Субъекты правоприменения: понятие и виды
В понятийном аппарате отечественной правовой науки категория «субъект применения права» используется для терминологического обозначения участников реализации права, правомерные действия которых обладают властно-организационной, управленческой природой.
Однако надо отметить, что такое смысловое объяснение категории «субъекты применения права», отражая современное состояние теоретической разработки указанной проблематики, не является вместе с тем единственным подходом к ее трактовке.
В ходе длительной эволюции, которую претерпели научные взгляды по рассматриваемому вопросу, сложилось и утвердилось два основных течения в понимании природы субъектов применения права, опирающихся на соответствующие концепции правоприменительной деятельности.
Сторонники первого направления с тех или иных позиций обосновывают вывод о том, что к числу субъектов правоприменения могут быть отнесены все лица, признанные субъектами права, вне зависимости от наличия у них специальных властных полномочий и функций веления.
Во-первых, такого рода суждения высказывались теми авторами, которые не проводили четкого терминологического различия между правоприменительной деятельностью и правореализацией в целом, включая в понятие «применение права» все формы его осуществления.
В частности, отмечалось, что «применение права — это действие права, реализация права, осуществление тех предписаний, которые устанавливает право»[1].
Сходной точки зрения придерживался Г.И. Федькин, полагавший, что понятие «применение права» должно охватывать все многообразие общественных явлений, связанных с практическим осуществлением норм права.
С.С. Студеникин по этому поводу писал: «Предложения некоторых юристов различать «применение норм права», «осуществление или реализацию норм права» и «исполнение норм права» не вносят ясности потому, что все эти выражения имеют одинаковый смысл –
воплощение юридических норм в действительность, осуществление их на деле, проведение в жизнь»[2].
Изложенная позиция, указывая на однородность субстанциональной природы всех видов правореализации, не лишена внутренней логики. Вместе с тем она справедливо вызывает многочисленные возражения в научной литературе, общий смысл которых сводится к тому, что такая трактовка применения норм права нивелирует специфику властной правореализующей деятельности, не позволяя понятийно оттенить объективно существующие различия в формах и способах реализации норм права
.
Уязвимость приведенной точки зрения тем более заметна, что высказывающие ее авторы, отрицая необходимость дифференциации применения права и реализации норм права в целом, в дальнейшей своей аргументации по существу различают эти понятия. «Основной формой применения права, — отмечает М.С. Строгович, — является точное соблюдение норм действующего права гражданами, должностными лицами, органами власти… Другой формой применения права является совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае».
Таким образом, нетрудно заметить, что в правовой науке фактически сформировались две правовые категории, отличающиеся по содержанию и объему и естественно требующие соответственно отдельного терминологического обозначения: первая из них — участники реализации права, а вторая — субъекты применения права. Расширение понятия «субъекты применения права» за счет включения в его содержание всех возможных участников правореализации лишает его качественной определенности и эффективности для практики и научных исследований.
Во-вторых, подобную точку зрения развивал П.Е. Недбайло, в представлении которого понятием применения права охватывается правомерная деятельность, «сопряженная с организацией осуществления правовых норм в правоотношениях и воздействием на обязанных лиц в этих отношениях», в том числе и действия граждан по реализации диспозиции управомочивающих норм права.
Иными словами, конституирующим признаком правоприменительной деятельности, по мнению П.Е. Недбайло, следует считать не властную природу, а организующий характер, который в равной мере присущ как действиям государственных органов и должностных лиц, так и действиям граждан, реализующих свои субъективные права.
В основе подобного вывода лежит мысль о том, что действия гражданина по осуществлению принадлежащих ему субъективных прав, подразумевая возможность предъявления требований обязанному лицу, оказывают направляющее воздействие на поведение последнего, побуждают его вести себя определенным образом. «Субъективное право, — поясняет П.Е. Недбайло, — это право не только на свои, но и на чужие действия, на действия обязанных лиц, так как всякое право регулирует не отношение человека к вещи или самому себе, а отношение между людьми. Субъективное право сопряжено с возможными действиями его носителя, но эти действия связаны с поступками обязанного субъекта. Поведение обязанного обеспечивает управомоченному возможность совершать определенные действия. Поведение управомоченного всегда направлено на то, чтобы поступки обязанного служили законным интересам управомоченного»[3].
Приведенная точка зрения встречает решительные возражения в правовой науке. Ее обстоятельная и в целом убедительная критика дана В.В. Лазаревым, И.Я. Дюрягиным и рядом других авторов
.
«Если даже принять формулу о том, что применение сопряжено «с организацией осуществления правовых норм в правоотношениях и воздействием на обязанных лиц», — пишет в связи с этим В.В. Лазарев, — то тем самым уже нужно признать и властность действий субъекта и специальную их направленность: обеспечение нормального хода процесса реализации права. Властными же в юридическом смысле этого слова могут быть действия прежде всего государственных органов».
