Сущность делегирования полномочий
В современных компаниях власть аккумулируется в руках нескольких человек. Обусловлено это тем, что управленческих задач в таких организациях очень много, и поэтому никто не в состоянии единолично руководить организацией и своевременно решать возникающие проблемы и противоречия. Ограничения объясняются несколькими факторами:
- физиологические особенности индивида – с точки зрения физического состояния один управленец не может разрешать весь круг задач и присутствовать на всех назначенных мероприятиях;
- некоторые функции и проблемы в организации носят специфический характер, и поэтому с ними могут справляться люди с разным набором умений, знаний и навыков.
В связи с этим руководитель оставляет за собой право на выработку и принятие окончательных решений, на общее управление компанией, но некоторые обязанности делегирует другим сотрудникам. Но делает он это не в случайном порядке. Для управления компанией или отдельными ее частями, группами сотрудников у человека должны быть умения, знания, опыт в решении вопросов.
Делегирование полномочий человеку без опыта и соответствующей квалификации ведет за собой ряд ошибок в работе. Нередко руководителям приходится исправлять ошибки сотрудников и коллег, поэтому делегирование производится только проверенному сотруднику, погруженному в специфику деятельности организации.
Руководитель наделяет субъектов новыми видами деятельности и ожидает от них эффективного разрешения вопросов. Директора и топ-менеджеры крупных предприятий уже давно взяли за основу принципы делегирования, поэтому вопрос об управленческих решениях прорабатывается на нескольких уровнях, но руководитель единолично принимает окончательное решение.
Иными словами, полномочия – это использование ресурсов компании, командование группой людей или крупными отраслями предприятия, но в ограниченном виде. Человек, которому делегируются полномочия, имеет право заявлять о своем новом статусе и вести деятельность наравне с руководителем, но при этом у него нет прав на наказания, штрафы, выговоры.
Делегирование – это средство, при помощи которого руководители выстраивают отношения между уровнями полномочий. Руководитель оценивает силы, которые может использовать для управления предприятием. Также он анализирует тенденции и скорость, с которой организация развивается и расширяется.
С точки зрения управленческой теории, делегирование предполагает передачу полномочий и задач лицу, которое добровольно принимает ответственность за качественное исполнение новых обязанностей. Но стоит отметить, что делегируются только обязанности, при этом руководитель может не делегировать ответственность.
Управленческие полномочия и ответственность
В органах управления системой национальной безопасности выделяется несколько видов управленческих полномочий: распорядительные, функциональные, рекомендательные, координационные, контрольно- отчетные, согласительные.
Суть распорядительных полномочий состоит в том, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения теми, кого они касаются. Эти полномочия могут быть линейными и функциональными. Линейные полномочия предполагают наличие прямой должностной связи между субъектом и объектом управления, в рамках которой первые могут предписывать вторым, что, когда и где они должны делать или, наоборот, не делать, чтобы обеспечить достижение поставленной цели.
Функциональные полномочия осуществляются с помощью косвенных (опосредованных) связей между субъектами управления разных уровней. Они сводятся к принятию соответствующими субъектами управления обязательных для исполнения управленческих решений, регулирующих деятельность объектов управления, непосредственно подчиненного другим (линейным) субъектам управления. Эти решения обычно предписывают, как действовать, чтобы достичь целей.
Рекомендательные полномочия заключаются в том, что их обладатели при необходимости могут давать советы нуждающимся в них объектам управления, каким образом лучше всего решить тот или иной вопрос. Но в отличие от предыдущего вида полномочий эти советы не являются обязательными для исполнения и не носят инициативного характера.
Контрольно-отчетные полномочия предоставляют возможность субъектам управления осуществлять в официально установленных рамках проверку деятельности объектов управления, требовать от них представления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять полученные результаты вместе с собственными выводами вышестоящим субъектам управления в качестве донесения и для принятия соответствующих мер какого-либо характера. Например, в составе Администрации Президента РФ создано Контрольное управление, которое осуществляет контроль за выполнением на местах требований нормативных правовых документов Российской Федерации, в том числе в сфере обеспечения национальной безопасности.
Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений по организации процесса функционирования системы национальной безопасности. Субъекты управления, которые наделяются такими полномочиями, имеют право от имени вышестоящего субъекта управления согласовывать деятельность отдельных субъектов управленческой структуры и направлять ее в русло, соответствующее целям управления системой национальной безопасности. Одним из примеров практической реализации данных полномочий являются решения межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации.
Согласительные полномочия состоят в том, что их обладатель в обязательном порядке делает заключение в пределах компетенции об отношении к проектам решений, принимаемых в рамках линейных или функциональных полномочий. Согласительные полномочия могут быть предостерегающими или блокирующими. Примером в этой сфере полномочий является обязательная процедура согласования проектов распорядительных документов по управлению системой национальной безопасности России со всеми заинтересованными органами управления и субъектами безопасности.
Управленческие полномочия лиц, несущих ответственность за организацию функционирования системы национальной безопасности, неотделимы от ответственности, т.е. необходимости давать отчет за принятые решения, активные действия и их последствия. Различают два вида ответственности — общую и функциональную. Общая ответственность имеет своим объектом создание условий, необходимых для осуществления мероприятий по обеспечению национальной безопасности. Функциональная ответственность связана с выполнением конкретной работы и является уделом исполнителя, ответственного за какой-либо участок или направление в системе национальной безопасности.
Управленческие полномочия и ответственность должны соответствовать друг другу, иначе возникают самые неблагоприятные последствия для системы национальной безопасности. Так, в случае превышения полномочий по сравнению с ответственностью открывается свобода для административного произвола, злоупотребления должностным положением, поскольку многие действия субъектов управления в таких случаях могут иметь корыстный или необоснованный характер и остаться безнаказанными. Наиболее показательный пример — резонансное уголовное дело по ООО «Оборонсер- вис». В ходе расследования этого дела была выявлена коррупционная и мошенническая схема хищений на многие десятки миллиардов рублей. При этом его главные фигуранты — Сердюков и Васильева отделались легким испугом. Обратная же ситуация приводит к параличу активной деятельности, ибо объекты управления будут опасаться сделать лишний шаг из-за боязни неблагоприятных для себя последствий. Это одна из наиболее частых причин пассивности объектов управления в процессе обеспечения их безопасности. Соответствие полномочий и ответственности в каждом звене системы национальной безопасности является одним из важнейших условий ее нормального функционирования.
Один из важных элементов процесса управления системой национальной безопасности — распределение управленческих полномочий. В современных условиях никто не в состоянии единолично осуществлять управление этой системой и решать все возникающие проблемы. Во-первых, этих проблем слишком много, а ресурс времени и возможностей у каждого субъекта управления ограничен; во-вторых, проблемы настолько специфичны, что требуют использования знаний и опыта всех субъектов управления как единого коллектива. В связи с этим органам и субъектам управления приходится распределять между нижестоящими субъектами управления свои полномочия для решения стоящих задач и возникающих проблем. Это дает им возможность, с одной стороны, освободиться от второстепенных функций и задач, а с другой — приблизить принятие решения к месту реализации. Распределение полномочий осуществляется сверху вниз для принятия самостоятельных решений, без обязательного согласования их с выше- или нижестоящими органами и структурами. При этом возникает своего рода лестница, «ступеньками» которой являются уровни управления.
Объем полномочий, концентрируемых на том или ином уровне управления системой национальной безопасности, определяется рядом факторов. Прежде всего, это сложность, важность и разнообразие решаемых проблем. Так, чем больше проблем, тем значительнее должны быть полномочия соответствующего уровня. В свою очередь, на объем полномочий субъекта управления действуют специфика деятельности объекта управления и ритмичность процессов по обеспечению его безопасности. Первая дифференцирует отдельные операции, а вторая приводит к большей стандартизации деятельности объекта управления в целом, снижению ее сложности, что обусловливает уменьшение потребности в больших полномочиях для принятия управленческих решений в системе национальной безопасности. Не требуется также больших полномочий и при развитой и доступной системе управленческих коммуникаций, в условиях которой отсутствуют проблемы в связи с вышестоящим органом или субъектом управления в получении от него необходимых указаний.
Во многом объем полномочий предопределяется личными особенностями субъектов и объектов управления, например квалификацией, опытом, образованием. Чем они выше, тем больше полномочий может быть предоставлено.
