Юридическая ответственность образовательного учреждения – Государство и право – KazEdu.kz

2.2 Юридическая ответственность педагогических работников

Юридическая ответственность педагогических работников является одним из основных и важнейших элементов системы юридических гарантий осуществления ими своих обязанностей и, тем самым, элементом их правового статуса. В самом деле, знание педагогами как своих обязанностей, так и той ответственности, которую они могут понести за невыполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных, служебных (функциональных) обязанностей и, соответственно, правильная, адекватная реакция, есть важнейшая гарантия того, что педагогический работник сможет и дальше осуществлять свою профессиональную педагогическую деятельность, профессионально расти и рассчитывать на эффективное гарантирование своих гражданских и профессиональных прав и законных интересов. [45,с.209].

Как ранее уже отмечалось, правовая ответственность применительно к субъектам образовательных правоотношений может быть условно подразделена на образовательно-правовую ответственность (предусмотренную образовательным законодательством) и ответственность «обычную», т.е. предусмотренную нормами традиционны отраслей права, прежде всего, трудовым, гражданским и административным. Эта относительность и отражает, следует сказать, специфику образовательных отношений, проявляющуюся в том, что нормы, прежде всего, трудового и гражданского права, регулирующие эти отношения, приобретают «образовательно-правовой оттенок», т.е., представляют собой «особенную» часть нормы образовательного права.

Так, образовательно-дисциплинарная ответственность педагогических работников в общем плане предусмотрена Законом РФ «Об образовании», причем эта ответственность во многом близка с ответственностью по трудовом праву. Это с одной стороны. С другой стороны, сама эта ответственность не содержит законодательный перечень оснований и мер ответственности, формулировка их носит, как правило, опосредованный характер.

К примеру, в п.1 ст.13 закона законодатель обязывает образовательное учреждение указывать в своем Уставе права и обязанности участников образовательного процесса. Путем расширительного толкования становится понятным, что в этой норме опосредовано речь идет и об ответственности педагогических работников, которую должен содержать Устав. Во-первых, педагогические работники являются одним из важнейших участников образовательного процесса, а, во-вторых, разновидностью их юридических обязанностей является их правовая ответственность.

Несколько более подробно, но, опять-таки опосредовано, закон говорит об ответственности педагогических работников посредством перечисления оснований ответственности самого образовательного учреждения (п.3 ст. 32). Отметим лишь, что большинство из этих оснований имеет прямую связь с профессиональной деятельностью педагогических работников (подпункты 2), 3), 4) п.3 ст. 32).

«Образовательно-трудовая» ответственность педагогических работников предусматривается п.4 ст. 56 Закона РФ «Об образовании». К числу оснований для увольнения педагогического работника по инициативе администрации образовательного учреждения (причем, без согласия профсоюза педагогических работников) законодатель относит: 1) повторное в течение года грубое нарушение устава образовательного учреждения; 2) применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника; 3) появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения.

В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в отличие от предыдущего, практически вообще не говорится об ответственности педагогических работников высшей школы. Он ограничивается лишь указанием на то, что «предоставляемые академические свободы влекут за собой академическую ответственность за создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения». [45,с.212].

Очевидно, что законодатель пошел по пути, во-первых, использования возможностей отраслевого законодательства (трудового, гражданского, административного и, в особых случаях, уголовного) и, во-вторых, предоставления прав по более детальному регламентированию оснований и мер ответственности подзаконных актам. Однако, как показывает анализ типовых положений (об общеобразовательном учреждении и высшем учебном заведении), органы исполнительной власти также не стали подробно формулировать основания и меры юридической ответственности педагогических работников, ограничившись самыми общим предписаниями и также, как и законодатель, отправляя к отраслевому законодательству. Тем самым эта проблема ответственности педагогических работников «легла на плечи» самих образовательных учреждений в лице их локальных нормативно-правовых актов – Устава, правил внутреннего распорядка (ПВР) и т.д.

Так, в упоминавшемся Уставе Пермского государственного педагогического университета в п. 54 прямо записано, что за нарушение Устава Университета, трудовой дисциплины, Правил внутреннего распорядка и Правил проживания в общежитии, на работников Университета могут быть наложены дисциплинарные взыскания в соответствии с законодательством Российской Федерации: замечание, выговор, увольнение с работы». Раздел 6 ПВР того же Университета содержит весьма подробную характеристику как мер дисциплинарной ответственности работников Университета, так и порядка его применения. Некоторые вузы расширяют перечень мер дисциплинарной ответственности к своим работникам: в Правила внутреннего распорядка Уральской академии государственной службы помимо замечания, выговора и увольнения предусмотрен и строгий выговор (п.31 ПВР). [45,с.214].

Если попытаться обобщить основания юридической (образовательно-дисциплинарной и трудовой) ответственности к педагогическим работникам общеобразовательного учреждения (учителям школы) и высшей школы (профессорско-преподавательскому составу вуза), то они сводятся к следующему.

Учителя школы несут дисциплинарную ответственность за:

повторное в течение года грубое нарушение Устава образовательного учреждения;

применение (даже однократное) методов воспитания и обучения, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося;

появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

невнимательность, допущенную к жизни и здоровью детей во время проведения уроков (занятий), внеклассных и внешкольных мероприятий;

некорректное поведение по отношению к родителям обучающихся, коллегам;

недостойное поведение на работе, в быту и общественных местах;

несоблюдение требований техники безопасности и охраны труда, производственной санитарии, гигиены, противопожарной и экологической безопасности.

Профессорско-преподавательский состав вуза несет ответственность фактически за те же проступки, но «адаптированные» к условиям педагогической деятельности в высшей школе. Скажем, в соответствии с п.84 Устава Уральского государственного университета им А.М. Горького, научно-исследовательская работа является обязанностью всего штатного профессорско-преподавательского состава, поскольку научные исследования являются неотъемлемой частью подготовки специалистов. Тем самым, неисполнение либо некачественное выполнение этой обязанности, установленной в определенной порядке (при проведении аттестации, анализ количества и качества публикаций и др.) может рассматриваться как основание для, например, объявления выговора преподавателю. То же самое можно сказать, например, и по отношению к систематическому отказу преподавателя от повышения своей квалификации на факультетах (институтах) повышения квалификации и т.д. [45,с.215].

Помимо рассмотренных видов правовой ответственности педагогические работники могут (должны) нести гражданско-правовую и материальную ответственность. Заметим, что такая ответственность предусмотрена как образовательным законодательством, так и собственно гражданским и трудовым.

В соответствии со ст. 49 Закона РФ «Об образовании» государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием в случае некачественной подготовки выпускников аккредитованным образовательным учреждением вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях (основанием для предъявления иска является рекламация государственной аттестационной службы на качество подготовки обучающихся).

Как можно видеть, здесь не говорится об ответственности непосредственно педагогических работников, но, очевидно, что такая ответственность опосредовано все же имеется. В данном случае можно говорить (с известной степенью условности) о своего рода «регрессном» иске в виде субсидиарной ответственности педагогического работника, к которой его может привлечь руководство образовательного учреждения по итогам аттестационных процедур, инспекционных проверок и т.д. Если например, педагогически работник допускает нарушение образовательных или иных прав и законных интересов обучающемуся (унижение чести и достоинства, оскорбление и т.д.), то налицо, помимо прочего, причинение ему морального ущерба. За это ответственность, в случае возбуждение искового производства может (и должно) нести, безусловно, само образовательное учреждение как юридическое лицо, работни ков которого является данный педагогический работник.

В то же время образовательное учреждение, в зависимости от конкретной ситуации вправе принять меры ответственности, вплоть до увольнения, к этому работнику.

Аналогичная ответственность педагогического работника предусматривается ч.1 ст. 1068 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой «юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей». Важно подчеркнуть, что частью 2 той же статьи работниками в данном случае признаются граждане, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), а также граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ.

Педагогические работники, как можно видеть, полностью подпадают под действие данной нормы гражданского законодательства. Что касается вреда (в ГК РФ не говорится, о каком именно вреде – имущественном или неимущественном – идет конкретно речь), то он может быть нанесен педагогическим работни корм как самому образовательному учреждению, так обучающимся и иным работникам образовательного учреждения. Что касается собственно содержания, размера и значимости вреда, то это определяется исходя из совершенного противоправного деяния работника в установленном законодательством порядке.

Что касается нарушений педагогическим работником трудового законодательства, то к нему применяются меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ, к которым относятся замечание, выговор, увольнение. Как уже было показано выше, в образовательном законодательстве предусматриваются (по сути дела, дублируются) все эти меры, что и дало основание обозначить как меры образовательно-трудовой ответственности.

Наконец, педагогический работник как и всякий другой, может и обязан нести в установленном порядке материальную ответственность, предусмотренную ст.ст. 232, 233, 238,241 -244, 246-248 Трудового кодекса. Непосредственными мерами такой ответственности возмещение прямого действительного ущерба, причиненного наличному имуществу работодателя (образовательного учреждения (уменьшение этого имущества или ухудшение его состояния). При этом размер материальной ответственности работника не может превышать, как правило, его месячного заработка, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом или иными федеральными законами (ст.241 ТК РФ). Кроме того, и это едва ли не самое главное: педагогический работник может принужден к возмещению ущерба в полном размере (т.е. даже в случае превышения данного ущерба размера месячного заработка работника) в ряде случаев. К этим случаям закон относит (ст. 243 ТК РФ):

когда в соответствии с Трудовым кодексом или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

умышленного причинения ущерба;

причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;

причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;

причинения ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Такова общая характеристика правовой ответственности педагогических работников, внимание к которой в контексте совершенствования образовательного законодательства и повышения роли и значимости дисциплины во всех сферах общества, в том числе и, может быть, особенно, в сфере образования, несомненно, будет возрастать.

2.1 Правовая ответственность обучающихся

Наличие прав, законных интересов и обязанностей обучающихся, отражаемых в их правовом статусе, еще не означает, что они смогут их реализовать полностью или даже частично. Есть множество обстоятельств, которые объективно или субъективно могут препятствовать этому осуществлению. Поэтому необходим определенный комплекс (система) гарантий, т.е. организационно-управленческих, политических, педагогических, психологических и, особенно, правовых (юридических) средств, которые бы обеспечивали и защищали эти прав и законные интересы, предупреждали бы деяния, посягающие на них.