Кроме того, автору высказывается справедливый упрек в смешении применения норм права с использованием (реализацией) субъективного права и ошибочном суждении о том, что субъективное право является средством обеспечения юридических обязанностей.
Заслуживает быть отмеченным и то, что сам П.Е. Недбайло не отрицает существенных различий правоприменительных действий граждан
и государственных органов, обусловленных наличием у последних властных полномочий, позволяя усомниться в целесообразности объединения рассмотренных правореализационных процессов единым понятием применения права.
В дополнение к уже высказанным критическим оценкам представляется уместным отметить, что П.Е. Недбайло фактически переносит организующее значение субъективного права на процесс его осуществления, не приводя при этом веских доводов и доказательств в обоснование такого суждения.
Между тем то обстоятельство, что субъективное право как вид и мера дозволенного поведения, представляя собой «специфическую форму руководства обществом, способ социального контроля и управления, средство координации деятельности людей и их коллективов»’, оказывает непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, отнюдь не дает оснований для вывода, будто аналогичным влиянием обладают действия по его реализации.
Представляется, что акт использования субъективного права, включающий предъявление соответствующих требований обязанной стороне, оказывая известное воздействие на сознание и поведение людей (психологическое, идеологическое и т.п.), не несет в то же время самостоятельной регулятивной, организационной нагрузки в отличие от индивидуальных предписаний, выносимых субъектами властных полномочий.
В-третьих, попытку обосновать изложенную позицию применительно к сфере гражданско-правового регулирования предпринимал Ю.Х. Калмыков, определявший применение права как одну из форм правореализации, суть которой «состоит в совершении активных действий по претворению юридических предписаний в жизнь». «При этом, — объясняет автор, — не имеет существенного значения субъект правоприменительной деятельности — им может быть гражданин, организация — юридическое лицо или государственная организация, наделенная властными полномочиями. Важно, чтобы активные действия указанных лиц или организаций вели к урегулированию определенных отношений путем привлечения к этому процессу соответствующих правовых норм»[4] .
Иначе говоря, в представлении Ю.Х. Калмыкова исходной, определяющей основой для решения проблемы правоприменения в гражданском праве по существу становится конструкция индивидуаль
но-правового регулирования общественных отношений, объединяющая как акты индивидуальной автономной регламентации (сделки), так и властную правореализационную деятельность компетентных органов.
Подвергая критике приведенный взгляд, В.В. Лазарев указывал, что недооценка властного характера правоприменения в современный период развития юридической науки представляет отход от завоеванных позиций, поскольку она обедняет представление о формах реализации права, растворяя специфику властной деятельности преимущественно государственных органов в активной деятельности граждан и организаций по исполнению и использованию права[5].
Думается, что в общем плане рассуждения Ю.Х. Калмыкова могут быть признаны небезосновательными. Автор справедливо обращает внимание на то, что «применение права» неразрывно связано с понятием «правовое регулирование». Применить право — значит урегулировать определенные общественные отношения, поставить их в рамки соответствующих юридических предписаний
.
Указание на регулятивную функцию правоприменения содержится также в трудах С.С. Алексеева, И.Я. Дюрягина, Ю.С. Решетова, Ю.Г. Ткаченко, В.Р. Шарифуллина и других авторов
.
Так, в частности, С.С. Алексеев и И.Я. Дюрягин пишут: «Наряду с правообеспечительной функцией применение права выполняет также функцию по индивидуальному (казуальному) регулированию общественных отношений. В процессе применения права компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм на данный случай, а властно решает дело, определяя при этом содержание прав и обязанностей, объем юридической ответственности и некоторые другие условия поведения участников правоотношений».
Равным образом едва ли вызовет нарекания тезис Ю.Х. Калмыкова о том, что средством индивидуальной регламентации имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, служат не
столько властные веления компетентных органов, сколько договорные акты граждан и юридических лиц. «Претворение в жизнь многих юридических предписаний, посвященных регламентации имущественных отношений, — пишет по этому поводу указанный автор, — осуществляется посредством совершения различных сделок. Особенно важное значение для реализации норм гражданского законодательства имеют договоры, которые, с одной стороны, являются основаниями возникновения различных правоотношений, а с другой — выступают в качестве регуляторов общественных отношений»[6].
Однако из этих фактически верных утверждений Ю.Х. Калмыков делает, на наш взгляд, непоследовательный вывод, немотивированно предлагая включить автономное регулирование общественных отношений в понятие «применение права».
Иными словами, входя в противоречие со сложившимся в правовой науке понятийным аппаратом, автор использует категорию «применение права» для обозначения индивидуально-правового регулирования в целом. Теоретическая ценность и практическая целесообразность такого словоупотребления могут быть поставлены под сомнение уже тем, что автор в конечном счете предлагает различать властное и невластное применение права.
Изложенное позволяет увидеть, что в основе суждений о том, что субъектом правоприменения может выступать любое лицо, наделенное правосубъектностью, лежит прямое отождествление понятия «применение права» с иными категориями правовой науки — правореализа-цией в целом, осуществлением субъективных прав либо индивидуально-правовым регулированием.