Следует отметить, что объем полномочий обусловлен также количественными отношениями — величиной ресурсов, которыми каждый уровень процесса управления системой национальной безопасности может распоряжаться самостоятельно, и числом объектов управления, прямо или косвенно обязанных выполнять принятые решения. При этом нужно различать число объектов управления, которыми субъект управления управляет формально, и число объектов управления, которыми он управляет в действительности. Чем больше полномочий имеют исполнители, тем выше, как уже говорилось, должна быть их численность. Но если она чрезмерна, в системе управления ослабевают внутренние контакты, субъекты управления оказываются не в состоянии вникать в особенности работы объектов управления, в результате многие вопросы остаются не до конца или совсем нерешенными либо решаются без их участия. Если же численность объектов управления объективно недостаточна, органы и субъекты управления не могут реализовать полностью свои потенциальные возможности.
При распределении управленческих полномочий в процессе функционирования системы национальной безопасности необходимо учитывать ряд важных правил:
- (1) полномочия должны быть достаточными для достижения стоящих перед данным субъектом управления целей, которые являются по отношению к полномочиям первичными, определяющими их необходимый объем;
- (2) полномочия каждого субъекта управления должны увязываться с полномочиями тех, с кем ему приходится сотрудничать, чтобы обеспечить их взаимодополнение, сбалансированность субъектов управления, а следовательно, и их эффективную деятельность. Если бы полномочия перекрывались или, наоборот, не охватывали все стоящие задачи и проблемы, нужного эффекта достичь бы не удалось;
- (3) линии вертикали полномочий должны быть четкими, чтобы каждый субъект и объект управления точно знали, от кого они получают полномочия, кому их передают, перед кем отвечают, кто должен отвечать перед ними;
- (4) полномочия полностью передаются объекту управления только субъектом управления, за исключением особо оговоренных случаев их разделения, например, в случае потери связи между субъектом и объектом управления в процессе парирования реальных проявлений угрозы;
- (5) объекты управления обязаны самостоятельно решать все возникающие проблемы, не выходящие за рамки их полномочий, и нести перед субъектом управления полную ответственность за свою деятельность и ее результаты.
Полномочия в системе субъектов управления системой национальной безопасности распределяются не всегда равномерно: они могут быть по тем или иным причинам сосредоточены преимущественно на верхних или на нижних ее «этажах». Тогда в первом случае имеет место централизация управленческих полномочий, а во втором — их децентрализация.
Нужно иметь в виду, что все полномочия не могут быть централизованы или децентрализованы. Полной централизации препятствует то, что субъекты управления располагают лимитированными ресурсами времени, знаний, опыта и могут одновременно решать лишь определенное число задач и проблем, усваивать ограниченный объем информации. Полная децентрализация также невозможна из-за того, что система управления может потерять управляемость и перейти в состояние хаоса. Так, например, 6 августа 1990 г. глава Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин произнес историческую фразу: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Эти слова были с удовольствием подхвачены руководствами автономий, и мало кто из них услышал, что далее Ельцин сказал: «Но вы находитесь в центре России — и об этом нужно подумать». В результате с августа по октябрь 1990 г. в России прошел «парад суверенитетов» автономных республик, которые стремились дистанцироваться от России и повысить свой статус. Результатом этого стали срыв в некоторых республиках в марте 1991 г. всероссийского референдума о введении поста Президента РСФСР, война в Чечне и др.
Таким образом, тенденция централизации неизбежно уравновешивается тенденцией децентрализации. Так, излишнее сосредоточение полномочий решения тех или иных проблем на верхних уровнях субъектов управления приведет к тому, что большинство решений будет приниматься стихийно на нижних уровнях. Это отнюдь не прибавит им качества, но снизит оперативность и усилит бюрократизацию управления процессом функционирования системы национальной безопасности.
Централизация и децентрализация субъектов управления могут развиваться как вширь, так и вглубь. В первом случае речь идет об увеличении числа подконтрольных данному субъекту управления проблем, во втором — об их более обстоятельной и детальной проработке. Степень централизации полномочий определяется следующими обстоятельствами. Прежде всего, издержками, связанными с принятием решений. Чем выше цена принятия решений, тем на более высоком уровне они должны рассматриваться. Так, в частности, именно этот факт стал причиной того, что 28 мая 1987 г. на Красную площадь приземлился самолет немецкого пилота М. Руста. На протяжении всего времени его полета и сопровождения средствами ПВО субъекты управления системой ПВО не смогли преодолеть болезнь боязни ответственности за отдание приказа на уничтожение цели — нарушителя Государственной границы СССР.
