курсовая работа – Государственная и муниципальная служба.

Оглавление

государственный муниципальный служащий служба

Введение

.
Государственная и муниципальная служба

.1
Понятие, сущность, цели и задачи государственной службы и муниципальной службы

.2
Становление государственной и муниципальной службы в России и ее современное
состояние

.3
Публично-правовая природа статуса государственных и муниципальной служащих

.
Государственные и муниципальные служащие

.1
Государственные и муниципальные служащие как особая профессиональная группа

.2
Исследование профессиональных качеств государственных и муниципальных служащих
города Азова

.
Оценка деятельности государственного, муниципального служащего

.1
Профессионализация государственной, муниципальной службы    

.2
Построение модели оценки государственного, муниципального служащего

Заключение

Список
литературы

Введение

В Российской Федерации проходит
административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение
его демократического, правового и социального характера. Реформа предполагает
повышение эффективности государственного управления, основным механизмом
которого является государственная служба. Государственная служба призвана
внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны,
обеспечение правопорядка, а также в развитие институтов гражданского общества.

Основной задачей
демократического государства является создание наиболее благоприятных условий
для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального
государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и
управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Становление
демократического федеративного правового государства в России невозможно без
создания социально высокоэффективной государственной службы, движущей силой
которой выступают ее кадры – особая социальная общность со своими качественными
параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и
традициями, связями и авторитетом, представляющая собой основной состав
государственных служащих.

Еще в 2001-м году, в своем
ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В. Путин отметил:
«Стратегической задачей является укрепление государства. Государства – в лице
всех институтов и всех уровней власти. Очевидно, что без решения этой ключевой
проблемы нам не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Мы
поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться
правовой дисциплины и действенной системы государственного управления. И от
этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации
государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан». По прошествии
четырех лет, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г.
указывается: “…нам крайне необходимо эффективное государство. Однако, несмотря
на многие позитивные изменения, эта – действительно центральная проблема в
полной мере не решена… задачей номер один для нас по-прежнему остается
повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение
чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг
населению…”.

Очевидным является тот факт,
что для построения действенной системы государственного управления необходимо
сформировать стабильный корпус государственных и муниципальных служащих,
способных принимать и проводить в жизнь решения, обеспечивающие устойчивое
развитие страны. Формирование такой элиты должно стать стратегической целью
государства и повседневной задачей его функциональной основы – государственной
и муниципальной службы.

Вместе с тем такие цели в настоящее
время труднодостижимы из-за нестабильного положения чиновников. Кадровый корпус
государственной службы не только не адаптировался к новым условиям социального
управления, но и во многом растерял свой потенциал, накопленный в период
планового управления народным хозяйством.

При этом проблема заключается
не только в количественном ослаблении государственной службы. Ухудшается ее
качественный состав. Политическая нестабильность и смена доминирующих
социальных интересов и ценностей в связи с переходом к рыночным отношениям
стимулировали отток со службы реально и потенциально эффективных управленцев.
Сегодня для государственного строительства нет актуальнее задачи, чем
формирование специального социального слоя профессионально подготовленных и
нравственно воспитанных государственных служащих, способных гарантировать
высокую социальную эффективность и безупречность работы органов государственной
власти в Российской Федерации. Именно по кадрам государственной службы,
принципам и источникам их формирования судят о государстве и «качестве» его
правового поля. От работы государственных служащих в значительной мере зависит
положение дел в нем и обществе в целом.

Сказанное выше в полной мере
можно отнести и к муниципальным служащим, что вполне закономерно, поскольку
государственные и муниципальные служащие работают в единых
социально-экономических условиях.

Все перечисленные
обстоятельства обусловили выбор проблемы, объекта и предмета исследования,
определили его цель и задачи и свидетельствуют об актуальности выбранной темы
исследования, которое будет посвящено государственным и муниципальным служащим
как особой профессиональной группе.

Проблема исследования:
противоречие между потребностями общества и государства в высокоэффективной
государственной и муниципальной службе, качественном обновлении ее кадров на
основе использования действенных принципов и источников формирования, и их
нынешним состоянием, отсутствием адекватного правовому государству подхода к
подготовке, подбору и расстановке государственных служащих на всех уровнях
власти.

Объект исследования:
государственная и муниципальная служба Российской Федерации.

Предмет
исследования: профессиональные качества
государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы,
занимающей одну из ключевых позиций в социальной структуре общества и
современной системе государственного управления, а также их социальное
положение и факторы, определяющие их особый статус. Таким образом, цель
исследования: рассмотреть деятельность государственных и муниципальных
служащих как особую сферу деятельности, выделить основные параметры этой
деятельности, определить недостатки и разработать соответствующие
научно-практические рекомендации органам государственной власти и местного
самоуправления по совершенствованию их деятельности в вопросах подбора и
последующей оценке государственных и муниципальных служащих.

Длядостижения
поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

. Изучить и проанализировать
литературу по теме. Прежде всего, рассмотреть законы, обладающие различной
юридической силой: Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы, другие
нормативно-правовые акты, Устав муниципального образования «Город Азов».

. Ознакомиться с сутью понятий
государственная служба и муниципальная служба, определить цели и задачи
государственной и муниципальной службы.

. Рассмотреть историю
становления государственной и муниципальной службы в России и охарактеризовать
ее современное состояние.

. Выяснить публично-правовую
природу статуса государственных и муниципальных служащих.

. Проанализировать особенности
государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной группы.

. Провести социологическое
исследование, позволяющее отразить основные характеристики государственных и
муниципальных служащих.

. Описать процесс
профессионализации государственной, муниципальной службы.

. Построить модель оценки
деятельности государственных и муниципальных служащих, а также сформулировать
ряд предложений по качественному развитию государственных и муниципальных
управленческих структур.

. Сделать выводы о проделанной
работе.

Гипотеза:
Предполагается, что государственные и муниципальные служащие представляют собой
особую профессиональную группу.

Степень научной разработанности
темы и использованный материал. В последние годы идеи формирования
современной государственной, муниципальной службы получили достаточно полное
развитие. Вопросы теории и практики государственной, муниципальной службы, в
том числе в разрезе профессионализации этой сферы деятельности нашли свое
отражение в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха,. В.М. Манохина, Б.М.
Лазарева, Ю.А. Розенбаума и др. Большое внимание уделяется правовым аспектам
государственной службы. Также появилось несколько диссертационных исследований,
изучающих государственных и муниципальных служащих.

В разработке темы также
использованы официальные государственно-правовые документы: Конституция РФ,
федеральные законы, законы субъектов РФ, указы президента, постановления
правительства и т.п. Кроме этого, были использованы некоторые Интернет –
издания и прочая учебная, публицистическая и аналитическая литература.

В качестве других методов
получения информации было проведено социологическое исследование и осуществлен
повторный анализ результатов различных исследований состоявшихся в течение последних
семи лет.

Работа состоит из введения,
трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы
(пятьдесят четыре источника), приложений.

1. Государственная
и муниципальная служба

.1 Понятие,
сущность, цели и задачи государственной службы и муниципальной службы

В демократическом обществе
государство является основной формой консолидации общечеловеческих и
национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан.
Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся
комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством
осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции
государственных органов и государственных должностей.

В специальной литературе отсутствует
однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы.
Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «…в самом широком теоретическом понимании
государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой
функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную
плату из государственного бюджета … и занимающих постоянно или временно
должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной,
исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов,
администрацию государственных (казенных) предприятий».

По мнению А.П. Алехина,
«…государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих
обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной
власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это
выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах».

Б.М. Лазарев определяет
государственную службу как «служение государству, т.е. выполнение по его
поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций
государства в государственных органах». С точки зрения А.В. Оболонского,
государственная служба – это «вид трудовой деятельности, заключающейся в
практическом осуществлении государственных функций работниками государственного
аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от
государства вознаграждение за свой труд».

А.Ф. Ноздрачев определяет
государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и
легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического
осуществления государственной власти и повседневного применения
законодательства в масштабе всего общества и реального времени.

Таким образом, во множестве
определений государственной службы можно выделить следующие наиболее
существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано
с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным
управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых,
государственная служба осуществляется на государственных должностях
преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство
некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных
учреждений и предприятий.

Наиболее четкое определение
понятия «государственная служба» дает, на наш взгляд, Г.В. Атаманчук:
«Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в
осуществлении целей и функций государства посредством исполнения
государственных должностей, учрежденных в государственных органах».

Еще в 1992 г Г.В Атаманчуком
были разработаны основные положения концепции развития государственной службы в
РФ.

В предложенном им варианте
концепции научно обоснованы сущностные понятия государственной службы. Наряду с
государственной службой выделены еще два базовых понятия:

государственная
должность – юридическое (правовое) установление,
характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и
содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и
полномочий);

государственный
служащий – гражданин, занимающий государственную
должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Таким образом, государственная
служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и
обществом, а с другой – между политикой и законодательством. Государство,
являясь особой организацией публичной политической власти господствующего
класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи
и функции.

Эти задачи и функции
практически реализуются посредством конкретных действий личного состава,
находящегося на службе у государства – государственных служащих. Государство
приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих.
Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации,
задачами и функциями набранных государством служащих. От государственных
служащих зависит работа государства.

Законодательство о государственной
службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие
образование ее системы, организацию и правовое положение государственных
служащих – условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и
ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п. Основными
источниками этого законодательства являются Федеральные законы «О системе
государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «Об
основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №
119-ФЗ. Любое законодательство представляет собой систему, а система
законодательства о государственной службе является двухуровневой. Первый из
уровней – федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, указанных выше
Федеральных законах, других федеральных законах и иных нормативных правовых
актах РФ. Второй уровень – законодательство субъектов Федерации: их
конституции, законы, уставы.

Существуют различные
классификации видов государственной службы. Каждый вид государственной службы имеет
своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным
правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено
соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.

В соответствии с конституционно-правовым
принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на
службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти.

В специальной литературе
признано подразделение государственной службы, в зависимости от характера
деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную. Однако
статьей 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» четко выделены следующие
виды государственной службы:

государственная гражданская
служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Военная служба и
правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
При этом именно эти виды службы попадают под понятие милитаризованная служба.
По мнению Д. Н. Бахраха, для милитаризованной службы характерны следующие
отличительные от гражданской службы признаки: профессиональной обязанностью
служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение
безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан
и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и
правопорядка, наличие специальных особых дисциплинарных уставов, эти служащие
имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения
специальных званий и т.д.

Здесь следует заметить, что в
рамках данной дипломной работы под государственной службой подразумевается
только один ее вид – гражданская служба.

Государственная гражданская
служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы
по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих
государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная гражданская
служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и
государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

В структуре государственной
службы различаются чётко две стороны, две группы отношений. Первая – это
организация государственной службы, её подготовка и служебная деятельность,
осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических
полномочий (см. приложение 1).

Организация государственной
службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг
вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по
каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу,
подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе,
применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил
прохождения службы и прекращения служебных отношений, а также некоторые другие
правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая
подготовительные цели для практической деятельности.

Другая сторона государственной
службы – это практическая деятельность государственных служащих по реализации
порученных им полномочий.

Каждый служащий занимает должность, определяющую
объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального
содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности,
исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам
своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц,
рассмотрение жалоб и т.д.).

В федеральном законе «Об основах государственной
службы Российской Федерации» определены основные признаки государственной
должности: её образование в государственном органе, установленный круг
обязанностей к исполнению полномочий этого органа, денежное содержание и
ответственность за исполнение своих обязанностей. При этом выделяется два вида
должностей – государственные должности Российской Федерации, которые носят
политический характер, и государственные должности государственной службы,
которые носят административный характер. Они различаются, по органам,
устанавливающим данные должности, характеру деятельности, способу вступления и
срокам пребывания в должности, правовому и социальному положению, требованиям к
профессиональным качествам и т.д.

В федеральном законодательстве государственные
должности ранжированы по категориям («А», «Б» и «В») и группам (высшие,
главные, ведущие, старшие и младшие) на основе принципов иерархии и
системности, различии в объёме полномочий. Это создаёт условия для более
эффективного прохождения государственной службы, прежде всего по вертикальному
и горизонтальному передвижению государственных служащих, обеспечению их должностного
и профессионального роста.

Государственная служба
продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и
пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено
государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и
методов для реальной, практической деятельности. В становлении
государственности любого вида государственная служба выступает в качестве
первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

Однако государственное
управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и
организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным
самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование
муниципальных образований. И в этой связи уместно перейти к определению
муниципальной службы.

Понятие «муниципальная служба»
сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации
местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления
в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие
«муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, т.к. в нем не было
необходимости: в СССР служащие местных органов государственной власти – местных
Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими.

Закон РСФСР «О местном
самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. также не использовал понятие
«муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась
первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и
муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно
такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий,
работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации,
принятая в 1993 г., установила, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Таким образом, муниципальная служба не
входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и
требует своего правового регулирования.

Муниципальная служба – это
самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального
права. Расходы, связанные с содержанием органов и должностных лиц местного
самоуправления, осуществляются за счет местного бюджета. Вместе с тем данный
институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на
должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый
для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной
службе. Это положение статьи 21 Федерального Закона «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации» не только приравнивает муниципальных служащих к
государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и
создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в
другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального
роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной,
так и государственной службы. Следует также учитывать, что органы местного
самоуправления могут осуществлять в соответствии с законом отдельные
государственные полномочия. Итак, Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает в статье 1 определение
муниципальной службы, под которой закон понимает профессиональную деятельность
на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их
полномочий.

Основными задачами
муниципальной службы являются:

а) обеспечение наряду с государственной
службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального
образования;

б) обеспечение самостоятельного
решения населением вопросов местного значения;

в) подготовка, принятие,
исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного
самоуправления;

г) защита прав и законных
интересов муниципального образования.

В соответствии со статьей 21
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» правовая регламентация муниципальной службы, включающая
требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, определяется уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и
федеральным законом.

Можно выделить три группы
источников муниципального права с учетом различных уровней правового
регулирования муниципальных отношений.