В данном случае основное внимание уделяется юридическим гарантиям, под которыми в общем плане в литературе понимаются установленные действующим законодательством средства, способы и условия обеспечения реализации и защиты субъективных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, законности, дисциплины и правопорядка. Это определение полностью применимо и к гарантиям образовательных и иных прав, свобод, законных интересов обучающихся в образовательных учреждениях различного типа и вида.

Отметим лишь, что такие гарантии устанавливаются не только нормами собственно образовательного законодательства, но иных отраслей законодательства (конституционного, административного, гражданского, уголовного и др.). [45, с.205]

Среди множества юридических гарантий, в которые входят, например, контрольная и надзорная деятельности уполномоченных служб и подразделений органов управления образования, правовые процедуры лицензирования, аттестации, аккредитации образовательных учреждений, плановые и внеплановые инспекционные проверки и т др. меры), особое место отводится правовой ответственности субъектов образовательных отношений. Причем в данном случае, т.е. при рассмотрении правовой ответственности именно как элемента и вида юридических гарантий, эта ответственность рассматривается в двух аспектах.

С одной стороны, речь идет об ответственности самих обучающихся за совершение деяний, посягающих на права, свободы и законные интересы других обучающихся, работников образовательного учреждения и самого учреждения в целом (персональная ответственность) С другой стороны, ответственность рассматривается как ответственность за нарушение прав, свобод и законных интересов обучающихся или посягательство на них (эту ответственность можно назвать кетеральной) [45,с.206].

Субъектами кетеральной правовой ответственности в этом случае будут другие обучающиеся, работники образовательного учреждения, само учреждение в целом, органы управления образования. Но в обоих случаях речь, повторим, идет о правовой ответственности как одной из наиболее эффективной меры (средства) всей системы юридических гарантий прав, свобод и законных интересов обучающихся как субъектов образовательных отношений.

2.1.1 Персональная ответственность обучающихся

Обучающиеся либо их родители (законные представители) несут правовую ответственность за нарушения, предусмотренную различными отраслями охранительного законодательства. Так, за нарушение большинства предусмотренных указанными нормативно-правовыми актами обязанностей они несут дисциплинарную ответственность (объявление выговора, отчисление из образовательного учреждения).

Образовательная (в собственном смысле слова) ответственность предусмотрена, например, за не освоение образовательной программы (оставление на повторное обучение, перевод на компенсирующее обучение и т.п.). Кроме того, возможна комплексная ответственность (как сочетание дисциплинарной и образовательной ответственности учащегося), которая выражается в виде, например, вызова учащегося или родителей (законных представителей) школьников к руководителю образовательного учреждения (директору, завучу) или на педагогический совет школы.

При совершении обучающимися, достигших установленного законодательством возраста, деяний, подпадающих под административную или уголовную ответственность к ним (к не достигшим такого возраста – малолетним – к их родителям (законным представителям) при совершении административного проступка) применяются соответствующие санкции. Последние, естественно, в образовательном законодательстве непосредственно не отражаются.

Анализ действующего образовательного законодательства позволяет выделить наиболее часто встречающиеся проступки обучающих, за которые законодательством и, прежде всего, законом РФ «Об образовании», предусматривается их персональная ответственность, а также требующие к ним повышенного криминологического внимания. Это:

совершение обучающимся противоправных действий, грубые и неоднократные нарушения устава образовательного учреждения (п.7 ст. 19);

девиантное поведение подростков, достигших возраста 11-ти лет (п. 11 ст. 50);

повторное, в течение года, грубое нарушение обучающимся Устава образовательного учреждения (ч. 1 п.3 ст. 56).

2.1.2 Кетеральная правовая ответственность

Основаниями возложения такой ответственности могут служить такие, например, факты, встречающиеся в образовательно-правовой практике.

Нередки, скажем, случаи, когда государственный вуз организовал объявленный публично набор студентов на платное обучение по одной из специальностей, установив определенную цену за проведение вступительных экзаменов и обучение. Однако значительный недобор студентов именно по данной специальности вынудил вуз отказаться от организации обучения; студентам же, уже зачисленным зачисли в вуз, администрацией вуза было предложено осуществить образование по родственной специальности, но с оплатой в два раза большей.

Далее, в ряде рекламных объявлениях вуза абитуриентам часто обещается, что по окончании обучения им будет выдан диплом государственного образца (это относится как к государственным, так и негосударственным вузам). Однако, данный вуз ни не только не имел эту аккредитацию при осуществлении набора, но и не получил ее в течение всего периода обучения этих студентов. Тем самым абитуриенты, а впоследствии студенты, были введены в заблуждение, т.е. обмануты, чем были ущемлены их законные интересы на получение юридически гарантированного высшего образования.

Одним из наиболее распространенных нарушений прав обучающегося в образовании является унижение педагогом его достоинства в форме обидного для школьника, студента, слушателя высказывания, клички и т.п. Определенные меры ответственности предусмотрены Уголовным кодексом, но только для тех случаев, когда признается особая тяжесть противоправного деяния, и т.д.

К числу основных предусмотренных образовательным законодательством нарушений как оснований этого вида правовой ответственности, относятся:

несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий (п.4 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»);

отрицательные результаты аттестации образовательного учреждения (п. 23 ст. 33);

осуществление деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности запрещенной законом, либо деятельности не соответствующей его уставным целям (п. 4 ст. 34);

нарушение образовательным учреждением законодательства РФ в области образования и (или) своего устава (п. 6 ст. 37);

повторное предъявление государственной аттестационной службой образовательному учреждению рекламации на качество образования и (или) несоответствие образовательного стандарта (п.4 ст. 38);

однократное предъявление государственной аттестационной службой названной рекламации (является основанием для подачи иска образовательного учреждения в других организациях (ст. 49).

Основаниями для привлечения педагогических работников к юридической ответственности являются, например, повторное в течение года грубое нарушение ими Устава образовательного учреждения или применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника и др. (п.4 ст. 56).

Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установлены такие дополнительные основания юридической ответственности, как, например, лишение государственной аккредитации государственного, муниципального вуза (абз. 3 п. 3 ст. 12 ФЗ). В этом случае ректор и отвечающие в пределах своей компетенции за качество подготовки выпускников проректоры освобождаются от своих должностей, прежний состав ученого совета распускается и утверждается новый. [45,с.208].

Что касается мер юридической ответственности (как персональной, так и кетеральной), то Законом РФ «Об образовании» предусмотрены санкции, как:

исключение обучающегося из образовательной организации;

приостановление действия лицензии на образовательную деятельность;

аннулирование лицензии образовательной организации;

ликвидация образовательного учреждения;

лишение образовательного учреждения свидетельства о государственной аккредитации;

возмещение дополнительных затрат на переподготовку выпускников образовательного учреждения в других организациях;

направление подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, достигших 11-ти лет, в специальные учебно-воспитательные учреждения;

расторжение трудового договора с педагогическим работником, т.е. его увольнение.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополнительно устанавливает такую меру, как увольнение руководителя вуза.

2. Юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений

Одним из важнейших элементов механизма правового регулирования, с помощью которого возможно достижение результативности последнего, в том числе в сфере образования, является юридическая ответственность субъектов образовательных правоотношений. [45, с.204]

Напомним, что в правовой науке под юридической ответственностью понимается обязанность субъекта, совершившего виновно противоправное, причиняющее ущерб общественным отношениям деяние, претерпевать предусмотренные законодательством (санкциями охранительных правовых норм) неблагоприятные для субъекта лишения личного, имущественного и/или организационного характера. Данное определение полностью применимо и к сфере образовательных отношений, хотя ответственность их участников обладает и своими особенностями. Выделим и кратко охарактеризуем некоторые из них.

Основанием возложения юридической ответственности выступают различного рода правонарушения, состав которых предусмотрен различными отраслями права. Так, в образовательной сфере могут совершаться и совершаются: [45, с.204]

уголовно-правовые деяния (взятки со стороны педагогических работников, поборы с родителей и учеников, мошенничество при «организации» образовательных учреждений, кражи учащимися имущества в помещении образовательного учреждения, оскорбление в грубой форме учащихся и т.д.);

административные проступки, совершаемые должностными лицами образовательных учреждений и самими этими учреждениями (нарушение установленных административным законодательством требований по управлению образовательным учреждением, взаимодействию последних с органами управления образованием, нарушение финансового и налогового законодательства и т.п.);

гражданско-правовые деликты (невыполнение образовательным учреждением условий заключенных хозяйственных договоров, договоров аренды, нарушения предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых форм, предусмотренных для образовательных учреждений и т.д.);

дисциплинарные проступки (невыполнение учащимися требований внутришкольной (внутривузовской) дисциплины, т.е. правил внутреннего распорядка, невыполнение требований учебных планов и учебного процесса, опоздание педагога или других категорий работников образования на работу и т.п.).

Особое место занимают правонарушения, имеющие собственно образовательно-правовой характер, т.е. нарушающие нормы специального образовательного законодательства. Это скажем, несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий (п.14 ст.33 Закона РФ «Об образовании»), отрицательные результаты аттестации образовательного учреждения (п.23 ст.33), осуществление деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей ее уставным целям (п.4 ст. 34) и т.п. Субъектами таких правонарушений выступают, как правило, институциональные субъекты – образовательные учреждения либо органы управления образованием. Но образовательные проступки могут совершать и индивидуальные субъекты образовательных правоотношений – учащиеся, их родители, педагогические работники, руководители образовательных учреждений и органов управления образования: родители по каким-то причинам (религиозным, национальным) не отдают своего ребенка в школу, чем нарушается конституционная норма об обязанности получить основное общее образование (ч.4 ст. 43 Конституции РФ); педагог решительно отказывается обучать учащегося, мотивируя такое решение неспособностью ученика к обучению и т.п.

Соответственно этим основаниям выделяют уголовно-правовую, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную виды юридической ответственности к субъектам образовательным правоотношений, совершившим правонарушения.

Что касается особенностей юридической ответственности в образовании, то она обусловлена, прежде всего, специфическим характером общественных отношений по поводу обучения и воспитания. Нужно заметить, что вопросы юридической ответственности в литературе пока еще разработаны явно недостаточно, хотя ряд исследователей уже сделали серьезные шаги в этом направлении (В.М. Сырых, С.В. Куров). [38, 28].

