Реферат: Организация внутрибанковскогго контроля и его значение для банковкой деятельности –

 2.3. Контроль за исполнением документов в Администрации Ростовской области.

Порядок работы с контролируемыми документами определяется Регламентом работы аппарата Администрации Ростовской области^[36], утвержденного Постановлением Главы Администрации Ростовской области.

Регламент устанавливает единую систему контроля за исполнением распорядительных документов, порядок постановки документов на контроль в аппарате Администрации области, контроль за ходом исполнения документов, организацию контроля за исполнением документов в отделах, управлениях, комитетах, Администрации области.

Контроль за своевременным и полным исполнением указов, постановлений и распоряжений, законов и решений осуществляют Глава Администрации (Губернатор) области, его заместители, начальник Главного контрольного управления Администрации области, руководители структурных подразделений Администрации области и уполномоченные ими лица.

Контроль исполнения включает:

– внесение в документы подконтрольных пунктов;

– учет служебных документов в аппарате Администрации;

– доведение документов до исполнителей;

– определение сроков представления информации о ходе испол­нения;

– контроль за сроками исполнения;

– направление напоминаний об истечении сроков исполнения;

– непосредственную проверку хода исполнения;

– проверку качества исполнения;

– учет и анализ результатов исполнения;

– снятие документов с контроля;

– подготовку информаций о состоянии контроля и исполнения.

Оперативный контроль за сроками исполнения указов и распоряжений Главы Администрации области, постановлений и распоряжений Администрации области, находящихся на контроле, возлагается на секретариаты (приемные) Главы Администрации (Губернатора) области и его заместителей, начальника Главного контрольного управления Администрации области, руководителей структурных подразделений Администрации.

Заместители Главы Администрации (Губернатора) области или другие должностные лица, на которых возлагается контроль за исполнением, в течение 2-х дней после получения поручения определяют в резолюциях меры по организации исполнения и сроки представления информации об исполнении с учетом введения упреждающих (промежуточных) сроков контроля исполнения документов, позволяющих внести соответствующие коррективы в процесс и сроки выполнения.

Сектор контроля общего отдела, юридический комитет, служба писем и приема граждан, сектор делопроизводства общего отдела доводят до руководителей секретариатов (приемных) Главы Администрации (Губернатора) области и его заместителей установленные сроки предоставления информаций об исполнении.

Помощники заместителей Главы Администрации (Губернатора) области должны регулярно контролировать сроки подачи сведений о ходе выполнения указов, постановлений и распоряжений, законов, ре­шений, поручений и писем.

По указам, постановлениям и распоряжениям, законам и решениям первая информация должна представляться в сектор контроля общего отдела не позднее 30 дней после выхода поставленного на контроль документа (если не уста­новлен другой срок) и должна содержать сведения о принятых мерах для выполнения контролируемого указа, постановления или распоряжения, закона или решения (принятые постановления или распоряжения адми­нистрациями городов и районов по данному вопросу, изданные прика­зы и т.д.).

Сбор информации, обработка и представление ее в контроли­рующие структуры осуществляется под личную ответственность помощником заместителя Главы Администрации (Губернатора) области или другим должностным лицом, ответственным за контроль документов, точно в установленные сроки отчетности или по их требованию.

Несоблюдение сроков отчетности или неполнота представляемых сведений считается нарушением хода выполнения указа, постановления, распоряжения, закона, решения, поручения, письма, о чем ставится в известность Глава Администрации (Губернатор) области в представ­ляемой соответствующими структурами информации.

Руководители структурных подразделений Администрации области и другие должностные лица, обеспечивающие фактическое исполнение документов или отдельных их пунктов (мероприятий), ответственны за своевременное, достоверное и объективное обобщение хода выполнения документов и представление по ним информационного материала в вышестоящие органы.

Информация об исполнении указа, постановления, распоряжения, закона, решения, документа и согласованное со всеми заинтересованными должностными лицами предложение о снятии его с контроля представляется в сектор контроля общего отдела помощником заместителя Главы Администрации (Губернатора) области, осуществляющего контроль за выполнением данного документа, не позднее пяти дней до установленного срока его исполнения.[37]

Если в процессе реализации указа, постановления (распоряжения), закона, решения и других документов выясняется невозможность соб­людения указанного срока, то лицом, ответственным за выполнение данного документа, готовится на имя Главы Администрации (Губерна­тора) области, за подписью осуществляющего контроль заместителя Главы Администрации (Губернатора) области, аргументированное представление о продлении срока действия данного документа или об утрате силы в связи с объективной невозможностью его дальнейшего выполнения (копия передается в контролирующие струк­туры).

Продление срока исполнения указа, постановления (распоряжения), за­кона, решения или отдельных его положений должно быть оформлено не менее, чем за 5 дней до истечения срока его выполнения.

В противном случае указ, постановление (распоряжение), закон, решение или отдельные их положения считаются не исполненными в срок, о чем информируется Глава Администрации (Губернатор) области, и вносятся предложения по мерам.

Сектор контроля общего отдела Администрации области ежеквартально или по требованию представляет информацию о ходе выполнения указов, постановлений, распоряжений, законов, решений и о мерах, принимаемых по обеспечению их выполнения, Главе Администрации (Губернатору) области, его заместителям, начальнику Главного контрольного управления.