К первой группе источников
относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это,
прежде всего, Конституция Российской Федерации – главный источник
муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы,
закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления,
гарантии прав местного самоуправления.

Вторую группу источников
муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции
республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов
Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного
самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят
акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской
федерации, постановления законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третью группу источников
муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого
волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления
и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы
муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения
муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного
образования; решения представительных органов местного самоуправления,
устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью
и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

Таким образом, местное
самоуправление представляет собой институт гражданского общества, который
является необходимым элементом взаимодополнения государственной и муниципальной
власти, согласования общественных интересов на различных уровнях социума.
Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления
от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во
всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их
взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано
именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как
партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно
осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни
населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Очевидным является тот факт,
что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не
остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в
отношении местного самоуправления решаются две задачи – обеспечение гарантий
местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере
местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном
уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного
самоуправления;

во-вторых, федеральные органы
государственной власти принимает программы государственной поддержки местного
самоуправления;

в-третьих, для обеспечения
федерального закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления Российской Федерации” принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии
местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти
субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного
самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления
региональной политики – решения экономических, политических и социальных
проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны,
такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики,
способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных
задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения
жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите
населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для
муниципальных органов.

Признание местного
самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт,
не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления
– это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты
общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических
связей между всеми частями Российского государства.

Итак, можно заключить, что
выделение муниципальной службы в отдельный институт обеспечивает
децентрализацию власти, расширения возможностей для участия граждан в
управлении делами государства и общества. Вместе с тем муниципальная служба
наряду с государственной является составной частью публичной службы, так как
государственные и муниципальные служащие осуществляют функции государственных и
муниципальных органов в сфере публичной власти, поэтому можно выделить общие
черты в понятии службы, ее задачах, функциях, правовых источниках. Кроме того,
существенное сходство правового положения государственного и муниципального
служащего прослеживается в следующих аргументах:

Во-первых, традиционные
элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального:
понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация,
ограничения и гарантии служащих и т. д.

Во-вторых, муниципальные
служащие реализуют не только полномочия по решению вопросов местного значения,
но и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В-третьих,
существует большое сходство между государственной и муниципальной службой по
сути управленческой работы, по технологии управленческого процесса.

В-четвертых, федеральное
законодательство устанавливает реальную возможность перехода из одной системы
службы в другую с зачислением стажа муниципальной службы в стаж государственной
службы.

1.2 Становление государственной и
муниципальной службы в России и ее современное состояние

Россия имеет многовековую
традицию развития государственного и местного управления. В истории страны
государство и государственное управление всегда играли в значительной степени
самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Понятие государственной службы
стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18-м веке. В царской
России состоящими на государственной службе считались не только собственно
государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по
земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных
организациях. В основе правового регулирования государственной службы до
Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром I «Табель о рангах» (1722
г.), где все должности как гражданские, так и военные, разделялись на 14
классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно
регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.

Государственная служба в
допетровский период не имела четких правовых основ, а каждый служащий
рассматривался как личный слуга государя. Петровские преобразования потребовали
хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный
аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе.
Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей
государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой
создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и
придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной
отрасли государственного управления.

В июне 1719-го года Петром I
был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал
привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других
«управителей и служителей». Затем было решено разработать закон о
государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство
Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в
1722-м году была подготовлена Табель о рангах всех чинов – воинских, статских и
придворных, которая закрепила деление государственной службы на три вида:
воинскую службу (наиболее престижна), статскую и придворную (носила закрытый,
привилегированный характер).

Становление государственной
службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных
органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки
государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие
чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720-го года
обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том,
чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно
знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности
чиновников постоянно придавалось важное значение.

Особенностью государственной
службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так,
с 1725-го года при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные
отпуска. В 1736-м году указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен –
25 лет, при этом возраст прохождения службы – с 20 до 45 лет. Петр III своим
манифестом 1762-го года о вольности дворянству отменил обязательную службу.
Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованная
грамота дворянству 1785 г. дала право дворянам объединяться в губернские
дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.

В 1802 г. были образованы
министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов
управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро,
однако противникам реформы были предложены посты министров, склонив их таким
образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась
проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского
Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора
и статского советника по гражданской службе» 1809 г.

Февральская революция 1917 г.
не отразилась на положении чиновничества. Временное правительство в августе –
сентябре 1917г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов,
орденов и других знаков отличия», однако не успело его утвердить. Русская
государственная служба, просуществовавшая почти два столетия, имевшая прочную
правовую базу, была фактически уничтожена декретом Советской власти от 12
ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Декрет установил,
что «всякое … наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие
советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России
наименование – гражданин Российской республики».

Традиционно советская
государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности,
осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в
целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.

При таком подходе к определению
государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции
государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а
с другой – трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению
конкретных задач.

Вместе с тем, в СССР
гражданские служащие, в отличие от военнослужащих и служащих ряда
правоохранительных органов, законодательно не признавались обладателями особого
административно-правового статуса, они пользовались единым статусом наравне со
всеми другими работниками и служащими. Муниципальной службы по известным
причинам политического свойства и вовсе не существовало, а значит, и не было
речи об особом статусе муниципальных служащих. На местном уровне функции
государственного управления в то время выполняли работники органов советской
власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства.

История государственной службы
в РФ в постсоветский период насчитывает 5 этапов.

Первый этап (1991-1996 гг.):
отказ от советской (партийно-номенклатурной) системы государственной службы, а
также создание новых кадровых служб и учебно-научных (обеспечивающих
подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих)
учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для
государственной службы при Правительстве РФ (Росглавкадры), РАГС – Академия
государственной службы при Президенте РФ (вместо Академии общественных наук при
ЦК КПСС), появились первые институты и факультеты университетов, в которых
начали готовить студентов по специальности “Государственное и
муниципальное управление”. Была заложена нормативная правовая база
государственной службы РФ (в первую очередь, был принят Федеральный Закон
“Об основах государственной службы РФ”, 1995 г.).

Второй этап (1997 – осень 1999
г.): активизация усилий по административной реформе, предпринятая в рамках
Администрации Президента РФ и завершившаяся подготовкой Концепции
административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании
Президента Ельцина Б.Н. Федеральному собранию весной 1998 г.). Одним из
разделов Концепции административной реформы был раздел по государственной
службе. Именно здесь были впервые проанализированы системные недостатки
существующей государственной службы, и (с целью исправления этих недостатков)
представлен замысел превратить государственную службу РФ в профессиональную
государственную службу гражданского общества.

Третий этап (зима 1999 – весна
2000 гг.): разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре
Стратегических Разработок (“Центр Г.Грефа”) в качестве составной
части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты РФ. Частью
этой Концепции стало Техническое Задание (т.е. технический текст, включающий в
себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу
“Государственная служба”. На этом этапе впервые был изучен вариант
развития государственной службы с отсутствием преобразований (“стихийное
развитие без реформ”) и показаны негативные последствия такого развития
событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной
государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный
вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие
образовательных программ для государственных служащих).

Четвертый этап (ноябрь 2000 г.
– май 2003 г.): Поручение Президента РФ В.В. Путина о подготовке до 1 мая
2001-го года Концепции реформирования государственной службы РФ, создание
рабочих групп по подготовке Концепции и Плана мероприятий в Правительстве РФ,
Совете Безопасности РФ, военных структурах. Создание объединенной рабочей
группы под эгидой Администрации РФ. Утверждение Структуры Концепции и
подготовка самого текста. Новым является перенос акцентов на реформирование
функциональных аспектов государственной службы и материального стимулирования и
обеспечения, при одновременном сохранении комплекса образовательных
мероприятий. Это означает расширение и углубление замысла реформы.

Пятый этап (май 2003 г. –
настоящее время): Правовое регулирование института государственной службы в
России стремительно развивается. Об этом свидетельствует обновление российского
законодательства в части принятия законов № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. “О
системе государственной службы Российской Федерации” и № 79-ФЗ от 27 июля
2004 г. “О государственной гражданской службе Российской Федерации”.

Однако не всякое изменение
законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по
осуществлению функций государственного управления; не происходит
автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

К сожалению, одни лишь законы не
изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его
профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию
РФ 16 мая 2003 г. отметил: “Наша бюрократия и сегодня обладает огромными
полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не
соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в
значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции
госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране
тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти,
голод на современных управленцев, эффективных людей”

Если же рассматривать
становление муниципальной службы, то в той или иной степени самоуправление в
России существовало на всем протяжении её истории.

В семнадцатом веке местное
управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского
управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально
осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их
деятельности.

Считается, что развитию
местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.)
и городская (1870 г.) реформы Александра II,
которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить
начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и
социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную,
явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те
ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. В губерниях и
уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские,
уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

При Александре III
были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое
положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного
начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных,
последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов).
Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не
только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения
целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

С приходом революции 1917 г.
система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция
самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении
в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института
местного самоуправления, был периодом затишья.

Таким образом, история
убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России
присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы муниципального
управления если и появлялись, то находились под строгим контролем
государственной власти.

Современный этап развития
муниципальной службы в России начался с принятия Конституции 1993 года, которая
установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Но вместе с тем, в современных реалиях институты
местного управления во многом интегрировались в государственный управленческий
механизм и претерпели серьезные изменения. В результате этих изменений местные
органы власти все более включаются в единый общеуправленческий механизм социума.

Итак, проследив за этапами
становления государственной и муниципальной службы, следует сказать, что
процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально была государством
сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное
понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то,
безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не
спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на
сферу муниципальной власти. В результате, территориальная организация местной
власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.

1.3
Публично-правовая природа статуса государственных и муниципальных служащих

Конституция Российской Федерации в части 4 статьи
32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и
общества определила государственную службу. При этом местное самоуправление,
выведенное согласно статье 12 Конституции РФ за пределы органов государственной
власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом
муниципальной службы. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные
полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе
кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей
природе немало общего и особенного.

Осуществляемое в настоящее время в соответствии
с Концепцией и Федеральной программой реформирования государственной службы
Российской Федерации, утвержденными Президентом РФ, предусматривается
кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере
государственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих
положений законодательства субъектов Российской Федерации, а также приведение в
соответствие иных нормативных правовых актов, в том числе и подзаконных.
Формирование действенной системы государственной службы Российской Федерации
как приоритетное направление государственной политики в области
государственного строительства является важнейшей частью административной
реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной
реформой, реформой судебной системы и другими реформами.

В части правового обеспечения реформирования
государственной службы предусматривается внесение изменений и в
законодательство о муниципальной службе. В этой связи чрезвычайно важен вопрос
о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы
и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская
служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью
гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового
обеспечения государственной и муниципальной службы предполагает выявление
общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и
муниципальных служащих.

Вопрос о единстве природы и
особенностях правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих
изначально детерминирует происхождение и содержание публичной гражданской
службы, разновидностями которой выступают государственная гражданская и
муниципальная службы. Следует особо подчеркнуть то, что единство природы
муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной
службой, а лишь только с одним ее видом – гражданской службой. Совершенно
очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства
между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой
всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой
природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих. Именно
поэтому, как уже было сказано в § 1.1, в рамках данной дипломной работы под
государственной службой подразумевается только один ее вид – гражданская
служба.

Действующее российское законодательство вполне
определенно устанавливает организационно-правовые формы, в которых фактически
осуществляются государственная гражданская и муниципальная службы, и
соответственно ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных
гражданских и муниципальных служащих. Организационно-правовой формой
осуществления государственной гражданской службы являются органы
государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы,
образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, – лица,
имеющие статус федеральных гражданских служащих, либо органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые
в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, – лица,
получающие статус гражданских служащих соответствующего субъекта Российской
Федерации.

Организационно-правовой формой муниципальной
службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы – лица
со статусом муниципальных служащих. Отсюда выводится общий сущностный признак,
объединяющий правовое положение государственных гражданских и муниципальных
служащих. Им выступает форма публичной власти, содержательно обрамляющая
социально-правовое единство властных полномочий соответствующих органов
публичной власти.

Отличия появляются не только из территориального
масштаба, но и из самой сферы властно-управленческой деятельности,
обеспечиваемой институтами государственной либо муниципальной службы, из
функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных
органов либо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются
также и тем, какая правовая доктрина господствует при создании законодательной
базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений.
Следовательно, далее резонно обобщить конституционные основы статуса
государственных гражданских и муниципальных служащих.

По Конституции РФ органы местного самоуправления
отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не
входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно
здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих
конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его
правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом
Европейской хартии местного самоуправления.

По этой причине законодательство о
государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем
государственная и муниципальная службы базируются в части правового
регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают
нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и
характер труда служащих обоих видов – и государственных, и муниципальных,
объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и
обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность
соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и
льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой
системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового
статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые
федеральными госслужащими полномочия – федеральные, т.е. определенные ст. 71 и
частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти,
а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия, осуществляемые
государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного
ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на
территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение
полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти
определяется и регулируется общим правилом, установленным в статье 76
Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится,
как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому
предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими,
которые являются должностными лицами либо представителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также
заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается
решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут
наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из
содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе
взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года и другими
федеральными законами.

Осуществление муниципальными служащими отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в
соответствии с федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации,
является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы
публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и
муниципальных служащих.