Наиболее многочисленны и исключительно разнообразны в сфере образования дисциплинарные проступки, особенность которых в том, что их могут совершать лица (речь идет, прежде всего, об обучающихся, но не только), не обладающие дееспособностью (деликтоспособностью), предусмотренной уголовным, административным, гражданско-правовым, трудовым, семейным законодательством. В теории и практике осуществления образовательного права эта тема относится к числу наиболее актуальных и проблемных. Так, В.М.Сырых предлагает, думается, вполне обоснованный перечень наиболее существенных дисциплинарных проступков, которые должны быть четко отражены в образовательном законодательстве и, в частности, в будущем Кодексе об образовании. [38].

Например, в перечень дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, следует, по мнению ученого, включить такие их виновные, противоправные деяния, которые посягают на правопорядок в образовательной сфере, и, прежде всего, те, которые препятствуют осуществлению образовательного процесса, проведению лекционных, практических и иных занятий либо связаны с невыполнением законных решений и распоряжений администрации образовательного учреждения.

Это, в частности:

систематические (более трех раз в семестр) опоздания или неявка без уважительных причин на практические или иные обязательные занятия;

появление на занятиях или в помещениях образовательного учреждения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

нарушение дисциплины в процессе проведения лекционных, семинарских и иных учебных занятий;

неисполнение законных требований педагогического работника, декана, его заместителей, решений и распоряжений руководителя образовательного учреждения;

воспрепятствование деятельности педагогического работника, декана, его заместителей, руководителя образовательного учреждения;

пользование без разрешения учебным оборудованием и иным имуществом образовательного учреждения, нахождение в помещениях образовательного учреждения в вечернее и ночное время после окончании занятий;

порча, разрушение или уничтожение оборудования или иного имущества образовательного учреждения;

курение в неположенном месте, распитие спиртных напитков в учебных помещениях и аудиториях;

публичный призыв к совершению названных действий или участие в них.

Что касается педагогических работников образовательных учреждений, то помимо составов дисциплинарных проступков, названных в Трудовом кодексе РФ и в ст. 56 Закона РФ «Об образовании», они, по мнению того же исследователя, должны нести дисциплинарную ответственность за следующие виновные противоправные деяния:

реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

нарушение прав и свобод обучающихся, применение к ним методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием;

привлечение обучающихся и воспитанников без согласия их и родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой;

принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, религиозные объединения, а также принудительное привлечение к деятельности в этих организациях, посещению религиозных мероприятий и участию в агитационных кампаниях и политических акциях;

отказ от прохождения периодических бесплатных медицинских обследований;

использование антигyманных, а также опасных для жизни и здоровья обучающихся, воспитанников методов обучения.

Такой же противоправных деяний должен распространяться и на руководителей образовательного учреждения. Кроме того, они несут ответственность за следующие дисциплинарные проступки:

невыполнение или ненадлежащее выполнение образовательным учреждением функций, в том числе некачественное образование;

несоблюдение условий безопасного ведения учебных и производственных процессов, создавших реальную угрозу причинения вреда или причинивших вред жизни и здоровью обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения;

нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств договора, заключенного между обучающимися и образовательным учреждением, воспрепятствование деятельности совета образовательного учреждения, проведению общих собраний (конференций) трудового коллектива, иных органов самоуправления;

непредоставление помещений для работы медицинских работников, а также для питания обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

превышение максимально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников;

нерациональное использование нежных и иных материальных ресурсов образовательного учреждения.

Этот перечень образовательных деликтов со стороны педагогических работников приведен полностью в проекте Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании.

Тот же проект предусматривает такие последствия привлечения тех или иных субъектов образовательных правоотношений к юридической ответственности за совершение перечисленных действий к обучающимся могут быть применены следующие меры дисциплинарного взыскания, предусмотренные: замечание, выговор, запрещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными помещениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров; исключение из образовательного учреждения.

За совершение дисциплинарных проступков педагогические работники образовательных учреждений могут быть повергнуты следующим мерам дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, временное отстранение от ведения занятий на срок до окончания семестра (четверти), запрещение читать курс в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 55 Закона РФ «Об образовании», увольнение. Такие же последствия предусматриваются и для руководителей образовательных учреждений. В действующем законодательстве, прежде всего, трудовом и Законе РФ «Об образовании», как отмечалось выше, предусмотрены определенные меры ответственности, которые применяются на практике. Однако, перечень, содержание, характер этих мер чрезмерно узок и не способен отразить всю специфику образовательных отношений. В этом отношении соответствующие нормы проект Общей части Кодекса Российской

Федерации об образовании, думается, значительно более обоснованны и в максимальной мере отражают особенности поведения субъектов образовательных отношений и юридических последствий их противоправных деяний.

В следующих разделах я рассмотрю вопросы юридической ответственности предметно в «привязке» к некоторым категориям субъектов образовательных правоотношений.

1.3 Субъекты образовательных правоотношений

Образование, как многомерное явление действительности, должно быть определено относительно конкретных правоотношений. Конкретизация этого блага происходит в процессе установления образовательного правоотношения применительно к условиям деятельности субъектов, при этом только та его разновидность, которая индивидуально определена сторонами, становится в образовательном правоотношении объектом субъективного права и правовой обязанности.

Субъективное право на образование может быть реализовано субъектом права и самостоятельно (в форме самообразования), и во взаимодействии с другими субъектами. Как всякое субъективное право, оно может быть реализовано лишь тогда, когда обеспечено юридической обязанностью иных лиц. Образовательное правоотношение в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. Соответственно в образовательном правоотношении различают две стороны: управомоченную и правообязанную.

Управомоченная сторона образовательного правоотношения всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. В отдельных случаях от имени управомоченной стороны могут выступать родители и иные законные представители обучающихся, которые своими действиями восполняют недостаток собственной дееспособности обучающихся.

Правообязанной стороной в образовательном отношении всегда является образовательная организация, созданная в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, основным направлением деятельности которой является осуществление образовательного процесса (процесса обучения и воспитания), и имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности. Эта сторона может быть представлена несколькими лицами.

Обязательным участником образовательного правоотношения на этой стороне является педагог.

Итак, характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте – субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, выступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работники и родители (законные представители) обучающихся.

Таким образом, участниками образовательного правоотношения являются субъекты права — физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.

Нужно отметить, что все субъекты образовательных отношений могут поделены на группы по различным критериям. Однако наиболее целесообразным представляется дифференциация субъектов на индивидуальные (ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) и институциональные (образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.). Но, во всяком случае, главной их юридической характеристикой, выражающей их именно правовое качество, т.е. именно как субъектов образовательных правоотношений, является их правосубъектность – предусмотренная действующим законодательством способность индивидуальных и институциональных участников образовательных отношений быть носителем образовательных субъективных юридических прав и юридических обязанностей.[45, с.124]. Именно содержание и особенности правосубъектности того или иного участника образовательных отношений в значительной, если не в определяющей, степени обусловливает и специфику их правового статуса, о чем более подробно говорится ниже.

Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью. [38 с.70].

Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, организации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти правоотношения, действовать определенным образом. Например, в сфере образования граждане наделяются правом получать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возлагается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др. [38 с.70].

Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной незапрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и др. Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми актами способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотношения, а также нести обязанности в этих отношениях составляет содержание правоспособности. Если система действующих норм не предоставляет субъекту никаких прав в соответствующей сфере общественных отношений, субъект не обладает правоспособностью в данной сфере и не может выступать участником конкретных правоотношений. Например, коммерческие организации не могут заниматься образовательной деятельностью, осуществлять реализацию одной или нескольких образовательных программ общего или профессионального образования, обеспечивать содержание и воспитание обучающихся или воспитанников.

Согласно законодательству негосударственные образовательные учреждения могут создаваться только в форме некоммерческой организации. Следовательно коммерческие организации не признаются субъектом правоотношений в данной сфере и не обладают правоспособностью.

Деятельный аспект граждан и иных лиц, связанный с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений, охватываются понятием «дееспособность» – способность субъекта вступать в конкретное правоотношение и своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их.

В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только лично, своими действиями. Поэтому трудоспособный человек является и правоспособным, и дееспособным. Отсутствие последней по состоянию здоровья, либо по возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность быть субъектом трудового правоотношения.

Исключение составляет гражданское право. В нем допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность могут принадлежать разным лицам. Несовершеннолетние, а также психически больные лица, признанные судом недееспособными, обладают только правоспособностью. Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящих в тяжелое материальное положение семью. В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей.

Совокупность правоспособности, дееспособности, а также конкретных прав и обязанностей, которыми нормы права наделяют граждан и иных лиц, понимается как правовой статус.

Совокупность взаимосвязанных и взаимобусловленных прав и обязанностей, присущих субъекту образовательных отношений, а также их гарантий осуществления, образуют правовой статус (образовательно-правовой статус) этого субъекта.

При этом каждый субъект в зависимости от его вида (гражданин, юридическое лицо, государственный орган, орган местного самоуправления и др.), вида образовательных отношений и иных обстоятельств имеет особый правовой статус.[45, с.125]

В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие: [45, с.125]

обучающиеся;

родители обучающихся;

образовательные учреждения;

учредители образовательных учреждений;

органы управления образованием;

органы управления образовательным учреждением;

работники образовательного учреждения (педагогические работники, административные работники, учебный и технический вспомогательный персонал);

трудовой (педагогический и административный) коллектив образовательного учреждения;

общественные организации, действующие в образовательной сфере;

государство как субъект определения и осуществления образовательной политики.

Именно система и различные сочетания субъективных прав и юридических обязанностей между собой составляют ядро правового статуса определенного субъекта правоотношения.

В.М. Сырых, в зависимости от уровня норм, которыми определяются права и обязанности участников образовательного правоотношения, выделяет шесть видов статусов: международноправовой, конституционный, отраслевой, специальный, региональный и индивидуальный.

Международноправовой статус участников образовательного правоотношения формируется под действием норм международного права, закрепленных ООН, Советом Европы, иными международными организациями, а также договоров, заключенных Российской Федерацией с другими государствами. Всеобщая декларация прав человека, пакты о правах человека и другие нормативно-правовые акты ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы закрепляют право граждан на образование, устанавливают необходимые правовые гарантии этого права, обстоятельно регламентируют права и обязанности педагогических работников.

Конституционный статус участников образовательного правоотношения в Российской Федерации определяется Конституцией, которая устанавливает конституционное право граждан на образование (ст. 43), предоставляет педагогическим работникам свободу преподавания (ст.44). Кроме того, конституционный правовой статус участников образовательных отношений определяется общими нормами, закрепляющими права и обязанности всех субъектов определенного вида. Например, конституционный правовой статус педагогических работников и обучающихся составляют права и обязанности, предусмотренные ст. 23, 29, 41, 44 Конституции РФ. Это право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охра- ну здоровья.[38 с.72].