В случае принятия решения о снятии указа, постановления (распоряжения) с контроля сектором контроля готовится в установленном порядке проект распоряжения Главы Администрации области о снятии документов с контроля.

Каждый понедельник всем заместителям Главы Администрации (Губернатора) области, начальнику Главного контрольного управле­ния, другим исполнителям передается подготовленная сектором контроля общего отдела информация о письменных поручениях, срок исполнения которых истекает на текущей неделе (с понедельника по воскресенье включительно). В течение недели заместители информируют Главу Администрации (Губернатора) области накануне или в день истечения указанного срока об исполнении конкретного поручения.

Снятие документов (поручений) с контроля производится после их полного исполнения на основании распоряжения или резолюции Главы Администрации (Губернатора) области, его заместителей. Свидетельством исполнения является наличие подготовленного исполнителем документа (справки) об исполнении с резолюцией Главы Администрации (Губернатора) области или его устное указание. Снять документ (поручение) с контроля может только руководитель, поставивший его на контроль, или другое лицо по его поручению.

При организации исполнения указов, постановлений, распоряжений, законов, резолюций и поручений Главы Администрации (Губернатора) области применяются следующие меры упреждающего контроля:

– определение средств и методов контроля за своевременным исполнением поручений, в том числе принятие решений (постановле­ний, распоряжений и т.п.). Разработка планов, других мероприятий с указанием конкретных сроков и должностных лиц, ответственных за исполнение поручений;

– направление ответственным исполнителям предупредительных запросов с целью получения и анализа промежуточной информации о принятых мерах по выполнению поручений. В случае возникновения обстоятельств, затрудняющих своевременное исполнение поручений, в промежуточной информации указываются причины этих обстоятельств и принимаемые меры по обеспечению своевременного их выполнения;

– осуществление контрольных проверок хода исполнения поручений;

– регулярное заслушивание на оперативных совещаниях, либо специальных заседаниях сообщений (отчетов) должностных лиц о проделанной работе по выполнению поручений;

– проведение служебных расследований по фактам несвоевременного или ненадлежащего исполнения поручений;

– внесение предложений по привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Непосредственно работу управлений и отделов, осуществляющих контроль, определяют положения о соответствующих контрольных органах. В положениях расписаны их функции, задачи, права, структура и порядок формирования.

Контроль за соответствием принимаемых на региональном уровне постановлений и распоряжений Указам Президента Российской Федерации, постановлениям вышестоящих государственных органов осуществляет юридический отдел Администрации области, о чем составляет по установленной форме информацию для Главы Администрации, председателя правительства области, их заместителей.[38]

В соответствии с Положением “О Главном контрольном управлении Администрации Ростовской области” основными задачами Главного контрольного управления являются:

– контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти Ростовской области, структурными подразделениями аппарата Администрации области, организациями и их должностными лицами федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, областных
законов, указов и распоряжений, а также поручений Главы Администрации (Губернатора) области, постановлений и распоряжений Администрации области;

– контроль и проверка исполнения органами местного самоуправления федеральных и областных государственных полномочий;

– координация деятельности контролирующих органов по предметам ведения Ростовской области, а также в пределах полномочий Ростовской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Ростовской области.

Исходя из поставленных перед главным контрольным управлением Ростовской области задач, оно осуществляет следующие функции:

– осуществляет в пределах полномочий, предоставляемых в рамках проводимой работы контроль исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, областных законов, указов и распоряжений Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, постановлений и распоряжений Администрации области органами исполнительной власти, организациями и их должностными лицами на территории области;

– организует и проводит проверки деятельности органов Администрации, структурных подразделений аппарата Администрации, органов местного самоуправления по осуществлению ими федеральных и областных государственных полномочий, а также организаций по вопросам, относящимся к компетенции Администрации области;

– вносит по результатам проверок предложения Главе Администрации (Губернатору) области о совершенствовании деятельности областных органов исполнительной власти;

– рассматривает обращения граждан и должностных лиц, связанные с работой органов исполнительной власти, структурных подразделений Администрации области;

– осуществляет анализ социально-политической ситуации в муниципальных образованиях области;

– проводит анализ эффективности работы органов исполнительной власти и должностных лиц, вносит на рассмотрение Главы Администрации (Губернатора) области заключения по вопросам их деятельности.^[39]

Во второй главе раскрыты понятие, сущность, содержание контроля за исполнением распорядительных документов в аппарате субъекта Российской Федерации, современные проблемы контроля исполнения и его правовая основа.

В заключение главы необходимо отметить, что в работе по организации контроля за исполнением документов еще много недостатков. Низка действенность контрольной работы, не всегда исполнители правильно реагируют на выводы и предложения проверяющих. Происходит это во многом из-за того, что до сих пор не определены роль и место контрольных органов в системе государственной власти, отсутствует единообразная для всех субъектов система (структура) контрольных органов, не обозначены четко их функции, а также вопросы процедуры и реализации результатов проверок.

Для преодоления этих недостатков необходим федеральный закон, определяющий систему контрольных органов и организацию их работы по всей вертикали исполнительной власти.

Глава 3. Пути совершенствования деятельности Главного

контрольного управления Администрации Ростовской области.

2.2. Правовые основы контроля за исполнением распорядительных

документов.

Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов складывается из Конституции Российской Федерации, федеральных и областных законодательных и нормативных актов.