Все без исключения государственные и
муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской
Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие
основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере
включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они
не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией
(ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных
гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это
диктуется нормальным функционированием системы государственного и
муниципального управления. Правовой статус государственных гражданских и
муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и
регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами
трудового права. Хотя, в правовой литературе нет, однако, единого мнения,
нормами какой отрасли права должен регулироваться правовой статус и, в
частности гарантии государственного (муниципального) служащего. Сторонники
административного регулирования в указанной сфере приводят следующие аргументы:

) государственный, (муниципальный) служащий как
субъект административного права является носителем определенных прав и
обязанностей, которые реализуются через административно-правовые отношения.
Специфика указанных прав и обязанностей, состоящая в том, что государственный
(муниципальный) служащий в процессе служебной деятельности реализует часть
компетенции государственного (муниципального) органа и в связи с этим обладает
правом принимать в одностороннем порядке от имени государства управленческие
решения, обязательные для исполнения лицами, не находящимися в их служебном
(линейном) подчинении, обуславливает также наличие таких ограничений для
государственного (муниципального) служащего, как запрет заниматься
предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, принимать участие в
забастовке и т.д. Установление государством для государственного
(муниципального) служащего таких серьезных ограничений, с одной стороны,
отличает его от других работников как частных, так и государственных
предприятий, учреждений, организаций, а с другой стороны, порождает
необходимость закрепления в законодательстве специальных гарантий, которые,
компенсируя определенную ущемленность прав государственных (муниципальных)
служащих, обеспечивают эффективное выполнение ими своих должностных прав и
обязанностей. Таким образом, гарантии являются необходимым средством реализации
административно-правовых отношений и поэтому должны быть урегулированы нормами
административного права;

) закрепляя для работников право на заработную
плату, медицинское обслуживание и другие гарантии, государство стремится
обеспечить минимальный уровень социальной защищенности каждого работника, то
есть заботится о реализации частного интереса. Аналогичные гарантии,
установленные для государственных (муниципальных) служащих, являются средством
административно-правового воздействия на поведение государственного
(муниципального) служащего, которое призвано обеспечить эффективное выполнение
им функций государства. То есть в данном случае государство преследует скорее
публичный интерес. В связи с этим гарантии государственного служащего должны
регламентироваться нормами публичного (административного), а не частного
(трудового) права;

) одна из основных особенностей статуса
государственного (муниципального) служащего состоит в том, что все, что связано
с деятельностью государственных (муниципальных) служащих, должно быть детально
регламентировано правовыми нормами. Правовая регламентация деятельности
объективно необходима, поскольку ему предоставлено право участвовать в
разработке, принятии и реализации решений, затрагивающих интересы множества
различных социальных групп. В трудовом законодательстве содержится лишь
минимальный стандарт правил, а условия труда и гарантии определяются в каждом
конкретном случае трудовым договором, то есть соглашением сторон.

Однако, несмотря на вышеизложенное, нельзя
полностью отрицать возможности применения норм трудового права к регулированию
«внутренних» отношений на государственной (муниципальной) службе, поскольку
государственная (муниципальная) служба – это, безусловно, один из видов
трудовой деятельности, хотя и в значительной мере специфический и,
следовательно, процедура реализации отдельных гарантий государственного
(муниципального) служащего (ежегодный оплачиваемый отпуск, организация
профсоюзов, условия работы и др.) может в значительной мере регламентироваться
трудовым законодательством, но лишь в той части, в которой оно не противоречит
специальному законодательству о государственной (муниципальной) службе.

Ю. Н. Старилов предлагает критерий для
разграничения – «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм
государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права
на публичное и частное».

Таблица 1. Отличия государственной службы от
труда «вообще»

Особый статус государственной службы вытекает из
различия между административным и частным правом, также утверждает Ги де
Брэбан. Точнее было бы сказать, что особый статус государственной службы
вытекает из различия публичного и частного права. Государственная служба, хотя
и может пониматься в определенном смысле как процесс труда, выполнение своих
властных полномочий, принципиальные отличия от понятия труда вообще имеет.
Отличий немало, в частности, по следующим критериям (табл. 1).

Публичное право применяется к отношениям
государственного служащего, частное право – к отношениям иного наемного
работника, трудящегося. Государственные гражданские служащие выступают
представителями интересов публичной власти государства и общества, выполняя
функции государственного управления. Муниципальные же служащие представляют
интересы муниципальной власти, осуществляя управленческие функции органов
местного самоуправления. Общность публично-правовой природы данных видов
социально-полезной деятельности проявляется в том, что государственная и
муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного
аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также обеспечивать
реализацию юридически властных полномочий государственных и муниципальных
должностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового
статуса государственных и муниципальных служащих объясняется сущностью возложенных
на них функций, которые связаны с осуществлением определенного вида управления:
государственного и муниципального.

Общность правового статуса государственных
гражданских и муниципальных служащих определяется и общностью принципов, на
которых основаны данные виды службы. Единство принципов, установленных
законодательством о государственной и муниципальной службах, со всей
очевидностью подчеркивает социально-генетическую связь юридических
установлений, относящихся к правовому обеспечению статуса служащих обоих видов.
Сравнение ст. 5 ФЗ “Об основах ГС РФ” и ст. 5 ФЗ “Об основах МС
в РФ” не оставляет никаких сомнений в том, что они в равной мере исходят
из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина,
признания общественно-политической важности и почетности профессиональной
деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их
кадрового корпуса, а также профессионализма, компетентности и ответственности.

Специфическим содержанием функционирования
муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса
муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы
муниципальных образований. Отсюда выстраивается организация и система правового
обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из
демократических основ данной системы социального управления, являющейся
важнейшим уровнем власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом
муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом
с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного
самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам
государственной власти, а также ответственности перед населением муниципального
образования его органов и должностных лиц, признания высшей ценностью прав и
свобод человека и гражданина, обязанности их соблюдения, защиты интересов
населения.

Новизна общественных отношений по организации и
функционированию государственной и муниципальной службы, что должно учитываться
в процессе правового статуса служащих обоих видов, определяется рядом факторов.
Под воздействием объективных экономических и политических причин правовое
регулирование статуса государственных и муниципальных служащих усложняется,
уточняется, совершенствуется. Настоящему этапу реформирования публичной службы
и в этих рамках правовому обеспечению статуса гражданских и муниципальных
служащих присущ целый ряд признаков. Среди тех из них, которые позволяют
охарактеризовать правовое положение государственных гражданских и муниципальных
служащих современного периода, отметим следующие.

Во-первых, отделение правовых отношений по
государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и
подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих
неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего
нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по
приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство,
представленное административно-правовыми нормами о государственной и
муниципальной службе; субсидиарное законодательство – нормы трудового
законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве
исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер
ответственности служащих.

В-четвертых, непризнание государственных
гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-пятых, наделение гражданских и муниципальных
служащих особым административно-правовым статусом.

В-шестых, правовое регулирование
служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права
к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила
специального закона).

В-седьмых, единство (в смысле содержательной
идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и
функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов
прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.

В-восьмых, идентичность структурных элементов
правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и
содержанию. Кроме того, близость социально-правовых характеристик
государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности
обоих видов службы в масштабе общества.

В-девятых, управленческая профессионализация
служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на
основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального
образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.

Подводя итог анализу публично-правового статуса
государственных и муниципальных служащих, уместно привести здесь мнение
профессора Ю.А. Розенбаума, который как на серьезный недостаток правового
регулирования указывает на отсутствие какой-либо связи между государственной и
муниципальной службой. По его мнению, “это изолирует последнюю от влияния
государственной службы вообще, от использования ее опыта, единых принципов
организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для
служебной карьеры муниципальных служащих и т.д.”. Воплощение в
законодательстве единых принципов правового регулирования в данном случае
обеспечило бы преемственность государственной политики не только на разных
этапах реформы данных видов публичной службы, но и на всем протяжении
беспрерывного процесса совершенствования их правового обеспечения. Особенно это
важно для обеспечения условий реализации правового статуса государственных
гражданских и муниципальных служащих.

Таким образом, развитие законодательства и
совершенствование всей нормативно-правовой базы государственной и муниципальной
службы позволяет укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими
службы, обеспечить надлежащую полноту правового регулирования отношений,
возникающих при реализации нормативно установленных правомочий как вовне, так и
внутри сферы их применения. Служебное право должно стать регулятором
государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности
государственных органов, внутригосударственной администрации, но и в области
функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком
разграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной
службы, создании служебного права нормы трудового права перестанут играть
существенную роль или вообще исчезнутиз общего регулирования
государственной, муниципальной службы.

В следующей главе государственные и
муниципальные служащие будут рассмотрены как особая профессиональная группа,
причем не только в описании объективных характеристик, таких как половозрастная
структура, образование, материальное положение и стаж работы на государственной
и муниципальной службе, но и ряда социально-психологических характеристик. Это
даст возможность составить наиболее полное представление о том, кто же они
такие государственные и муниципальные служащие.

2. Государственные и муниципальные
служащие

2.1 Государственные и муниципальные
служащие как особая профессиональная группа

Нынешнее функционирование и развитие всей системы
государственного управления настоятельно требуют сегодня формирования такой
кадровой политики, которая сможет создать эффективно работающий корпус
профессиональных чиновников – аппарат высокопрофессиональных государственных,
муниципальных служащих. То есть, огромная роль, которую играют государственные,
муниципальные служащие в жизнедеятельности нашего государства, актуализирует
необходимость всестороннего систематизированного научного изучения данного
социально-профессионального слоя, его места в социальной структуре общества,
условий и факторов, детерминирующих эффективность его деятельности.

Так что же представляют собой государственные и
муниципальные служащие как особая профессиональная группа? Для ответа на этот
вопрос будет осуществлен анализ результатов нескольких социологических
исследований и опросов, проведенных среди государственных и муниципальных
служащих в 1997 – 2006 г.г.

Данные о демографическом составе государственных
и муниципальных чиновников вызывают интерес, поскольку общество хочет, как
можно больше знать о тех, кто нанят на деньги налогоплательщиков для выполнения
сложнейших задач государственного управления и распоряжения бюджетными
ресурсами. Демографический портрет государственной, муниципальной службы
показывает также ее человеческий потенциал и то, как реализуется
зафиксированное в законодательстве равное право доступа к государственной,
муниципальной службе. О демографическом составе государственных и муниципальных
служащих можно судить на основании таблицы (см. приложение 2). Структура
государственных, муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной
асимметрией: женщины здесь явно преобладают. Однако они сконцентрированы на
нижних ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты
преимущественно мужчинами. Среди государственных служащих федерального уровня
мужчины составляют 44%, среди муниципальных – лишь 20%. Например, на
федеральном уровне 89% высших должностей заняты мужчинами, а 86% младших –
женщинами. На уровне субъектов Федерации преимущество мужчин на высших
должностях также велико – их 72%, тогда как 88% на младших должностях – это
женщины.

В последние годы стало привычным, что многие
федеральные министры – весьма молодые люди. Сорокалетний министр – если это и
не стало нормой, то, во всяком случае, перестало казаться чем-то невозможным.
Встречаются высокие государственные чиновники и в возрасте около 30 лет. Доля
молодежи заметно выше в тех министерствах или департаментах, которые были
созданы в 90-е годы для выполнения новых функций в регулировании экономики
(управление имуществом, антимонопольная политика, банкротства, вопросы
инвестиций, и т.п.). В этих случаях возможности использования «старого»
персонала были ограничены и широко привлекалась молодежь, только закончившая
высшие учебные заведения.

Однако исполнительная власть в целом пока не
может похвастаться своей молодостью. Скорее наоборот: чем выше должность, тем
старше ее обладатель. При этом значительная часть государственных и
муниципальных служащих находится в пенсионном возрасте. Среди госслужащих на
федеральном уровне каждому десятому – 60 лет и более. Для высших, главных и
ведущих должностей эта доля еще выше и достигает 15%. Даже на младших
должностях везде есть лица пенсионного возраста, хотя их относительно мало.
Всего же в исполнительной власти на федеральном уровне пенсионеры составляют
9%, в федеральных органах на региональном уровне – 2,3%, в органах субъектов
федерации – 5%. Большая часть пенсионеров – это женщины, поскольку они выходят
на пенсию раньше.

Молодежь (до 30 лет включительно) в основном
концентрируется на младших и старших должностях. Доля молодежи максимальна в
федеральных органах власти на региональном уровне – здесь она достигает 28%.
Это можно объяснить тем, что их функциональная специфика и кадровый потенциал в
значительной мере формировались в последние годы, и спрос на новых работников
не мог замещаться лишь использованием тех, кто уже прежде работал в органах
государственного управления. Однако и здесь молодежь концентрируется в самом
низу иерархической лестницы, на младших и старших должностях. На федеральном
уровне молодежи гораздо меньше (10%) и она также занимает, в основном, младшие
должности. Такое распределение служащих, при котором вся молодежь
сконцентрирована в нижней части служебной иерархии, означает образование
длинной и недостаточно прозрачной очереди на служебное продвижение. Отсутствие
ясной и прогнозируемой перспективы делает бессмысленным пребывание в
организации, трудовое вознаграждение в которой сильно зависит от должности и
стажа, а, следовательно, носит отложенный во времени характер. Однако если нет
перспективы карьерного роста, то накопление и трансляция навыков и опыта вряд
ли будут иметь место. В этом случае молодой работник будет, наверное,
рассматривать государственную службу лишь как станцию временного пребывания для
приобретения минимально необходимого социального и человеческого капитала. При
первой удобной возможности он ее покинет ради более высокой зарплаты в частном
секторе. В системе, построенной по принципу «внутреннего рынка труда»,
обязательный выход на пенсию в установленном возрасте является необходимым
условием сохранения и наращивания человеческого капитала. Не случайно,
организация государственной службы во многих странах предполагает ранний выход
на пенсию. Он стимулируется высокой пенсией и возможностью перехода на
высокооплачиваемую работу в частном секторе. Когда этого не происходит,
наступает «старение» персонала организации, сопровождаемое «закупоркой» всей
системы внутреннего продвижения кадров. Вследствие этого претендующая на
продвижение молодежь покидает государственную службу, что вызывает большие
финансовые и социальные потери. Происходит своего рода негативный отбор, когда
здесь остаются лишь те, кто не видит себе места в конкурентном секторе экономики.
Общий возраст государственных и муниципальных служащих по данным исследования
составляет 44 года.

Эта цифра практически совпадает с результатами
исследования, проведенного в период с апреля по июнь 2002 года в 5
министерствах и 4 субъектах Российской Федерации Государственным университетом
«Высшая школа экономики» (ГУ – ВШЭ). Средний возраст гражданского служащего в
выборке равен 41 году, средний общий стаж работы – 20 лет и средний стаж на
государственной службе – 11 лет. Подобная характеристика подтверждает
размышления о старении корпуса гражданских служащих и слабом притоке молодых
сил. Значительный стаж работы заставляет предполагать, что образование было
получено еще в условиях нерыночной экономики.