Хотя большинством авторов приведенные трактовки применения права и вытекающие из них предложения расширить круг субъектов применения права не разделяются, при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что расхождение позиций носит по существу терминологический характер. Сторонники «широкого» подхода к субъектам применения права, не отвергая собственно специфики правореализующей деятельности, связанной с осуществлением властных полномочий, лишь затрагивают вопрос адекватности используемой для ее обозначения терминологии. В этой части можно согласиться с оценкой дискуссии о применении права, данной А.Е. Пашерстником: «Стоит только внимательно вникнуть в дело, как становится ясным, что спор вертится не вокруг понятий, а вокруг терминов»
.
Как отмечалось выше, наряду с рассмотренным направлением в отечественной правовой науке сложилась и получила широкое распространение концепция, в которой обосновывается государственновластная, управленческая природа правоприменительной деятельности. Сторонники указанного доктринального течения, ставшего к настоящему времени наиболее представительным, утверждают, что категория «применение права» раскрывает «специфический способ реализации, связанный с властными решениями государственных органов»[7].
Так, в соответствии с выводом, сформулированным в редакционной статье журнала «Советское государство и право» по итогам дискуссии 1954-1955 гг., термин «применение» относится к тому способу «осуществления юридических норм, который характеризуется властными действиями компетентных госорганов по отношению к другим государственным организациям, общественным организациям и гражданам»
.
Приведенное положение, оказав заметное влияние на последующее развитие теории правоприменения, продолжает в целом определять и современные представления о сущности правоприменительной деятельности.
В частности, Е.А. Маркина подчеркивает, что «применение права следует определять как властную деятельность компетентных органов и должностных лиц по обеспечению реализации правовых установлений посредством подготовки и принятия индивидуального решения по юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм».
Несмотря на ясность и фактически общепризнанный характер этих положений, неоднозначным в правовой науке остается решение вопроса о соотношении применения права с его соблюдением, исполнением и использованием.
Подчеркивая качественное своеобразие правоприменительной деятельности, авторы справедливо признают, что, применяя право, компетентные органы сами соблюдают, исполняют и используют соответствующие нормы права.
Создавая дополнительные условия для реализации права каким-то субъектом, пишет в связи с этим В.В. Лазарев, правоприменительный
орган одновременно исполняет свои обязанности, использует свои права и соблюдает все существующие запреты, поскольку правоприменение основано на законе и не может расходиться с каким-либо правовым требованием.
Это обстоятельство позволяет В. В. Лазареву утверждать, что применение права является особой формой реализации права, сочетающей в себе черты других ее форм[8].
Равным образом и Н.Н. Вопленко отмечает, что по своему содержанию правоприменение — это «деятельность, аккумулирующая в себе черты соблюдения, исполнения и использования»
.
Обстоятельная критика подобной точки зрения была дана Ю.С. Решетовым. Указанный автор, допуская факт исполнения, соблюдения и использования компетенционных и процедурно-процессуальных норм в процессе правоприменения, полагает, однако, что применение норм права, обладающее государственно-властным, управленческим содержанием, не стоит в одном ряду с использованием, исполнением и соблюдением правовых норм. В силу этого же оно не может объединять в себе иные формы правореализации, комплексно сочетать черты использования, исполнения и соблюдения правовых норм. «Иначе надо признать, — пишет он, — что свойства государственно-властной индивидуальной правовой регламентации в той или иной мере присущи всей правореализующей деятельности, вся она подвергается своеобразному огосударствлению».
При ближайшем рассмотрении правоприменительного процесса нетрудно увидеть, что правомерные действия по подготовке и принятию индивидуального властного решения, образующие его содержание, облекаются по существу в форму соблюдения, исполнения и использования норм.
В этом смысле не лишено справедливости суждение П.М. Рабиновича о том, что любая государственно-правовая деятельность, будь то правотворчество, правотолкование или правоприменение, регламентируется компетенционными и процедурно-процессуальными нормами права, непосредственная реализация которых возможна лишь в одной из обычных форм (использование, исполнение, соблюдение).
Подобного рода действия, будучи непосредственно направленными на вынесение правоприменительного акта, с точки зрения результатов правореализации носят вспомогательный характер и вне правоприменительной деятельности не имеют самостоятельного значения. Как верно отмечает Н.Н. Вопленко, «с начального момента правоприменительной деятельности соблюдение, исполнение и использование права подчинены задаче юридически правильного применения права. И если возникает дефект в какой-либо форме реализации права, то его следует рассматривать как препятствие для правоприменения»’.
Приведенные соображения, как кажется, подтверждают небезосно-вательность тезиса о том, что названные правореализующие действия могут быть включены в правоприменение.
Вместе с тем сказанное не следует трактовать в том смысле, что применение норм права, аккумулируя «в себе черты соблюдения, исполнения и использования», образует их суммативное сочетание.