Конституция Российской Федерации определяет основные гарантии законности в стране, в том числе и исполнение федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, областных законодательных и нормативных актов, а потому является основополагающим документом в области контроля за исполнением распорядительных документов.[27]

По нашему мнению, важным законодательным актом в области контроля за исполнением распорядительных документов является Федеральный закон “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”[28] от 20 апреля 1995 года, который предусматривает обеспечение государственной защиты должностных лиц контролирующих органов, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также создание надлежащих условий для борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Законом установлена система мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц, их близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц. Эти меры призваны предотвратить посягательства с целью воспрепятствовать законной деятельности должностных лиц контролирующих органов, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность.

Согласно закону одной из категорий лиц, подлежащих государственной защите, являются работники контрольных органов Президента Российской Федерации, глав администраций субъектов Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативно-правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, их близкие родственники.

Федеральный закон определяет социальные и иные гарантии лиц, работающих в контрольных органах. Организация же системы контроля, укрепление исполнительской дисциплины в органах исполнительной власти регулируется указами Президента Российской Федерации.

Одним из основополагающих распорядительных документов в области контроля за исполнением распорядительных документов является Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года N 383 “О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации”[29], который утверждает Положение о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации.

Главное контрольное управление решает следующие задачи:

– организует контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей;

– взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

– координирует при осуществлении проверки деятельность подразделений федеральных органов контроля и надзора в субъектах Российской Федерации;

– вносит по результатам проверок предложения Президенту Российской Федерации о совершенствовании деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основными функциями Главного контрольного управления в субъекте Российской Федерации являются:

– контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

– контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

– подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений, совершенствовании деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Не менее важным для организации системы контроля является Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы”[30], который принят в целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы.

Он устанавливает, что является однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, устанавливает, что нарушения дисциплины, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одним нормативным документом, укрепляющим систему контроля и исполнительскую дисциплину, стал Указ Президента Российской Федерации № 1536 от 6 ноября 1996 года “О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации”.[31]

Появление этого указа прежде всего вызвано исключительной важностью проблемы укрепления исполнительской дисциплины в органах государственной власти.

Указом установлена персональная ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации. Определен порядок информирования главы государства о фактах несвоевременного или ненадлежащего исполнения либо неисполнения его поручений.

В осуществлении этой задачи особая роль возлагается на Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, которое призвано выполнять ведущую и координирующую роль в организации контроля и проверки исполнения указов, распоряжений и поручений главы государства.

Особо следует подчеркнуть, что данным Указом предусматривается введение системы упреждающего контроля. Это означает, что руководители органов исполнительной власти обязаны заблаговременно, то есть до истечения срока исполнения, представлять в Главное контрольное управление промежуточную информацию о принятых мерах по исполнению поручений главы государства.

Не способствует, по нашему мнению, улучшению ситуации и тот факт, что ранее существовавшие окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ, после учреждения института полномочных представителей Президента России в федеральных округах были включены в их аппарат в качестве отделов ( как, например, Южная инспекция Главного контрольного управления), что несколько в общем несколько понижает их статус.[32]

Все вышеперечисленные нормативные документы определяют основные параметры системы контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Непосредственно в субъекте федерации контрольные органы осуществляют свою работу на основании регламентов и положений об их работе.

В своей работе контрольные органы Администрации Ростовской области руководствуются постановлением Главы Администрации Ростовской области (Губернатора) от 16 мая 1997 года “О Регламенте работы Аппарата Ростовской области”.[33] Раздел четырнадцатый Регламента полностью посвящен организации контроля исполнения документов.

Согласно Регламента, определяется организационная структура системы контроля, порядок работы должностных лиц с контролируемыми документами, меры по своевременному предупреждению возможных срывов сроков исполнения, порядок регулярного информирования Главы Администрации, о ходе исполнения документов как в администрации области, так и в ее отделах, управлениях, комитетах, департаментах, муниципальных образованиях. Регламент требует выполнения основной задачи – обеспечить полное и своевременное выполнение принимаемых решений и качественное исполнение документов.

Согласно Регламента работы Администрации Ростовской области, в аппарате администрации области контролю подлежат следующие документы:

– резолюции руководства по указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, федеральным законам, постановлениям Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российс­кой Федерации – юридическим комитетом;

– указы и распоряжения Главы Администрации области, постановления и распоряжения Администрации области, областные законы и решения Законодательного Собрания (в части, касающейся деятельности Администрации области) – сектором контроля общего отдела;

– поручения Главы Администрации (Губернатора) области – сектором контроля общего отдела;

– письма и обращения граждан – службой писем и приема граждан;

– служебные письма – сектором делопроизводства общего отдела;

решения коллегии Администрации области – секретариатом первого за­местителя Главы Администрации (Губернатора) области – Вице-губернатора.

На контроль могут браться и другие документы, целесообраз­ность постановки которых определяют Глава Администрации (Губерна­тор) области или его первые заместители.[34]

В структуру Администрации Ростовской области входит Главное контрольное управление Администрации Ростовской области. Главное контрольное управление создается указом Главы Администрации (Губернатора) области. Главное контрольное управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом Ростовской области, областными законами, указами и распоряжениями Главы Администрации (Губернатора) области, постановлениями и распоряжениями Администрации области и Положением “О главном контрольном управлении Администрации Ростовской области” от 11 марта 1997 года. Положение о Главном контрольном управлении Администрации области, структура и штатная его численность утверждаются Главой Администрации (Губернатором) области. Данное Положение определяет место управления в структуре Администрации области, его основные функции, задачи и права.

