит временный характер (чрезвычайного положения, военного положения и контртеррористической операции).

Режим пограничного контроля устанавливается в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу. Данный режим включает правила содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением этих правил. В пределах приграничной территории указанный режим обеспечивается пограничными органами, в воздушном пространстве и подводной среде — Вооруженными Силами.

На основании Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» пограничными органами устанавливается разрешительный порядок въезда, пребывания и передвижения лиц и транспортных средств на Государственной границе и в пограничной зоне, ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий. Не подлежат пропуску через Государственную границу иностранные граждане и лица без гражданства, которым не разрешен въезд в Россию, а также лица, в отношении которых принято решение о запрещении выезда из страны.

Перечисленные режимные ограничения способствуют вскрытию устремлений иностранных спецслужб и организаций к Государственной границе РФ, выявлению на каналах въезда-выезда лиц, представляющих угрозу государственному суверенитету, использующих чужие или поддельные документы, контрразведывательному обеспечению пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Режим таможенного контроля устанавливается в целях защиты суверенных интересов государства при осуществлении внешней торговли товарами, а также создания условий для развития внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности. Данный режим обеспечивается совокупностью средств и методов таможенного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в РФ и вывозе товаров из РФ.

Таможенный контроль проводится таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу в формах и порядке, которые установлены Таможенным кодексом Таможенного союза.

В соответствии со ст. 110 Кодекса формами таможенного контроля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности; таможенная проверка.

Согласно ст. 161 Федерального закона от 27 ноября 2021 г. № 311 -ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочное™ и ограничиваются только теми формами, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

Возможности режима таможенного контроля позволяют субъектам ЗГС выявлять, предупреждать и пресекать противоправную деятельность криминальных структур, иностранных спецслужб и связанных с ними организаций, а также отдельных лиц в сфере внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности.

Режим контроля за въездом, передвижением по территории государства, проживанием и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства связан с регламентацией порядка оформления и выдачи документов для въезда в РФ и выезда из РФ, порядка пропуска через Государственную границу РФ, правил поведения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Правовую основу режима составляют федеральные законы от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и другие нормативные акты.

Миграционное законодательство РФ содержит ряд правовых механизмов, регламентирующих миграционные отношения в интересах ЗГС. Указанные механизмы представлены:

• — юридическими нормами, ограничивающими въезд в Россию. Это ограничения для отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства (имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений; подвергавшихся выдворению (депортации); переданных иностранному государству в порядке реадмиссии в период предыдущего пребывания в России; участвующих в деятельности иностранных или международных неправительственных организаций, признанных нежелательными на территории РФ; иностранцев, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ и др.; установление Правительством РФ квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности; установление органами МВД России запрета на въезд в РФ отдельных иностранных граждан и лиц без гражданства);
• — юридическими нормами, определяющими правосубъектность (ограничения отдельных прав) временно пребывающих в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (установление Правительством РФ квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в РФ; отказ в выдаче либо аннулирование разрешения на временное проживание; сокращение Правительством РФ срока временного пребывания; принятие решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в РФ);
• — юридическими нормами, определяющими правосубъектность (ограничения отдельных прав) постоянно проживающих в РФ иностранных граждан (отказ в выдаче либо аннулирование вида на жительство; принятие решения о нежелательности проживания иностранного гражданина в РФ);
• — юридическими нормами, ограничивающими передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах РФ (разрешительный порядок посещения отдельных территорий, организаций и объектов, перечень которых утвержден Правительством РФ);
• — юридическими нормами, регулирующими трудовую деятельность иностранных работников в РФ (ограничения на допуск иностранных граждан к деятельности и замещению должностей в соответствии с федеральным законом; установление Правительством РФ квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу; установление Правительством РФ допустимой доли иностранных работников в различных отраслях экономики; отказ в выдаче и аннулирование разрешения на работу);
• — юридическими нормами, регулирующими выезд из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (ограничения на выезд иностранцев из РФ до принятия решения по уголовному делу, до вступления в законную силу приговора суда; до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; до исполнения обязательств; выдворение (депортация) иностранного гражданина за пределы РФ; передача иностранного гражданина в соответствии с международным договором о реадмиссии; установление срока выезда из РФ при принятии Правительством решения о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан).