С точки зрения возраста и стажа наихудшая
ситуация сложилась в федеральных органах исполнительной власти, где значения
всех трех показателей превышают соответствующее среднее (таблица 2). Все
остальные органы находятся в более благоприятном положении – у органов
исполнительной власти субъектов Федерации значение одного параметра (средний
стаж работы на государственной службе) меньше среднего, а у органов местного
самоуправления и территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти все три параметра меньше среднего.

Таблица 2. Средний возраст и стаж работы в
органах государственной и муниципальной службы

Рис. 1 Региональное распределение
среднего возраста и стажа работы

Региональный срез (рис. 1) позволяет заметить,
что в регионах значения всех рассматриваемых параметров ниже среднего по
выборке. Наиболее молодой состав государственных и муниципальных служащих имеет
Саратовская область, где средний возраст составил 39 лет, средний общий стаж
работы – 18 лет и средний стаж на государственной службе – 9 лет. Данные
рисунка 1 показывают, что большинство гражданских служащих имело опыт работы в
других сферах деятельности.

Следующая важная черта гражданского,
муниципального служащего – его образование. Согласно результатам, того же
исследования, проведенного ГУ-ВШЭ распределение ответов 1100 опрошенных
государственных и муниципальных служащих представляется следующим: 4%
респондентов имеют среднее или среднее специальное образование, 3% –
незаконченное высшее образование, 85% имеют высшее образование (из них 12% –
два высших), 2% учатся в аспирантуре и 6% имеют научную степень. В целом
уровень образования государственных и муниципальных служащих кажется достаточно
высоким. Однако, если мы учтем требования, накладываемые статьей 6 Федерального
Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», ситуация
выглядит не столь радужно. Согласно этому Закону, все государственные служащие,
занимающие должности выше младших, должны иметь высшее образование, для младших
должностей допустимо среднее специальное образование. Соответствующий закон для
муниципальных служащих не содержит прямых указаний на уровень образования. С
учетом введенных ограничений мы получаем, что 3% государственных служащих
занимают свой пост, не удовлетворяя критерию образования.

Кроме того, по характеру полученного ими
базового образования, государственные и муниципальные служащие распределены
следующим образом (в порядке убывания): естественно-техническое – 34,2%;
экономическое -19%; педагогическое -12,5%; сельскохозяйственное – 9,4%;
юридическое – 9%; гуманитарное – 8,4%; медицинское – 3,4%; военное – 2,1%; иное
– 2%. Данное распределение соответствует распределению основных видов базового
образования по степени массовости. Только 10% респондентов ответили на вопрос
«Имеете ли вы образование по вашей специальности?» утвердительно. Таким
образом, девять из десяти государственных, муниципальных служащих потенциально
нуждаются в дополнительном образовании. С другой стороны, отсутствие у
государственных и муниципальных служащих специального образования
свидетельствует о том, что получение такого образования не является необходимым
для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти.

Немаловажным показателям является материальное
положение государственных и муниципальных служащих. Средний душевой доход в
семьях опрошенных оценивается примерно в 6100 рублей в месяц, что заметно
меньше среднедушевого дохода в России (6974 руб. в июне 2005 г.). На
региональном фоне доходы государственных и муниципальных служащих выглядят
весьма по-разному (таблица 3).

Таблица 3. Среднедушевой доход в семьях государственных
и муниципальных служащих в сравнении со средними доходами в регионе (руб.)

Вместе с тем анализ распределения доходов
респондентов показал, что, по крайней мере, среди них существенно меньше, чем в
России в целом, семей с совсем низкими доходами. Рисунок 2 представляет
самооценку государственных служащих в выборке по критерию благосостояния. Как
можно заметить, почти половина опрошенных государственных и муниципальных
служащих находится в неблагоприятной ситуации, почти каждый пятый из них – в
очень тяжелой (не хватает денег на еду и на одежду). В то же время практически
такой же вес (41%) имеют служащие, которых можно назвать средней группой (с
точки зрения их доходов в выборке).

Рис. 2 Благосостояние государственных служащих

Наиболее высока оценка семейного благосостояния
у представителей федеральных министерств – 18% способны купить новый
автомобиль, 41% может купить основную бытовую технику, 23% не может ее купить,
13% имеют трудности при покупке одежды и 5% не имеют достаточно средств на еду.
В федеральных министерствах заметно преобладание над средним значением в
группах с высокими доходами и менее значительна доля групп с низкими доходами.
На других уровнях власти доля лиц с невысокими доходами выше средней; в
неблагоприятной ситуации уже находятся по 50% представителей органов
исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления,
48% респондентов из территориальных органов Министерства по налогам и сборам РФ
и Федерального Казначейства. Из последних исследований в области оценки
благосостояния государственных служащих стоит отметить исследование группы
компаний КОМКОН. Согласно его результатам 5% опрошенных могут позволить себе
новую квартиру или дом, 10% – могут позволить себе новый автомобиль, 49% –
могут позволить себе основную бытовую технику, 18% – хватает только на еду и на
одежду, 16% – хватает денег на еду, но не на одежду и 2% – не всегда достаточно
денег даже на еду. Стоит отметить, что за год, разделяющий эти два исследования
возросло число служащих, способных купить квартиру с 2-х % до 5-ти %. Это
свидетельствует об улучшении материального положения части чиновников, но с
большой долей вероятности, можно предположить, что этой группой чиновников
являются служащие, занимающие высшие и главные должности в служебной иерархии.

Также нельзя не отметить некоторое
несоответствие уровня доходов, возможности приобретения квартиры (учитывая
уровень цен на жилье, сложившийся сейчас в России). Безусловно, при оценке
уровня своих доходов респонденты не принимают в расчет «неформальные и
периодические поступления, которые, к сожалению, имеют место быть в нынешней
России», а также выгоды, приносимые служебным положением и полезными связями.

Для дальнейшей оценки государственных и
муниципальных служащих, как особой профессиональной группу, будут
проанализированы данные исследования, проведенного в Челябинской области,
результаты которого опубликованы в журнале «Чиновник». Основной упор делался на
профессиональные, деловые, личностные и психологические характеристики.

Предлагаемый в таблице 4 перечень позволяет
представить себе, в какой мере государственные и муниципальные служащие владеют
различными профессиональными навыками. В нем основные профессиональные навыки
проранжированы по основному показателю «владею навыками вполне». Два других
показателя («не вполне владею, «не владею») не учитывались и приводятся как
иллюстративный материал.

Таблица 4.Владение профессиональными навыками

Обращает на себя внимание невысокий процент
(23,1 %) служащих полностью владеющих теорией государственной и муниципальной
службы.

На вопрос о деловых качествах, необходимых для
государственных (муниципальных) служащих, при возможности выбора нескольких
вариантов ответа, получены следующие данные. Из всех основных деловых качеств,
которыми должен обладать государственный (муниципальный) служащий, наиболее
значимыми являются профессионализм и умение общаться с людьми. На них указали
77,4% и 47,4% соответственно. Далее следуют исполнительность,
дисциплинированность (34,2%), организационный талант (33,4%), аккуратность,
точность в работе (26,8%), высокий интеллект, эрудиция, а также естественность
и чувство долга (по 25,4%). Менее важными качествами, по мнению респондентов,
являются высокий уровень личной культуры, воспитанность, вежливость (20,4%) и
объективность, непредвзятость (15,4%). Среди желательных психологических
характеристик идеального государственного (муниципального) служащего доминируют
честность, общительность и уравновешенность (61,6%; 51,8%; 46,0%
соответственно). На терпимость указали 29,2% опрошенных, на приветливость –
25,4%, на отзывчивость и скромность – 22,8% и 20,2% соответственно. Заключают
список личное обаяние (14,6%) и чувство юмора (13,6%).

Среди личностных качеств, желательных у
государственных (муниципальных) служащих, лидируют активность, предприимчивость
(49,8%) и порядочность (46,4%). На необходимость настойчивости, упорства,
указали 39,8% опрошенных, 37,6% – неравнодушия, а 37,2% – дипломатичности.
Считают необходимым качеством обязательность, надежность 27,6%. Наименее
нужными качествами оказались справедливость и демократичность (по 21%), а также
серьезность, вдумчивость (10%).

Формированию своего имиджа 52% работников
государственных (муниципальных) органов власти уделяют внимание по мере
необходимости, 30,5% уделяют достаточное внимание, и лишь 4,6% практически не
уделяют внимания формированию своего имиджа. Формированию имиджа служащего в
той структуре, где они работают 52,4% ответили, что, уделяют внимание по мере
необходимости, 26,4% считают, что этому уделяется достаточно внимания, а по
мнению 14,6% опрошенных, формированию имиджа в их структуре практически не
уделяется внимания.

Но наиболее значимой характеристикой в контексте
выделения государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной
группы является вопрос, существует ли социально-групповое (корпоративное)
самосознание в среде государственных и муниципальных служащих, т.е. ощущают ли
они себя как некоторую группу, отделенную от всех остальных или нет.
Исчерпывающая информация по этой теме содержится в результатах исследования,
проведенного Государственным университетом «Высшая школа экономики». В рамках
этого исследования был построен индекс корпоративного самосознания, на базе
которого было выделено три группы государственных служащих: «с выраженным
корпоративным самосознанием» «без выраженного корпоративного самосознания» и
«неопределившиеся». Группа «с выраженным корпоративным самосознанием» состоит
из государственных и муниципальных служащих, воспринимающих себя и своих коллег
как отдельную группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются
от остальных видов деятельности. По результатам исследования, к группе «с
выраженным корпоративным самосознанием» относятся 57% государственных служащих,
к группе «без выраженного корпоративного самосознания» -17%, а к
«неопределившимся» – 26% (рис.3).

Рис. 3 Распределение степени выраженности
корпоративного самосознания

В дальнейшем при анализе для каких
государственных служащих характерно корпоративное самосознание, а для каких –
нет, приводятся следующие данные. Уровень корпоративного самосознания не
зависит от того, в каком органе власти работает государственный служащий. Но
вот в органах местного самоуправления корпоративное самосознание развито меньше
чем у государственных служащих (41% опрошенных).

По результатам проведенного исследования
корпоративное самосознание зависит от пола и возраста респондента.
Корпоративное самосознание ярче выражено у женщин (64% всех женщин), в отличие
от мужчин, среди которых корпоративное самосознание присуще ровно половине
опрошенных мужчин. Корпоративное самосознание также усиливается по мере
увеличения возраста гражданского служащего: среди респондентов моложе 30 лет
лишь 19% демонстрируют корпоративное самосознание; среди тех, кому больше 40
лет, – 51%, старше 50 лет – 66%.

Корпоративное самосознание зависит также от
стажа работы на государственной, муниципальной службе. По мере увеличения стажа
работы на государственной службе увеличивается доля тех служащих, которым
присуще корпоративное самосознание.

Рассмотрим более подробно те позиции, на
основании которых, были сделаны выводы о существовании корпоративного
самосознания у государственных и муниципальных служащих. Большая часть
гражданских служащих воспринимает государственную службу как замкнутое
сообщество, в котором людям «со стороны» сложно освоиться и работать: 66%
респондентов считают, что специалисты из коммерческого сектора, придя на
государственную службу, не способны быстро освоить специфику работы; 56%
опрошенных утверждают, что руководящие должности на государственной службе не
смогут занимать люди, пришедшие со стороны. Многие служащие признались, что им
проще сотрудничать с другими государственными служащими, чем с представителями
коммерческого сектора, что свидетельствует о некоторых различиях в менталитете
между двумя группами и определенной замкнутости гражданских служащих в своем
сообществе. И, наконец, часть респондентов считают, что государственных,
муниципальных служащих нужно готовить отдельно от тех, кто собирается работать
в коммерческом секторе, это также свидетельствует в пользу наличия
корпоративного духа у государственных и муниципальных служащих.

Среди вопросов о корпоративном самосознании был
также вопрос о том, смогут ли сами государственные служащие быстро освоить
работу соответствующего профиля вне государственной службы. Большинство
респондентов (93%) считают себя способными быстро освоить работу вне
государственной службы. Однако 83% государственных и муниципальных служащих с
выраженным корпоративным самосознанием скорее не согласились бы перейти на
работу в коммерческий сектор. Среди тех, у кого корпоративное самосознание не
выражено, процент респондентов, которые не перешли бы на работу в коммерческий
сектор, равен 28%.

Бóльшая
часть государственных и муниципальных служащих, вне зависимости от того,
присуще им или нет корпоративное самосознание, или же они относятся к
«неопределившимся», «начиная жизнь с начала», вновь пошли бы работать на
государственную службу.

Подводя итог характеристике государственных и
муниципальных служащих как особой профессиональной группе можно сделать
следующие выводы.

Демографический портрет государственных,
муниципальных служащих отличается сильно выраженной гендерной асимметрией:
женщины здесь явно преобладают. При этом сконцентрированы они на нижних
ступенях административной лестницы, тогда как высшие должности заняты
преимущественно мужчинами. Молодежь независимо от пола сконцентрирована на низших
ступенях служебной иерархии. Государственным и муниципальным служащим присущ
ряд профессиональных, деловых, личностных и психологических характеристик,
свойственных, только для этой профессиональной группы.

Уровень образования государственных и муниципальных
служащих является высоким, но в большинстве случаев несоответствующим
деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это говорит о том, что
получение специального образования не является необходимым для трудоустройства
в органах государственной или муниципальной власти, а формирование
профессиональных особенностей и навыков происходит в процессе адаптации и
приобретения опыта работы в этих органах.

Значительная часть государственных и
муниципальных служащих воспринимают себя и своих коллег как обособленную
группу, специфика и условия работы которой существенно отличаются от остальных
видов деятельности. Причем, корпоративное самосознание растет по мере
увеличения возраста и стажа работы на государственной, муниципальной службе.
Муниципальные служащие в меньшей степени, чем государственные, причисляют себя
к особой группе.

2.2 Исследование профессиональных
качеств государственных и муниципальных служащих

Государственная и муниципальная служба на
территории г. Азова регламентируется Конституцией РФ, Федеральными Законами, а
законами Ростовской области от 26 декабря 1995 года № 9-ЗС «О местном
самоуправлении в Ростовской области» и от 29 декабря 1997 года № 55-ЗС «О
муниципальной службе», Уставом г. Азова и нормативно-правовыми актами администрации
регламентируется только муниципальная служба.

