Система человек-машина

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Законодательный процесс

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс – соотношение понятий

1.2 Стадии законодательного процесса

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе

.2 Роль Совета Федерации в законодательном процессе

.3 Роль Президента РФ в законодательном процессе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. На протяжении последних двадцати лет российская государственность находится в стадии реформирования. Трансформация различных социальных, экономических, политических, конфессиональных, культурных связей и отношений для ее легитимации, отвечающей принципу построения правового государства, требует опосредования законом. В связи с этим не вызывает никакого сомнения то, что сейчас, как никогда, после проведения административной реформы, приоритетными являются процессы создания закона, процедуры подготовки его концепции, разработки и обсуждения законопроекта (будущего закона), отвечающего интересам демократического большинства. При подготовке законопроекта необходимо принимать во внимание способность законопроекта правовой адаптации законодательной системе современного российского государства. Имеющаяся в науке теории права точка зрения о том, что процесс создания любых правовых норм начинается с возникновения объективных закономерностей различного характера, детерминирующих необходимость принятия нормативного правового акта, является, на наш взгляд, аксиомой всей правотворческой деятельности.

Резкие изменения, произошедшие в 90-е гг. XX в., наложили свой отпечаток на различные стороны федерального законотворчества: преобразовался субъектный состав, усложнилась процедура законодательного процесса, возросла значимость нормативного регулирования правовых отношений, в том числе в связи с возникновением новых институтов права и необходимостью модернизации многих отраслей российского законодательства. При этом сам механизм федерального законотворчества также нуждается в совершенствовании, прежде всего, в части восполнения пробела в правовом регулировании данной процедуры с учетом интеграции его самостоятельных стадий.

В современной отечественной конституционной доктрине, посвященной проблемам федерального законотворчества, имеются явные исследовательские пробелы, опосредованные недостатком фундаментальных работ, касающихся многочисленных дискуссионных проблем российского законодательного процесса на федеральном уровне. Конституционная наука ставит новые задачи, в том числе по уточнению сущности, правовой природы и содержания федерального законодательного процесса, систематизации существующих подходов к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, исследованию видовой дифференциации федерального законодательного процесса, выработке рекомендаций по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.

Автором предпринята попытка осмысления имеющейся проблематики современного российского законодательного процесса. Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о высокой степени актуальности темы настоящего диссертационного исследования и содержащихся в нем научно-практических выводов.

Состояние научной разработанности темы исследования.

В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам федерального законодательного процесса России посвящено немало различных по форме исследований. Особенностям функционирования федеральных органов законодательной власти посвящены публикации П.А. Астафичева, С.Н. Бабурина, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Б.И. Курашвили, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, проблемам законодательно-инициативной деятельности – исследования А.И. Абрамовой, Н.Е. Андрианова, C.B. Бошно, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Е.В. Крестьянинова, М.В. Прохорова, H.A. Тузова, проблемам, связанным с рассмотрением законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации – труды JI.C Адарчевой, Е.Е. Бобраковой, В.И. Чехариной, исследованию вето Президента РФ – работы И.Л. Волошенко, Ю.Г. Звягина, A.A. Котенкова, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, проблематике стадии опубликования и обнародования федеральных актов – исследования Л.И. Антоновой, А.Н. Кокотова, Ю.А. Королева, Н.Я. Соколова. Иные проблемы федерального законодательного процесса исследованы также в трудах И.А. Дубова, H.A. Калининой, Н.П. Колдаевой, A.A. Котенкова, М.В. Кострицкой, Р.К. Надеева, В.М. Платонова, P.O. Халориной, А.Н. Шохина.

Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования федерального законодательного процесса России нуждаются в дальнейших научных разработках.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в комплексном научном исследовании проблем конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России.

Заявленная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

определить соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс»;

рассмотреть стадии законодательного процесса;

проанализировать особенности процедуры рассмотрения законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

определить роль Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.

Объект выпускного квалификационного исследования составил комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе федерального законотворчества России.

Предметом выпускного квалификационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс России.

Правовая основа исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации»,«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), Указов Президента Российской Федерации, актов палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти. Проанализированы также итоговые решения Конституционного, Пленума Верховного судов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов.

Помимо этого уделено внимание актам Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.

Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления, характерные для процесса федерального законотворчества России, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования субъектов федерального законодательного процесса.

В выпускной квалификационной работе применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Научная новизна работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что ВКР представляет собой одну из работ, выполненную в рамках конституционно-отраслевой юридической науки, посвященную концептуальному исследованию конституционно-правового регулирования современного законодательного процесса России.

На защиту выносятся следующие положения:

. Исследование научных и правовых источников дало возможность представить авторскую трактовку понятия «федеральный законодательный процесс». Он представляет собой совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.

. Автором определен статус законоподготовительной стадии в рамках федерального законодательного процесса. Она определяется как система последовательных действий, направленных на планирование, разработку и предварительную экспертизу текста федерального законопроекта.

Самостоятельными элементами законоподготовительной стадии выступают: планирование федеральной законопроектной деятельности; непосредственная подготовка (выработка) текста федерального законопроекта; экспертиза выработанного текста федерального законопроекта.

. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, сделан вывод, что стадия рассмотрения законодательного акта Советом Федерации является комплексной и состоит из следующих самостоятельных этапов: принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.

. В целях адекватного функционирования конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов, считаем необходимым осуществление комплекса следующих мероприятий: введение института авторства закона; предварительная апробация действия законодательного акта на определенной территории; четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта (в частности, разработка и принятие нормативных документов, направленных на конкретизацию положений принимаемого федерального законодательного акта); разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.