Применение права, по-видимому, представляет собой специфическую разновидность правомерной деятельности, свойства которой определяются системным взаимодействием соблюдения, исполнения и использования норм права властным субъектом в целях индивидуально-правового регулирования общественных отношений. Иначе говоря, между правомерными действиями властных субъектов, составляющими содержание применения права, устанавливается особого рода взаимосвязь, которая порождает новые интегративные свойства, не присущие ни одной из обычных форм реализации права в отдельности.
Таким образом, правоприменение оказывается не простым сочетанием действий по соблюдению, исполнению и использованию норм права, а является обособленным целым, обладающим системной природой.
Обращаясь к основным выводам сторонников рассматриваемого направления, нельзя не заметить, что утверждение государственновластного характера правоприменительной деятельности как одного из важнейших элементов механизма социального управления[9] сопряжено с признанием специфической определенности субъектов, уполномоченных на ее осуществление. При этом анализ суждений, высказанных в научной и учебной литературе по соответствующей проблематике,
обнаруживает, что большинство из них содержат указание на компетенцию как формально-юридический критерий субъекта правоприменения[10]. Так, по мнению С.С. Алексеева, «одна из важнейших особенностей применения права, отражающая его властно-государственный характер, состоит в том, что применять юридические нормы могут только специальные (компетентные) органы»
. Ту же мысль проводит и Н.Н. Вопленко, подчеркивая, что «властный характер правоприменительной деятельности раскрывается в том, что применением права занимаются только уполномоченные на это субъекты и в пределах предоставленной им компетенции»’.
Иными словами, указанные авторы, раскрывая понятие субъекта применения права, с той или иной степенью категоричности признают его конститутивным признаком специальное государственное уполномочие на осуществление социально-управленческих функций, формально-юридическим выражением которого служит правоприменительная компетенция. Такая постановка проблемы, во-первых, требует осмысления юридической природы правоприменительной компетенции, а во-вторых, предполагает решение вопроса о соотношении правоприменительной компетенции и правосубъектности субъектов применения права.
Приступая к рассмотрению первого из поставленных вопросов, следует прежде всего указать на дискуссионность проблемы компетенции, порождающую неоднозначные, часто разноречивые трактовки указанной категории. Подобное положение объясняется как сложностью и многоаспектностью самого предмета познания, так и очевидной политико-практической обусловленностью того или иного подхода к нему. Как отмечается, «едва ли в реальной жизни найдется столь же важная и острая проблема, как компетенция. Кто и какие права и средства имеет? Как их лучше реализовать? Почему происходит противоборство в сфере распределения властных полномочий? Каким образом регулировать деятельность субъектов публичного права? На эти вопросы дается много ответов, носящих, однако, сугубо прикладной, ситуационный характер. Для того чтобы говорить о компетенции как «нормативном двигателе», не хватает системы научных знаний о компетенции»
.
Определяя сущность компетенции и положение, занимаемое соответствующей категорией в понятийном аппарате правовой науки, ряд авторов характеризует ее как специфическое свойство субъектов права, выполняющих государственно-властные функции. Такова, в частности, позиция О.О. Миронова[11] и А.А. Пушкина
.
Как представляется, констатация атрибутивного характера компетенции, определяющая ясные ориентиры для философского осмысления указанной категории, является теоретически оправданной и едва ли может вызвать нарекания. Вместе с тем необходимо учитывать, что при анализе юридической природы компетенции основную гносеологическую нагрузку несет не столько факт признания ее свойством, сколько решение вопроса о непосредственном содержании этого свойства. С этой точки зрения кажется оправданным предположить, что компетенция как установленное нормами права дозволение осуществлять определенные управленческие функции представляет собой особого рода юридическую возможность.
Обоснование подобного вывода, на наш взгляд, следует усматривать в известном конструктивном сходстве компетенции с иными юридическими возможностями — правосубъектностью и субъективным правом: в основе каждого из названных явлений лежит исходящее от государства разрешение действовать в допустимых, санкционированных правом границах. В этом отношении можно согласиться с Б.М. Лазаревым, который пишет: «Устанавливая компетенцию того или иного органа управления, государство и уполномочивает его на совершение определенных действий, и вводит, естественно, его деятельность в рамки».
«Субъект права, — пишет С.А. Зинченко, — носитель правовоз-можностей, а правовой статус, право-дееспособность, компетенция охватывают и выражают содержание его правовозможностей».
Родовая принадлежность компетенции к классу юридических возможностей не исключает вместе с тем ее специфики, обусловленной особым способом конкретизации выраженного в ней дозволения, его объемом и характером. Иными словами, качественное своеобразие компетенции раскрывается в элементах, используемых при конструировании содержащегося в ней разрешения.
Следует сказать, что до настоящего времени вопрос элементов, образующих содержание компетенции, не получил в правовой науке единого, приемлемого для всех решения.
Большинство авторов, если отвлечься от второстепенных различий в оттенках мнений, сходятся на том, что в качестве обязательной составляющей компетенции выступают особые права и обязанности «властного государственного руководства»[12].
