Конституционные (уставные) суды субъектов российской федерации: правовые основы, проблемы и перспективы
С.Т. Артемова,
кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н.Ульянова A.B. Меньшиков,
кандидат педагогических наук, доцент Военной академии связи (г. Санкт-Петербург)
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: правовые основы, проблемы и перспективы
Конституционный контроль в современном мире является важнейшим элементом механизма охраны конституции и конституционного строя государства. С его помощью в рамках и на основе права решаются острые ^ политические проблемы.
§ Современные демократические страны различаются по форме территори-% ально-государственного устройства, численности и национальной принадлежим ности населения, территории, культурным традициям, времени образования и § др. Среди этих стран особое место занимает Российская Федерация, динамично
< развивающаяся (несмотря на мировой экономический кризис) по пути укреп-с ления государственности, формирования правового государства и гражданско-^ го общества.
< Российская Федерация имеет самую большую в мире по площади территорию (ее пересекают 11 часовых поясов, и она расположена в четырех климатических зонах), многомиллионное население, принадлежащее к более 100 национально-
о стям и национальным группам и исповедующее 5 мировых религий. В последние к несколько лет произошли положительные изменения в экономике страны. Одна-ш ко субъекты Федерации экономически развиваются по-разному. Есть регионы-ш доноры, и в то же время существуют регионы, которые не могут развиваться без о£ помощи федерального центра. В этих регионах потенциально могут возникнуть сепаратистские силы, которые при определенных условиях могут поставить вопрос о выходе из Федерации. Например, в экономически развитых регионах возможна заинтересованность региональных элит в самостоятельном распределении экономических благ, а в не достаточно развитых — усиление националистически 2 настроенной части населения. Эти настроения могут найти свое отражение в зако-о нах и нормативных правовых актах органов государственной власти российских субъектов, а также в актах соответствующих органов местного самоуправления. Для сохранения незыблемости основных конституционных принципов необходимо противодействовать таким негативным явлениям. Благодаря осуществлению конституционного контроля острые политические проблемы могут и должны решаться на основе права. Поэтому на повестке дня стоит актуальный вопрос, который можно сформулировать следующим образом: нужны ли органы конституционного контроля на уровне субъектов Федерации?
с;
IZ
112
Органы конституционного контроля в России имеют непродолжительную историю. В царской России в связи с отсутствием самой конституции отсутствовали и органы конституционного контроля, не было их и в Советском Союзе. В российском обществе специальные меры по охране Конституции оказались востребованными лишь в конце XX в. Поэтому, чтобы всесторонне оценить проблему, необходимо обратиться к зарубежному опыту наиболее экономически развитых стран.
Специальные органы по охране конституции в современных государствах представлены в двух формах: как административные (надзорные) и судебные (контрольные). Органы конституционного надзора (например, во Франции) принимают решение о неконституционности акта власти, которое лишь обя- ° зывает орган, издавший этот акт, рассмотреть вопрос о его отмене. Конститу- ^ ционные же суды, как органы конституционного контроля (Федеральный ^ Конституционный суд ФРГ и др.), своими решениями о неконституционное § ти акта прекращают как его действие, так и существование (признание акта ? недействительным) и не без оснований признаются более эффективным средством конституционной охраны.
с
В конституционном правосудии выделяются две основные модели — амери- § канская и европейская, хотя в ряде стран используются элементы и той, и дру- ф ) гой. Американский вариант конституционного правосудия достаточно экономи- § чен, ибо оно осуществляется судами общей юрисдикции наряду с другими видами ? °
судопроизводства (в США, Канаде, Бразилии, Швейцарии, Австралии). В стра-
8 С
СП сг
5 -о £
нах, воспринявших модель, разработку которой связывают с именем известного § ^ австрийского ученого Г. Кельзена, действуют специальные судебные органы, осу- , д ществляющие исключительно конституционное правосудие. -, 5
Особый интерес вызывает опыт зарубежных федеративных государств. ^ § Федеративное государство теоретически предполагает наличие двух уров- | § ней (видов) правоустановительных (учредительных) правовых актов — феде- – о рального и регионального (конституции субъектов федерации), а значит, и – -двух уровней конституционной охраны. Так, в ФРГ, Аргентине наряду с феде- ф е ральными конституционными судами действуют органы конституционного е ф контроля в субъектах федерации. Наиболее длительным и показательным явля- | » ется опыт Германии, где из 16 земель 15 создали свои конституционные суды, | 1 и только земля Шлезвиг-Гольштейн передала эти полномочия федеральному Конституционному суду. Именно в Германии конституционные суды земель значительно преуспели в рассмотрении конституционных жалоб, как публичных, так и индивидуальных (т.е. в охране и защите конституционных прав и свобод индивидов), и эта сфера их деятельности в последнее десятилетие ак- ^ Ц тивизировалась1.