Сделан вывод, что содержание механизма обеспечения исполнения законодательного акта состоит в создании необходимых условий для претворения норм принимаемого закона в жизнь, реализация которых должна быть направлена на надлежащее исполнение заложенных в тексте законодательного акта предписаний и обусловлена всесторонним анализом (экспертизой) положений принимаемого закона.

Структура ВКР. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс – соотношение понятий

Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов.

В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс».

Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Так, Д.А. Ковачев полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность – это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового.

Авторы научно-практического и учебного пособия «Законотворчество в Российской Федерации» определяют законотворчество как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции.

Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Ю.А. Тихомиров, например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти».

По мнению С.Л. Сергевнина, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность – это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится.

Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов.

Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.

В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов.

Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов.

В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс». Существует позиция, что “если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс». При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными.

Вместе с тем спорной, на наш взгляд, является точка зрения, что законодательный процесс «следует рассматривать только как процесс реализации уже принятого и вступившего в силу закона, то есть как форму правоприменительной практики, так же как процесс изготовления полуфабриката соотносится с процессом потребления уже готового продукта. Главным критерием, который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса. Предметом законопроектного процесса является не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом».

Представляется также небесспорной отмечающаяся в научной литературе констатация, что наиболее широким понятием, включающим в себя деятельность всех возможных участников как законотворческого, так и законодательного процессов, осуществляемую в особой процессуальной форме, направленную на достижение определенного результата – вступления в силу нового законодательного акта, является понятие «законодательная деятельность».

Исходя из изложенного следует, что в науке еще не выработаны общепринятые понятия законотворческого процесса и законодательного процесса. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним термином обозначаются разные правовые явления и в то же время, наоборот, одно и то же правовое явление обозначается разными терминами.

В этой связи, на наш взгляд, необходимо четко определиться с содержанием указанных терминов, при этом различать понятия «законодательный процесс» и «законотворческий процесс». Законотворческий процесс в нашем представлении охватывает всю работу, предваряющую принятие закона, начиная с правового мониторинга, анализа существующего состояния регулирования общественных отношений и выявления проблем, подлежащих разрешению законодательными средствами, и заканчивая тем же правовым мониторингом. Соответственно, в нашем представлении законотворческий процесс не заканчивается с принятием либо вступлением в силу закона. Вообще говорить о начальном и о конечном этапе законотворческого процесса можно лишь с очень большой долей условности. Как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое.

Что касается законодательного процесса, представляется целесообразным определять его как нормативно урегулированную деятельность по реализации права законодательной инициативы, рассмотрению, принятию, промульгации и вступлению в силу закона.

Законотворческий процесс – разновидность правотворческого процесса, представляющая собой мыслительную деятельность, направленную на законодательное урегулирование затрагиваемых вопросов. Законодательный же процесс – особая разновидность правоподготовительной деятельности, представляющая собой систему (совокупность) последовательных юридически значимых действий, направленных на принятие и вступление в силу соответствующего закона.

Отличия понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности законотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содержания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, посредством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий процесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не формализованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий процесс имеет, как правило, строго научную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и закрепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется сочетанием конкретного представления о результате законотворческого процесса – законодательном продукте, как правило, с неконкретным (абстрактным) представлением конечной редакции закона, тогда как для законодательного процесса характерно конкретное представление о конечной редакции закона.

В-четвертых, законотворческий процесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом законодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческого процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процесса. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредственный автор идеи (концепта) будущего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и специалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопроекты разрабатываются в недрах отраслевых министерств и других исполнительных органов государственной власти. Круг участников законодательного процесса, их прав, обязанностей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязательного учета этих мнений нормативно определен. Законотворческий же процесс может осуществляться неограниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элементами гражданского общества, отдельными гражданами и пр.) и охватывает “деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем – на различных стадиях законодательного процесса”.

При осуществлении исследования технологии законотворческого процесса, определении ее соотношения с технологией законодательного процесса представляется необходимым проанализировать основные стадии и этапы законотворческого процесса.

Вопросу о стадиях законотворческого процесса в правовой науке уделяется гораздо меньшее внимание по сравнению с вопросом о стадиях законодательного процесса. Отчасти это обусловлено существующей позицией о синонимичности понятий “законотворческий процесс” и “законодательный процесс”. Между тем исходя из предлагаемого нами подхода к определению и, соответственно, разграничению этих понятий стадии законотворческого процесса представляются заслуживающими своего отдельного внимания и изучения.

Можно, на наш взгляд, выделить следующие стадии законотворческого процесса:

) анализ состояния правового регулирования вопроса на основе правового мониторинга;

) разработка концепции законопроекта;

) непосредственное изготовление текста законопроекта;

) внесение законопроекта в законодательный орган;

) рассмотрение законопроекта в законодательном органе государственной власти и принятие закона;

) промульгация (подписание и обнародование) закона;

) вступление в силу закона;

) мониторинг действия закона, в том числе его реализации и эффективности, – правовой мониторинг.

Что касается стадий законодательного процесса, то они достаточно широко исследованы и разработаны в правовой науке. Выделяются различные стадии законодательного процесса. Вместе с тем их можно свести, на наш взгляд, к следующим основным:

) внесение законопроекта в законодательный орган;

) рассмотрение законопроекта в Парламенте КБР и принятие закона;

) промульгация (подписание и обнародование) закона;

) вступление в силу закона.