Правовые ограничения на въезд, пребывание (проживание), трудовую деятельность или транзитный проезд через территорию РФ установлены в отношении лиц, выступающих за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, представляющих угрозу безопасности РФ; пособников террористической (экстремистской) деятельности; лиц, подвергавшихся выдворению (депортации) за пределы РФ, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений в РФ, переданных иностранному государству в порядке реадмиссии в период предыдущего пребывания в России; иностранцев, применительно к которым принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ, неоднократно привлекавшихся к административной ответственности в РФ за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ, совершивших административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ и их прекурсоров; лиц, представивших поддельные или подложные документы либо сообщивших о себе заведомо ложные сведения.

Данные режимные ограничения позволяют: своевременно выявлять и предупреждать въезд в РФ лиц, въезд которым закрыт по причине их принадлежности к спецслужбам и организациям иностранных государств, чья деятельность может нанести ущерб государственному суверенитету РФ, либо к международным террористическим организациям и преступным сообществам; контролировать передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства по территории РФ; сокращать сроки временного пребывания и прекращать проживание в РФ отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства; пресекать попытки выезда из страны лиц, находящихся под следствием и судом, уклоняющихся от уплаты налогов и исполнения иных обязательств, наложенных в судебном порядке.

В системе элементов правового режима ЗГС важное место занимает режим безопасного функционирования важных государственных объектов, объектов транспорта, топливно-энергетического комплекса, критически важных и опасных производственных объектов.

Все эти объекты представляют собой предприятия, организации или учреждения, осуществляющие свою деятельность для нужд государства и общества; они имеют особое или исключительное значение для государства и характеризуются закрытым порядком деятельности и безопасного функционирования. Особое или исключительное значение данных объектов состоит в том, что нарушение или прекращение их функционирования приведет к подрыву обороноспособности и безопасности государства, потере управления экономикой, существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения.

Правовую основу режима составляют федеральные законы от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 21 июля 2021 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.

Режимные мероприятия на данных объектах предполагают: оборудование подъездов к периметру или контрольно-пропускным пунктам заградительными сооружениями; оборудование ограждения периметра объекта; организацию физической защиты объекта с использованием специальных средств; организацию пропускного режима; организацию охраны объекта (территории) с использованием технических средств и групп быстрого реагирования; обеспечение инженерно-технической укрепленности зданий, строений и сооружений; организацию внутриобъектового режима; подготовку персонала к действиям в условиях угрозы и осуществления диверсионно-террористической деятельности и др.

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2021 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» охрана важных государственных объектов и специальных грузов осуществляется Федеральной службой войск национальной гвардии РФ.

Некоторые законодательные акты устанавливают особые требования к отдельным категориям объектов. Так, в целях устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, предотвращения актов незаконного вмешательства в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности» на объектах транспорта реализуется режим транспортной безопасности. Элементы данного правового режима включают:

• — нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности;
• — определение угроз совершения актов незаконного вмешательства и их предупреждение;
• — оценку уязвимости и категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
• — разработку и реализацию требований и мер по обеспечению транспортной безопасности;
• — подготовку и аттестацию персонала обеспечения транспортной безопасности;
• — сертификацию технических средств обеспечения транспортной безопасности;
• — федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения транспортной безопасности и другие мероприятия.

Согласно Федеральному закону «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» режим безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК) охватывает: правовое регулирование в области антитеррористической защищенности объектов ТЭК; предупреждение угроз совершения актов незаконного вмешательства; категорирование объектов ТЭК; разработку и реализацию требований обеспечения безопасности объектов ТЭК; создание системы физической защиты объектов ТЭК; подготовку специалистов в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК; осуществление государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК.

В соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» опасные производственные объекты регистрируются в государственном реестре. К деятельности опасных производственных объектов (технологическим процессам, порядку хранения опасных веществ, работникам опасных производств, обеспечению безопасности) применяются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования.

В рамках ЗГС возможности правового режима безопасного функционирования важных государственных объектов, объектов транспорта, ТЭК, критически важных и опасных производственных объектов используются в интересах предотвращения нарушения или прекращения деятельности указанных объектов, своевременного выявления актов незаконного вмешательства, задержания потенциально опасных лиц, предупреждения чрезвычайных ситуаций.

В системе конституционно-правовой ЗГС стратегическое значение имеет режим безопасного формирования и функционирования органов государственной власти и управления.

Целевое назначение этого режима предполагает обеспечение легитимности формирования органов государственной власти и управления, противодействие криминализации и коррупционной пораженное™ государственного механизма, недопущение прихода к власти и формирования «лобби» ставленников иностранных государств и финансируемых ими организаций, обеспечение гарантий беспрепятственного осуществления властных полномочий законными органами власти в условиях антиконституционных посягательств антигосударственных сил.