В структуру Главного контрольного управления входят:

–
отдел инспектирования;

–
контрольно-аналитический отдел;

– сектор контроля исполнения постановлений и распоряжений Главы Администрации области и целевых программ контрольно-аналитического отдела.

Положение “О контрольно-аналитическом отделе Главного контрольного управления Администрации Ростовской области ”, Положение “Об отделе -инспектирования Главного контрольном управления Администрации Ростовской области ” и Положение “О секторе контроля за исполнением указов и распоряжений Главы Администрации Губернатора области постановлений и распоряжений Главы Администрации области” [35] определяют место данных структурных подразделений в структуре Главного контрольного управления Администрации Ростовской области, порядок их взаимодействия с управлением и между собой, а также функции, задачи, права и структуру отделов.

2.1. Контроль исполнения нормативно-правовых документов в органах государственного и муниципального управления.

Основным содержанием деятельности органов государственного и муниципального управления является руководство хозяйственным и социально-культурным развитием на соответствующей территории. Такое руководство орган управления осуществляет посредством принимаемых управленческих решений.

Важнейшими функциями государственного и муниципального управления являются организация выполнения управленческих решений (распорядительных документов) органов государственного и муниципального управления и контроль их исполнения. Эффективность деятельности органов управления по достижению их целей в значительной степени определяется уровнем организации выполнения распорядительных документов в органах управления и контроля их исполнения.

От систематичности и целенаправленности организации выполнения распорядительных документов и контроля их исполнения зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного и муниципального управления.

Согласно классификации, предложенной профессором Радченко, контроль исполнения распорядительных документов следует относить к общим функциям государственного и муниципального управления. Каждая общая функция управления образуется на базе одной или двух основных функций социального управления (планирование, организация, мотивация, контроль и учет, регулирование и координирование).

Целью подсистемы контроля за исполнением нормативно-правовых актов является обеспечение эффективности управления на основе организации выполнения управленческих решений, а также слежения за сроками, объёмами и качеством их исполнения, принятия своевременных мер по выполнению этих решений.

Для достижения поставленной цели, данной подсистемой должны быть выполнены следующие комплексы однородных работ:

– регистрация, учёт и постановка документов на контроль;

– разработка планов мероприятий по выполнению документов;

– своевременное выявление отклонений от заданий, предусмотренных в документах, по срокам и объёмам выполненных работ;

– информирование исполнителей о приближении сроков исполнения распорядительных документов;

– воздействие в необходимых случаях на исполнителей распорядительных документов, по вине которых нарушаются сроки исполнения документов;

– регулярное информирование руководителей органа управления о ходе исполнения документов;

– снятие документов с контроля.

Контроль исполнения распорядительных документов основывается как на общих, так и на частных принципах контроля, отражающих организационно-техническую сторону контроля. К частным принципам контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления относятся:

– системность контроля исполнения распорядительных документов;

– личная ответственность первого руководителя за состояние контроля исполнения;

– централизация контроля исполнения;

– единство ответственности за организацию исполнения и контроль исполнения;

– единство подготовки распорядительных документов и контроля их фактического исполнения;

– соответствие содержания распорядительного документа необходимым условиям контроля его исполнения.[24]

Контроль исполнения документов включает в себя следующие стадии:

1. Учет контролируемых документов.

2. Непосредственную проверку и регулирование хода исполнения документов.

3. Анализ результатов исполнения контролируемых документов в установленные сроки.

Система контроля – выражается в совокупности субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерений, выработки корректирующих воздействий.

Используются различные системы линейного, функционального и операционного контроля. Линейный контроль охватывает администрацию в целом. Каждая процедура функционального контроля ограничена рамками соответствующего подразделения и точно очерчена. Процедуры операционного контроля ограничены рамками одного конкретного задания.[25]

Органами контроля за исполнением распорядительных документов в субъекте Российской Федерации являются контрольные органы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Эти функции в регионе прежде всего осуществляет полномочный представитель Президента Российской Федерации. Кроме этого осуществляет контроль за деятельностью Администрации субъекта Российской Федерации Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, на которое возложена задача координации всех контрольных органов на всех уровнях государственного управления, Прокуратура Российской Федерации, министерство юстиции Российской Федерации, министерство внутренних дел Российской Федерации, налоговая служба Российской Федерации и другие контрольные органы Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью своих территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации, а также контрольных органов субъектов Федерации.

Объектами контроля являются Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления и Распоряжения Главы Администрации, правительства субъекта Российской Федерации по различным вопросам.

Разнообразие объектов контроля исполнения распорядительных документов не может скрыть его специфики – проверяется и оценивается с одной стороны деятельность организаций, должностных лиц с точки зрения ее содержания и эффективности, а с другой стороны – деятельность по выполнению конкретных правовых актов.[26]

В администрации функция контроля начинает осуществляться с того момента, когда руководство сформулировало цели и задачи в распорядительных документах. Контроль за исполнением распорядительных документов – это часть в едином
процессе обеспечения достижения администрацией своих целей, выраженных в постановлениях и распоряжениях . Здесь важно то, что уже сами по себе цели и планы администрации определяют ее направление деятельности, распределяя ее усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности организации исполнительной власти.