Еще одним фактором, определяющим степень централизации, являются размеры органа управления. Чем крупнее орган управления, тем сложнее координировать деятельность внутри его, и здесь возникает преимущество горизонтальных связей. В крупных органах управления необходима максимальная децентрализация полномочий, разбиение их на ряд направлений, руководство которых должно быть максимально приближено к уровню, на котором принимаются решения.
В нынешних условиях существования органов управления системой национальной безопасности тенденция к централизации преобладает, поскольку условия деятельности создают для нее наиболее благоприятную почву и дают возможность реализовывать ее преимущества, заключающиеся в следующем. Во-первых, централизация усиливает стратегическую направленность процесса функционирования системы национальной безопасности и обеспечивает при необходимости концентрацию ресурсов на ключевых направлениях деятельности субъекта управления. Во-вторых, она устраняет неоправданное дублирование управленческих функций. Это приводит к экономии соответствующих затрат. В-третьих, централизация способствует концентрации процесса принятия решений в руках тех, кто лучше знает общую обстановку, имеет больший кругозор, знания и опыт.
Однако централизация полномочий в органах управления имеет и свою оборотную негативную сторону: затрачивается много времени на передачу информации, в процессе этого значительная часть ее теряется или искажается; важнейшие решения принимаются лицами, не в полной мере представляющими себе конкретную ситуацию на местах. В то же время субъекты или объекты управления, которым ситуация ясна, от выработки и принятия решений устранены, решения навязываются им в принудительном порядке. В результате этого решения оказываются недостаточно качественными и неэффективно реализуются на практике. Эти недостатки особенно ярко проявились в ходе ведения контртеррористической операции на территории Северного Кавказа в периоды с 1994 по 1996 г., а также в период проведения операции по принуждению Грузии к миру в 2008 г., когда субъекты управления, находящиеся в Москве, не в полном объеме владели обстановкой на местах и отдавали неадекватные ей распоряжения.
Сегодня, в условиях Российской Федерации, значительного усложнения массовых информационных процессов, увеличения числа и степени самостоятельности субъектов управления системой национальной безопасности, их территориальной разбросанности, быстрого изменения обстановки, значительного роста количества принимаемых решений, возникает реальная потребность в тенденции децентрализации субъектов управления системой национальной безопасности. Она позволяет: быстро разрабатывать и принимать решения, в том числе при участии непосредственных объектов управления; более определенно отражать в этих решениях объективную ситуацию; отказаться от детальных инструкций, даваемых субъектами управления, и снизить тем самым их перегрузку второстепенными проблемами; сократить несущественные информационные потоки.
В качестве примера здесь можно привести создание в 2000 г. в федеральных округах Российской Федерации института полномочных представителей Президента России (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849). Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Однако децентрализация субъектов управления также сопровождается и рядом негативных последствий, которые необходимо учитывать в практической деятельности. Прежде всего, вследствие обособленности процесса принятия решений и концентрации его на нижних уровнях управленческой структуры зачастую слабо учитываются или вовсе игнорируются интересы других объектов управления, находящихся в этом же районе, но имеющих другое подчинение. В результате решения часто носят местный характер, оказываются мелкими и малоэффективными. Кроме того, из-за отсутствия общих правил и процедур выработки и принятия решений «утряска» занимает много времени и далеко не всегда оказывается успешной.
Поскольку процесс децентрализации не может длительно происходить без разрушения самих субъектов управления, в какой-то момент он сменяется обратным процессом — централизацией. Таким образом, возникают своего рода «маятниковые колебания», придающие системе субъектов управления динамику, дополнительную гибкость и устойчивость. Повышению эффективности деятельности субъектов управления способствует также использование в практической деятельности нормативных правовых документов, которые регламентируют и четко разграничивают права, обязанности и ответственность субъектов управления с учетом специфической особенности их деятельности в соответствии с занимаемой иерархией в структуре управления системой национальной безопасности Российской Федерации.