Отраслевой статус участников образовательного правоотношения, закреплен Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами и включает в себя их общие права и обязанности. Это, например, государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, предусмотренные ст. 5 Закона, предписания ст. 32 этого Закона, устанавливающие компетенцию образовательного учреждения. Отраслевой правовой статус педагогических работников определяется в соответствии со ст. 53-56 Закона РФ «Об образовании».[38 с.72].

В связи с тем, что общие права участников образовательного правоотношения дополняются и конкретизируются специальными правами и обязанностями, характерными только для отдельных групп субъектов, то и специальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие участникам каждой такой группы Например, специальный правовой статус обучающихся по программам общего образования, как известно, значительно отличается от правового статуса обучающихся по программам профессионального образования. Специальный правовой статус участников правоотношений в области высшего и послевузовского образования закреплен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также типовыми положениями об образовательных учреждениях определенного типа, другими нормативно-правовыми актами.

Общий и специальный правовой статус участников образовательного правоотношения дополняется правами и обязанностями, закрепленными законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, законами субъектов Российской Федерации предоставляются обучающимся или педагогическим работникам дополнительные социальные льготы.

Совокупность прав и обязанностей участников образовательных отношений, закрепленная нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, образует их региональный правовой статус.

Индивидуальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие конкретным субъектам сообразно их социально-правовому положению. В частности, индивидуальный правовой статус граждан определяется их возрастом, родом занятий, отношением к сфере образования, участием в образовательном процессе и т.д. В силу уникальности социально- правового положения каждого участника образовательного отношения уникальным предстает и его индивидуальный правовой статус в области образования.

Особенность правового статуса участников образовательных отношений состоит в том, что на любом уровне образования он в полной мере сохраняет специфику образовательного права и не переходит в правовой статус субъектов других отраслей права. [38 с.72].

Проанализируем более подробно дееспособность граждан и юридических лиц в образовательном праве. Итак, правоспособность и дееспособность, понимаемые соответственно как юридическая возможность обладания правами и обязанностями и возможность их самостоятельного осуществления, [23, с.146] составляют в своем единстве правосубъектность, которая является обязательной юридической предпосылкой правоотношения.

Однако категория правосубъектности применима только для тех отраслей права или отражает только те ситуации, для которых характерно одновременное наступление право- и дееспособности, [48, с.91] т. е. эти два понятия органически сливаются воедино. В сфере образования, несмотря на то, что право на образование имеет непередаваемый характер, а также требует личного участия при его осуществлении, образовательные право- и дееспособность разграничиваются, что особым образом характеризует условия вступления в образовательные правоотношения всех их участников (не только граждан, являющихся носителями права на образование, но и представителей правообязанной стороны).

Особенности право- и дееспособности граждан в сфере образования обусловлены спецификой самого права на образование и образовательной деятельности, в том числе возможными способами присвоения/представления или потребления этого социального блага. С одной стороны, право на образование является неотъемлемым правом, а потому принадлежит человеку с рождения, т. е. человек с момента рождения является правоспособным в сфере образования. С другой стороны, равенство правоспособности всех лиц не означает, что в одно и то же время объем субъективных прав у всех граждан одинаков.

Очевидно, что в раннем возрасте дети пользуются правом на образование только в той мере, в какой их родители исполняют свою обязанность быть первыми педагогами, т. е. закладывать «основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка» (п. 1 ст. 18 Закона). При наличии общего права возможность обладать теми или иными конкретными правами зависит от ряда условий.

Особенность образовательной правоспособности граждан заключается в том, что возможность вступать в образовательные правоотношения и соответственно приобретать определенные права и обязанности в зависимости от осваиваемой образовательной программы отраслевое законодательство связывает с двумя обстоятельствами: наступлением определенного возраста и/или наличием образовательного ценза (приобретением образования определенного уровня), — т. е. образовательная правоспособность объединяет в себе черты отраслевой и специальной правоспособности.

Например, поступить в образовательное учреждение (организацию) для освоения программы начального общего образования ребенок может по достижении так называемого «школьного возраста», определяемого как 6 лет и 6 месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения им возраста восьми лет. Это означает, что именно в этом возрасте ребенок приобретает право на поступление в школу для обучения по программе начального общего образования, право стать участником соответствующего образовательного отношения в качестве обучающегося и нести корреспондирующие права и обязанности. Примечательно, что эта граница не является жесткой. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте (п. 2 ст. 19 Закона). Эта норма устанавливает возможность более раннего доступа к начальному общему образованию одаренных детей, проявивших выдающиеся способности к обучению.

Сегодня известно довольно много случаев получения среднего (полного) общего образования 12-летними детьми, высшего профессионального образования — 18-летними.

Право поступления в образовательное учреждение (организацию) для обучения по иным образовательным программам увязывается законодателем с наличием у гражданина образования определенного уровня. Этот поход обусловлен, с одной стороны, особенностями образовательной деятельности, в частности, возможностью освоения ребенком этих программ в более раннем возрасте или быстрее, чем это установлено нормативными сроками, с другой — преемственным характером ряда основных образовательных программ в Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 17 Закона образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются преемственными, т. е. каждая последующая программа базируется на предыдущей. Кроме того, установлено, что только среднее (полное) общее образование дает право на поступление в любой тип образовательного учреждения профессионального образования, в то время как основное общее образование является достаточным для поступления в основном в образовательные учреждения начального профессионального образования (ст. 22—25). Возрастные границы при этом законодателем не установлены. Кроме того, наличие образования определенного уровня влияет на возможность и условия получения второго образования этого же уровня. В частности, гражданин вправе второй раз получить образование одного уровня только на возмездной основе, если первый раз образование этого уровня было получено им бесплатно (за счет бюджетных средств).

Обсуждая образовательную правоспособность в сфере общего образования, не следует упускать из вида, что основное общее образование является обязательным. Прекращение требования обязательности основного общего образования законодательно связывается с определенным возрастом различных групп обучающихся. Согласно п. 4 ст. 19 Закона требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся раньше. Уголовно-исполнительное законодательство предполагает обязательное получение основного общего образования лицами, осужденными к лишению свободы и не достигшими возраста 30 лет (ч. 1 и 2 ст. 112 УИК РФ). Однако по достижении соответствующего возраста право граждан на получение образования этого уровня тем не менее сохраняется: до 18 лет — в общеобразовательном учреждении (организации) по очной форме обучения, позже — в иных формах или типах образовательных учреждений (организаций) (п. 5 ст. 19 Закона).

Наступление образовательной дееспособности человека обусловлено прежде всего уровнем его психофизиологического развития, т. е., с одной стороны, способностью и готовностью лично осваивать ту или иную образовательную программу, а с другой — своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права и исполнять обязанности. Реализация права на образование у детей дошкольного возраста происходит через воспитание и обучение в семье и в детских дошкольных образовательных учреждениях (ст. 18 Закона).

Фактически ребенок способен и начинает обучаться с момента рождения. Однако очевидно, что образовательная дееспособность у детей раннего возраста (3—6,5 лет) носит частичный характер, так как в этом возрасте ребенок способен реализовать фактически только одно из правомочий субъективного права на образование — право обучаться. Весь остальной объем прав и обязанностей субъекта образовательного отношения ложится на родителей и иных законных представителей. В Законе прямо предусмотрено, что отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные Законом права сторон (п. 4 ст. 18). Это соотношение прав и обязанностей детей и родителей в основных чертах сохраняется также на ступени начального общего образования и действует, как установлено в Законе, до получения ребенком основного общего образования.

По мере получения начального и основного общего образования образовательная дееспособность ребенка постепенно расширяется, он самостоятельно своими действиями начинает реализовывать некоторые права обучающегося (например, участвовать в органах самоуправления образовательным учреждением), нести ответственность (за пропуски занятий, нарушение дисциплины, ненадлежащее выполнение заданий и т. п.). Соответствующие нормы, как правило, предусматриваются локальными актами образовательных учреждений. Однако ребенок или подросток по-прежнему не вправе самостоятельно, без содействия родителей (законных представителей) вступить в образовательное правоотношение или по своей воле прекратить его, а также самостоятельно реализовать некоторые другие образовательные права, т. е. его образовательная дееспособность не является полной и восполняется законными правомочиями родителей или иных законных представителей обучающихся.

В этом отношении трудно согласиться с мнением В. М. Сырых о том, что ранняя образовательная дееспособность детей является полной, поскольку они сами своими действиями осваивают образовательные программы, а родители не принимают никакого участия в образовательном процессе и, следовательно, никак не восполняют дееспособность школьников.[38, с.88 ].

Конечно, дети могут и должны своими активными действиями и целенаправленными усилиями осваивать образовательные программы, но ответственность за воспитание ребенка (ст. 18 Закона) и получение им основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ) несут его родители или иные законные представители. Именно родители (п. 4 ст. 17 Закона), которые признаны не только правомочными участниками образовательных правоотношений, но и участниками образовательного процесса, осуществляют выбор формы обучения. С их согласия осуществляется перевод ребенка в другое образовательное учреждение, они несут ответственность за ликвидацию академических задолженностей своих детей и т. п. Такой подход свидетельствует, что законодатель позаботился о восполнении частичной образовательной дееспособности детей и подростков.

Вопрос о наступлении полной образовательной дееспособности в силу существующей сегодня некоторой правовой неопределенности является дискуссионным. Так, согласно п. 1 ст. 52 Закона родители (законные представители) имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением до получения несовершеннолетними детьми основного общего образования. Между тем п. 2. ст. 50 Закона предусмотрено, что право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования имеют совершеннолетние граждане РФ.

Ввиду того, что обучение по образовательной программе основного общего образования, как правило, завершается в 14—15 лет, правовое положение в образовании несовершеннолетних в возрасте 16—18 лет оказывается неопределенным. Эта коллизия, безусловно, требует законодательного урегулирования.