Вопросы конституционного контроля стали обсуждаться в нашей стране уже во время перестройки. Тогда перед законодателями встал выбор: создать е
113
г
lis
i CD
конституционную юстицию по американской модели, наделив функцией кон- §
03
ституционного контроля Верховный Суд СССР, или пойти по европейскому
1 См.: Брусин A.M. Двойное конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного Суда Санкт-Петербурга. 2003. № 2. С. 144—147.
пути и учредить специализированный государственный орган. В итоге возобладала вторая точка зрения, и в конце 1988 г. в союзную Конституцию были внесены дополнения, которые предусматривали создание неизвестного ранее советской правовой системе органа — Комитета конституционного надзора СССР. Но все же это был только первый шаг на пути становления конституционной юстиции в России, поскольку решения Комитета конституционного надзора обладали обязательной силой, только если касались конституционных прав человека и гражданина, все остальные его акты требовали подтверждения других государственных органов. Сам же Комитет конституционного надзора СССР просуществовал недолго: начав свою деятельность 16 мая 1990 г., он уже в декабре 1991 г. был распущен вместе с другими органами Союза.
Другой путь был избран в РСФСР, где 15 декабря 1990 г. в Конституцию были внесены изменения, предусматривающие создание Конституционного Суда РСФСР. Этим решением была открыта очередная страница в истории развития конституционной юстиции в России. 30 октября 1991 г. произошло избрание 13 из 15 судей Конституционного Суда РСФСР, и с начала следующего года он приступил к осуществлению конституционного правосудия.
Одновременно со становлением конституционной юстиции на федеральном уровне такие же процессы происходили в республиках, входящих в состав Российской Федерации. В этот период вносятся дополнения в конституции и принимаются законы о конституционных судах в Дагестане, Якутии, Кабардино-Балкарии, Башкортостане, Тыве, Чечне и Мордовии; в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Мордовии (впоследствии ликвидирован) и Якутии суды начинают действовать. При учреждении конституционных судов субъекты Российской Федерации учитывали, с одной стороны, положения Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., в соответствии с которыми контроль за соблюдением конституций (уставов) субъектов Федерации относился к компетенции последних, и поэтому они вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы осуществления этого контроля до принятия соответствующего федерального акта. С другой стороны, был принят во внимание опыт других федеративных государств с европейской моделью конституционной юстиции, таких как, например, Германия, где на уровне субъектов федерации также функционировала система конституционного правосудия.
Развитие конституционной юстиции продолжилось после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. В 1994 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, который позволил этому суду возобновить свою деятельность после ее приостановки в октябре 1993 г. В этот период новые конституционные суды появляются в республиках Российской Федерации, а в Свердловской области создается первый в России Уставный суд, осуществляющий правовую охрану Устава Свердловской области. Идея создания органов уставного контроля начала обсуждаться и в других субъектах Российской Федерации. В некоторых из них были приняты нестандартные решения, предполагавшие
1 См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
создание квазисудебных органов конституционного надзора, выполняющих консультативные функции (Иркутская область), либо возлагавшие функции конституционного контроля на суды общей юрисдикции (например, в Республике Калмыкия и Республике Ингушетия). Такая ситуация объяснялась полным отсутствием федерального регулирования статуса органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации. В конце 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»1, предусматривающий, что к судам субъектов Федерации наряду с мировыми судьями относятся и конституционные (уставные) суды.
С этого времени начинается современный этап развития конституционной юстиции в Российской Федерации, основной чертой которого является рас- § ширение географии органов конституционного правосудия. Сейчас приняты 3 законы о двадцати одном конституционном (уставном) суде из более чем ^ пятидесяти, предусмотренных конституциями и уставами субъектов Российс- § кой Федерации, а реально функционируют эти суды в пятнадцати субъектах ? Федерации2. Одновременно совершенствуется законодательная база деятельно- ( сти конституционных (уставных) судов как на федеральном уровне, так и на о уровне субъектов, повышается эффективность их работы. §
В настоящее время продолжается дискуссия о дальнейшем развитии кон- ф ) ституционного (уставного) производства на региональном уровне. § о
Анализ источников по данной проблеме позволил выделить две основных ? |1
е
тенденции. Ряд специалистов считает, что необходимо внести изменения в п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российс- § ^
о
ф
кой Федерации», согласно которым создание конституционных (уставных) ? о судов в субъектах Федерации являлось бы для них не правом, а обязанностью. 5 Другие специалисты считают, что нет необходимости это делать. Рассмотрим Б § положительные и отрицательные стороны каждой точки зрения. е о
Перечислим несомненные достоинства первой точки зрения: – О’
1) специализированная форма судебной деятельности обеспечивает более – -высокий квалификационный уровень судебного разбирательства, снижает риск ф 0 судебных ошибок; е е
2) более эффективна технология осуществления функций судебного кон- о ституционного контроля специализированными судами. На Всероссийском совещании по проблемам образования конституционных (уставных) судов (в декабре 1999 г. в г. Москве) Председатель Конституционного Суда Республики цд
Коми Ю.В. Гаврюсов обратил, в частности, внимание на то, что у специализи- –
рованных конституционных судов «больше свободы при принятии решений». Он привел конкретный пример из судебной практики, подтверждающий это утверждение: Конституционный Суд Республики Коми рассмотрел дело о неконституционности Закона о введении налога — Закон не соответствовал Конституции Республики. В этой ситуации суд общей юрисдикции вынес бы ре- | §
ш с
г ^
§
О)
шение: «Не конституционен с момента принятия». Но от такого решения прервались § &
–0э
1 См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
2 См.: http://www.referat-zona.ru/
бы поступления в бюджет Республики в текущем году, и от этого пострадала бы определенная часть населения, недополучив зарплату. Поэтому решение Конституционного Суда Коми было следующим: «Если органы законодательной власти Республики до 1 апреля не внесут изменения в этот Закон, то он будет считаться неконституционным с 1 апреля 2000 г.». Таким образом, Ю.В. Гаврюсов сделал вывод, что Конституционный Суд обладает более справедливым инструментом регулирования, чем суд общей юрисдикции1;
3) подобные изменения позволят разгрузить федеральные суды, будут способствовать развитию специализации и повышению эффективности судебной деятельности.