1.3. Особенности контроля в системе государственного управления.

Менеджмент традиционно связывают с коммерческими организациями. В то же время все основные закономерности общего менеджмента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются и в управлении государственными организациями. Менеджмент в государственной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной службе от менеджмента в других сферах.[18]

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

– планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а, в конечном счете – народом на основе демократического выбора.

– организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

– мотивация в государственной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

– контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

Специфика менеджмента в государственной службе часто обозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия». Эти термины обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

– следование инструкциям;

– разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;

– концентрация власти и политической воли;

– ограничение свободы;

– административный контроль;

– авторитарный стиль управления.^[19]

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях, предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного и муниципального управления.

 Контроль базируется на общих и частных принципах контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

– массовость контроля. Из этого принципа вытекает требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

– повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля органов государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, которого “некуда будет деться”;

– всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы наряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

– реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

– объективность контроля, требующая беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

– результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;

– гласность контроля, формирующая требование широкого информирования населения через средства массовой информации о результатах контроля органов управления и, при наличии недостатков в их деятельности, о принятых мерах по устранению этих недостатков, а также к должностным лицам, по вине которых эти недостатки были допущены.

Общие принципы контроля органов государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля.

 К методам контроля в органах государственного и муниципального управления относятся:

– анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятые решения т.п.;

– непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;

 – заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

– периодическая аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

В органах государственного и муниципального управления осуществляется предварительный, текущий и заключительный контроль.

Предварительный контроль используется в трех ключевых областях – по отношению к человеческим, материальным и финансовым ресурсам.

Предварительный контроль должен ответить на следующие вопросы:

1. Достаточно ли знаний и навыков у сотрудников подразделений, которые будут исполнять распоряжение?

2. Достаточно ли материальных и финансовых ресурсов для выполнения распоряжения?

Предварительный контроль исполнения осуществляется в период подготовки постановлений и распоряжений и последующей постановки утвержденных документов на контроль. К этой работе должны привлекаться все заинтересованные структурные подразделения, которые в дальнейшем будут реализовывать распорядительные документы на практике. Также необходима информация об исполнении подобных распоряжений в прошлом и анализ существовавших отклонений с предложением путей их преодоления. Все это позволяет обеспечить актуальность принимаемых решений и уже на стадии подготовки предусмотреть неукоснительное их исполнение.^[20]

Текущий контроль исполнения осуществляется непосредственно в ходе проведения работ. Чаще всего его объектом является выполнение сотрудниками администрации распорядительных документов, а сам он традиционно является прерогативой их непосредственного начальника и контрольных органов. Регулярная проверка работы, обсуждение возникающих проблем и предложений по усовершенствованию работы позволит исключить отклонения от намеченных шагов по исполнению документа. Если же позволить этим отклонениям развиться, они могут перерасти в серьезные трудности. Таким образом, необходима постоянная обратная связь субъекта управления с объектом управления.

Простейшим примером обратной связи является сообщение контрольного органа руководителям подразделений о том, что их работа неудовлетворительна, если он видит, что они допускают определенные отклонения. Системы обратной связи позволяют руководству выявить множество непредвиденных проблем и скорректировать свою линию поведения так, чтобы избежать отклонения от наиболее эффективного пути исполнения документа.

Планы и организационные мероприятия – это лишь намерения достичь такого состояния, какое хотелось бы видеть в будущем руководству. Множество разнообразных обстоятельств может воспрепятствовать тому, чтобы задуманное реализовалось. Изменение законов, социальных ценностей и других переменных величин окружающей среды могут превратить планы, вполне реальные в момент их формирования, через некоторое время в нечто совершенно недостижимое. Для того, чтобы подготовиться и
отреагировать должным образом на подобные изменения, нужен эффективный механизм оценки воздействия на них этих перемен.[21]

Кроме того, даже самые лучшие организационные построения имеют свои изъяны. Программы, выглядящие привлекательно на бумаге и успешно использовавшиеся в другом месте и в другое время, могут и не оправдать всех надежд, возлагающихся на нее руководством.

Еще одним фактором неопределенности, постоянно присутствующим в управлении, являются люди, исполняющие распорядительные документы. Несмотря на многочисленные успехи в понимании механизма поведения людей в процессе трудовой деятельности, потребуется немало времени для того, чтобы сколько-нибудь связно и детально прогнозировать ответную реакцию работников на введение новых инструкций и команд, возложение дополнительных прав и обязанностей.

Вовремя не устраненные ошибки и проблемы, возникающие при анализе ситуации внутри администрации, переплетаются с ошибками в оценке будущих условий окружающей среды и поведения людей. Вероятность такого переплетения в администрации весьма велика из-за высокой степени взаимосвязи различных подразделений.

Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты. Администрация обязана обладать способностью вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые, мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен.^[22]

Если рассматривать управление, в основном, как попытку обеспечить функционирование администрации в качестве открытой системы с эффективной обратной связью, т.е. как системы, обеспечивающей выходные характеристики на заданном уровне, несмотря на воздействие внешних и внутренних отклоняющих факторов, то понятно, что хорошее управление выходит далеко за рамки простого стремления обеспечить устойчивость системы и соответствующим образом реагировать на возникающие проблемы. Необходимо гибко реагировать на реальные условия и совершенствовать деятельность управления, изначально заняв активную позицию, для эффективной работы в долгосрочном плане.