Так, В.К. Мамутов, в 60-х годах XX в. разрабатывая категорию компетенции применительно к предприятию как государственному хозяйственному органу, писал: «Понятием компетенции охватываются права и обязанности предприятия, возложенные на него законодательством как на орган государственного управления»
.
О.О. Миронов определял компетенцию коллективных субъектов государственного права как круг прав и обязанностей, имеющих целевое назначение.
Б.М. Лазарев указывал, что элементом компетенции органа управления являются право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам.
Некоторыми авторами высказано мнение, что права и обязанности, входящие в компетенцию, не исчерпывают полностью ее содержания. Должная конкретизация дозволения, выраженного в компетенции, как полагают сторонники указанной концепции, достигается включением в ее состав в различных сочетаниях предметов ведения, функций, задач, целей, подведомственных вопросов.
Так, по мысли А.В. Венедиктова, компетенцию государственного органа образуют предмет его деятельности (его задачи и функции) и объем прав и обязанностей, необходимый для осуществления его задач.
К.Ф. Шеремет, считая, что компетенция должна закрепить в первую очередь сферы общественных отношений, которые будут находиться под воздействием данного органа, внешние границы его деятельности, указывал на конструктивность включения в данное понятие не только совокупности полномочий, но и «круга деятельности».
В представлении Н.Г. Александрова компетенция государственного органа охватывает «круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия»[13].
Своеобразную позицию занимает по этому вопросу Ю.А. Тихомиров. Определяя компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, автор полагает, что она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам Ю.А. Тихомиров относит нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически-определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированную законом меру принятия решения и совершения действий. Сопутствующим элементом, по мнению автора, является ответственность за их неисполнение
.
Изложенной точке зрения, как кажется, нельзя отказать в последовательности. В самом деле, трудно не согласиться с тем, что предметы ведения, функции, задачи, цели, подведомственные вопросы выполняют в той или иной степени конкретизирующую роль по отношению к правовому дозволению совершать управленческие действия.
Вместе с тем следует поставить под сомнение необходимость включения названных явлений в состав компетенции наряду с правами и обязанностями. Во-первых, предметы ведения, функции, задачи, цели, подведомственные вопросы и т.п. не обладают юридической природой, позволяющей им непосредственно участвовать в правовом регулировании общественных отношений, формируя содержание юридической возможности. Иными словами, являясь внешними по отношению к механизму правового регулирования, указанные феномены включаются в него опосредованно, получая выражение в субъективных правах и юридических обязанностях субъекта управления.
Во-вторых, придание предметам ведения, функциям, задачам, целям, подведомственным вопросам и т.п. значения самостоятельных элементов компетенции нивелирует социальную предметность и содержательность субъективных прав и юридических обязанностей.
Как справедливо отмечает в связи с этим Ю.А. Копытов, права и обязанности в компетенции конкретизированы в зависимости от сферы деятельности органа. Они сугубо предметны. Беспредметные права и обязанности (права и обязанности «вообще») не соответствовали бы назначению правового регулирования.
В этом контексте вполне уместно и суждение Н.И. Матузова, полагающего, что «то или иное поведение, те или иные дозволенные действия представляют ценность не сами по себе, а лишь постольку, поскольку они направлены на достижение каких-то целей, обеспечение определенных интересов, удовлетворение тех или иных потребностей. Пустые лишенные всякого социального значения действия нет нужды закреплять в законе»[14].
Сказанное подводит к предположению о целесообразности дифференциации, с одной стороны, собственно элементов компетенции, конструирующих ее как особую юридическую возможность, а с другой — приемов и средств, используемых законодателем для ее текстуального закрепления.
К числу первых оправданно относить субъективные права и обязанности осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам
, в качестве вторых может применяться указание на предметы ведения, функции, задачи, цели, подведомственные вопросы и т.п. В этом плане необходимо обратить внимание на неоднозначное и не всегда последовательное использование соответствующих понятий при нормативном определении компетенции отдельных субъектов права.
Так, к примеру, ст. 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», определяющей компетенцию федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов, предусматриваются вопросы, относящиеся к ведению указанных органов.
Статья 6 Закона РФ от 20 августа 1993 г. 5663-1 «О космической деятельности», устанавливающая компетенцию федерального органа исполнительной власти по космической деятельности, содержит указание на цели и на функции его деятельности.
В соответствии со ст. 27—39 Арбитражного процессуального кодекса РФ компетенция арбитражных судов очерчивается подведомственностью и подсудностью дел.
Статья 6 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», раскрывая компетенцию федеральных органов государственной власти на континентальном шельфе, перечисляет входящие в нее полномочия.
На основе выводов, сделанных в ходе рассмотрения общего понятия компетенции, представляется возможным сформулировать дефиницию правоприменительной компетенции.
Природа компетенции, сущность применения права и соотношение между ними дают основание заключить, что правоприменительная компетенция представляет собой формально-юридическое свойство отдельных субъектов социального управления, содержанием которого выступает специализированное дозволение совершать управленческие действия по вынесению властных индивидуальноправовых предписаний.