К достоинству второй точки зрения можно отнести то, что отсутствие конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и рассмотрение некоторых вопросов, отнесенных к их компетенции в судах общей юрисдикции, экономит определенные материальные средства региона.
Для того чтобы определить вектор развития конституционно-правовой политики нашего государства исходя из заявленной темы, представляется необходимым решить, как минимум, две задачи. Во-первых, выделить особенности конституционного контроля как процессуальной формы судебной деятельности и, во-вторых, рассмотреть деятельность органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения системного подхода.
Конституционный контроль имеет свои особые признаки, а именно своеобразный круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, специфические виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. В отношении других судов такая регламентация на конституционном уровне отсутствует. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в его Постановлении от 16 июня 1998 г.: «Осуществление другими судами проверок конституционности без конституционного закрепления таких полномочий и вне такой процессуальной формы, как конституционное судопроизводство, исключается… суд общей юрисдикции (арбитражный суд) может не применять федеральный закон или закон субъекта РФ, но не вправе признавать их недействующими»2. Судебный конституционный контроль существенно отличается от традиционных видов судопроизводств (гражданского, уголовного, административного) и тем, что это деятельность на наиболее высоком уровне творческого осмысления, это разновидность нормотворчества, осуществляемого посредством судебной процедуры.
Особенность судебного конституционного контроля состоит в том, что рассмотрение конституционного дела — это работа, требующая многомесячного, масштабного изучения не только отечественного, но и зарубежного законодательства.
С точки зрения системного подхода эффективность органов государственной власти будет наивысшей, когда будет достигнут баланс интересов всех
1 См.: Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Заславского. М., 2000.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
ветвей власти. На федеральном уровне этот баланс достигается между законодательной, судебной, исполнительной властями и властью Президента Российской Федерации как гаранта ее Конституции. В каждой из ветвей власти существует определенная специализация по направлению деятельности. Например, в Федеральном Собрании России — это наличие профильных комитетов, в судебной системе — наличие Конституционного Суда РФ; Верховного Суда России, верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, составляющих систему федеральных судов общей юрисдикции; Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Федерации, составляющих систему федеральных арбитражных судов.
Но на уровне подсистемы субъекта Российской Федерации такой баланс нарушен. Так, возможность (а не обязательность) создания конституционных (уставных) судов сдвигает баланс интересов в сторону законодательной и исполнительной власти. Это в свою очередь может привести к негативным последствиям, вплоть до разрушения подсистемы и в дальнейшем системы в целом.
Таким образом, представляется обязательным функционирование конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации на постоянной основе как органов конституционного (уставного) контроля. Это обусловлено объективной необходимостью иметь соответствующую правовую базу и должно стать важным шагом по укреплению режима законности, обеспечить правовой механизм реализации всех институционных установлений.
В.М. Мамакина,
ассистент кафедры Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н. Ульянова
Уголовно-правовая охрана чести и достоинства представителей власти по уголовному законодательству России и ряда зарубежных государств
Оскорбление на сегодняшний день продолжает оставаться наиболее распространенным (наряду с применением насилия) посягательством на уполномоченное лицо государственной власти. Общественная опасность публичного оскорбления представителя власти со стороны тех или иных лиц заключается в том, что, во-первых, оно нарушает нормальное функционирование государственного органа или службы, в рамках которой работает представитель власти, и подрывает его авторитет, а во-вторых, дискредитирует в общественном сознании престиж государственной власти в целом.