Таким образом, контроль исполнения решений – одна из главных функций управления. Система контроля – неотъемлемая часть любой управляющей организации. Нельзя не согласиться с представителями современного менеджмента в том, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта.

К контролю исполнения предъявляется ряд требований, которые вытекают из общих и частных принципов контроля, игнорирование которых приводит к неэффективности контроля за исполнением решений.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающий процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и др. условий.

Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.[23]

Контроль, правильным образом организованный, выступает также как стимулирующий фактор. Систематическая информация о ходе деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.

Глава 2. Система государственного контроля исполнения нормативно-правовых документов.

1.2. Подходы к осуществлению контроля.

Помимо общих для всех систем черт контроль имеет немало особенностей применительно к разным системам управления и к разным видам управленческой деятельности. В этой связи представляется, на наш взгляд, целесообразным выделить следующие основные аспекты контроля:

–     способы осуществления, включая методы сбора и оценки аналитической информации;

–     субъекты контрольной деятельности;

–     объекты контроля.^[10]

В случае трудностей с осуществлением постоянного контроля за всей деятельностью системы управления большое значение приобретает выбор объектов контроля. При этом необходимо тщательно вычленить период, охватываемый контролем; произвести оценки различных вариантов выбора объектов контроля; определить значимость избранного объекта контроля для деятельности всей системы в целом.

Важно, чтобы контроль был систематическим и динамичным, охватывал все сферы общественной деятельности. Не может сопровождаться сколько-нибудь ощутимым эффектом контроль, проводимый эпизодически, только при обнаружении каких-либо недостатков. В этом случае неизбежно ограничивается регулирующее воздействие контрольных действий, снижается их предупредительное значение в укреплении дисциплины, воспитании у работников чувства ответственности за результаты своей работы. Конечно, всякого рода «сигналы» о неблагополучии могут служить поводом для контрольных действий, однако гораздо больше пользы приносит систематический контроль.

Польский специалист в области управления Ковалевский выделяет такие понятия как стратегический контроль и контроль всех видов деятельности. Сущность данной концепции состоит в следующем: чтобы полностью ориентироваться в том, что делается в контролируемом объекте, все ли его функции осуществляются должным образом, не нужно контролировать каждую функцию или каждого работника. Достаточно охватить контролем определенные стратегические пункты. Их контроль должен дать картину всей деятельности и выявить возможные недостатки. Контроль стратегических пунктов позволяет ориентироваться комплексно и значительно быстрее, чем контроль каждого отдельного вопроса. Контроль всех функций более трудоемок, не оставляет свободного времени для самоконтроля, позволяет контролируемым давать неточные данные и т.п. Практический вывод может быть в следующем: везде, где это возможно и где руководитель может разработать стратегическую сетку, традиционный контроль всех функций должен быть заменен стратегическим контролем.^[11]

Выделяют три, отличающиеся по структуре деятельности и целям, основных вида контроля: предварительный, текущий и заключительный.

Все эти виды контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления (рис. 1)

Время

Рис.1. Время осуществления основных видов контроля

Предварительный (опережающий) контроль осуществляется до фактического начала исполнения распоряжений. Этот вид контроля позволяет компенсировать инерционность системы и базируется на предвидении.

Предварительный контроль представляет собой планирование и создание организационных структур, их взаимодействие и координацию в осуществлении контроля исполнения постановлений и распоряжений.

Учитывая, что эффективность контроля исполнения распорядительных документов во многом зависит от качества проверочных мероприятий, на стадии их подготовки заблаговременно анализируется соответствие документов нормативным и статистическим материалам, определяются основные вопросы и порядок изучения, формы и методы их разработки и реализации. Такой подход позволяет скоординировать действия и сосредоточить усилия на крупных злободневных проблемах, выработать необходимые меры и предложения.^[12]

Использование предварительного контроля предполагает контроль над вводными переменными и прогноз развития ситуации. Сложность состоит в том, чтобы правильно определить эти переменные, построить модель процесса, отразить в этой модели динамику, организовать отбор данных о вводных переменных, осуществить оценку вводных данных в контексте их контрольных значений, наметить и осуществить корректирующие мероприятия.

Одним из важнейших этапов предварительного контроля является установление стандартов выполнения, то есть показателей эффективности, на основании которых происходит оценка работы подразделений по исполнению документов. Основными средствами осуществления предварительного контроля является реализация (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения. Поскольку правила и линии поведения вырабатываются для обеспечения выполнения распорядительных документов, то их строгое соблюдение – это способ убедиться, что работа развивается в заданном направлении. Поэтому на практике необходимо определить правила делопроизводства в контрольной области, которые должны быть едиными для всех подразделений, писать четкие, недвусмысленные должностные инструкции, эффективно доводить формулировки целей до подчиненных, набирать в административный аппарат управления квалифицированных людей, все это будет увеличивать вероятность того, что организационная структура будет работать на реальное исполнение документов.

Текущий контроль предполагает три этапа:

1. Установление нормативов, по которым определяется исполнение распорядительного документа.