Правовую основу режима составляют федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 22 февраля 2021 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и др.

Возможности этого режима позволяют субъектам ЗГС: вырабатывать и реализовывать меры по противодействию деятельности организаций и отдельных лиц, ставящих своей целью подрыв или насильственное изменение конституционного строя, свержение законных органов государственной власти; противодействовать иностранному финансированию политической деятельности и выборов; обеспечивать безопасность массовых общественно-политических мероприятий; обеспечивать охрану политических деятелей в случае возникновения угроз для их жизни и здоровья.

В любом государстве на постоянной основе действует режим защиты государственной тайны, который представляет собой совокупность правовых норм, основанных на них требований и мер, устанавливающих и обеспечивающих определенный порядок деятельности государственных органов, их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также поведения граждан в целях обеспечения сохранности сведений, составляющих государственную тайну.

Отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием, рассекречиванием и защитой, регулируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».

Правовой режим защиты государственной тайны (далее — ЗГТ) включает комплекс требований и мер по обеспечению сохранности сведений, составляющих государственную тайну, к которым относятся: создание и организация деятельности структурных подразделений по ЗГТ; допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне; соблюдение работниками соответствующих ограничений и запретов;

засекречивание сведении, составляющих государственную тайну; обеспечение режима секретности; организация выезда секретоноси-телей за границу; оборудование и эксплуатация режимных помещений; особый порядок обращения с носителями сведений, составляющих государственную тайну; защита секретной информации, обрабатываемой с использованием средств вычислительной техники; организация и осуществление противодействия иностранным техническим разведкам; организация и ведение секретного делопроизводства; проведение служебных расследований по фактам нарушения режима секретности.

В число субъектов защиты сведений, составляющих государственную тайну, входят:

• — межведомственная комиссия по ЗГТ, координирующая деятельность органов государственной власти в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методических документов в сфере ЗГТ;
• — компетентные федеральные органы исполнительной власти (ФСБ России, Минобороны России, СВР России, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю — ФСТЭК России);
• — органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по ЗГТ.

Значительными полномочиями в сфере ЗГТ наделены органы федеральной службы безопасности. Их правовое положение позволяет:

• — участвовать в разработке и реализации мер по ЗГТ;
• — осуществлять межведомственный контроль за сохранностью сведений, составляющих государственную тайну;
• — осуществлять лицензирование деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по ЗГТ;
• — выдавать разрешения на открытие и ликвидацию подразделений по ЗГТ;
• — согласовывать перечни должностей секретоносителей;
• — приостанавливать либо аннулировать лицензии в случае нарушения предприятиями, учреждениями и организациями режимных требований;
• — контролировать допуск граждан к государственной тайне.

Специфика правового режима ЗГТ заключается в его экстерриториальном характере. Требования ЗГТ обязательны для исполнения как на территории РФ, так и за ее пределами. Дополнительной мерой обеспечения сохранности сведений, составляющих государственную тайну, является контроль за выездом секретоносителей за границу и возможность ограничения прав граждан и должностных лиц на выезд за рубеж.

Уникальным симбиозом режима ЗГТ и режима безопасного функционирования важных государственных объектов, объектов транспорта, ТЭК, критически важных и опасных производственных объектов выступает режим закрытого административно-территориального образования (ЗАТО). Эта особенность целевого назначения правового режима закреплена в Законе РФ «О закрытом административно-территориальном образовании». Согласно ст. 1 данного Закона ЗАТО «создаются в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на их территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан».

Решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в конкретном ЗАТО принимается Правительством РФ.

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в ЗАТО включает:

• — установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
• — ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;
• — ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
• — ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;
• — ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организации, организации с иностранными инвестициями;
• — организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

На территории ЗАТО не допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Правовой режим ЗАТО позволяет решать задачи обеспечения обороны и безопасности государства, создавать максимально благоприятные условия для контрразведывательной деятельности, предупреждения преступлений, чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф.

Эффективным инструментом правовой защиты государства, общества и граждан выступает лицензионно-разрешительная система в сфере ЗГС.

Данный правовой режим устанавливает и обеспечивает особый порядок обращения определенных предметов, технических средств, веществ и информации, а также функционирования предприятий и организаций в сфере ЗГС.