Подобное суждение вполне согласуется с рядом положений, высказанных в научной литературе. Так, Ю.А. Копытов, справедливо полагая, что при определении указанного понятия следует в первую очередь исходить из трактовки категории «применение права», приходит к мысли о том, что правоприменительная компетенция устанавливает возможность осуществления перевода правовых нормативных установлений в индивидуальные предписания с помощью властных полномочий на применение норм права к конкретным практическим случаям[15].
Изложенное выше понимание правоприменительной компетенции позволяет раскрыть ее соотношение с правосубъектностью субъектов применения права.
В целях решения поставленной задачи целесообразно предварительно обратить внимание на содержание категории «правосубъектность субъектов применения права».
В общетеоретическом плане проблема правосубъектности правоприменителей малоизучена. В этом отношении можно отметить лишь диссертационное исследование О. В. Литвишко, предпринявшего попытку сформулировать определение соответствующего понятия.
Указанный автор, подчеркивая специальный характер правосубъектности правоприменителей в отличие от общей правосубъектности, трактует ее как «систему свойств и способностей человека, которые признаются законодательством обязательными для того, чтобы он мог занять определенную должность в правоприменительном органе и осуществлять правоприменительную деятельность»
.
Соглашаясь с признанием специального характера правосубъектности правоприменителей, обусловленного спецификой доступных для их обладания и осуществления прав и обязанностей, тем не менее трудно принять вводимую автором дефиницию рассматриваемого понятия.
Во-первых, нельзя не заметить, что предлагаемое О.В. Литвишко определение правосубъектности правоприменителей не отражает и не
конкретизирует признаки, образующие содержание общего понятия правосубъектности, нарушая тем самым диалектику категорий общего, особенного и единичного.
Во-вторых, в приведенной дефиниции фактически допускается смешение правосубъектности как конститутивного юридического качества субъекта права, осуществляющего функции по применению права, и набора социально-психологических характеристик индивидов, принимающих форму такого субъекта права.
Как представляется, неверно было бы, раскрывая понятие правосубъектности правоприменителей, сводить на нет те черты и признаки, которыми характеризуется всякая правосубъектность как специфический правовой феномен. Методологически более точным в этом отношении кажется конкретизировать общее понятие правосубъектности, указав на набор специальных прав и обязанностей, носителем которых становится на ее основе субъект применения права, — правоприменительную компетенцию.
Проблема соотношения правосубъектности правоприменителей и их компетенции, не получив в отечественной правовой науке комплексной общетеоретической разработки, в то же время не раз (в том или ином аспекте) затрагивалась в работах Б.М. Лазарева, В.К. Ма-мутова, А.В. Мицкевича и других авторов. Однако обобщение сформулированных в них выводов затрудняется тем, что указанные исследования, как правило, носят частный характер, поскольку освещают соотношение компетенции и правосубъектности лишь тех или иных конкретных субъектов права.
Наряду с этим следует отметить, что избираемый тем или иным автором подход к решению рассматриваемого вопроса во многом определяется его позицией в понимании категории «правосубъектность».
Показательной в этом смысле является точка зрения А.В. Мицкевича, в представлении которого понятие «правосубъектность» охватывает комплекс прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права в силу самого действия закона. Последовательно развивая указанную мысль, автор полагает, что права и обязанности, образующие компетенцию органов государства и общественных организаций, являются составной частью содержания правосубъектности[16].
Сходное мнение высказывал Б.М. Лазарев, полагая, что «правоспособность органа управления вместе с его компетенцией входит в состав правосубъектности»
.
Возражая против подобной интерпретации соотношения правосубъектности и компетенции, во-первых, уместно привести аргументы, выдвигаемые в литературе против признания субъективных прав и обязанностей элементами правосубъектности.
Во-вторых, приведенные суждения, несмотря на их внешнюю простоту и привлекательность, трудно назвать бесспорными с точки зрения требования структурного единства правосубъектности. Речь идет о том, что качественное своеобразие правосубъектности как единой общеправовой конструкции обусловлено ее специфической структурой и устойчивым набором элементов, трансформация которых ведет к изменению целого. Имея в виду, что компетенция присуща лишь отдельным субъектам социального управления, включение ее в содержание правосубъектности приводит нас к дискуссионному выводу о нетождественности элементного состава и структуры правосубъектности различных субъектов права.
По указанным выше причинам вряд ли можно безоговорочно согласиться с закономерным в контексте анализируемой концепции выводом, что компетенция представляет собой особую разновидность правосубъектности отдельных коллективных субъектов права.
Подобное мнение было высказано, в частности, А.В. Мицкевичем, который исходя из положения, что «круг организаций, имеющих правосубъектность, не совпадает с кругом организаций, являющихся юридическими лицами»’, различает два вида правосубъектности государственных и общественных организаций — компетенцию и правоспособность юридического лица[17] .