В рамках дипломной работы было проведено
социологическое исследование с целью выявления основных проблем и
закономерностей в государственной и муниципальной службе на территории г.
Азова, а также с целью подтверждения или опровержения выдвинутой гипотезы о
том, что государственные и муниципальные служащие представляют собой особую
профессиональную группу. Исследование состояло из двух этапов, включивших опрос
потенциальных и настоящих государственных и муниципальных служащих

На первом этапе исследования, с целью выявить,
каким образом собираются организовывать свою карьеру будущие государственные
служащие и определить общие тенденции успешного развития карьеры, было
проведено анкетирование студентов ФРГСУ в г.Азове, обучающихся по специальности
«Государственное и муниципальное управление», т. е. предположительно будущих
государственных и муниципальных служащих. Бланк анкеты приведен в приложении 3.

Анкетирование дало следующие результаты

система государственной (муниципальной) службы
коррумпирована (23 человека);

недостаточная заработная плата (единогласно);

страх быстрого увольнения (16 человек ).

Относительно должности, желаемой при поступлении
на государственную службу, большинство ответили очень расплывчато (ответы были
примерно следующего содержания: – «где-нибудь в отделе кадров», «работа с
персоналом», «заниматься финансовым планированием», «работать с документами» и
т.д.). Четко названные должности не упоминаются.

Государственная служба рассматривается
исключительно как стартовая площадка для дальнейшего роста.

Предполагая свой карьерный план на ближайшие 5
лет, пять человек после окончания ФРГСУ, хотят получить второе образование или
закончить аспирантуру, далее четкого плана развития карьеры нет, но есть вера в
то, что найдут хорошую работу. Девять человек уже знают, что по окончании ФРГСУ
будут работать менеджерами в различных структурах коммерческих компаний. И
только четыре человека, как уже было сказано, связывают свою судьбу с
государственной или муниципальной службой. Отвечая на вопрос «Считаете ли Вы,
что получаемое Вами образование позволит Вам получить особый профессиональный
статус?», утвердительно ответили только 10 % учащихся. Подавляющее большинство
(76 %) рассматривают свое нынешнее обучение, в первую очередь, в контексте
необходимости иметь высшее образование, не придавая существенного значения
получаемой специальности.

Лишь незначительное количество опрошенных
высказало готовность начать свою карьеру в органах государственной службы с
самых низших должностей. При этом 14% студентов сомневаются в достаточности
получаемого образования для замещения высокой должности.

В процессе обсуждения студенты так же сказали,
что их не устраивает непрестижность работы на низших должностях.

Проанализировав данные опроса студентов ФРГСУ
можно сделать следующие выводы:

будущие специалисты имеют ложные представления о
системе государственной службы. Больше половины опрошенных убеждены в
невозможности организации своей карьеры в этой области по причине
коррумпированности системы государственной службы. Безусловно коррупция
существовала и существует, но нельзя обвинять всю систему в полной
коррумпированности;

многие студенты не могут адекватно оценить свои
способности на данный момент, считая, что основательной теоретической
подготовки хватит для того, что бы начать работу не с низших должностей.

люди, заинтересованные в должностном продвижении
не могут сформулировать название должности, которую они хотели бы занять;

большинство опрошенных не имеют четкого
карьерного плана, только размытые представления о том, что будут делать в самое
ближайшее время. И, наконец, отдельно рассмотрим ответы респондентов на главный
вопрос анкеты «Считаете ли Вы государственных и муниципальных служащих особой
профессиональной группой?». Результаты представлены на рисунке 4.

Рис. 4 Государственные и
муниципальные служащие как особая профессиональная группа

Более 60 % студентов ответили утвердительно.
Безусловно, такое мнение сформировано в процессе обучения. Однако, сопоставляя
этот показатель с ответами на предыдущие вопросы анкеты можно усмотреть
некоторое несоответствие. Оно особенно видно в сравнении с данными о получении
вместе с образованием особого профессионального статуса? Стоит заметить, что
вопрос о профстатусе является контрольным, и специально вносился в анкету с
целью проверки получаемых данных. В итоге можно сделать вывод, что указанное
несоответствие является следствием того, что большая часть студентов не
собирается связывать свою карьеру с работой в органах государственной и
муниципальной службы. Вместе с тем, учитывая, что одни и те же люди – студенты,
получающие образование по специальности «Государственное и муниципальное
управление», с одной стороны, не считают, что вместе с получением образования,
становятся обладателями особого статуса, а, с другой стороны, рассматривают
государственных и муниципальных служащих как особую профессиональную группу, это
позволяют уточнить формулировку, выдвигаемой в данной дипломной работе
гипотезы. В соответствии с вышеизложенным, сформулируем гипотезу следующим
образом. Предполагается, что государственные и муниципальные служащие
представляют собой особую профессиональную группу, причем обретение особого
социального статуса и менталитета, а также формирование корпоративного
самосознания, происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в
органах государственной и муниципальной службы. Заметим, что такая интерпретация
гипотезы полностью соответствует выводам, сделанным в предыдущем параграфе, а
результаты опроса студентов только подтверждают эти выводы.

Для дальнейшего рассмотрения выдвинутой
гипотезы, а также с целью дать характеристику государственным и муниципальным
служащим г. Азова, был проведен следующий этап исследования. Его участники по
своему статусному положению являются чиновниками разного уровня: это начальники
комитетов, отделов, главные и ведущие специалисты, работники налоговой
инспекции, отделения федерального казначейства, инспекций труда, гостехнадзора
и др. Эта группа (70 человек) и была опрошена методом анкетирования в апреле
2007 года.

В анкетировании приняли участие 62 % женщин и 38
% мужчин. Возраст служащих представлен тремя группами: от 23 до 35 лет – 20 %,
от 36 до 45 лет – 45 %, от 46 до 57 лет – 35 %, средний возраст опрашиваемых –
40 лет.

Наиболее представительной явилась группа,
работающих в муниципальных органах власти – 60 %, 40 % – это государственные
служащие.

Можно сказать, что респонденты – это люди с уже
сложившимся опытом управленческой деятельности, большинство из них находятся в
зрелом возрасте, когда социальные установки и ценностно-нормативная система уже
сформированы. В целом эта группа является носителем определенной субкультуры,
ядром которой выступает принадлежность к органам власти и управления. Обработка
результатов показала, что 98% служащих проживают в г. Азове, 2% – в Азовском
районе. По национальному составу: 94% считают себя русскими, 4% – украинцами,
2% – представители других национальностей.

Уровень образования государственных и
муниципальных служащих достаточно высок: 72% окончили вуз, из них 20% –
получили второе высшее образование, 12% – имеют незаконченное высшее
образование, 16% – среднее специальное образование.

Наибольшую часть среди опрошенных представляют
специалисты с высшим экономическим образованием – 30%. Кроме того значительна
доля специалистов гуманитарного (26%) и медико-биологического профиля (25%).
Невелика доля специалистов с юридическим (10%) и инженерным образованием (9%).

На вопрос о том, что дает человеку высшее
образование (нужно было выбрать не более трех вариантов ответа), 56%
респондентов отметили хорошую профессию, 32% – диплом, дающий определенный
статус, 12% – высокий уровень культуры.

Итак, большинство кадрового состава имеет высшее
образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в
настоящий момент занимаются. Это подтверждает и невысокий процент окончивших
специальные учебные заведения по подготовке кадров управления (8%). Невелика и
доля тех, кто проходил переподготовку или курсы повышения квалификации в
Северо-Кавказской Академии Государственной Службы или другом подобном ВУЗе
(15%).

В табл. 5 приводятся взгляды респондентов по
поводу того, какое образование более всего, на их взгляд, подходит для
выполняемой ими работы. Ответы на этот вопрос варьируются по двум направлениям.
Во-первых, по степени общности высшего образования (от “специального”
через “любое гуманитарное” до “любого”), а во-вторых, по
наличию или отсутствию в итоговой квалификации человека высшего образования по
специальности “Государственное и муниципальное управление”.

Как видно из таблицы 5, более половины
респондентов считают наиболее подходящим для своей работы высшее образование по
той или иной конкретной специальности (оно названо “специальным”), но
одна треть респондентов прямо делает выбор не в пользу специального высшего
образования.

Таблица 5. Какой тип образования, на Ваш взгляд,
более всего подходит для выполняемой Вами работы?)

Образование по специальности
“Государственное муниципальное управление” является, конечно, более
специальным, чем просто любое высшее или любое гуманитарное, но все же достаточно
общим, ибо в нем обычно не предусмотрена специализация по отношению к каждому
конкретному виду должностей государственной, муниципальной службы. Поэтому
указание на необходимость этого образования – в качестве самостоятельного или
как дополнения к другим видам высшего образования – говорит о необходимости в
квалификации чиновника некоторой специфики, но такой, которая характеризует
достаточно широкое множество государственных и муниципальных должностей. Всего
о необходимости данного образования говорят более половины (53%) опрошенных, но
большинство указывает на его дополнительный характер. Это еще один раз
подтверждает верность выдвигаемой в работе гипотезы в уточненной редакции:
государственные и муниципальные служащие, представляют собой особую профессиональную
группу, причем обретение особого социального статуса и менталитета, а также
формирование корпоративного самосознания, происходит с течением времени, в
процессе адаптации и работы в органах государственной и муниципальной службы.

Работа в аппарате партийных, комсомольских и
профсоюзных органов оказала влияние на дальнейшую служебную карьеру 36%
респондентов. В среднем общий трудовой стаж опрошенных составил 20 лет, а стаж
управленческой деятельности – 10 лет. За время трудовой деятельности респонденты
в среднем сменили 3 места работы и всего 5% опрошенных пришли в систему
государственной и муниципальной службы непосредственно после окончания ВУЗов.

Следует отметить также общность условий жизни
государственных и муниципальных служащих. Большинство опрошенных обеспечены
жильем, из них проживают в приватизированной квартире 48% участников опроса,
еще 44% в кооперативной; 6% – живут у родных, знакомых; 2% – снимают жилье.

Имеют в собственности транспортное средство 34%,
соответственно 66 % не имеют автомобиля.

Фактор стабильности важен для 61%
государственных и муниципальных служащих. Причем стабильность гораздо выше
ценится женщинами (практически трое из четверых, отметивших стабильность
занятости на государственной, муниципальной службе – женщины). В то же время
такой фактор как возраст практически не оказывает воздействия на желание иметь
стабильную работу.

Для полноты оценки государственных и
муниципальных служащих как особой профессиональной группы необходимо особое
место уделить вопросам мотивации деятельности государственных и муниципальных
служащих, включая проблемы ценностных ориентиров, престижности службы и
карьерного роста, и кроме того, мобильности, а именно – насколько
государственные и муниципальные служащие готовы к переходу на работу в
коммерческий сектор, есть ли у них желание перемешаться по службе в рамках
самой государственной службы или у них вообще нет мотивов к перемещению.

Рис. 5 Цели работы государственных и
муниципальных служащих

В основе любого вида профессиональной
деятельности, которую выбирает для себя человек, лежит личностная мотивация.
Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные
отличия, поскольку кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит
еще и общегражданскую компоненту. То есть, одним из основных отличий, является
преобладание у гражданских служащих ориентации на достижение «некорыстных»
целей, к которым относятся, среди прочего, цели надличностного характера
(«служение государству или обществу» и т.п.) Составить примерное представление
о наборе мотиваций гражданских служащих позволяет вопрос «Каковы основные цели
Вашей работы?» (выбор осуществлялся по нескольким позициям) (рис. 5).

Наиболее распространенной целью работы на
государственной службе является «зарабатывание на жизнь» – этот ответ
встречался у 42% респондентов. Нематериальные цели встречались у 58%
опрошенных. (допускалось несколько вариантов ответов)

Среди «корыстных» (но не материальных) целей
работы респондентам были предложены следующие варианты – установление полезных
контактов и связей (5% респондентов) и наработка опыта и повышение квалификации
(отмечено в 37% случаев). Анализ показал, что преследование подобных целей в
большей степени характерно для молодежи, которая заинтересована в заложении
фундамента своего будущего. Ответ «зарабатываю себе на жизнь» только в 14%
случаев принадлежит молодежи, в основном этот ответ был выбран лицами свыше 40
лет. То, что при очевидно более «материалистической» ориентации молодежь реже
дает ответ «я зарабатываю себе на жизнь», связано также с тем, что она в
большей степени сравнивает свои заработки с заработками (и расходами) своих
сверстников в коммерческом секторе, и свои заработки не считают достаточными
для жизни. И на начальном этапе своей профессиональной карьеры они
рассматривают государственную и муниципальную службу как трамплин, позволяющий
приобрести нужные связи, опыт и квалификацию. Фактор наработки полезных связей
отметили как значимый 23% молодых специалистов, получение ценного опыта и
повышение квалификации был выбран 95% молодежи (тогда как для служащих от 30 до
40 лет эти цифры равны 14% и 86%, и для респондентов старше 40 лет – 9% и 59%).
Молодые государственные и муниципальные служащие в меньшей степени думают и о
служении гражданам, региону и стране (из 73% респондентов, выбравших
надличностные цели, молодежь представляет весьма незначительную часть – всего
14%).

В отличии от молодежи государственные и
муниципальные служащие возрастных групп старше 36 лет в основной своей массе
выбирают надличностные цели («стабильное развитие города, республики, региона»;
«служение государству»; «удовлетворение интересов граждан»). Прослеживается
зависимость характера цели работы от должности.Если для руководителя
характерны бескорыстные задачи «развития города, республики…», «служение
государству» и «удовлетворение интересов граждан», то с понижением должностного
уровня увеличивается доля выбора таких элементов работы, как оплата труда и
получение ценного опыта. Причем выбор ответа «получить ценный опыт» напрямую
связан со стажем работы респондента. Таким образом, мы выявили, что, хотя
меньше половины государственных и муниципальных служащих имеет материальную
заинтересованность в своей службе, им все же свойственны другие «корыстные»
цели. И часто упоминаемое мнение о том, что на государственной службе работают
только энтузиасты своего дела и патриоты, для которых материальные блага не
важны, не нашло подтверждения. А мнение о незаинтересованности молодежи в
продолжительном пребывании на государственной и муниципальной службе
подтвердилось.