Как видно из сравнительного анализа приведенных стадий законотворческого процесса и стадий законодательного процесса, последний является неотъемлемой, формализованной частью законотворческого процесса, который, в свою очередь, является более широким по своему содержанию. Сами же стадии законодательного процесса выступают одновременно и стадиями законотворческого процесса.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, можно сделать вывод, что понятие законодательного процесса по своему объему уже понятия законотворческого процесса и должно соотноситься с ним как часть и целое.

1.2 Стадии законодательного процесса

законотворческий процесс законодательный дума

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: “Законодательный процесс – регламентированный Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов”.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100401>), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

Однако роль палат в законотворческом процессе не одинакова. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100461>) говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

В мировой практике известны два способа принятия законов – законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов – федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.

Можно выделить следующие стадии данного процесса:

внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы;

рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;

одобрение закона (федерального закона) или рассмотрение законопроекта (федерального конституционного закона) в Совете Федерации;

подписание и обнародование закона Президентом России.

В справочной литературе встречается еще одна стадия, предшествующая первой, – предзаконодательный процесс, включающий в себя следующие этапы: появление идеи, обоснование предложений о необходимости разработки нового закона и подготовку самого законопроекта. Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону. С появлением вето Совета Федерации или вето Президента увеличивается и число стадий. Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

В Российской Федерации Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Но особенно важным представляется уяснение различий в процедуре принятия разных видов законов.

Федеральные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы. На стадии рассмотрения в Совете Федерации они подлежат одобрению или неодобрению (вето Совета Федерации). Неодобрение верхней палаты (для принятия в прежней редакции) преодолевается двумя третями голосов депутатов Государственной Думы. Далее Президент может подписать либо отклонить данный закон (вето Президента). Отклонение преодолевается (для принятия в прежней редакции) двумя третями голосов в обеих палатах.

Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой. Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого числа голосов (вето Совета Федерации) закон считается непринятым. Вето Президента на данный вид законов не распространяется.

Законы о поправках к Конституции Российской Федерации. Большинство авторов, ранее писавших на тему законотворчества и законодательной техники, вполне обоснованно (т.к. это определено конституционно) говорили о существовании на федеральном уровне двух видов законов – федеральных и федеральных конституционных. Но после разъяснения ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции, данного Конституционным Судом (Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=8215;fld=134;dst=100020> от 31 октября 1995 г.), можно вести речь о законе третьего вида – законе Российской Федерации о поправке к Конституции страны.

Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Основной Закон, определяет в ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, что поправки к гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> – <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней должен быть подписан Президентом и обнародован.

Вместе с тем следует отметить, что процедура принятия поправок к гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> – <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100588> Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100457> Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Согласно ст. 76 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100313> Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, т.к., в силу прямого указания ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> и 108 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции РФ, для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент страны наделен правом отклонять его, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, т.к. ст. 108 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100479> Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Основным Законом. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> – <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать ее составной частью.

Глава 9 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100587>, в том числе ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование вопроса о поправках, дополняющее установленные в ст. 76 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100313> Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Конституционный Суд пришел к заключению (см. Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=8215;fld=134;dst=100016> от 31 октября 1995 г.), что положения ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус, отличающийся как от федерального, так и от федерального конституционного закона.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> страны подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Такая позиция нашла свое дальнейшее развитие в принятом Государственной Думой 6 февраля 1998 г. Федеральном законе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=18043;fld=134> “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”.

Принятие закона в парламенте связано с осуществлением права законодательной инициативы. Это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом. Однако парламент не обязан принимать закон и может принять его в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть государства, где право вносить законопроекты имеют только члены парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Согласно ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100456> Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды – по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.

Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100332>). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.

В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.

Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.

Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:

а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;

б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.

Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.

Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100456> Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации; член палаты – представитель законодательного органа субъекта; член палаты – представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.

Согласно ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100457> Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.

Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать “за” или “против” законопроекта, подготовленного специалистами.

февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.

Основные задачи данной Комиссии:

а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;

б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;

в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;

г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.

Для решения указанных задач Комиссия:

а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ;

б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;

г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;

е) заслушивает статс-секретарей – заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;

ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти.

Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.

К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100459> Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта необходимы следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100459>, Конституции).

В текст законопроекта должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Можно полагать, что предметом законопроектов субъектов могут стать: во-первых, узкорегиональные интересы, имеющие одновременно общефедеральное значение (например, проблемы озера Байкал, создание экономических зон на территории субъекта, сказавшиеся на нем неблагоприятные природные катаклизмы и др.); во-вторых, межрегиональный «групповой» интерес нескольких регионов (например, проблемы Севера, Волги, Северного Кавказа и т.п.); в-третьих, общефедеральные проблемы, которыми озабочены, в частности, в данном субъекте Российской Федерации.

Конституция страны и Регламент Государственной Думы наделяют эти органы правом законодательной инициативы, но только “по вопросам его ведения”, что представляется не совсем понятным.

Не совсем ясна позиция законодателя в том, что касается непредоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору страны, т.к. ст. 9 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=66584;fld=134;dst=100050> Закона РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» фактически предоставляет ему это право. Кроме этого, непонятна позиция и с народной законодательной инициативой, т.к. если народ может принимать федеральные законы на референдуме, то почему бы ему не предоставить данное право? В аналогичной ситуации в настоящее время находится и Уполномоченный по правам человека.

Законодательная практика показала, что Президент и Правительство России широко пользуются правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112).

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды – по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний.

При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.

При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.

В соответствии со ст. 112 Регламента ГД Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета палаты или ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, после чего готовит заключение по следующим вопросам:

а) соответствует ли законопроект федеральному законодательству;

б) нет ли противоречий между статьями и частями законопроекта;

в) полностью ли приведен перечень актов, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены или дополнены.

Подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему ответственный комитет возвращает в Совет Государственной Думы для дальнейшего внесения на рассмотрение палаты.

Дополнительно к указанным ранее материалам ответственный комитет в соответствии со ст. 114 Регламента Государственной Думы представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключения комитета и комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения на заседании палаты.

Аппарат Государственной Думы обязан ежеквартально информировать всех субъектов права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение законопроектах, результатах рассмотрения законов не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации, Президентом России, что способствует координации деятельности всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Хотя рассмотрение законопроектов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях, но, согласно ст. 196 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=67777;fld=134;dst=101432> Бюджетного кодекса, проект закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и все материалы к нему Аппарат Государственной Думы направляет: Президенту РФ; в Совет Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству РФ; субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, обязательно заслушивается заключение Правительства России.

Результатом обсуждения в первом чтении может быть одно из следующих решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. В соответствии с Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований по каждому вопросу, в которых может принять участие каждый депутат. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после окончания голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовали более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

При принятии законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта в первом чтении и при наличии правовой и лингвистической экспертиз председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

При изменении названия законопроекта он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента ГД ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до его рассмотрения во втором чтении рассылается Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит иной срок).

Статья 123 Регламента ГД определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта, внесшего законопроект, и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для внесения в текст, не имеется, они принимаются в целом. Если при обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны возражения.

Поправки к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона – не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если при повторном голосовании такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Нужно отметить, что в соответствии со ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы при условии, что проведены правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта, возможно принятие закона в целом в день прохождения второго чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

В процессе этого рассмотрения уже не допускаются ни внесение поправок, ни возвращение к обсуждению законопроекта как в целом, так и его отдельных разделов, глав, статей. Поэтому непринятие законопроекта в третьем чтении ведет к прекращению рассмотрения. Но в исключительных случаях и лишь по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, ст. 125 Регламента ГД закрепляет за председательствующим обязанность поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Как уже было сказано, федеральный закон считается принятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинство депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100461> Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона (аналогичное можно сказать и о законе о поправках к Конституции России).

Процедуре рассмотрения предложений о поправках к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> посвящена гл. 16 Регламента ГД. Особое внимание следует обратить на перечень субъектов, обладающих правом внесения подобных предложений. Он существенно отличается от круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы. В этот перечень входят: Президент России; Совет Федерации; Государственная Дума; Правительство страны; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Действующее законодательство делит предлагаемые изменения в соответствии с юридической силой глав Конституции на две группы, предусматривая для них различные процедуры. Изменения к гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> – <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> называются поправками, а изменения к гл. 1 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100016>, <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100074>, <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100587> – пересмотром Конституции.

После этого, как уже говорилось, Государственная Дума рассматривает проект закона в трех чтениях, заслушивает доклад инициатора каждой поправки, содоклад представителя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, представителей депутатских объединений, а также экспертов и иных приглашенных для обсуждения лиц.

Голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования Государственная Дума принимает закон о поправках в целом. Закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Регламент говорит о них не как о поправках, а как о предложениях пересмотреть Конституцию <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>. Подобные предложения в соответствии со ст. 137 Регламента Государственной Думы должны содержать новую редакцию указанных глав или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование пересмотра. Регламент предусматривает обязательное наличие заключения Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.

На заседании Государственной Думы обсуждаются не только предложения о пересмотре положений Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>, но и заключение указанного выше Комитета, после чего Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонении данных предложений.

Предложения считаются одобренными Государственной Думой, если за их одобрение проголосовали не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

2.2 Роль Совета Федерации в законодательном процессе

законотворческий процесс законодательный дума

В соответствии с ч. 3 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100463> Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней должны быть переданы на рассмотрение Совета Федерации.

Конституционно закреплено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если палата его не рассмотрела в течение 14 дней. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. При этом федеральный закон повторно рассматривает Государственная Дума.

При несогласии Государственной Думы с решением верхней палаты федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Как говорилось выше, в документах, сопровождающих федеральные законы по вопросам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, должно находиться заключение Правительства России. При его отсутствии у Совета Федерации может появиться основание для отклонения представленных законов.

Статья 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> Конституции определяет, что в Совете Федерации должны быть рассмотрены принятые Государственной Думой федеральные законы:

а) о федеральном бюджете;

б) о федеральных налогах и сборах;

в) о финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии;

г) о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации;

е) о войне и мире.

Конституционный Суд своим Постановлением <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=6143;fld=134> от 23 марта 1995 г. дал разъяснение по поводу порядка применения четырнадцатидневного срока для рассмотрения и одобрения в Совете Федерации законов, перечисленных в ст. 106 Конституции. Из Постановления <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=6143;fld=134;dst=100011> следует, что ст. 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> Основного Закона не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100464> Конституции, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении данного закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466>, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Следовательно, закон в этом случае не может быть подписан главой государства.

Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100464> срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании палаты и завершено принятием решения.

В соответствии со ст. 103 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в течение 24 часов вместе с сопровождающими документами направляется всем членам палаты.

Председатель палаты вправе передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Если несколько комитетов разошлись во мнениях и не выработали единого заключения, то каждый комитет представляет свое заключение.

Установленный Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100464> четырнадцатидневный срок рассмотрения закона исчисляется со дня, следующего за днем регистрации в верхней палате.