Близкой позиции по данному вопросу придерживается А.А. Пушкин, отмечающий, что «участвуя в правоотношениях гражданского и административно-хозяйственного права, государственные хозяйственные органы пользуются неодинаковой правосубъектностью. Соответственно с этим и их правовое положение как субъектов права характеризуется либо правоспособностью, либо компетенцией»
.
Думается, что при решении вопроса о соотношении правосубъектности и компетенции правоприменителей целесообразно исходить из того, что правосубъектность, являясь базовой юридической возможностью лица, служит необходимой предпосылкой обладания любыми субъективными правами и обязанностями. С этих позиций вполне оправданно признание правосубъектности обязательной правовой основой правоприменительной компетенции как совокупности субъ
ективных прав и обязанностей по властному индивидуально-правовому регулированию.
Иными словами, правоприменительная компетенция, имея сходную с правосубъектностью юридическую природу, является вторичной по отношению к ней юридической возможностью, обладает содержательной и функциональной самостоятельностью. Кроме того, в отличие от правосубъектности, опосредующей участие во всех правореализационных процессах, правоприменительная компетенция охватывает лишь дозволение осуществлять властное индивидуально-правовое регулирование, являясь, таким образом, специальной юридической возможностью отдельных субъектов права.
Завершая рассмотрение специфических черт участников реализации права, охватываемых категорией «субъекты применения права», необходимо, на наш взгляд, уделить определенное внимание вопросу их научной классификации.
Однако прежде чем приступить к решению указанной задачи, стоит предварительно остановиться на тех положениях, которые в известной мере могут оказать влияние на полноту и обоснованность данной классификации.
В первую очередь нужно отметить, что в некоторых случаях категории «субъект права, наделенный правоприменительной компетенцией» и «субъект применения права», находясь в неразрывном единстве, не совпадают по объему. Первое из названных понятий подчеркивает своеобразие правового статуса ряда субъектов права, наличие у них особой юридической возможности, в то время как категорией «субъект применения права» раскрывается не только статический аспект обладания компетенцией, но и динамический аспект ее реализации в условиях конкретного правоприменительного процесса. Иначе говоря, субъектом применения права следует считать наделенного правоприменительной компетенцией субъекта права, непосредственно осуществляющего функции по властному индивидуально-правовому регулированию общественных отношений.
Кроме того, при определении субъектов, которые охватываются проводимой классификацией, важно иметь в виду исторически изменчивый характер системы субъектов, наделенных правоприменительной компетенцией. В этом смысле справедливость высказанного в литературе суждения о том, что «правоприменительная деятельность осуществляется компетентными государственными органами (должностными лицами) и уполномоченными государством органами общественности»[18], связана с конкретными государственно-правовыми
условиями, преобразование которых неизбежно отражается на его истинности.
Присущие современному этапу развития российской государственности децентрализация функций социального управления и расширение сферы негосударственного управления, обусловливая соответствующие изменения круга лиц, уполномоченных осуществлять властное индивидуально-правовое регулирование, дают основание для пересмотра сложившихся теоретических представлений о составе субъектов правоприменения.
Как верно замечает Е.А. Маркина, «анализ содержания новейшего российского законодательства свидетельствует о том, что наметилась стойкая тенденция к «разгосударствлению» правоприменительной деятельности, к расширению круга негосударственных субъектов применения права»1.
«Во-первых, — поясняет указанный автор, — расширяется сфера применения норм права общественными органами и организациями, например, органами местного самоуправления, профсоюзами, третейскими судами и др. Во-вторых, законодательство обнаруживает все больше и больше примеров применения права гражданами»[19] .
Изменение организационно-правовых форм юридического лица, полагает Е.А. Маркина, и появление большого количества предприятий с частной формой собственности обусловили необходимость признания фактически физического лица (директор) субъектом правоприменительной деятельности с достаточно широкими полномочиями в сфере применения права. Кроме того, расширение сферы частного предпринимательства повлекло наделение соответствующими полномочиями в правоприменительной сфере «гражданина-предпринимателя».
В качестве образца, наглядно демонстрирующего небезоснова-тельность подобных суждений, можно привести положения ст. 385 Трудового кодекса РФ, которой устанавливается правоприменительная компетенция комиссии по трудовым спорам как органа по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Кроме того, правоприменительной компетенцией обладает единоличный исполнительный орган общества с ограниченной ответственностью (издающий, в частности, приказы о назначении на должности работников общества, об их переводе и увольнении, применяющий меры поощрения и налагающий дисциплинарные взыскания), в качестве которого по прямому указанию п. 2 ст. 40 Федерального закона
от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» может выступать только физическое лицо (за исключением случая, предусмотренного ст. 42 названного Федерального закона).
В известной мере мысль о потенциальной возможности включения граждан в систему субъектов, наделенных правоприменительной компетенцией, была выражена уже в советской юридической литературе.