2. Сопоставление фактической деятельности с нормативами.

3. Корректирование отклонений от цели, предусмотренной в документе, или от норматива.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой работы. Скорее он базируется на измерении фактических результатов, полученных после проведения работы, направленной на выполнение распорядительного документа. Для того, чтобы осуществлять текущий контроль таким образом, аппарату управления необходима обратная связь, т.е. данные о полученных результатах (рис. 2).

рис. 2 Контур обратной связи управленческого контроля

Реализация этого контура обратной связи в реальном масштабе времени обладает некоторой инерцией. За счет потерь и отсрочки корректирующих воздействий возможно усугубление положения, переход его в новое, подчас более грозное качество.

Заключительный контроль исполнения (контроль выполнения или результирующий контроль) ставит своей целью определение степени соответствия конечного результата после исполнения документа ожидаемому результату. Хотя воздействовать на результаты уже невозможно, он целесообразен и очень важен, так как на его основе возможны выводы, способствующие разработке мероприятий по совершенствованию исполнения распоряжений. В рамках заключительного контроля обратная связь используется после того, как работа выполнена. Либо сразу по завершению контролируемой деятельности, либо по истечении определенного заранее периода времени фактически полученные результаты сравнивают с требуемыми.

В практической деятельности итог заключительного контроля состоит не только в оценке деятельности конкретных подразделений, которые исполняли данный распорядительный документ, но и в выводах, в обобщенной форме вскрывающих причины отклонений, если таковые выявлены, а также в определении пути и механизмов устранения причин, их породивших. Как правило, делаются выводы о необходимости применения соответствующих санкций в отношении исполнителей или организаторов исполнения. В тех случаях, когда основное внимание результирующего контроля сосредоточено на выявлении и распространении положительного опыта, должно быть сделано заключение относительно условий и механизмов, позволивших достичь соответствующих результатов, а также относительно оценки и мер стимулирования исполнителей.[13]

Осуществление ряда взаимосвязанных контрольных функций позволяет комплексно рассматривать контролирование как единый, непрерывный процесс, характерный для любых ситуаций. В этом процессе можно выделить три логических этапа. Первый этап связан с установлением норм (стандартов) и критериев, по которым должен оцениваться итог деятельности. Второй этап состоит в сопоставлении полученных результатов с нормами, по которым нужно оценивать работу. Третий этап заключается в том, чтобы на основе полученных результатов принять управленческие решения по исправлению допущенных отклонений от норм, если достигнутые результаты существенно отличаются от них.

Нормы (стандарты) надо устанавливать прежде, чем можно будет сделать какую бы то ни было оценку. Если контроль задумывался как слежение (мониторинг) или регулирование плана, то должна быть заранее установлена цель, на которую направлены планируемые усилия. Оцениваемые результаты должны быть взяты в отношении к чему-либо (к цели) – или же они будут ничего незначащими статистическими данными. Невозможность выразить количественно показатель цели управления не должна служить причиной того, чтобы не устанавливать вообще контрольных стандартов. Даже субъективный показатель при условии, что осознается его ограниченность, лучше, чем ничего.^[14]

На этапе сопоставления полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому объекту).

 Руководство устанавливает масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно, и требует много времени. Такая система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения.[15]

На третьем этапе руководство должно выбрать одну из трех линий поведения: ничего не предпринимать, устранить отклонение или пересмотреть стандарт. Основная цель контроля состоит в том, чтобы добиться такого положения, при котором процесс управления в администрации действительно заставлял бы ее функционировать в соответствии с целями, предусмотренными в постановлениях и распоряжениях. Если сопоставление фактических результатов со стандартами говорит о том, что цели, установленные в распорядительных документах достигаются, лучше всего ничего не предпринимать. В управлении нельзя, однако, рассчитывать на то, что случившиеся один раз, повторится снова. Если система контроля показала, что какое-то постановление или распоряжение исполняется хорошо, необходимо продолжать измерять результаты, повторяя цикл контроля.

Система контроля, которая не позволяет устранить серьезные отклонения прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна. Естественно, что проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению документов в администрации является результатом объединенных усилий групп людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие, необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации, так или иначе, связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующее действие не создаст дополнительных трудностей, но поможет их разрешить.

На заключительном этапе контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля – это такая система, которая дает нужную информацию до того, как разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

Наиболее эффективный контроль – это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной.[16]

Если суммарные затраты на систему контроля превосходят создаваемые ею преимущества, организации лучше не использовать эту систему контроля. Контроль должен быть экономичным. Затраты на систему контроля состоят из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительного документа не выполняется эффективно и в определенные сроки в силу известных причин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько удалось соблюсти установленные стандарты, – это самый трудный и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как контроль исполнения распорядительных документов охватывает все сферы деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки поступления информации об исполнении, степень выполнения каждого пункта распоряжения или постановления и другие.

Выбор подходящей единицы измерения – это зачастую наиболее легкая часть проведения контрольных измерений, обеспечивающих, в конечном счете, и весь контроль, достижение целей руководства администрации. Равно важно, чтобы скорость, частота и точность измерений тоже были согласованы с деятельностью, подлежащей контролю. Однако любая система сбора и обработки информации относительно дорога. Стоимость проведения измерений зачастую является наиболее крупным элементом затрат во всем процессе контроля.