Правовую основу режима составляют Закон РФ «О государственной тайне», федеральные законы от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» и другие нормативные правовые акты.

Лицензионно-разрешительная надзорная деятельность обладает следующими особенностями:

• — носит государственно-властный характер;
• — осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти (органами внутренних дел, органами безопасности и др.);
• — связана с лицензионно-разрешительными правоотношениями и возможностью применения мер принуждения при нарушении установленных требований и ограничений.

Целевое назначение данного режима заключается в том, чтобы предотвратить утрату и хищение предметов, веществ, технических средств, на которые распространяется особый режим обращения (например, оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, наркотических средств, радиоактивных материалов), а также предотвратить нарушения при осуществлении отдельных видов деятельности (частная детективная и охранная деятельность, работа со сведениями, составляющими государственную тайну, и др.).

Правоотношения, возникающие в ходе реализации лицензионноразрешительной надзорной деятельности в сфере ЗГС, регулируются государством как на постоянной основе, так и при возникновении чрезвычайных обстоятельств и введении исключительных (особых) правовых режимов (режимы чрезвычайного положения — ЧП, военного положения — ВП, а также режим контртеррористической операции — КТО).

Так, при введении режимов ЧП, ВП и КТО ограничивается или запрещается продажа оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а также устанавливается особый режим оборота лекарственных препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные и сильнодействующие вещества, спиртные напитки¹. В условиях ЧП и ВП допускается временное изъятие у граждан и организаций оружия и боеприпасов, ядовитых веществ. В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» приостанавливается деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества.

При введении режима КТО может ограничиваться или приостанавливаться частная детективная и охранная деятельность^[45][46].

Исключительные (особые) правовые режимы вводятся в целях ЗГС от наиболее опасных внутригосударственных и внешних угроз.

Данные правовые режимы ориентированы на ЗГС в условиях наступления исключительных обстоятельств. Такие правовые режимы в правовой литературе рассматриваются двояко: с одной стороны, как совокупность мероприятий временного характера; с другой стороны, как специальные правовые меры, которые принимаются в чрезвычайных обстоятельствах^[47].

Для исключительных (особых) правовых режимов характерны следующие признаки: особый порядок введения в действие; формирование особой системы государственного управления; издание специальных нормативных правовых актов; возникновение особых правоотношений.

Правом введения режимов ЧП и ВП обладает только Президент РФ. Соответствующий указ утверждается Советом Федерации, об этом уведомляются сопредельные государства и международные организации (ООН и Совета Европы).

Главным организационно-правовым элементом исключительных режимов является система управления. Как отмечают исследователи, в условиях ЧП «выделяют несколько организационных форм создания такой системы:

Режим ВП обеспечивается органами государственной власти и органами военного управления. При введении ВП указом Президента РФ могут определяться федеральные органы исполнительной власти, которыми он руководит по вопросам обеспечения обороны и безопасности государства, режима ВП. Решением Президента в условиях ВП могут перераспределяться полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Органы особого управления территории, на которой введено ЧП, вправе издавать специальные нормативные правовые акты — приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима ЧП. Органы государственной власти и военного управления, обеспечивающие режим ВП, издают предписания и распоряжения.

Возникновение особых правоотношений в период действия исключительных (особых) правовых режимов связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина, ужесточением всех видов юридической ответственности граждан и должностных лиц, изменением порядка функционирования и полномочий органов государственного управления.

Законодательство РФ четко разграничивает ЧП и ВП. Основания введения ЧП могут быть классифицированы на две группы:

• 1) обстоятельства политического характера (попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления);
• 2) обстоятельства природного и техногенного характера (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ).

Основанием для введения ВП является агрессия или непосредственная угроза агрессии против РФ.

Содержание режимов ЧП и ВП определяется перечнем и характером применяемых чрезвычайных мер и режимных ограничений. Суверенные государства вправе самостоятельно решать, какие чрезвычайные меры, адекватные сложившейся ситуации, необходимо предпринять в условиях ЧП или ВП для ЗГС. Вместе с тем применяемые меры должны соответствовать международным обязательствам и не вызывать какую-либо дискриминацию отдельных лиц и групп населения.

Режимные меры главным образом связаны с ограничениями свободы слова и передвижения, массовых мероприятий, финансово-экономической и трудовой деятельности, дополнительными основаниями для проверки документов, личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств, расширением оснований для проникновения в жилые помещения, усилением охраны важных государственных объектов и т. д. Указанные ограничения предоставляют дополнительные полномочия органам, обеспечивающим исключительные (особые) правовые режимы, что позволяет им эффективнее использовать свои силы и средства, а также возможности других государственных органов и негосударственных организаций в интересах ЗГС^[49].