Вместе с тем, если обратиться к нормам, регулирующим прием в учреждения профессионального образования, можно увидеть, что они не содержат положений о согласии родителей и иных законных представителей на поступление в них выпускников общеобразовательных учреждений, получивших основное или среднее (полное) общее образование. Таким образом, современное законодательство на практике предоставляет 14—15-летним подросткам, получившим основное общее образование, возможность самостоятельно решать вопрос о том, остаться ли в школе, либо продолжить образование в образовательном учреждении начального или среднего профессионального образования, т. е. о выборе образовательного учреждения и формы получения дальнейшего образования. Это же относится и к несовершеннолетнему, получившему среднее (полное) общее образование, при поступлении в вуз.

Фактически это означает, что законодатель рассматривает освоение обучающимся образовательной программы основного общего образования безотносительно к его возрасту как показатель его психофизиологической зрелости, способности самостоятельно вступать в образовательное отношение и нести соответствующие права и обязанности в полном объеме, т. е. как показатель наступления полной образовательной дееспособности.

Отдельную проблему представляет правовое регулирование образовательной дееспособности одаренных детей, способных закончить освоение программы основного общего образования, например, в 9—10 лет, а среднего (полного) общего образования — в 12 и поступить в этом возрасте в вуз.

Рассмотренные положения свидетельствуют о наличии образовательной дееспособности граждан как отдельного института, имеющего значительные отличия от аналогичных институтов в других отраслях права, прежде всего гражданского. Если полная гражданская дееспособность, за некоторыми исключениями, наступает с 18-летнего возраста, то о наступлении полной образовательной дееспособности, на наш взгляд, можно говорить существенно раньше, начиная с 14—15 лет. По общему правилу критерием здесь выступает не возраст, а факт получения основного общего образования, свидетельствующий о возможности приступить к освоению образовательной программы следующего уровня. Во-вторых, образовательная дееспособность граждан отличается возможностью частичного восполнения, в то время как в гражданских правоотношениях ответственность родителей и иных законных представителей (опекунов) восполняет не недостаток, а отсутствие дееспособности детей и подростков, а также психически больных лиц. Имеются и другие существенные особенности образовательной дееспособности. В частности, психически больные лица не могут быть полностью лишены образовательной дееспособности по решению суда, как это практикуется в гражданском праве. Кроме того, в силу специфики права на образование не может возникнуть и другая, типичная для гражданского права ситуация, когда правоспособность и дееспособность принадлежат разным лицам.

Таким образом, возможность физического лица вступить в образовательное отношение в качестве управомоченной стороны определяется образовательной правосубъектностью, отличной от общей гражданской. Основные характеристики образовательной правосубъектности физического лица закреплены в законе. Однако следует отметить, что процесс ее формирования как юридической категории еще продолжается. Так, учитывая современные тенденции более раннего взросления подростков в связи с акселерацией, формирования у них самостоятельности и социальной ответственности в настоящее время обсуждается вопрос о пересмотре ряда возрастных цензов в образовании, установлении по ряду правомочий более ранней дееспособности. Это предложение сегодня поддерживается образовательным сообществом как отвечающее современным реалиям и потребностям в сфере образования и оправдывающее себя в отношении особо одаренных детей. Кроме того, актуальным является вопрос об устранении имеющихся правовых пробелов и коллизий в регулировании образовательной правосубъектности физических лиц.

Правоспособность и дееспособность образовательного учреждения (организации) в сфере образования следует рассматривать в контексте общей правосубъектности юридического лица, которая возникает у него в момент создания (в момент государственной регистрации), осуществляется в рамках компетенции и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ). Образовательная организация может быть создана только в организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством для некоммерческих организаций, в целях осуществления образовательной деятельности, т. е. выполнения публичных функций. Правоспособность образовательной организации определяется целями и задачами ее деятельности, зафиксированными учредителями в уставе; в связи с этим, а также в силу того, что образовательная деятельность подлежит обязательному лицензированию, она характеризуется как специальная.

Возможность вести образовательную деятельность появляется у образовательного учреждения (организации) не с момента государственной регистрации, когда оно приобретает статус юридического лица и право ведения хозяйственной деятельности, а после получения лицензии (п. 5, 6 ст. 33 Закона). Факт получения лицензии означает наступление специальной образовательной правоспособности и соответствующей дееспособности образовательного учреждения (организации). Только с момента получения лицензии образовательное учреждение (организация) имеет право выступать в качестве стороны образовательных правоотношений.

Расширение объема образовательных право- и дееспособности образовательной организации происходит после прохождения ею государственной аккредитации и получения свидетельства о государственной аккредитации (п.16, 17 ст. 33 Закона), что даже для негосударственных образовательных организаций означает приобретение государственного статуса и предоставляет ряд дополнительных прав, прежде всего права выдачи выпускникам документа об образовании/квалификации государственного образца.

Соответственно ограничение право- и дееспособности связывается с приостановлением действия или лишением образовательного учреждения (организации) государственной аккредитации и связанных с ней прав.

Такое ограничение происходит не по решению суда, а по решению соответствующих органов управления образованием. Но даже в случае лишения государственного статуса полностью сохраняется возможность заниматься образовательной деятельностью при наличии лицензии.

Специальная образовательная правоспособность образовательной организации прекращается с момента ее ликвидации, а также в случае ее реорганизации, когда полученная лицензия утрачивает силу. Кроме того, специальная образовательная правоспособность образовательного учреждения (организации) может быть прекращена в результате приостановления или аннулирования лицензии (по решению суда), что предусмотрено в случае невыполнения условий ведения образовательной деятельности, предусмотренных лицензией. Утратив лицензию, образовательное учреждение (организация) лишается возможности вести образовательную деятельность, вступать в образовательные правоотношения, т. е. выполнять свою основную функцию в системе образования. Поэтому законодатель предусматривает возможность восстановления образовательным учреждением (организацией) его образовательных право- и дееспособности путем повторного прохождения процедуры лицензирования в установленном порядке (п. 15 ст. 33 Закона).

Таким образом, общая правосубъектность образовательного учреждения (организации) как юридического лица является предпосылкой для приобретения им образовательной правоспособности. Последняя представляет собой основное условие функционирования образовательного учреждения (организации) как субъекта образовательного отношения, так как означает наличие у него права ведения образовательной деятельности по конкретным образовательным программам.

Ввиду того, что эта деятельность относится к основным направлениям деятельности образовательного учреждения (организации), его существование при отсутствии или утрате им образовательной правоспособности становится нецелесообразным.

Как уже отмечалось, если образовательная организация обладает образовательной правоспособностью, это означает и наличие у нее образовательной дееспособности, так как по общему правилу не существует правоспособных, но недееспособных коллективных субъектов [31,с.398]. Дееспособность образовательной организации непосредственно проявляется в действиях ее должностных лиц и представителей, имеющих право выступать от ее имени. Педагог, являясь представителем образовательной организации как обязанной стороны, играет ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических общественных отношений, формой которых является образовательное правоотношение, и выступает как участник образовательного правоотношения.

Гражданин может стать педагогическим работником при наличии специальной трудовой правосубъектности (кроме общей). Право на занятия педагогической деятельностью гражданин получает, как правило, после получения среднего или высшего педагогического образования, подтвержденного соответствующим документом об образовании и квалификации. При этом он может вести индивидуальную педагогическую деятельность либо поступить на работу в образовательное учреждение (организацию).

Образовательное законодательство, регламентируя допуск гражданина к педагогической деятельности в образовательных организациях, наряду с общей принимает во внимание его специальную трудовую правосубъектность (т. е. степень профессиональной подготовки к педагогическому труду, обученности, возможность выполнения работы определенной специальности, квалификации). В соответствии с п. 1 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Допуск к педагогической деятельности лиц, не имеющих соответствующего образовательного ценза, рассматривается как неправомерный. В этом отношении получение человеком соответствующего образования, дающего возможность профессионального осуществления педагогической деятельности, можно рассматривать как приобретение им специальной трудовой правосубъектности в сфере образования.

Право вступать в конкретные образовательные правоотношения в качестве представителя обязанной стороны появляется у гражданина после заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Между тем не каждый гражданин, имеющий необходимое образование, может быть принят на работу в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника и быть допущенным к педагогической деятельности.

Кроме образовательного ценза, законом установлен ряд специальных запретов на допуск к этой деятельности. Согласно п. 2 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные УК РФ. Следует заметить, что по решению суда возможно только временное ограничение трудовой правосубъектности гражданина, в том числе в форме лишения права ведения педагогической деятельности. После окончания этого срока указанное лицо может быть принято в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника (п. 2 ст. 56 Закона). Кроме того, допуск к педагогической деятельности предполагает наличие специальной трудоспособности, определяемой состоянием здоровья. Согласно названной статье Закона к указанной деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по медицинским показаниям. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний устанавливается Правительством РФ.

Таким образом, право- и дееспособность граждан и юридических лиц в сфере образования обладают своеобразными чертами, что обусловливается особенностями объекта и содержания образовательного отношения, условиями и задачами образовательной деятельности.

1.2 Образовательные правоотношения

Итак, правоотношение – один из центральных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. Именно правоотношение, его познание дает возможность конкретизировать субъектов, между которыми возникает правовая связь в виде корреспондирующих между ними субъективных прав и юридических обязанностей; именно правоотношение позволяет определить не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению к друг другу; наконец, возникнув, правоотношение всегда обеспечивается возможностью государственного принуждения. [45, с.235]

Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика.

В сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т.е. вторичные, отношения.

Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две группы: образовательные (преципионные) правоотношения и правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные правоотношения. [45, с.236].

Образовательные правоотношения в собственном смысле слова (преципионные правоотношения) – особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности.

Комиторные правоотношения – все иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее главной целью и общественно-государственной образовательной политикой

Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается из объекта, субъектов и содержания, о составе, в частности о субъектах образовательного права будет сказано ниже.

Теперь, обратимся к современным теоретико-методологическим подходам к изучению образовательных правоотношений в России.

Так, в начале 90-х годов в условиях системных государственно-политических и социально-экономических изменений в России произошел пересмотр концепции развития отечественного образования, стали возможными изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования образовательных отношений.

Начало формированию нового российского образовательного законодательства положили Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации «Об образовании», [7] закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 года новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» и в августе 1996 года Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». [10] По мнению Яна де Гроофа, бельгийского теоретика образовательного права, изменения и дополнения российских законов об образовании были направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы.[74].

Уже в своей первой редакции Закон Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон) стал мощным импульсом преобразований в этой сфере. Впервые в отечественном законодательстве об образовании «нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма». Принятие Закона свидетельствовало о реальных шагах на пути к становлению демократического правового и социального государства и гражданского общества. По мнению российских и международных экспертов, установленные Законом правовые основы функционирования системы образования в значительной мере исключали возможность «бюрократических предписаний, подавления свободомыслия в преподавании и исследованиях, административных и технократических подходов к образовательным учреждениям».[74].