Если закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации, то ответственный комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты (это возможно, когда комитет одобряет закон в целом, без внесения в него изменений и дополнений). В этом случае Председатель Совета Федерации может:

либо согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

либо отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон (это возможно, когда комитет считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения).

Что касается федеральных законов, для которых в Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100466> закреплена процедура обязательного рассмотрения в Совете Федерации, то ответственный комитет вправе рекомендовать Совету Федерации принять одно из следующих решений:

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение закона в верхней палате начинается с оглашения заключения ответственного комитета, материалов Правового управления по данному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. При обсуждении предоставляется слово представителю Правительства России для защиты своих позиций и оглашения официального отзыва о рассматриваемом законе.

При обсуждении закона, который должен быть рассмотрен в Совете Федерации, председательствующий ставит его одобрение на голосование. Если вопрос окажется недостаточно подготовленным, палата вправе перенести рассмотрение закона на следующее заседание, где этот процесс должен быть завершен. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. В противном случае председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении данного закона.

Если четырнадцатидневный срок в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст. 112 Регламента Совета Федерации, пропущен, то закон направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Конституционный Суд в Постановлении <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10241;fld=134;dst=100017> от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции отметил, что одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме – путем голосования, так и в пассивной форме: закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Иными словами, пропуск четырнадцатидневного срока означает молчаливое одобрение федерального закона.

Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет в Государственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе с текстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и не рассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дня поступления из Государственной Думы он также направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

Как отмечалось выше, федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации его проект одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Вместе с законопроектом, одобренным Государственной Думой, в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и прилагаемые к нему документы.

Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют ответственный комитет, на заседании которого оглашаются или распространяются официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатой проектах федеральных конституционных законов.

Кроме этого, ответственному комитету (комитетам) поручается подготовить заключение по проекту конституционного закона, в котором он вправе рекомендовать Совету Федерации одно из следующих решений:

а) одобрить проект федерального конституционного закона;

б) отклонить проект федерального конституционного закона;

в) внести изменения и дополнения (предложенные комитетом) в одобренный Государственной Думой проект конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации.

Процедура рассмотрения проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение либо провести голосование по одобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект.

Постановление об отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу. В случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, приведет к частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект закона будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый.

Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл. 16 Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 108 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> и 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после одобрения Государственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона о поправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, а при необходимости – и в другие комитеты Совета Федерации.

На Комитет по конституционному законодательству в этом случае ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данному законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправе рекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом Федерации закона Председатель палаты в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Одновременно текст закона о поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству оглашает на заседании палаты заключение о результатах рассмотрения закона законодательными (представительными) органами субъектов, после чего результаты рассмотрения оформляются постановлением Совета Федерации, в котором должны содержаться следующие сведения:

а) наименование законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который одобрил закон о поправке к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>;

б) дата принятия, номер постановления законодательного (представительного) органа субъекта;

в) общее число законодательных (представительных) органов субъектов РФ, одобривших закон о поправке к Конституции;

г) результаты рассмотрения (для одобрения закона необходимо, чтобы «за» высказались законодательные (представительные) органы не менее чем двух третей субъектов РФ).

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения в субъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписания и опубликования. В противном случае (при отсутствии необходимого числа голосов субъектов Федерации) процедура рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” (далее – Закон о поправках) предусматривается процедура обжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения Закона о поправках в Верховный Суд (ст. 11 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=18043;fld=134;dst=100050> Закона о поправках). Это право принадлежит Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут воспользоваться только в течение семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны.

Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом будет установлена необходимость пересмотра постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной выше процедуре.

2.3 Роль Президента в законодательном процессе

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100475> и 2 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100476> Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100477> Конституции.

Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: “Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении”. Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

Глава государства имеет право не подписывать закон – это его право вето (“вето” в переводе с латинского означает “запрещаю”). Понятие “вето Президента” трактуется в юридической литературе как его “право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу”. Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100475> после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100477> Конституции).

Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

В Постановлении <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10241;fld=134;dst=100046> Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100477> Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания: вторжение в компетенцию субъектов Федерации; отступление от конституционных принципов организации государственной власти; нарушение единства экономического пространства; несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; нарушение конституционных основ федерализма; несоответствие основам финансовой политики; ограничение полномочий Президента и Правительства России; нарушение прав субъектов законодательной инициативы; несоблюдение положений Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> о финансовом обеспечении законопроектов; нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; превышение парламентом контрольных полномочий; вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработка федеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=18378;fld=134;dst=100024> Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=66099;fld=134> «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы).

Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100549> Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были.

Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам – это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта – возвращение Президентом законов без рассмотрения.

Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент – гарант Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его.

Противники этого права приводят следующие аргументы.

. Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100477> страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов.

. Подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия. Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента.

. Палаты Федерального Собрания РФ имеют конституционное право на самостоятельное решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100430> Конституции).

. Президент РФ обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100329>. Если идти по другому пути – разрешено все, что не запрещено, – то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл.

По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100476> Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено.

Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд РФ, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10241;fld=134> «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

Прежде всего, поскольку были случаи отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10241;fld=134;dst=100029> Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.

Очень важно следующее положение Постановления <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10241;fld=134;dst=100031> Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100460> порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100332> и ч. 1 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100475> Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом закон не может считаться принятым федеральным законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания – отклонением по ч. 3 ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100477> Конституции РФ, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=5627;fld=134> от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134>. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон. И тогда не будет такого явного торможения законодательного процесса, и парламент и Президент действительно будут представлять единую власть, а не противоборствующие стороны.

Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.

При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст. 90 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100387> Конституции); эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным законам (ст. 90 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100389> Конституции); указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации (ст. 102 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100435> Конституции).

Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное (непосредственно делегированное конкретным законом) регулирование вопросов общественной жизни указом Президента (формулировка ч. 1 ст. 90 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100387> радикальным образом отличается от определения нормотворческих полномочий Правительства РФ в ч. 1 ст. 115 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100512> Конституции).

Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов – существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.

Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту ситуацию и установил, что издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции РФ.

На практике указы не всегда соответствуют законам, их действие не всегда прекращается с изданием законодательного акта. Для обеспечения взаимодействия и выработки единой политики полезно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и парламента, обязать Президента информировать парламент о подготовке тех или иных проектов, а палаты Федерального Собрания – рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Возможность парламента замораживать рассмотрение законопроектов также должна быть оговорена на законодательном уровне.

Итак, сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и Президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения при проведении в жизнь принципа разделения властей, необходимо достигнуть договоренности: какие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, а какие – регулироваться указами.

Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку в Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> России использовано понятие «обнародование», а действующая правовая база использует понятие «опубликование» (в частности, Федеральный закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=5627;fld=134> от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих терминах.

Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона – одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта). И все же, несмотря на видимую законченность законотворческого процесса, участие в нем Президента необходимо, т.к. федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> направляются Президенту не только для подписания, но и для обнародования.

В соответствии со ст. 107 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100476> Конституции Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Указанная формулировка не позволяет точно определить, все ли 14 дней Президент может «держать» закон на процедуре подписания или 14 дней отведены ему и для подписания, и для опубликования. Поэтому данная норма нуждается в доработке.

Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

В соответствии со ст. 5 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=5627;fld=134;dst=100018> Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.

По истечении десяти дней после дня их официального опубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу. Здесь нужно отметить, что далеко не все граждане РФ могут ознакомиться с новым законом не только сразу после его опубликования, но и после его вступления в силу, т.к. не все регионы Российской Федерации получают официальный источник опубликования в течение 10 дней после его обнародования.

Что касается других стран, вопрос о сроке вступления в силу закона решается по-разному. В Аргентине, Финляндии и Индии закон обретает силу незамедлительно с момента его публикации, если иной срок не установлен в тексте закона. На следующий день после опубликования закон вступает в силу во Франции, через семь дней – в Дании, через 10 – в Бельгии, через 14 – в ФРГ, через 15 – в Италии и через месяц – в Греции и Норвегии. Почти единственным исключением является конституционная регламентация США. Здесь закон вступает в силу с момента его подписания Президентом или преодоления его вето, если только в тексте закона не указан иной срок.

Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур законодательного процесса. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Согласительные процедуры между палатами парламента происходят в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. Эта процедура подробно регулируется в регламентах обеих палат.

Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть разрешены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат.

Федеральный закон после отклонения Советом Федерации поступает в Совет Государственной Думы, а затем в ответственный думский комитет, который по итогам рассмотрения может в соответствии со ст. 127 Регламента ГД рекомендовать палате одно из следующих решений:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Для преодоления возникших разногласий по поводу федерального закона, принятого Государственной Думой и отклоненного Советом Федерации, по инициативе любой из палат, поддержанной другой палатой, может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах.

Постановление одной из палат о создании согласительной комиссии направляется в другую палату, а если необходимо участие в работе комиссии представителей Президента и Правительства – и в эти органы.

Депутаты, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях с правом совещательного голоса. Кроме этого, комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации, приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов для содействия в выработке единого текста федерального закона.

Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст обсуждаемого закона. В соответствии со ст. 129 Регламента ГД она может принять решение об изменении редакции отдельных статей, в отношении которых не имелось возражений верхней палаты, если такое изменение обусловлено новой редакцией закона.

Необходимо отметить, что решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций Государственной Думы и Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовали большинство членов каждой депутации. Оно принимается открытым голосованием, но согласительная комиссия может установить и иной порядок голосования.

Все заседания согласительной комиссии стенографируются. По итогам заседания согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые вносятся изменения. Мнения представителя Президента и представителя Правительства России, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. После этого все названные выше документы вместе с протоколом согласительной комиссии, в котором фиксируются предложения о преодолении возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий, данным составом согласительной комиссии передаются в палаты для рассмотрения на ближайших заседаниях.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить данной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.

В случае принятия Государственной Думой закона в редакции согласительной комиссии он в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если Государственная Дума при повторном рассмотрении не приняла обсуждаемый закон в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации о его отклонении, то федеральный закон считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в таком порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Президенту России для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет об этом Председателя Совета Федерации.

Если при голосовании в Государственной Думе в соответствии со ст. 132 Регламента предложение о принятии отклоненного Советом Федерации закона не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый закон считается не принятым. Если протокол согласительной комиссии будет содержать обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом комиссии, то в соответствии со ст. 115 Регламента СФ при его рассмотрении на заседании Совета Федерации палата вправе принять одно из следующих решений:

а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100461> Конституции о том, что “федеральные законы принимаются Государственной Думой”. В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100464> Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100465> Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.

Следующий вопрос, на котором необходимо остановиться, – повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом. В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента – 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона – один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента СФ, поступают следующие документы: постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;

письмо Президента России;

стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение.

Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным.

После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проделанный в настоящем исследовании анализ позволил сформулировать следующие выводы и предложения:

. Федеральный законодательный процесс – динамично развивающийся институт конституционного права. Анализ современной проблематики позволяет охарактеризовать его следующим образом.