На территории, где введено ВП, применяется перечень более «острых» чрезвычайных мер (запрет или ограничение выезда граждан за пределы территории государства, введение цензуры, дополнительные меры по усилению режима секретности, прекращение деятельности иностранных и международных организаций, направленных на подрыв обороны и безопасности государства), отдельные из которых могут применяться только в случае агрессии (интернирование иностранных граждан).

На территории, где введен исключительный правовой режим, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся. Вместе с тем законодатель предусмотрел ряд конституционных гарантий недопущения узурпации власти и незаконного осуществления властных полномочий. Так, в период действия ЧП и ВП не допускается изменение Конституции РФ и выборного законодательства. При введении исключительных правовых режимов на всей территории России не может быть распущена Государственная Дума. Данные конституционно-правовые положения направлены на предупреждение возможных попыток насильственного захвата или удержания государственной власти, насильственного изменения конституционного строя.

Особое место в системе ЗГС занимает правовой режим КТО. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» он вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта; минимизации его последствий; защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Режим КТО вводится директором ФСБ России либо по его указанию другими должностными лицами ФСБ России (руководителями территориальных органов безопасности). На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим КТО, допускается применение следующих мер и временных ограничений:

• — проверка документов, удостоверяющих личность;
• — удаление физических лиц, а также отбуксировка транспортных средств с отдельных участков местности и объектов;
• — ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;
• — досмотр физических лиц, вещей и транспортных средств при проходе (проезде) на территорию, где введен режим КТО, и при выходе (выезде) с указанной территории;
• — усиление охраны общественного порядка и объектов;
• — контроль телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, поиск на каналах электрической связи в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения других террористических актов;
• — приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей и средств связи;
• — приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества, и другие меры.

На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен режим КТО, может устанавливаться как весь комплекс мер и временных ограничений, так и отдельные из них.

Обеспечение режима КТО осуществляется силами и средствами органов безопасности, а также создаваемой группировки сил и средств^[50].

Правовой режим КТО в системе ЗГС является эффективным инструментом борьбы с незаконными вооруженными формированиями, вооруженным мятежом, террористической деятельностью.

Элементы комплексного режима ЗГС тесно взаимосвязаны. Так, в условиях введения режима ЧП въезд иностранных граждан на соответствующую территорию осуществляется по специальному разрешению, а Президентом РФ может быть изменен порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне. В свою очередь, правовой режим защиты государственной тайны определяет ограничения на выезд секретоносителей за границу и является основанием для установления особого режима безопасного функционирования организаций и объектов в ЗАТО.

Завершая рассмотрение общегосударственной системы конституционно-правовой ЗГС, отметим, что, несмотря на применение различных методов и правовых средств регулирования общественных отношений, базовым стержнем, важнейшим элементом содержания правового режима ЗГС в любом государстве, независимо от формы правления, государственного устройства и политического режима, выступают режимные меры.

В зависимости от целей использования и специфики возникающих при этом правоотношений субъекты конституционно-правовой ЗГС применяют в своей деятельности комплекс различных мер:

• — пресекательные меры, направленные на принудительное прекращение противоправных действий (бездействия), создающих угрозу государственному суверенитету;
• — меры по локализации и устранению возникших и существующих угроз государственному суверенитету;
• — меры юридической ответственности, направленные на привлечение правонарушителей к ответственности за совершение действий (бездействия), создающих угрозу государственному суверенитету.

В ряде случаев зарубежные или внутригосударственные деструктивные силы (международные организации, иностранные государства или оппозиционные движения) предпринимают попытки ограничить юрисдикцию государства или ущемить его монополию на легитимное применение режимных и принудительных мер при наличии законных оснований (в частности, для противодействия насильственному сепаратизму, террористическим или экстремистским проявлениям)^[51]. При согласии политических лидеров на подобное ограничение государственных прерогатив санкционированное ими лимитирование государственно-властных полномочий по использованию законных правовых мер и средств ЗГС является одним из показателей ослабления или подрыва государственного суверенитета.

Конституционно-правовая ЗГС базируется на гибком применении всего арсенала правовых мер, средств и методов, четком функционировании правовых режимов, которые составляют основу полновластия и независимости государства, реальности и прочности его государственного суверенитета.