Несмотря на то, что материальная
заинтересованность не играет первостепенной роли для гражданских служащих, они
считают, что их оплата труда должна быть повышена. Респонденты заявили
достаточно высокие претензии по поводу желаемой оплаты труда по сравнению с
коммерческим сектором. Данные опроса показывают, что около половины
государственных служащих настаивает на более высокой оплате труда по сравнению
с коммерческим сектором, и лишь приблизительно каждый десятый считает, что
оплата госслужащего должна быть меньше, чем в коммерческом секторе. Интересно
заметить, что женщины больше, чем мужчины склонны считать, что оплата труда на
государственной службе должна быть выше, чем в коммерческом секторе.

Более склонны к мобильности и меньше боятся
поменять место работы люди, уже достигшие высокого положения, и молодежь,
которой пока нечего терять, и она скорее надеется улучшить свое положение в
результате каких-либо изменений.

Для каждого третьего гражданского служащего в
выборке имеет значение тот факт, что он может рассчитывать на льготный режим
пенсионного обеспечения. Конечно, надежда на повышенную пенсию не может быть
важным мотивационным стимулом для молодежи, однако нельзя недооценивать ее
важность – 9% выбравших этот ответ как преимущество работы и фактор,
удерживающий на этой работе, – молодежь, 11% – респонденты от 35 до 45 лет и
80% – свыше 45 лет.

Фактором (помимо реализации надличностных целей
и интересов, связанных с повышением квалификации, наработкой связей и т.п.),
компенсирующим потери материального плана, является представление о
престижности работы государственного и муниципального служащего. Больше 60%
респондентов отвечает на вопрос «Считаете ли Вы, что Ваша работа престижна?»
положительно. Ответ зависит от возраста: среди молодежи только один респондент
из трех считает, что его работа не престижна, у лиц старше 40 лет так считает
каждый второй.

Респонденты, считающие, что престиж
государственной и муниципальной невысок, пояснили причины: они отметили низкий
уровень заработной платы, неэффективность работы госаппарата в условиях
перехода к рыночной экономике, отсутствие научно – разработанной программы
экономического и социально-культурного развития России, сильный уровень
коррумпированности госслужбы.

Эффективность органов государственной и
муниципальной службы во многом зависит от того, какие люди отбираются на работу
в них, как организуется сам отбор, по каким критериям он осуществляется.
Процедуры отбора молодых специалистов на государственную и муниципальную службу
в современной России далеки от тех, что присущи идеальному типу рациональной
бюрократии, описанному М. Вебером. Идеальная бюрократия, по Веберу,
рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником
вышестоящих и должен работать, руководствуясь интересами дела, независимо от
смены власти. Всё это должно обеспечиваться целым рядом факторов и специальных
процедур. Среди них: рекрутирование на основе открытых конкурсов и внутреннее
продвижение по иерархической лестнице на основании меритократических критериев.

Таблица 6. Как вы устраивались на работу в
данную организацию?

В таблице 6 приведены распределения ответов,
показывающие, как государственные и муниципальные служащие устраивались на
работу.

Сумма тех, кто “пришел по личной
рекомендации”, “обратился сюда сам, но его уже здесь знали” и
кому “кто-то из руководства предложил эту работу” составляет 82%. Это
означает, что подавляющее большинство опрошенных опирались при поступлении в
организацию на личные, персонифицированные связи. Более обезличенные, более
стандартизованные процедуры найма использовались значительно реже: в 13%
случаев работник “пришел по своей инициативе и без рекомендаций” и
еще в 5% – через службу занятости или по заявке, полученной выпускником в ВУЗе.
Таким образов при поступлении на государственную и муниципальную службу в
современной России слабо распространены такие инструменты меритократического отбора,
как конкурс и экзамен. В обеспечении доступа на службу личные неформальные
связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и
меритократические процедуры и правила. Этот факт можно рассматривать как еще
один аргумент в подтверждение обособленности государственной и муниципальной
службы как особой профессиональной деятельности.

Оценивая возможности продвижения на службе,
респонденты отвечали на вопрос: «Как Вы считаете, до какого уровня в Вашем
органе может продвинуться квалифицированный, добросовестный и честолюбивый
сотрудник?».

Больше трети респондентов считают, что есть
возможности продвинуться до начальника (заместителя начальника отдела), и
только каждый десятый полагает, что существует возможность занять пост
руководителя (заместителя руководителя органа государственной либо
муниципальной службы). Мужчины более оптимистичны в возможностях продвижения по
службе.

Рис. 6 Как часто вакантную должность занимает
наиболее достойный из имеющихся кандидатов?

Интересно оценить мнения респондентов о качестве
и обоснованности карьерного продвижения на основе существующей практики.
Рисунок 6 представляет ответы респондентов на вопрос «Как часто вакантную
должность занимает наиболее достойный из имеющихся кандидатов?».

График позволяет заключить, что 54% респондентов
считает, что продвижение по службе осуществляется, как правило, основываясь на
достоинствах кандидатов. Вместе с тем высокий удельный вес (40%) считающих, что
наиболее достойные занимают должности лишь «иногда», показывает
неотработанность процедур приема на должность и продвижения, элементы
случайности и субъективизма. В то же время в ходе интервью большинство
опрошенных (особенно на высоких должностях) отметили, что при повышении оплаты
труда качество кандидатов, занимающих вакантные места, возросло бы.

Таким образом, можно заключить, что
государственные и муниципальные служащие считают, что государственная служба
дает возможности карьерного роста для заинтересованного человека. Однако только
13% респондентов упоминают этот фактор как преимущество своей работы.

И завершающим этапов исследования, в рамках
гипотезы дипломной работы, был, как и в анкете студентов, вопрос «Считаете ли
Вы государственных и муниципальных служащих особой профессиональной группой?».
Ответы распределились следующим образом. Себя осознают в качестве предстателя
особой профессиональной группы 53% опрошенных, 22% считают, что существуют
только отдельные отличительные черты и 25 % респондентов ответили на вопрос
отрицательно. Эти показатели несколько ниже оценок данных студентами, также они
незначительно ниже результатов полученных в ходе исследования проведенного
ГУ-ВШЭ относительно наличия корпоративного самосознания у государственных и
муниципальных служащих. Учитывая тот факт, что в нашем исследовании большая
часть служащих была муниципальными, это полностью соответствует выводам
полученным ГУ-ВШЭ: в органах местного самоуправления корпоративное самосознание
развито меньше чем у государственных служащих.

В целом, по результатам исследования можно
констатировать, что государственные и муниципальные служащие города Азова
представляют собой особую профессиональную группу. В большинстве своем они
имеют основные характеристики, сходные по своим качествам с характеристиками
государственных и муниципальных служащих, полученными по данным общероссийских
исследований. Это обусловлено особенностью труда, когда конечным продуктом
является управленческое решение. Эти люди несут повышенную ответственность
перед обществом, в частности перед жителями города Азова за жизнеобеспечение и
исполнение законодательства в различных сферах.

Таким образом, гипотеза о том, что
государственные и муниципальные служащие представляют собой особую
профессиональную группу, подтвердилась. Причем мнение студентов, обучающихся по
специальности «Государственное и муниципальное управление» позволило внести
уточнение – обретение особого социального статуса и корпоративного самосознания
происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в органах
государственной и муниципальной службы.

3. Оценка деятельности
государственного, муниципального служащег

3.1 Профессионализация
государственной, муниципальной службы

Если государственную (муниципальную) службу
рассматривать с позиций деятельностного подхода, то ее основная функция –
управление. По своему характеру оно должно быть профессиональным. Этим и
объясняется потребность в государственной и муниципальной службе как
профессиональной деятельности.

Нередко понятие «профессиональная деятельность»
отождествляется с такими понятиями, как – «на постоянной основе», «на
профессиональной основе», «в качестве постоянно работающего органа». В понятии
«профессиональная деятельность», прежде всего, отражаются качественные
характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на
государственных должностях, уровень развития содержания труда по обеспечению
исполнения полномочий государственных или муниципальных органов, требуемое
качество этого труда. Это одновременно и констатация степени развития
объективированных форм труда (должностей, рабочих мест), степени сложности
труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей,
соответствующего профессионального опыта.

Из признания государственной, муниципальной
службы профессиональной деятельностью следует, что участие в ней человека
возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями,
умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетным в государственной
кадровой политике могут быть только деятельностные, профессиональные
возможности человека, а только лишь затем его иные характеристики.

Признаком обретения государственной
(муниципальной) службой профессионального характера можно считать ее особую
ответственность, постоянную востребованность высокого качества управленческого
труда, необходимость поисков практически во все периоды истории адекватных
времени путей и способов обеспечения государственного управления людьми
подготовленными и способными решать задачи государства.

Превращение государственной (муниципальной) службы
в профессиональную деятельность влечет не только констатацию ее усложнения, но
и появление новых профессий и специальностей, формирование слоя
профессиональных государственных (муниципальных) служащих, развитие форм их
профессиональной солидарности, зарождение профессиональных традиций,
профессиональных отношений, профессиональной культуры и т.д. – то есть развитие
явления профессионализации государственной (муниципальной) службы.

Это значит, что труд в сфере государственного
(муниципального) управления требует от человека соответствующих
профессиональных способностей, а от общества – таких социальных институтов,
которые бы обеспечивали последовательность включения человека в эту сферу
профессиональной деятельности – индивидуальную профессионализацию, управление
его профессиональным опытом – системы профессионализации человека.

Поэтому профессионализация государственной
(муниципальной) службы – это социальное явление, обусловленное качественными и
количественными изменениями в содержании и характере труда в государственном,
муниципальном управлении и характеризующееся возникновением профессий и
специальностей государственной, муниципальной службы, профессиональной
культуры, технологий включения человека в профессиональную деятельность,
становления и развития его как профессионала. Это процесс превращения
государственной, муниципальной службы как специфического вида управленческой
деятельности в разновидность профессионального труда.

Профессия государственного (муниципального)
служащего есть род трудовой общественно необходимой деятельности людей,
владеющих специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями,
приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе
государственного (муниципального) управления. Владея специальной
образовательной подготовкой, государственный служащий нанят обществом на
государственную службу для выполнения управленческих задач, а потому в
профессиональном плане он представляет собой социального управленца, т.е.
специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфере. По
букве и духу действующего законодательства государственные (муниципальные)
служащие Российской Федерации представляют собой профессиональный слой людей,
занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной
деятельности.

Социально-правовой характер профессиональной
деятельности государственного (муниципального) служащего раскрывается в его
участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными
народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и
государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем
делегированной официальной власти. Объем этой власти может быть большим или
меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть
всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом
зависимость от подчиненности во властных отношениях. Власть государственного
(муниципального) служащего, принадлежащая ему по праву государственного
(муниципального) управления, имеет триединое значение: во-первых, –
способность, возможность и право оказывать воздействие на поведение и
деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли,
принуждения); во-вторых, – система соответствующих институтов и органов,
принимающих властные решения; в-третьих, – лица, облеченные соответствующими
властными полномочиями.

Особый характер профессиональной деятельности
государственных (муниципальных) служащих обусловливается спецификой выполняемых
задач по реализации функций государства, их общественно-полезной масштабностью.
Выделение государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности как
профессии среди других видов социального управления (структурами бизнеса,
политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие
ей характеристики:

лсфера профессиональной деятельности – органы
государственной (муниципальной) власти;

род занятий – государственная (муниципальная)
служба;

предмет труда – информация, которая также и
средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением,
побуждением, поощрением и т.д.;

продукты труда – управленческие решения и их
последствия.

Работа государственного (муниципального)
служащего имеет свои профессиональные особенности:

участие во властных и управленческих структурах,
а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от
государства;

знание законодательства и следование нормам
права;

особые требования дисциплины,
регламентированность аппаратной работы;

умение находить оригинальные решения для
конкретной ситуации;

высокий уровень ответственности за принимаемые
решения и совершаемые действия;

публично-правовой характер отношений с
гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в
процессе выполнения функций государственного (муниципального) управления.

Государственные (муниципальные) служащие
выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его
объектами – общественными, государственными, муниципальными, частными
институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства.
Что же касается сферы государственного управления как профессии государственных
(муниципальных) служащих, то представления о ней и критерии профессионального
отбора выстраиваются в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а
также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих
политических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значительная
часть требований к профессиональной деятельности государственных
(муниципальных) служащих формируется исходя из установок политической культуры,
управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Современный
корпус государственных (муниципальных) служащих должен соответствовать высоким
требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и
компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим
и физическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять
стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.
Критерием оценки любой деятельности, в том числе и профессионально-трудовой
деятельности государственных (муниципальных) служащих выступает конечный
результат, эффект. К показателям результативности трудовой деятельности
государственных (муниципальных) служащих можно отнести:

) Степень соответствия направления, содержания и
результатов деятельности профессионально-квалификационным и
организационно-технологически заданным параметрам, закрепленных в должностных
инструкциях. Каждая должность создается для реализации определенных целей и
функций, которым необходимо точно следовать.

) Степень законности управляющих решений и
действий. Соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной
предпосылкой эффективности управления. В законах выражается всеобщая воля, ими
защищается всеобщий интерес, чем и определяется их место и роль в
управленческой деятельности.

) Реальность управляющих воздействий. Любые
управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены
на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат их реального
функционирования и развития.

) Степень соответствия содержания управляющих
воздействий потребностям, интересам и целям людей. Важно учитывать не один, а
многие параметры человеческой жизнедеятельности в их сложной взаимосвязи между
собой.

) Уровень демократизма управленческой
деятельности.

) Уровень престижности должностных полномочий,
выражаемый в мере авторитетности решений и действий.

) Уровень гласности государственной
(муниципальной) службы отражающий достоверность и целесообразность
управленческой информации, выдаваемой государственными (муниципальными)
служащими. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых
неблагоприятных для органа или должностного лица в систему управления шла
только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где
используется такая информация, деформируются.

) Поскольку управление обладает большими, как
позитивными, так и негативными возможностями влияния на формирование определенного
менталитета людей, важнейшим критерием эффективности государственной
(муниципальной) службы является степень нравственности управляющих воздействий.