Необходимым условием любой контрольной деятельности всегда являлась и будет являться своевременная и достоверная информация. Взаимодействие и координация органов государственного управления и контроля невозможна без обмена информацией между ними.^[17]

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении эффективности контроля. Для того чтобы система контроля действовала эффективно, необходимо обязательно доводить до сведения работников, выполняющих постановления и распоряжения как установленные стандарты, так и достигнутые результаты исполнения. Подобная информация должна быть точной, достоверной, поступать вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок работников в виде, легко позволяющем принять необходимые решения и действия, обязательно соблюдая установленные рамки конфиденциальности. Желательно также обеспечит эффективную связь между теми, кто устанавливает стандарты и теми, кто должен их выполнять.

Заключительная стадия этапа сопоставления заключается в оценке информации о полученных результатах. Необходимо решить нужная ли информация получена и важна ли она. Важная информация – это такая информация, которая адекватно описывает исследуемое явление и существенно необходима для принятия правильного решения. Часто оценка информации определяется политикой руководства администрации. Цель этой оценки состоит в том, чтобы принять решение – необходимо ли действовать, и если да, то как.

Таким образом, теория менеджмента рассматривает контроль как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

1.1.     Место и роль контроля в системе управления

Слово “контроль” происходит от французского controle, что в буквальном переводе означает вторичная запись с целью проверки первой. Первоначально это слово использовалось преимущественно в бухгалтерском учете. Однако английское слово control имеет другой смысл: “господство”, “власть”, “насилие”. Поэтому термин “контроль” вызывает отрицательные эмоции. Для многих он ассоциируется с насилием, командованием, со словами «поймать», «уличить», «схватить». Такое представление о контроле уводит в сторону от его истинного предназначения.

На самом деле контроль – это не опека и не насилие. Эффективный контроль – это, прежде всего совет, помощь, своевременная подсказка, поощрение, одобрение и т.д. Контроль не несет в себе возмездия за упущения. Контроль – это не чрезвычайная мера, он не является вопросом доверия к сотрудникам, а представляет неотъемлемую часть управленческой деятельности, его функцию. ^[5]

Академик В.Г. Афанасьев рассматривал контроль как труд “по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта, принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы”^[6]

Контроль – это процесс, обеспечивающий достижение целей организации. Контролировать – вовсе не значит только вскрывать недостатки: необходимо анализировать любые отклонения – как в сторону ухудшения, так и в сторону улучшения показателей, надо выявлять и положительный опыт, с тем, чтобы своевременно поддерживать новое, прогрессивное, создать возможности для его широкого распространения. Сила контроля состоит именно в том, что он помогает аккумулировать передовой опыт, находит наиболее эффективные методы и пути улучшения деятельности социальных систем.^[7]

Контроль – это скорее способ взаимного согласования действий, чем инструмент директивного воздействия на подчиненных. В этой связи интересно пояснение английского специалиста по управлению – Джеффри Викерса: “Контроль не означает власти А над В. В самом деле, там, где в этом нуждались, контроль неэффективен. Чем лучше работает организация, тем меньше требуется такого вторжения власти. В идеале контроль опосредуется не властью, а информацией, и эта информация поднимается, опускается и уходит в сторону внутри хорошо работающей организации, и эффект ее зависит от уместности, а не источника. Обязанности структурированы, но контроль взаимен”.^[8]

Цель контроля – информационная прозрачность объекта управления для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности объекта управления отражено представление о степени управляемости данного объекта, т.е. о том, в какой степени в результате управления обеспечивается (обеспечивалось или будет обеспечиваться) поддержание требуемого состояния или действия объекта управления в соответствующий момент (период) времени. Вполне очевидно, что без предельной информационной прозрачности объекта управления адекватное его восприятие невозможно, управленческое воздействие не будет давать желаемый результат, и управленческая связь с объектом теряется, что и обуславливает особую важность контроля в процессе управления.

В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов. Поэтому контроль выступает одним из главных инструментов выработки политики и принятия решений, обеспечивающих нормальное функционирование системы и достижение ею намеченных целей. [9]

Очевидно, что с изменением условий хозяйствования контроль приобретает характер основы, присутствующей на всех уровнях управления организацией, и обеспечивает оптимальный ход процесса управления на всех других его стадиях (планирование, организация, мотивация, контроль и учет). При этом особенность контроля заключается в его двойственной роли в процессе управления. В результате глубокой интеграции контроля и других элементов процесса управления на практике невозможно определить круг деятельности для работника таким образом, чтобы он относился только к какому-либо одному элементу управления без его взаимосвязи и взаимодействия с контролем. Любая управленческая функция (функция планирования, учета и т.п.) обязательно интегрирована с контрольной. Поэтому правомерно утверждать, что контроль организации является: 1) неотъемлемым элементом каждой стадии процесса управления; 2) “обособленной” стадией, обеспечивающей информационную прозрачность на предмет качества хода процесса управления на всех других стадиях.

Организационные формы и методы контроля задаются структурой и процессом системы управления, а его возможности определяются, прежде всего, тем, насколько четко определены полномочия и ответственность подразделений и работников аппарата управления. Поэтому контроль наиболее успешен тогда, когда он адекватен природе и требованиям, уровню организации и характеру деятельности контролируемого объекта.