В сравнении с ранее действовавшими «Основами законодательства о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.) [8] «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» // Ведомости ВС СССР, 1985, №48. Ст. 918 существенно изменились цели и принципы государственной политики (ст.2 Закона).

Область образования была признана приоритетной (п. 1 ст.1 Закона), что подкреплялось определенными гарантиями со стороны государства, в том числе в финансово-экономической сфере (ст. 40 Закона). Образование объявлялось свободным от трансляции какой-либо идеологии: в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием не допускалось создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (п.5 ст.1 Закона).

Провозглашался приоритет общечеловеческих ценностей, гуманистический и светский характер образования (п.п. 1 и 4 ст. 2 Закона), демократический характер управления и независимость образовательных учреждений (п. 6 ст.2 Закона).

Свобода и плюрализм в образовании (п.5 ст.2 Закона) обеспечивались нормами, предоставляющими гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций (ст.11-1 Закона), свободу выбора образовательного учреждения (организации) и форм получения образования (п.1 ст.10; п.3 ст.12 Закона). Требование обязательности получения основного общего образования стало пониматься не как обязанность посещения государственной школы но главным образом как обязанность государства гарантировать гражданам получение образования данного уровня.

В целом содержание Закона свидетельствовало о том, что «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам».[75].

Законом были заложены правовые основы децентрализации управления образованием и разграничена компетенция в сфере образования между Федерацией, субъектами Федерации, органами местного самоуправления и образовательным учреждением. Процесс децентрализации управления образованием получил дополнительный импульс в связи с принятием Конституции РФ, согласно которой общие вопросы воспитания и образования были отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).[6].

Субъектам Российской Федерации были предоставлены обширные полномочия в сфере образования, в том числе правовое регулирование, обеспечение финансовых и материальных условий для функционирования региональной системы образования, контроль качества образования и установление дополнительных социальных гарантий участникам образовательного процесса (ст.29 Закона).

Согласно п.1 ст.30 Закона перечень полномочий Федерации и субъектов Федерации (ст.28 и 29) мог быть изменен только законодательным путем.

Нельзя не признать, что легитимизация процесса децентрализации положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая становилась объективно необходимой в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ «Об образовании» имел рамочный характер и не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса.

Как подчеркивал Ян де Грооф, очень важно, что «посткоммунистическая Российская Федерация стала придерживаться настоящего принципа федерализма, то есть гарантированного разделения полномочий между центром и субъектами». По его мнению, демократизация сферы образования приведет к децентрализации системы управления образованием в целом и поможет преодолеть пережитки прежней советской системы, при которой «все было урегулировано центром, вплоть до мельчайших деталей».[ 75, P.20]

Децентрализация и разгосударствление были характерными чертами эпохи радикальных преобразований 90-х годов.

С изменением методов управленческого воздействия и функций управления, децентрализацией и демократизацией управления, когда административное право стало утрачивать свою доминирующую роль в социально-культурной сфере, образовательному законодательству предстояло обрести новый смысл, роль и место в системе российского права.

По мнению известного правоведа, автора многочисленных публикаций в области административного права и сравнительного правоведения, Ю.А.Тихомирова, в новых условиях сфера проявления административного права может и должна сократиться за счет выделения из его сильно разветвленной структуры новых отраслей законодательства. Исследователь, считая, что структура права должна соответствовать изменениям, происходящим в общественной и государственной жизни, выражал свое несогласие с тем, что в действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства (1993 г.) административным правом охватывается около 20 отраслей и институтов, «регулируемых в управленческом аспекте». Данный классификатор, по мнению исследователя, является неточным и требует дальнейшей корректировки. Он полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства».[ 71, с.5]

Одной из таких отраслей, по мнению Ю.А.Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складываются свой предмет и методы правового регулирования».[72, с.644 ]

Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С.С.Алексеев считал обязательным условием для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.

В то же время другой известный правовед, специалист в области гражданского права Е.А.Суханов, резко критикует всякие попытки изменить сложившуюся структуру права.[67, с.2 ].

В частности, он полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». Сравнивая данный массив с законодательством о государственной службе, Е.А.Суханов не видит смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации.[67, с.3 ].

Однако, как уже отмечалось, еще в 70-е годы, по мнению С.С.Алексеева и Г.С. Сапаргалиева, начался объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию. Замечание В.И.Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле», [61, с. 35] также косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В.М.Сырых относительно того, что в 70—80-х годах при подготовке систематических собраний советского законодательства нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив. В Собрании действующего законодательства СССР они были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.[38, с.5 ].

Большинство современных исследователей не причисляют новое российское образовательное законодательство исключительно к административно-правовой отрасли.

В частности, А.В.Белозеров пришел к выводу, что «правоотношения между учащимся на бюджетной основе и образовательной организацией, финансируемой государством, вряд ли можно отнести к предмету административного права. Эти отношения не являются властными и не входят в круг правоотношений, описываемых в научной литературе как предмет регулирования административного права».[47, с.31]

Наиболее распространенным сегодня является взгляд на российское образовательное право как комплексную правовую общность, призванную регулировать многочисленные разнообразные отношения системы образования. Можно предположить, что в основе теоретических рассуждений сторонников данного подхода лежат идеи Г.С.Сапаргалиева, переосмысленные с учетом современной практики. Данный подход уже в советское время позволял отделять от административно-правовых отношений «учебные отношения» как имеющие выраженную специфику.

В то время как изучение «отношений по народному образованию» в рамках административного права затрудняло выявление правовых особенностей отношений по обучению и воспитанию. Как справедливо подчеркивают современные исследователи, недооценка этой специфики уже в наше время «негативно сказалась и на практике, и на состоянии нормативного правового регулирования» сферы образования. [52, с.164 ]

Вместе с тем в некоторых современных научно-теоретических исследованиях обосновывается иной подход к оценке отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования. В частности, Т.А.Владыкина, признавая, что «не все складывающиеся в сфере образования отношения лежат в плоскости административного права», приходит к следующему выводу: «Правовое опосредование социальных связей, складывающихся в сфере образования, является последовательно полиотраслевым, т.е. производится не комплексной отраслью (правом образовательным), а совокупностью различных отраслей права и законодательства, в число которых входит и законодательство об образовании».[50, с.26 ].

Не вполне корректным представляется и утверждение Т.А.Владыкиной о том, что в сфере образования отсутствует «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации».

К такому выводу исследователь приходит на том основании, что «складывающиеся в сфере образования социальные связи значительны по объему и весьма разнообразны по содержанию».

В качестве примера Т.А.Владыкина перечисляет имущественные отношения товарно-денежного характера, управленческие отношения, публичные отношения с финансовыми и налоговыми органами, отношения наемного труда между администрацией и работниками. Однако все перечисленные отношения следует рассматривать исключительно во взаимосвязи, которая обусловлена наличием системы правоотношений в сфере образования.

Как подчеркивает Д.А.Керимов, любая система «есть целостность, выражающаяся в том, что объединение соответствующих частей носит необходимый характер» и «осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования»[50,с.27]. «Система имеет ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются все другие системообразующие элементы». Это ядро является тем «направляющим, стимулирующим началом», под воздействием которого «осуществляется координация деятельности всего комплекса элементов системы, развитие каждого элемента и всей системы в целом». [54,с.208] Для системы правоотношений в сфере образования таким ядром выступают отношения по обучению и воспитанию, которые Г.С.Сапаргалиев называл «учебными», или «учебно-воспитательными», Г.А.Дорохова, а также современные исследователи В.И.Шкатулла,[43] Т.Н.Матюшева,[59] С.В.Куров[57] и др. — «педагогическими», В.М.Сырых[ 38] — «образовательными».

Без этих ключевых отношений все иные отношения сферы образования теряют смысл. В самом деле, зачем вузу договариваться со строительной организацией о возведении нового учебного корпуса, если в этом вузе не осуществляется образовательный процесс?

Будут ли граждане заключать договоры об оказании образовательных услуг на возмездной основе с вузом или частной школой, если по каким-то причинам приостановлена образовательная деятельность этих организаций? Ответ на эти вопросы вполне очевиден. Возникновение разнообразных отношений в системе образования возможно только при условии, если все они способствуют подготовке и осуществлению образовательного процесса, который, в свою очередь, обусловлен возникновением правоотношений по обучению и воспитанию.

Между тем Т.А.Владыкина не упоминает ни об основной роли и функции системы образования, ни о ключевых отношениях этой системы. Исследователь как бы не замечает их.

Поэтому все прочие отношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, ибо они «лишены» своего объединяющего «ядра». Таким образом, рассмотренный подход не позволяет осмыслить и оценить правовое регулирование образовательной сферы в целом.

В работах других исследователей — сторонников «комплексного подхода» — не отрицается специфика отношений по обучению и воспитанию, что позволяет сформировать более точные представления о системе правоотношений, возникающих в сфере образования. В частности, С.В.Куров рассматривает образовательное право как «комплексный правовой институт», который «состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала».[ 58, с.62]. Он полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». При этом исследователь признает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные — в узком смысле) отношения».

Нормы, регулирующие эти отношения, С.В.Куров предлагает называть «образовательно-правовыми нормами (по аналогии с гражданско-правовыми, административно-правовыми и т.п. нормами)».[57, с.13].

В.И.Шкатулла — один из первых исследователей российского образовательного законодательства — рассматривает его как комплексную отрасль, включающую нормы различных отраслей, которые «не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования». [44, с.68]. Поскольку Закон «регулирует множество отношений, складывающихся в системе образования», то, по мнению В.И.Шкатуллы, «предмет правового регулирования образовательного законодательства составляют конституционные, трудовые, управленческие (административные), имущественные, социальные, земельные, финансовые, семейные отношения вкупе с педагогическими отношениями».

При этом «педагогическим отношениям» в этой системе отводится центральная, системообразующая роль, ибо все прочие отношения системы образования призваны их «обслуживать или обеспечивать».[43, с.22]

Важно подчеркнуть, что В.И.Шкатулла первым из современных исследователей затронул вопрос о «самостоятельности» образовательного законодательства и о его отделении от административно-правовой отрасли. Он также первым выдвинул тезис о том, что образовательное законодательство является «самостоятельной отраслью правовой системы России».[43, с.22] Данный тезис не получил развития в трудах самого В.И.Шкатуллы, но был поддержан и развит В.М.Сырых, который является основоположником нового теоретического подхода к исследованию образовательных правоотношений.