Отправной точкой федерального законодательного процесса является комплекс законоподготовительных мероприятий, направленных на создание (выработку) текста законопроекта. При этом реализация такой стадии предполагает собой совокупность трех последовательно осуществляющихся этапов: планирование законодательной деятельности, непосредственная подготовка текста законопроекта и экспертиза выработанного текста законопроекта.

Процедура законотворчества носит весьма сложный характер и говорить, что ее началом служит момент внесения законопроекта в Государственную Думу вряд ли целесообразно. Обусловлено это тем, что в законодательный орган вносится текст готового закона, а сама процедура по выработке идеи и концепции законопроекта, непосредственного его составления и первичной экспертизы остается за рамками всего законодательного процесса.

К сожалению, современное российское законодательство не закрепляет законоподготовительный этап в качестве самостоятельной стадии федерального законодательного процесса, что обуславливает сложности в процессе реализации права законодательной инициативы.

В данной связи представляется целесообразным прибегнуть к опыту федерального бюджетного процесса, в рамках которого стадию составления проекта бюджета можно сравнить с законоподготовительной стадией, призванной выработать проект федерального закона.

Другой принципиальный момент состоит в том, что само издание нормативного акта еще не свидетельствует о беспрепятственной реализации заложенных в его тексте принципов и идей в том виде, в котором они подразумевались, а также того обстоятельства, что законопроект не будет носить лишь декларативного характера, реально не обеспеченного с экономической, социальной, политической и иных сторон общественной жизни.

Выход из сложившейся ситуации видится во включение в текст федерального законопроекта положений, регулирующих вопросы последующей реализации принятого закона (иными словами, механизма обеспечения исполнения федерального законодательного акта). Это в значительной степени позволит повлиять на последующую судьбу закона, не ограничиваясь лишь его принятием. Положительным моментом такого нововведения можно назвать отпадающую необходимость решения вопроса о реализационных мероприятиях, которые имеют место в рамках деятельности исполнительных органов государственной власти.

В случае официального закрепления отмеченных элементов следует говорить о последующей корректировке доктринального определения федерального законодательного процесса. В результате чего, под федеральным законодательным процессом следует понимать совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.

. Важнейшая задача конституционно-правового регулирования законодательного процесса состоит в модернизации правового регулирования этого института.

Современное правовое регулирование исходит из того, что вопросы, связанные с содержанием федерального законодательного процесса, находят свое выражение в целом ряде нормативных актов, большинство из которых локального (ведомственного) характера и исчисляются десятками.

Обоснованная нами позиция направлена на объединение этих разрозненных актов в единый документ (Законодательный кодекс Российской Федерации), который должен включить в себя регламентацию деятельности всех органов и субъектов, тем или иным образом затрагивающих федеральный законодательный процесс, начиная от планирования и выработки концепции законопроекта до разработки механизма обеспечения исполнения норм принятого правового акта. В данном акте представляется целесообразным урегулировать не только общие вопросы федерального законодательного процесса, но и уделить внимание определению статуса должностных лиц, участвующих в федеральном законотворчестве, правилам законодательной техники, отдельным аспектам правореализационной деятельности, разрешению спорных моментов взаимодействия субъектов законотворчества, проблемам современного законодательного процесса.

Полагаем, что основой Законодательного кодекса РФ должно стать объединение норм различных нормативных актов, регулирующих отдельные аспекты федерального законодательного процесса. Среди таких документов следует выделить: положения о взаимодействии субъектов федерального законодательного процесса, акты, регулирующие право законодательной инициативы каждого конкретного субъекта, нормы ряда ведомственных и федеральных нормативных актов, тем или иным образом затрагивающие процесс федерального законотворчества, нормы регламентов палат Федерального Собрания, акты, регулирующие порядок представительства субъектов федерального законодательного процесса в парламенте, приказы, инструкции и методические разработки различных государственных органов, анализ постановлений высших судебных органов, касающихся вопросов федерального законотворчества и др.

. В рамках настоящего исследования обобщена существующая сегодня проблематика федерального законодательного процесса.

Эффективность современного законотворчества, качество принимаемого акта актуализируют необходимость выработки комплекса мер, направленных на разрешение коллизионных процессуальных моментов возникающих в ходе его реализации. Нами обоснована позиция, согласно которой особая значимость в модернизации технологии федерального законодательного процесса должна быть отведена: планированию федерального законодательного процесса, уточнению субъектного состава участников процесса федерального законотворчества, неукоснительному соблюдению правил и принципов законодательной техники, конкретизации в рамках принятия закона последующих реализационных мероприятий, интеграции новых информационных технологий, пересмотру правового статуса (набора прав и обязанностей) субъектов федерального законотворчества.

Основная цель этих мероприятий состоит в комплексной модернизации процесса федерального законотворчества, поскольку изменяя те или иные процессуальные стороны, неизбежно затрагиваться весь федеральный законодательный процесс в целом. При этом наибольшая результативность будет достигнута именно при помощи, предлагаемого нами, системного подхода к решению коллизионных вопросов.

. Анализируя проблематику законотворчества, мы приходим к выводу, что современный федеральный законодательный процесс России имеет специфику дифференциации на самостоятельные виды и формы. Современная отечественная правовая доктрина не исследует данный подход, отдавая предпочтение лишь выявлению особенностей при принятии того или иного вида федерального законодательного акта.

Нами определены следующие виды и формы законодательного процесса. По природе участников федерального законодательного процесса выделены: народное законотворчество (федеральный референдум), посредством которого может быть принят федеральный законодательный акт, и законотворчество органов государственной власти, выраженное в следующих видах: изменение и пересмотр положений Конституции Российской Федерации; создание, изменение или отмена федерального конституционного закона; создание, изменение или отмена федерального закона; изменение или отмена закона Российской Федерации; создание, изменение или отмена норм федерального бюджета; оценка конституционности, ратификация и денонсация международных договоров.