Так, Н.Н. Вопленко, подчеркивая, что применяют право только компетентные организации и должностные лица, вместе с тем допускал теоретические исключения из этого общего правила, при условии признания за отдельными гражданами права издавать властные индивидуальные предписания[20].
В.В. Лазарев, возражая Н.Г. Александрову, считавшему, что государство в лице своих органов обладает прерогативой не только устанавливать правовые нормы, но и применять их, предлагал расценивать и ту, и другую прерогативу как преимущественное, но не исключительное право, поскольку правотворческую функцию исполняет иногда общество в целом (референдум), а правоприменительную — отдельные граждане
.
Таким образом, для того, чтобы проводимая классификация отражала реально существующий круг субъектов применения права, к определению ее объектов следует подходить, ориентируясь «не столько на принадлежность того или иного органа или лица к государству, сколько на их властные полномочия в правоприменительной сфере»
.
Учитывая сложность и многоаспектность применения права, вряд ли возможно сформулировать исчерпывающий перечень оснований классификации его субъектов. Поэтому используемый в настоящем исследовании набор критериев не является замкнутым, исключающим иные классификационные схемы.
С нашей точки зрения, кажется целесообразным проведение классификации субъектов применения права по следующим признакам.
Во-первых, в зависимости от того, является ли применение права основной, определяющей либо единственной функцией того или иного субъекта, представляется возможным выделить собственно правоприменительных и несобственно правоприменительных субъектов.
По существу подобный подход к делению субъектов применения права был сформулирован В.В. Лазаревым, утверждавшим, что «госу
дарственные органы, занимающиеся применением права, не всегда являются собственно правоприменительными органами. К таким относятся разве что суд и арбитраж, за исключением их высших инстанций, которые являются одновременно и контролирующими органами. Часто один и тот же орган является одновременно и правотворческим, и исполнительно-распорядительным, и правоприменительным (правительство, например)»[21].
Во-вторых, разграничение субъектов применения права на виды может быть произведено в соответствии с тем, становятся ли они участниками тех правоотношений, которые возникают, изменяются или прекращаются в результате правоприменения.
Как справедливо указывается, при правоприменении «могут возникнуть два вида правоотношений: первый вид — госорган, применивший норму права, сам же становится и участником возникшего правоотношения (например, в налоговых правоотношениях); второй вид — госорган субъектом правоотношения не становится, его действия создают правоотношения между другими субъектами права»
.
Косвенное подтверждение правомерности подобной классификации можно найти в суждениях В.Ф. Яковлева. Указанный автор, проводя дифференциацию особенностей применения норм уголовного, административного и гражданского права, пишет: «Различия по субъектам состоят в том, что нормы административного права широко применяются властными актами одной из сторон конкретного регулятивного правоотношения; нормы же гражданского права реализуются властным образом специальными органами, не выступающими участниками регулятивных гражданских правоотношений. Нормы уголовного права применяются также специальными государственными органами. Но последние одновременно представляют государство как субъект конкретного охранительного правоотношения, которое противостоит правонарушителю»
.
В-третьих, принимая в качестве признака разграничения внутреннюю или внешнюю направленность правоприменительной компетенции, можно представить следующую классификацию субъектов применения права: субъекты, правоприменительная компетенция которых распространяется лишь на внутриорганизационные отношения (к примеру, органы управления юридических лиц); субъекты, осуществляющие властное индивидуально-правовое регулирование
внешних для них отношений (суды, комиссии по трудовым спорам); субъекты, обладающие правоприменительными полномочиями как во внутренней, так и во внешней для них сфере.
Кроме приведенных классификационных схем, в научной литературе встречаются и иные варианты деления субъектов правоприменения.
Так, О.В. Литвишко, основываясь на характере государственной деятельности, предопределяющей особенности юридического статуса правоприменителя в российском государстве, полагает необходимым выделить две разновидности рассматриваемых субъектов: руководителей и оперативных работников.
Поскольку правоприменителем, по мнению автора, является «лицо, выполняющее служебную функцию по управлению на профессиональных началах, обладающее специальным правовым статусом, которое осуществляет государственно-властную деятельность, носящую официальный юридический характер и направленную на реализацию права посредством издания правоприменительных актов»[22], приведенная классификационная схема логически выдержана и в этом смысле не лишена оснований. Однако нетрудно заметить, что деление субъектов применения права на руководителей и оперативных работников не исчерпывает всего многообразия классифицируемых объектов, оставляя, в частности, без внимания коллективных субъектов применения права.
Подытоживая рассмотрение поставленных в настоящем параграфе вопросов, следует подчеркнуть: категория «субъект применения права» как терминологическое обозначение класса участников реализации права раскрывает не только специфику формально-юридических свойств отдельных субъектов права, но и связанный с ней особый характер их правореализующих действий.
Иными словами, содержательное своеобразие указанного понятия складывается из двух основных компонентов: обладание правоприменительной компетенцией — специальной юридической возможностью совершать управленческие действия по вынесению властных индивидуально-правовых предписаний и ее фактическое осуществление в конкретном правоприменительном процессе.