Теоретические положения, сформулированные в трудах В.М.Сырых,[38] созвучны основным выводам Г.А.Дороховой, которые в новых условиях, когда административное право в значительной степени утратило свое былое значение, получили принципиально иное истолкование.

В.М.Сырых, справедливо полагая, что образовательные правоотношения нуждаются в обособлении, выводит их за пределы административно-правового поля и определяет образовательное право как самостоятельную отрасль правовой системы России [38].

При этом исследователя не смущает многообразие отношений сферы образования, которые он на основании системного подхода, позволяющего сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, рассматривает как совокупность фиксированных связей, объединяющих элементы в единое целое. Исходя из того, что функции элементов системы производны от функций системы в целом, выявляется центр данной системы («образовательные отношения»), определяющий общее назначение всей системы, и функции других ее элементов (иные отношения в сфере образования) соотносятся с функцией всей системы. Нормы смежных отраслей права необходимы для образовательного права лишь постольку, поскольку они «конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах». [38, с.141]. «На каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат?» [38, с.111 ] — задается вопросом В.М.Сырых, полемизируя с В.И.Шкатуллой относительно отраслевой принадлежности образовательных отношений.

Для развития своих идей В.М.Сырых использует иной подход к терминам. В частности, он отдает предпочтение термину «образовательные отношения», отказываясь от традиционного термина «педагогические отношения», в то время как другие авторы употребляют оба термина.

По мнению В.И.Шкатуллы, образовательные отношения в широком смысле — это все отношения, которые возникают в сфере образования. В узком смысле — это педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» В.И.Шкатулла увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой». [44, с.95 ]. Исследователь также отмечает, что понятие «педагогические отношения» в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике».[43, с.22]

В.М.Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» тот же смысл, что В.И.Шкатулла в «педагогические отношения», подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М.Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений по их объекту, а не субъекту: «Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «трудовые», а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И.Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином «образовательные».

Стремясь упорядочить терминологию, В.М.Сырых строго разграничивает понятия «образовательные отношения» и «отношения в сфере образования». Отвергая термин «педагогические отношения», он называет «образовательными» ключевые отношения системы образования.

По его мнению, они составляют «основу, ядро, специфический предмет» отрасли образовательного права.[43, с.22 ]. В.М.Сырых определяет их как правоотношения, «возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации».[ 38, с.65]. Все прочие отношения, возникающие в системе образования, В.М.Сырых предлагает называть «правоотношениями в сфере образования».[38, с.13 ]

С его точки зрения, неправомерно называть их термином «образовательные», ибо они регулируются нормами практически всех отраслей права. Применительно к регулированию образовательной сферы они образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному, финансовому, семейному и т.д.). «Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права».

Терминология, предложенная В.М.Сырых, в большей степени соответствует современному содержанию отношений по обучению и воспитанию, чем ставший традиционным термин «педагогические отношения».

В правильности юридического употребления данного термина можно усомниться уже на том основании, что в Законе РФ «Об образовании» личностно-ориентированный «целенаправленный процесс обучения и воспитания» называется не «педагогическим», а «образовательным».

В узком смысле «образовательный процесс» понимается законодателем как реализация образовательным учреждением (организацией) «одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечение содержания и воспитания обучающихся, воспитанников» (п. 1 ст. 12 Закона). Однако свобода выбора форм получения образования предполагает, что образовательный процесс может протекать вне образовательного учреждения без непосредственного участия педагогических работников. Поэтому в широком смысле «образовательный процесс» следует понимать как освоение обучающимися той или иной образовательной программы соответствующего уровня в любой из предусмотренных ст. 10 Закона форм получения образования.

Если участниками «педагогического процесса» и соответственно «педагогических отношений» неизменно являются учитель (педагог) и ученик (обучаемый), то состав участников образовательного процесса может изменяться в зависимости от уровня и формы получения образования.

Так, участниками образовательного процесса являются родители несовершеннолетних обучающихся. Вместе со своими детьми (обучающимися) они выступают правомочной стороной образовательных правоотношений и действуют в определяемых Законом правовых рамках (ст. 52). Правомочная сторона вступает в образовательные правоотношения не с педагогическими работниками, а с юридическим лицом — образовательным учреждением (организацией), выступающим здесь обязанной стороной.

Педагогические работники выступают в образовательных правоотношениях представителями обязанной стороны, уполномоченными проводить образовательный процесс. Однако при таких формах освоения образовательных программ, как экстернат и семейное образование, педагоги как представители обязанной стороны принимают минимальное участие в образовательном процессе, а взаимоотношения сторон ограничиваются организацией/участием в аттестационных мероприятиях и выдачей/получением документа об образовании и/или квалификации.

То есть состав участников образовательных правоотношений и решаемый ими круг вопросов представляется гораздо более широким, чем предполагают «педагогические отношения» между учителем и учеником. К тому же термин «педагогические отношения» является спорным не только в юридическом аспекте. На наш взгляд, он слабо сочетается с современной гуманистической парадигмой образования.

По канонам официальной советской педагогики центральной фигурой учебного процесса являлся педагог. Г.А.Дорохова акцентировала внимание на «непосредственном педагогическом воздействии, направленном на передачу и усвоение учащимся знаний, в том числе идеологии, навыков, правил поведения». Предполагалось, что педагог должен был формировать личность, транслировать идеологию, нести ответственность перед государством за воспитание советских граждан.

В такой педагогической системе учащийся действительно являлся скорее пассивным участником отношений, объектом управления, чем субъектом действия. До сих пор некоторые авторы употребляют термин «обучаемый» вместо более корректного в правовом отношении термина «обучающийся», введенного Законом РФ «Об образовании».

Современные образовательные отношения все меньше напоминают «отношения по народному образованию» советской эпохи. Личностно-ориентированное образование и педагогика начинаются с обращения к человеку. Как констатируют Е.Н.Шиянов и И.Б.Котова, гуманистическая направленность не только меняет привычное представление о целях образования, но и способствует установлению «гуманных взаимоотношений между участниками образовательного процесса», внедряет «педагогику сотрудничества». Поэтому во взаимоотношениях учителя и ученика (в самом широком значении этих слов) должны были произойти принципиальные изменения. По справедливому замечанию Н.П.Пищулина, главным действующим лицом в системе учитель — ученик становится учащийся, так как он сам, своими действиями, своими усилиями, без административного принуждения «сверху» «воспитывается, учится, впитывает дух, воспринимает и осваивает культуру».[65, с.122]

В соответствии с гуманистической, демократической парадигмой образования ученик является главным действующим лицом образовательного процесса еще и потому, что он реализует свое естественное, неотъемлемое право — право на образование. «Учитель появляется там и тогда, где и когда появляются ученики», а не наоборот. Учитель, педагогический работник, лишь способствует реализации учеником, обучающимся, этого права, создает для этого условия. Как подчеркивает Б.С.Гершунский, учитель — это «не урокодатель, интересующийся лишь немедленными результатами своего труда», но «мыслитель, ощущающий всю полноту возложенной на него ответственности за судьбу доверившегося ему Человека».[51, с.3] А потому учитель — это человек авторитетный, но не авторитарный.

Таким образом, термин «педагогические отношения», предложенный исследователями в 80-е годы прошлого века, не соответствует современным тенденциям развития образования и правоотношений в сфере образования. Он устарел, как, впрочем, и термины «народное образование», «отношения по народному образованию», применявшиеся в советский период.

Согласно Концепции модернизации российского образования до 2021 года [21] современному российскому образовательному законодательству более соответствует термин «образовательные отношения», вытекающий из предложенного законодателем термина «образование», понимаемого как «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона).

В современных условиях образование представляет собой многомерную категорию, которая исследуется представителями различных областей знания — педагогами, социологами, философами, экономистами, правоведами. Поэтому очевидно, что данное в Законе определение понятия «образование» не является исчерпывающим. Однако научная ценность этого определения состоит в том, что оно (хотя и в узком смысле) определяет предмет правового регулирования сферы образования. Определение данного предмета на сегодняшний день представляется особенно важным, поскольку, по мнению многих исследователей, образование все больше и больше превращается в сферу образовательных услуг, оказываемых гражданам, как на возмездной основе, так и за счет бюджетного финансирования.

Б.С.Гершунский, прослеживая социально-философские корни данного процесса, усматривает причину происходящего в том числе в таких явлениях, как смена образовательной парадигмы и признание приоритетов личностных образовательных ценностей. Сегодня очевидно, что система образования «все более явственно превращается в вариативную, открытую для оперативных изменений и обоснованных инноваций дифференцированную сферу образовательных услуг», а человек получил возможность «выбирать индивидуальную образовательную траекторию в соответствии со своими интересами и способностями».[51, с. 50]. Но в результате в рамках так называемого «рыночного подхода» образование, «мыслившееся традиционно как общественное благо», [53,с.303] начинает восприниматься преимущественно как сфера услуг, в том числе услуг гражданину со стороны государства.

Как подчеркивает И.М.Ильинский, «логика и психология рынка овладели сферой образования, которое фактически превратилось в сферу производства».[53, с. 300] Об «экономизации» образования заявляет и С.И.Плаксий, полагая, что «укрепление рыночных отношений в России неизбежно диктует распространение их принципов на сферу образования», которая становится «важной самостоятельной отраслью российской экономики».[66, с.474 ].

Одним из сторонников данного подхода является современный исследователь проблем образовательного права С.В.Куров. Полагая, что в Законе закреплена двойственная сущность понятия «образование» (как результата и как процесса), исследователь подчеркивает, что «в условиях рыночной экономики образование-результат и образование-процесс выступают объектами товарно-денежных отношений».[56, с.13].

В то же время, настаивая на «экономизации» образования, исследователи приходят к выводу о том, что сфера образования не может быть полностью подчинена законам рынка. В частности, С.И.Плаксий вынужден признать исключительное своеобразие рынка образования, где «регуляторами являются не только макро- и микроэкономические факторы, рынок труда и капитала, но и человеческий потенциал, социальные и социально-психологические механизмы».[66,с.475]. С.В.Куров полагает, что рынок как система определенных общественных отношений оказывает как положительное, так и отрицательное воздействие на структуру, содержание и направленность образования. Так, «реализация сугубо экономических задач и целей в отрыве от социального и социокультурного содержания и предназначения образования приводят к утрате образовательных ценностей, обнищанию духовной жизни общества и личности, девальвации и подмене общенациональных приоритетов, а в долгосрочной перспективе создает угрозу интеллектуальной и национальной безопасности страны». Поэтому С.В.Куров выражает несогласие с тем, что образование представляет собой «набор услуг и не более того».[ 57, с.51].