В рамках изменения и пересмотра положений Конституции Российской Федерации уточнены самостоятельные формы данного процесса: пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; поправочные процедуры по главам 3-8 Конституции Российской Федерации; внесение изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, касающееся состава субъектов Российской Федерации; изменения, касающиеся наименования субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации).

В качестве критериев дифференциации федерального законодательного процесса мы выделяем: характер законоподготовительной работы, обусловленной спецификой принимаемого акта; субъектный состав при реализации права законодательной инициативы; форма принимаемого акта; специфика внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, отклонения федерального законодательного акта палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации, допустимость согласительных процедур; возможность президентского ветирования; особенности официального опубликования принятого акта.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что проблематика, затронутая в настоящем исследовании, значительным образом влияет на качество принимаемых сегодня федеральных законодательных актов. Многие законы, которые создаются с огромными интеллектуальными и психологическими усилиями не работают, парализуя всю правовую систему. Это опосредует необходимость совершенствования не только отдельно взятых элементов, но и всего федерального законодательного процесса России в целом. Мы надеемся, что процесс реформирования, имеющий место на современном этапе развития государства, будет способствовать адекватному решению очерченных в настоящем исследовании проблемных моментов, в итоге сведя их к минимуму.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

I. Нормативно-правовые акты

. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. – 2009. – N 4. – Ст. 445

. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2021) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1997. – N 51. – Ст. 5712.

3. Федеральный закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=99207;fld=134> от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1999. – N 42. – Ст. 5005.

. Федеральный закон от 23.12.2021 N 376-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2021. – N 52 (ч. 1). – Ст. 6991.

. Федеральный закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=101110;fld=134> от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 4 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – N 29. – Ст. 2950; 2021. – N 23. – Ст. 2798.

6. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2021) “О прокуратуре Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. – 1995. – N 47. – Ст. 4472.

. Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ (ред. от 22.10.1999) “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” // Собрание законодательства РФ. – 1994. – N 8. – Ст. 801.

. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – N 45. – Ст. 4408.

. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – N 18. – Ст. 2253

.Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – N 18. – Ст. 2253.

II. Комментарии к нормативным актам

. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М., 2004. – 458 с.

. Научно-практический комментарий к Конституции РФ Текст. / Под ред. В.В. Лазарева // – М.: Изд-во «Норма». 2004. – 670 с.

. Постатейный комментарий к Конституции РФ Текст. / Под общ. ред. В.Д. Карповича. – М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2021. – 917 с.

. Страшун, Б.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации //Б.А. Страшун В.Д. Карпович и др. – М.: Юрайт-М. Изд. Новая правовая культура. – 2021. – 551 с.

III. Научная и учебная литература

. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М., 2021. – 579 с.

. Автономов А.С. Ключевые проблемы российского федерализма на современном уровне // 15 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. – М., 2009. – 143 с.

. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право. Учебное пособие. – М., 2021. – 357 с.

. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право. Учебное пособие. – М., 2008. – 208 с.

. Административное право России (конспект лекций в схемах). – М., 2021. – 128 с.

. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. – М., 2021, – 482 с.

. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. – Томск, 2021. – 311 с.

. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2021. – 363 с.

. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. – М., 2002. – 832 с.

. Государственное управление и политика: Учебное пособие // Под ред. Л.В. Сморгунова. – СПб., 2002. – 564 с.

. Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. Учебник для вузов. – М., 2021. – 744 с.

. Гранкин И.В. Парламент России. – М., 2021. – 323 с.

. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / под ред. А. С. Пиголкина. – М., 2021. – 226 с.

. Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. – М., 2021. – 421 с.

. История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное // Под общ. ред. Р.Г. Пихои. – М., 2009. – 382 с.

. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. – М., 2021.- 322 с.

. История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. Г.Г. Демиденко, Г.А. Борисова. – Белгород, 2009. – 325 с.

. Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. – М., 2008. – 347 с.

. Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для ВУЗов. – М., 2009. – 448 с.

. Конституционное право зарубежных стран (курс лекций). – М., 2021. – 336 с.

. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2021. – 319 с.

. Лихачев С.А. О понятиях “законотворческий процесс”, “законодательная процедура”, “законодательный процесс” // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. – М., 2021. – 671 с.

. Любимов А.П. Парламентское право России. – М., 2021. – 578 с

. Монтескье Ш. Избранные произведения // Пер. с фр. – М., 1955. – 178 с.

. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. – М., 2007. – 318 с.

. Окуньков J1.A. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М., 2006. – 240 с.

. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. – М., 2009. – 285 с.

.Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. – СПб., 2009. – 235 с.

. Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России. М., 2009. – 392 с.

. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. – Смоленск, 2005. – 256 с.

. Терехов В.И. Становление и развитие концепции разделения властей // Разделение властей: Учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. – М., 2004. – С. 8.

. Теория государства и права: Курс лекций // Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2021. – 776 с.

. Хаманева Н.Ю. Проблемы социально-экономического и политического развития России. – М., 2021. – 240 с.

. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М., 2008. – 256 с.

IV. Научные статьи и сообщения

1. Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях <consultantplus://offline/main?base=CJI;n=28542;fld=134;dst=100006> законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права. – 2008. – N 9. – С. 32.

. Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового обоснования понятия “законопроектный процесс” // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – N 3. – С. 9.