Что касается непосредственно самой процедуры
оценки профессионально-трудовой деятельности государственных (муниципальных)
служащих, то для ее проведения необходима базовая модель, на основе который
можно было бы определить квалификационный уровень конкретного государственного
(муниципального) служащего. Построению такой модели будет посвящен следующий
параграф дипломной работы.

Итак, управленческий труд в сфере
государственной (муниципальной) службы, становится профессиональным по причине,
с одной стороны качественных изменений трудовых функций в государственной
(муниципальной) службе, обусловленных общественными потребностями, условиями, в
которых он осуществляется, применяемыми средствами труда, объектом труда, а с
другой стороны, способностью человека овладевать такими знаниями, умениями и
навыками – профессиями и специальностями (муниципальной) государственной
службы, которые позволяют ему квалифицированно, профессионально выполнять эти
функции. При этом, профессионализация государственной (муниципальной) службы
характеризуется зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением
профессиональных общностей государственных (муниципальных) служащих, элементов
профессиональной культуры, в частности, профессиональных традиций,
профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов
профессиональной атрибутики государственных (муниципальных) служащих и
государственной (муниципальной) службы.

3.2 Построение
модели оценки государственного, муниципального служащего

Актуальность исследования
управленческого персонала государственной, муниципальной службы, социального
положения и престижа чиновников в обществе определяется необходимостью
качественного обновления данной категории работников, вовлечения в
управленческую деятельность наиболее талантливых, имеющих высокий личностный
потенциал, профессионально состоятельных людей. По мере демократизации
политической жизни общества, правового регулирования кадровых вопросов
изменяется отношение к работе с персоналом.

Это открывает возможности для
выработки научных подходов к анализу состояния кадров администрации: критериев,
методов, процедур оценки качеств работников, требований, предъявляемых
государственному, муниципальному служащему. Однако в органах власти и
управления до сих пор отсутствуют технологии оценки кадров, на основе которых
можно было бы определить квалификационный уровень руководителя и специалиста.

Возвращаясь к исследованию,
проведенному Государственным университетом «Высшая школа экономики», заметим,
что кроме уже приведенных выше (§.2.2) данных, в ходе опроса государственных и
муниципальных служащих поднималась проблема оценки работы сотрудников в органах
государственной и муниципальной службы. Для выявления отношения респондентов к
существующим способам оценки задавался вопрос: «Существует ли в вашей
организации четкая и понятная Вам система оценки сотрудников?»

Данные об ответах на этот
вопрос приведены на рисунке 7. в региональном разрезе. Только в двух регионах
из пяти (Саратов и Самара) большинство ответили «да». Наряду с тем в Москве и
Красноярске большинство респондентов посчитало, что в структурах, где они
служат, отсутствует система оценки персонала. Общие данные по пяти регионам
распределились следующим образом: «да» ответило 40% опрошенных, «нет» – 38%,
22% затруднились ответить. Таким образом, с учетом респондентов затруднившихся
с ответом, больше половины опрошенных, считает, что системы оценки персонала не
существует.

Рис. 7 Существует ли в вашей организации четкая
и понятная вам система оценки сотрудников? (распределение по регионам)

Ниже предлагается некоторая модель, позволяющая
комплексно представить государственного, муниципального служащего и выделить те
основные блоки, которые обеспечивают успешность его деятельности.

Для формирования модели
государственного, муниципального служащего, попытаемся дать определение тем
диагностическим блокам, которые необходимо учитывать при подборе или аттестации
управленца.

Качества личности
государственного, муниципального служащего – обобщенные, наиболее устойчивые
характеристики, которые оказывают решающее влияние на управленческую деятельность.
Это сложные образования, включающие в себя социальные,
социально-психологические и психологические свойства. Социальные свойства
определяются общественными функциями служащего, характеристиками его
управленческой деятельности (профессионализм и компетентность, организаторские
способности, предприимчивость и др.). Социально-психологические свойства
определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность,
доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству
и т. д.). Психологические свойства определяются характером человека
(сдержанность, уравновешенность, честность, порядочность, принципиальность и т.
п.).

Близкими к личностным качествам
являются способности государственного, муниципального служащего – особенности,
являющиеся субъективными условиями успешного осуществления управленческой
деятельности. Эти особенности имеют комплексную структуру, позволяющую
проявляться компенсаторному механизму, благодаря которому сильно выраженные
способности могут возмещать в управленческой деятельности недостаточное
развитие других. Качества и способности личности тесно взаимосвязаны между
собой, разделить их порой практически невозможно. И все же качества личности
государственного, муниципального служащего представляют собой результат
реализации его способностей в процессе управленческой деятельности. Стало быть,
способности являются как бы скрытыми возможностями личности, которые
проявляются и раскрываются при определенных условиях.

К профессиональным навыкам
служащего можно отнести:

. Знания государственного,
муниципального служащего – результат мыслительной деятельности, включенной в
процесс управления и означающий усвоение фактов, понятий, законов и т. д.
Уровень знаний, их неустанное пополнение – один из критериев эффективности
управленческого труда. Принято различать знания научные и обыденные, полные и
неполные, системные и бессистемные. Особая роль в приобретении, закреплении и
пополнении знаний, в выработке на их основе необходимых умений и навыков
принадлежит системе непрерывного образования служащих, стимулирующей творческий
подход к делу.

. Умения государственного,
муниципального служащего – относительно устойчивые характеристики, зависящие от
способностей, знаний и самого характера управленческой деятельности. По сути
своей умения служащего – это знания, воплощенные в решении конкретных
управленческих проблем, т.е. освоенная и реализованная на практике модель
деятельности. К ним относятся умение служащего быстро вникнуть в суть дела,
всесторонне проанализировать ситуацию, выделить ключевую проблему, найти ее
конструктивное решение и т.д.

. Навыки государственного,
муниципального служащего – это умения, доведенные до автоматизма, зачастую
осуществляемые без продумывания. Они приобретаются в условиях, когда в
практической деятельности служащий постоянно имеет дело с типичными
управленческими ситуациями. Навыки позволяют экономить время, действовать с
минимумом ошибок и просчетов.

Только непосредственно работая
в организации, государственный, муниципальный служащий приобретает конкретный
опыт – это свойство, сформированное путем обучения и практики в широком смысле
– единство знаний, умений и навыков. Опыт растет, как правило, со стажем
работы. В качестве результата практической деятельности служащего он отражает
уровень овладения «секретами» управленческого труда, достигнутый им на данный
момент. Прежде всего, служащий знакомится со структурой организации, со своей
конкретной работой. Овладевает деятельностью, регламентированной конституцией,
уставом государственного, муниципального образования, положением об отделе,
должностной инструкцией и всеми нюансами, связанными с ситуацией, как в
организации, так и во внешнем окружении. Для того чтоб у конкретного человека
реализовались вышеперечисленные возможности, связанные с его карьерным ростом,
он должен обладать достаточной для этого мотивацией. Мотивация деятельности
государственного, муниципального служащего – это совокупность потребностей
индивида, которые в свою очередь стимулируют развитие государственного,
муниципального образования. Механизм мотивации труда работников, их трудовой
активности предполагает взаимодействие внутренних и внешних побудителей к
действию. Потребность становится внутренним побудителем определенного типа
трудового поведения в том случае, если она осознается работником в качестве
интереса, т.е. предметно отражает потребность как стремление конкретным
способом ее удовлетворить. В основе поведения человека, в том числе в сфере
труда, значительное место занимают ценностные ориентации, под которыми в социологии
понимаются устойчивые установки на те или иные социальные ценности.
Потребности, интересы, ценностные ориентации являются внутренними регуляторами
трудового поведения сотрудников.

И, наконец, воспитание
государственного, муниципального служащего. Мотивация к тем или иным
достижениям, стилю жизни, построению карьеры у человека возникает далеко не
случайно. Опытные руководители и психологи понимают, что желания, стремление к
подражанию примерам, стилю жизни, во многом можно воспитать в человеке. Однако
процесс воспитания, в отличие от непосредственного мотивирования, более
длителен, связан с идеологической концепцией организации или структуры, более
последователен и более трудоемок. Зато результатом явится стойкая мотивация к
общественно полезной деятельности, в гораздо меньшей степени зависящая от
эгоистических желаний конкретного индивида. Такие понятия, как “честь
служащего”, “чувство профессионального долга”,
“профессиональная солидарность”, всегда воспитывались и воспитываются
в крупных стабильных структурах и организациях мира. В развитых странах –
Франции, Германии, Японии, Англии – честь и ответственность государственного,
муниципального служащего – неотъемлемые профессиональные качества, которые во
многом регламентируют стиль деятельности и влияют на принятие решений. В нашей
стране в настоящий период воспитание государственного, муниципального служащего
упускается, следовательно, мы не сможем в будущем рассчитывать на преданность
государственных, муниципальных служащих своему делу и будем вынуждены
заниматься более удовлетворением их личных потребностей, как это чаще всего
происходит и теперь.

Благодаря предлагаемой модели
появляется возможность ответить не только на вопрос, каким набором качеств и
свойств должен обладать государственный, муниципальный служащий, но и как их
отследить или сформировать.

Если вернуться к первоначально
предложенной схеме, то видно, что центральным связующим звеном в модели
развития государственного и муниципального служащего является процедура оценки.
(см. рис 8) Действительно, на любом этапе, будь то отбор, обучение, адаптация
необходимо с помощью специально смоделированных оценочных процедур,
своеобразного профессионального среза оценить, выявить настоящее положение дел
– насколько претендент или служащий реализовали свои возможности, насколько они
соответствуют запросам организации, пути их реализации через совместную
деятельность: способность концентрироваться на решении своих задач, избегая
вовлечения в развитие предконфликтной ситуации.

Учитывая многообразие задач,
возложенных на государственную и муниципальную службу, и, следовательно,
функций и обязанностей их служащих, а также, опираясь на предложенную модель,
попытаемся составить перечень критериев, обеспечивающих успешность оценки
деятельности государственного или муниципального служащего. Этот перечень
качеств может помочь в момент проведения аттестационных процедур:

способность работать в условиях
внешнего и внутреннего нормирования;

Рис. 8 Модель оценки государственного,
муниципального служащего

– знание расстановки
политических сил в своем районе, городе, субъекте Федерации или в целом в
стране (в зависимости от уровня на котором работает конкретный служащий);

умение вести политические
диалоги;

умение анализировать
экономическую, политическую, социальную ситуацию;

изучение потребностей различных
групп населения;

умение собирать информацию;

обладание методиками анализа
информации;

умение прогнозировать
изменения;

способность к конструктивному
взаимодействию в потенциально конфликтных ситуациях;

представительские качества
(респектабельность, располагающий внешний вид, знание этикета);

умение ясно излагать свои
мысли, умение вести переговоры;

уверенность в себе;

инициатива;

настойчивость;

умение описать ситуацию, которая
должна быть достигнута;

проектирование путей достижения
желаемого результата;

определение важнейших точек
контроля;

умение выделять
административные аспекты ситуации, через которые на нее можно воздействовать;

организация и координация
работы собственного аппарата, организация собственного труда;

оценка деловых и личностных
качеств персонала и партнеров;

организация понимания,
освещения и популяризации деятельности государственных, муниципальных органов
власти, создание мотивации для ее поддержки;

способность к обучению и
понимание необходимости внедрения инноваций;

знание основ мирового и
российского государственного, муниципального устройства, мировой, российской и
региональной истории.

Кроме возможности использования
при аттестации, предложенная оценка персонала помогает решить и другие задачи:

выявление потенциальных
возможностей государственного, муниципального служащего с целью его повышения
по службе;

стимулирование повышения
квалификации и роста профессионализма служащих;

применение к служащему мер
стимулирования, либо ответственности;

формирование профессионального
кадрового потенциала и резерва кадров;

поддержание стабильности и
законности в государственной, муниципальной службе.

Хочется отметить, что данная
модель оценки государственного, муниципального служащего является только
скромной попыткой систематизации совокупности качеств, необходимых
государственному, муниципальному служащему в его профессиональной деятельности.

В настоящий момент существуют
современные, отлаженные не только у нас, но и за рубежом технологии,
позволяющие достаточно точно и быстро оценить профессиональные, личностные
возможности сотрудника, степень вовлеченности его в деятельность, и накоплен
богатый опыт их применения.

Результаты, которые
представляется теперь возможным получить с помощью оценочных процедур, позволят
оценить не только возможности каждого служащего, но и в целом уровень развития
государственных и муниципальных органов власти, преобладающий стиль
руководства, уровень управленческой компетентности руководителя.

В методологическом плане
построение целостной системы кадровой политики государства, региона, области
должно происходить в следующей последовательности: государственная идеология –
доктрина ( миссия государства) – концепция (стратегия развития) – кадровая
политика -кадровая программа – конкретный план действий по реализации
программы. Чтобы муниципальные, государственные органы власти могли не только
оптимально работать в ситуации столь быстрых перемен, но и эффективно влиять на
эти перемены, необходимо большее внимание уделять такому важному внутреннему
ресурсу организации, как человеческий потенциал.

Подводя итог, хочется заострить
внимание на том, что для качественной работы органов государственной и
муниципальной службы, руководитель администрации или те учреждения, которые
занимаются подготовкой государственных, муниципальных служащих, должны иметь
некоторый макет деятельности служащего нового поколения, модель его
формирования, а также «оценочную карту», которые включали бы в себя не голый
перечень функциональных обязанностей и прав, но реально помогли бы оценивать и
формировать качества, необходимые государственному, муниципальному служащему.

Кроме предложенной модели
оценки государственного, муниципального служащего и констатации необходимости применения
подобной модели, заканчивая дипломную работу, хотелось бы сформулировать ряд
предложений по устранению недостатков, выявленных в структуре государственной и
муниципальной службы и содержащихся в выводах второй главы.

Полученные результаты указывают
на необходимость качественного развития государственных и муниципальных
управленческих структур. Нужно преодолеть – или хотя бы смягчить – существующую
сегодня неравномерность распределения работников разного возраста и пола по
этажам административной иерархии и при наличии у работников соответствующих
деловых качеств способствовать продвижению женщин и молодежи на руководящие
позиции в государственной и муниципальной службе. При приеме на
государственную, муниципальную службу новых сотрудников показано применение
меритократических процедур: входного экзамена, конкурсного отбора, контроля
образовательного уровня кандидатов, диагностике морально-этических и
нравственных характеристик, в том числе с применением различного рода моделей
оценки. Кроме того, внутри коллектива государственного, либо муниципального
органа, необходимо создание такого внутрикорпоративного климата, который будет
способствовать процессу воспитания государственного, муниципального служащего,
закреплению таких понятий, как “честь служащего”, “чувство
профессионального долга”. Результатом явится стойкая мотивация к
общественно полезной деятельности, в гораздо меньшей степени зависящая от
эгоистических желаний конкретного индивида.

Заключение

В начале двадцать первого века в России на государственном
уровне была признана необходимость в последовательном проведении
полномасштабной административной реформы. Ее неотъемлемой частью является
реформирование института государственной и муниципальной службы. В настоящее
время на федеральном уровне уже проведена достаточно серьезная законодательная
работа в этом направлении: принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О
системе государственной службы Российской Федерации», 1 февраля 2005 г. вступил
в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской
службе Российской Федерации»). Поэтому именно сейчас перед
административно-правовой наукой стоит задача дальнейшего уточнения концепции
государственной, муниципальной службы.

Следовательно, тема данной дипломной работы
является особо актуальной в настоящее время, когда идет становление новой
российской государственности и процесс реформирования государственной и
муниципальной службы еще не завершен. По ходу изучения данной темы был
сформулирован ряд задач, которые помогли дифференцированно подойти к предмету
настоящей дипломной работы.

В ней сначала были рассмотрены общетеоретические
аспекты государственной и муниципальной службы, в том числе: понятие, сущность,
цели и задачи. Было установлено существенное сходство правового положения
государственного и муниципального служащего, прослеживающееся в следующих
аргументах. Во-первых, традиционные элементы статуса государственного служащего
характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности,
прохождение службы, аттестация, ограничения и гарантии служащих и т. д.
Во-вторых, муниципальные служащие реализуют не только полномочия по решению
вопросов местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми
они могут наделяться в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ. В-третьих, существует большое сходство между государственной и
муниципальной службой по сути управленческой работы, по технологии
управленческого процесса. В-четвертых, федеральное законодательство
устанавливает реальную возможность перехода из одной системы службы в другую с
зачислением стажа муниципальной службы в стаж государственной службы.

Далее был затронут исторический аспект,
показывающий развитие государственной и муниципальной служб в России на
различных этапах исторического развития. Он выявил, что процесс становления
государственной и муниципальной службы далеко не закончен, что и подтверждают
проводимые сейчас реформы.

В дальнейшем был проведен анализ
публично-правового статуса государственных и муниципальных служащих,
позволивший подчеркнуть, что развитие законодательства и совершенствование всей
нормативно-правовой базы государственной и муниципальной службы позволяет
укрепить правовой статус служащих, упорядочить прохождение ими службы,
обеспечить надлежащую полноту правового регулирования отношений, возникающих
при реализации нормативно установленных правомочий как вовне, так и внутри
сферы их применения.

Особое внимание в данной дипломной работе
уделено аспекту профессионализации государственной (муниципальной) службы.
Управленческий труд в сфере государственной (муниципальной) службы, становится
профессиональным по причине, с одной стороны качественных изменений трудовых
функций в государственной (муниципальной) службе, обусловленных общественными
потребностями, условиями, в которых он осуществляется, применяемыми средствами
труда, объектом труда, а с другой стороны, способностью человека овладевать
такими знаниями, умениями и навыками – профессиями и специальностями
(муниципальной) государственной службы, которые позволяют ему квалифицированно,
профессионально выполнять эти функции. При этом, профессионализация
государственной (муниципальной) службы характеризуется зарождением форм
профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей
государственных (муниципальных) служащих, элементов профессиональной культуры,
в частности, профессиональных традиций, профессионального языка,
профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики
государственных (муниципальных) служащих и государственной (муниципальной)
службы.

Основной задачей данной дипломной работы явилось
изучение государственных и муниципальных служащих как особой профессиональной
группы, причем не только в описании объективных характеристик, таких как
половозрастная структура, образование, материальное положение и стаж работы на
государственной и муниципальной службе, но и ряда социально-психологических
характеристик.

Подводя итог, стоит еще раз выделить основные
черты государственных и муниципальных служащих, как особой профессиональной
группы. Состав работников государственных и муниципальных органов власти
отличается сильно выраженной гендерной асимметрией. Хотя женщин на
государственной, муниципальной службе значительно больше, чем мужчин, их доля
уменьшается по мере движения вверх по иерархической лестнице. Высшие должности
заняты преимущественно мужчинами; то же, как правило, относится к главным, а
иногда и к ведущим должностям. Аналогично выглядит и возрастная структура:
молодежь, в основном, находится на младших и старших служебных позициях.
Средний возраст гражданского служащего составляет 41,5 года и увеличивается в
зависимости от занимаемой должности.

Хотя в целом гражданских служащих нельзя назвать
материально необеспеченной группой, все же зарплата является для их семей одним
из главных источников дохода, основой для выживания. Среди стимулов,
привлекающих к государственной службе, лидирующее место занимают факторы
социальных гарантий, защищенности. Более чем для половины респондентов
материальная составляющая – важнейшая часть их мотивационных структур. Почти ту
же значимость, как зарплата, имеет стабильность занятости. Мотивы служения
обществу хотя и уступают позиции мотивам, определяющим установки на
стабильность, но остаются базовой трудовой ценностью, по крайней мере, для
половины гражданских служащих.

Уровень образования государственных и
муниципальных служащих является высоким, но в большинстве случаев
несоответствующим деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Это
говорит о том, что получение специального образования не является необходимым
для трудоустройства в органах государственной или муниципальной власти, а
формирование профессиональных особенностей и навыков происходит в процессе
адаптации и приобретения опыта работы в этих органах.

В российской бюрократии при найме на работу
работников доминируют неформальные отношения и персонифицированные практики,
значительную роль играют личные знакомства и связи. При отборе молодых
специалистов на государственную и муниципальную службу слабо распространены
такие инструменты меритократического отбора, как конкурс и экзамен. Отсутствует
система воспитания у государственных, муниципальных служащих совокупности
нравственных, моральных и этических качеств, необходимых для формирования
мотивации к общественно полезной деятельности.

Значительная часть государственных и
муниципальных служащих воспринимают себя и своих коллег как обособленную группу
со своими социо-культурными характеристиками, групповыми нормами и ценностями,
восприятием своего места в социуме, спецификой и условиями работы, существенно
отличающимися от остальных видов деятельности. Причем, корпоративное
самосознание растет по мере увеличения возраста и стажа работы на
государственной, муниципальной службе. Таким образом, гипотеза о том, что
государственные и муниципальные служащие представляют собой особую
профессиональную группу, подтвердилась, причем установлено, что обретение
особого социального статуса и менталитета, а также формирование корпоративного
самосознания, происходит с течением времени, в процессе адаптации и работы в
органах государственной и муниципальной службы.

Кроме того, по результатам исследования можно
констатировать, что государственные и муниципальные служащие города Азова имеют
основные характеристики, сходные по своим качествам с характеристиками
государственных и муниципальных служащих, полученными по данным общероссийских
исследований.

В проектной части дипломной работы была
разработана модель оценки государственных и муниципальных служащих,
предлагаемая к применению при приеме на государственную, муниципальную службу
новых сотрудников, а также сформулирован ряд предложений по качественному
развитию государственных и муниципальных управленческих структур. Нужно
преодолеть – или хотя бы смягчить – существующую сегодня неравномерность
распределения работников разного возраста и пола по этажам административной
иерархии и при наличии у работников соответствующих деловых качеств
способствовать продвижению женщин и молодежи на руководящие позиции в
государственной и муниципальной службе. При приеме на государственную,
муниципальную службу новых сотрудников показано применение меритократических
процедур: входного экзамена, конкурсного отбора, контроля образовательного
уровня кандидатов, в том числе с применением различного рода моделей оценки.
Кроме того, внутри коллектива государственного, либо муниципального органа,
необходимо создание такого внутрикорпоративного климата, который будет
способствовать процессу воспитания государственного, муниципального служащего,
закреплению таких понятий, как “честь служащего”, “чувство
профессионального долга”.

Таким образом, все задачи дипломной работы в
ходе ее написаны были решены, гипотеза подтвердилась. А, соответственно, была
достигнута и цель работы.

Однако, следует заключить, что поиск
оптимального соотношения политико-правовых, деловых, нравственных, этических
начал в профессии государственного, муниципального служащего еще далеко на
закончен. Очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы
государственной, муниципальной службы, которая будет отвечать
нормативно-ценностным установкам, и, в то же время, будет соотноситься с
реалиями жизни, опираться на методы научного анализа. При этом крайне важно,
чтобы весь процесс моделирования государственной, муниципальной службы был
подчинен установке на создание условий, когда престижно и выгодно служить
государству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. От
того, кем принимаются управленческие решения, а значит, каким образом они
проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства и
его граждан, общества в целом и каждого человека.

Список литературы

1.       Конституция
Российской Федерации. – М., 1997.

2.       Федеральный
закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ “О системе государственной службы
Российской Федерации” (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) – М., 2004.

.        Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ “О государственной гражданской службе
Российской Федерации”, Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. Ст.
3215.

.        Федеральный
закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995.
– №35. Ст.3506.

5.       Федеральный
закон от 8 января 1998 года N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации» (ред. от 19.04.2002) //
<http://prof.consultant.ru/doc11917.html>.

.        Концепция
реформирования системы государственной службы Российской Федерации. //
Российская газета – 2001. – 15 августа – С. 3.

.        Федеральная
программа “Реформирование государственной службы Российской Федерации
(2002 – 2005 годы)”. // Российская газета. 2002. – 23 ноября.

.        Владимир
Путин «Нам крайне необходимо эффективное государство». Из Послания Президента
России Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская Федерация
сегодня. – 2005. – № 9.

.        Послание
России Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. //
Российская газета – 2003. – 17 мая.

.        Послание
Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская
газета – 2001. – 4 апр.

.        Постатейный
комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” // Под. ред. Ю.А. Тихомирова. – М.,
1996.

.        Алёхин
А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. – М., 1996.

.        Архипова
Т.Г. История государственной службы в России XVIII-XX. Учебное пособие. – М.,
2000.

.        Атаманчук
Г В Основные положения концепции развития государственной службы в Российской
Федерации. // Вестник государственной службы. – 1992.

.        Атаманчук
Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.,
2002.

.        Атаманчук
Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской
Федерации // Ежегодник Российской академии государственной службы при
Президенте РФ. 1995. – М., 1996.

.        Барабашев
А.Г Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние,
проблемы и перспективы. – Электрон. дан. М., 2006. – [Электронный ресурс] –
Режим доступа : http://www.pareform.ru/bulletin.htm.

.        Брэбан
Г. Французское административное право. М., 1988.

.        Вебер
М. Политика как призвание и профессия //Вебер М. Избранные произведения. М.,
1990.

.        Государственное
право Российской Федерации. / Под ред. О.Е. Кутафина. – М., 1996.

.        Государственный
университет – Высшая школа экономики : Реформа госслужбы в России: исследование
государственных и муниципальных служащих – Электрон. дан. М., 2004. –
[Электронный ресурс] – Режим доступа :
http://www.politanaliz.ru/articles_570.html.

.        Граждан
В.Д. Государственная гражданская служба: Уч. пособие. – М., 2005.

.        Захаров
Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего.
– М., 2002.

.        Зенков
М.Ю. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы:
Учебно-методический комплекс. – Новосибирск, 2001.

.        История
государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – Ростов
н/Д, 2002.

.        Игнатов
В. Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. – Ростов н/Д,
2000.

.        Имидж
государственных и муниципальных служащих // ЧиновникЪ – 2005. – № 2.

.        Казанцев
Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. – М., 1999.

.        Капелюшников
Р. м. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. – М., 2001.

.        Киселев
А.Г. Нужны ли профессиональные государственные служащие: взгляд в XXI век. //
ЧиновникЪ – 2002. – № 2.

.        Кутафин
О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 2001.

.        Кочетков
А. В. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов
российской федерации в условиях становления правового государства: Автореф.
дис. канд. соц. наук / Российская академия госслужбы при президенте РФ – М.,
2000.

.        Лазарев
Б.Ю. Государственная служба. – М., 2006.

.        Лаптева
Л. И. Земские учреждения в России. М., – 1993.

.        Левченко
В. А. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. –
М., 1997.

.        Лытов
Б.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба:
теория и организация: Курс лекций. – Ростов-на-Дону, 1998.

.        Магун
В. С. Структура и динамика трудовых ценностей российского населения. – М.,
2001.

.        Манохин
В. М. Советская государственная служба. – М., 1996.

.        Манохин
В. М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. – М., 2003.

.        Мамонтова
В. Ф. Формирование профессионального потенциала муниципальных служащих в
России: Автореф. дис. канд. соц. наук / Уральская академия госслужбы. – Тюмень,
2005.

.        Магун
В. С. На службе Государства Российского: перспективы и ограничения карьеры
молодых чиновников. – Электрон. дан. – М., 2004. – Режим доступа: http://www.polit.ru/research/2004/12/10/official.html.

.        Молодые
специалисты на Российской государственной и муниципальной службе. Научный
доклад. Исследование Института социологии РАН под руководством В.С.Магуна и
Р.Брима М., 2007.[Электронный ресурс] – Режимюдоступа:
http://2007.isras.ru/Publications/Magun/YoungFunc/Young_Func.

.        Михайлов
С. М. Не всякая должность государственная // Российская газета. -2005. 11
марта.

.        Ноздрачев
А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих. М., 1999.

.        Оболонский
А.В. Человек и государственное управление. – М., 1987.

.        Оболонский
А.В. На государевой службе: Бюрократия в старой и новой России. – М., 1997.

.        Постовой
Н. В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. – М., 2001.

.        Розенбаум
Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского
федеративного государства // Государство и право. – 1999. – N 4.

.        Старилов
Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. – Воронеж, 2001.

.        Смагина
И. А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и
муниципального служащего: Автореф. дис. канд. юр. наук / Поволжская академия
госслужбы – Саратов, 2002.

.        Социально-экономическое
положение России январь – июнь 2005 год. – М., Госкомстат РФ, 2005.

.        Турчинов
А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития и практики. –
М., 1998.

.        Уткин
Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. – М., 2001.

.        Фадеев
В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации // Муниципальная служба. –
1998. – № 4.