Приведенному выводу созвучно замечание С.И.Плаксия о том, что «если образование будет возможно лишь через рынок, то есть через индивидуальную покупку образовательных услуг, то доступ к образованию будет открыт лишь для состоятельных людей, а это не только нарушает фундаментальные права человека, но и ведет к интеллектуальному обеднению общества». Как отмечает Б.С.Гершунский, стихии спроса и предложения на рынке образовательных услуг должны сопутствовать точно выверенные и прогностически доказанные политика и стратегия образования. С их помощью удастся уловить назревающие объективные тенденции в обществе, проследить их и «в необходимых случаях (на основе включения соответствующих правовых механизмов) оказать противодействие любым деструктивным и безнравственным перекосам в данной сфере».[51,с.50]

В ситуации, когда рыночные отношения стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. Его основными функциями в образовании являются: определение образовательной политики, создание и поддержка системы образования, социальная поддержка и обеспечение права личности на образование, а также выравнивание возможностей граждан на доступ к образованию. Только в этом случае образование сохранится как общественное благо и фундаментальные право и свобода, которыми вправе воспользоваться каждый согласно положениям, установленным частями 1—3 ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона.

Показательно, что европейские исследователи образовательного права достаточно осторожно относятся к «экономизации» образования. В частности, Ян де Грооф подчеркивает, что в настоящее время «на повестке дня международной и национальной практики стоит вопрос о том, какие ограничения необходимо установить одностороннему «экономическому» взгляду на образование».[1]

Как отмечает В.К. Загвоздкин, в Европе «многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия». [2]

В частности, немецкий исследователь Франк Рюдигер Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно, по его мнению, не является товаром и не может быть отнесено к сфере услуг.

Ян де Грооф не отрицает, что в соответствии с основными принципами свободного рынка образование производит некий вид экономического товара («услугу»).

Однако при этом он рассматривает образование как «продукт культуры», для защиты которого могут быть приняты меры, идущие вразрез с принципами свободного рынка, что, впрочем, не означает прекращения конкуренции. Бельгийский исследователь полагает, что «подход, основанный на умении ценить деньги», требует толкования и по ряду политических вопросов, таких как равные возможности для учащихся, демократическое право на качественное образование для всех, расширенная забота со стороны государства, внимание к национальным меньшинствам.

Изучив российское образовательное законодательство, Ян де Грооф отмечает, что в нем в некоторой степени разграничиваются понятия «образование» и «образовательные услуги».

В частности, он комментирует данное в Законе определение понятия «образование» преимущественно в социологическом аспекте, прослеживая трехсоставное раскрытие понятия «образование» «как процесса развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения». [75] При этом «образовательным услугам» отводится второстепенная роль, поскольку, в соответствии с Законом, они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (ст. 14.6 Закона).

Такому пониманию в принципе соответствует позиция В.М.Сырых, который настаивает на том, что в Законе четко и последовательно проводится различие между деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами. На этом основании исследователь не считает возможным относить к сфере образовательных услуг образование, получаемое гражданами в пределах государственных образовательных стандартов, даже в том случае, если такое образование получается на возмездной основе. Он подчеркивает, что платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным правом, и не дает никаких оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на образовательную сферу. Поэтому «ни буква, ни дух гражданского законодательства не воспринимают образовательные отношения, основанные на платной, возмездной основе за счет средств обучающегося, в качестве гражданского правоотношения».[69]

Напротив, С.В.Куров предлагает относить к сфере образовательных услуг любое образование, получаемое на возмездной основе. Возникающие при этом правоотношения, по мнению исследователя, имеют «комплексную основу» и регулируются «сочетанием норм гражданского права и законодательства об образовании». [56 ] Из этого фактически следует, что отношения по обучению и воспитанию, возникающие на возмездной основе, имеют иную юридическую природу, нежели подобные отношения, возникающие на безвозмездной основе. Однако с этим трудно согласиться, учитывая специфичность отношений по обучению и воспитанию (образовательных отношений). Поэтому более обоснованной представляется позиция В.М.Сырых, который полагает, что плата за обучение есть внешний для образовательного процесса факт, [69, с.69 ] а потому не считает возможным дифференцировать таким образом образовательные отношения.

С точки зрения В.М.Сырых, образовательные отношения являются однородными и составляют основу, «ядро» предмета правового регулирования самостоятельной правовой отрасли (образовательного права), которая не только имеет собственный оригинальный предмет правового регулирования, но обладает и другими необходимыми признаками отрасли права (специфическим методом, особым механизмом правового регулирования, правовым режимом и особым набором правовых институтов).

В предмет регулирования образовательного права наряду с образовательными отношениями входят отношения, которые сопутствуют образовательным, и комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного и других отраслей права. Отношения, составляющие предмет образовательного права, нельзя считать отдельными, разрозненными, ссылаясь на их кажущуюся разнородность. Все они, сгруппированные вокруг единого ядра (образовательных отношений), тесно переплетаясь и взаимодействуя между собой, призваны выполнять единую задачу — регулировать отношения системы образования в целом. Подчеркивая их единую целенаправленность, В.М.Сырых настаивает на том, что регулирование сферы образования должно проводиться в особом правовом режиме, ибо только при таком условии оно будет полноценным.

Данный теоретико-методологический подход нашел отражение в опубликованной в 2001 году Концепции Кодекса РФ об образовании, в которой подчеркивается, что специфические черты образовательных отношений «выделяют их из числа других отношений и требуют применения правовых средств, органично учитывающих эту специфику и обеспечивающих реализацию образовательных отношений в реальной жизни».

Особый правовой режим предполагает применение особого метода и механизма правового регулирования. Однако в отношении новых отраслей права речь может идти лишь о комбинации двух основных методов юридической науки — императивного и диспозитивного. Так, применительно к образовательному праву В.М.Сырых выделяет в качестве метода правового регулирования особое сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов. Он приводит примеры, демонстрирующие реализацию указанного сочетания методов правового регулирования в сфере образования, а также примеры «тупиковых ситуаций», возникающих в случае неприменения специфических методов образовательного права.

Настаивая на том, что образовательным отношениям необходим особый правовой режим регулирования, В.М.Сырых вынужден признать, что на практике он применяется недостаточно эффективно и пока еще «не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений».[ 24, с.45].

На уровне структуры отрасли обнаруживается недооформленность особых правовых институтов образовательного права. Как утверждает В.М.Сырых, образовательное право имеет основной институт, закрепляющий его общеотраслевые принципы и определяющий предмет и задачи отрасли. Важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Оно также имеет целый ряд комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права и других отраслей права. Однако, по замечанию самого исследователя, еще не полностью сформирован институт дисциплинарной ответственности, оформление которого способствовало бы преодолению декларативности образовательного законодательства. В.М.Сырых полагает, что разработке данного направления следует уделить особое внимание в процессе совершенствования образовательного законодательства. В частности, «институты юридической ответственности обучающихся и педагогических работников должны быть едиными в своих исходных принципах и могут различаться лишь приемами и способами применения».

На мой взгляд, институтом дисциплинарной ответственности не исчерпывается перечень не до конца сформировавшихся институтов образовательного права. В частности, законодательно не определены права обучающихся и педагогов в образовательном процессе, до сих пор не нашел адекватного правового оформления порядок осуществления различных, прежде всего контрольных процедур в сфере образования и возникающие в процессе их осуществления специфические правомочия сторон и т.д.

В этой связи представляется дискуссионным утверждение В.М.Сырых о том, что все признаки, присущие образовательному праву как самостоятельной отрасли, в настоящее время проявляют себя в ставшей развитой форме. По его же словам, лишь кодификация образовательного законодательства позволит до конца развиться всем основополагающим признакам образовательного права, а также будет способствовать завершению процесса формирования его в качестве самостоятельной правовой отрасли. Принятие Кодекса РФ об образовании обеспечит «системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений, приведет к выявлению их дополнительных свойств, признаков, что, в свою очередь, потребует образования новых правовых институтов, уточнения метода правового регулирования, создания единого правового режима общественных отношений в сфере образования».[24, с.45 ]

Тот факт, что формирование новых отраслей права происходит в результате активной правотворческой работы и что кодификация особенно этому способствует, подчеркивали еще советские исследователи.

Однако С.С.Алексеев в этой связи отмечал, что «не следует преувеличивать роль кодифицированных актов», ибо «решающим системообразующим фактором остается предмет правового регулирования, назревшая объективная потребность самостоятельного, обособленного нормативного регулирования» того или иного вида общественных отношений, а также наличие «объективных юридических оснований».[23]

Обоснованной представляется позиция Л.А.Морозовой, которая предлагает строго подходить к градации системы права на отрасли и к оценке новых правообразований в качестве самостоятельных отраслей права. [60, с.35]. По ее мнению, если отсутствует хотя бы один из критериев отраслевой градации, то сложившаяся правовая общность представляет собой «подотрасль или правовой институт, которые еще должны накопить качественные различия и только затем могут быть признаны отраслью». [ 60, с.37]

О.А.Красавчиков также считает, что «если та или другая совокупность норм не обладает объективными признаками самостоятельности, присущими каждой действительной отрасли права, то данную совокупность нет необходимости называть чужим именем. Она представляет собой правовой институт или часть его и найдет свое место непосредственно не в системе права в целом, но в системе соответствующей отрасли».

С одной стороны, хотя утверждение В.М.Сырых о том, что образовательное право в полной мере обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, представляется преждевременным, на сегодняшний день не существует объективных оснований для того, чтобы причислить образовательное право к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей правовой системы в качестве подотрасли или правового института. Отделение его от административно-правовой отрасли, по мнению большинства исследователей, является свершившимся фактом. В то же время состояние его таково, что, как отмечает С.В.Куров, ни по своему составу, ни по своей социальной зрелости образовательные отношения не готовы еще для оформления в отдельную отрасль права.

С другой стороны, преобладающий сегодня в науке при рассмотрении образовательных отношений «комплексный подход», является методологически спорным. В частности, при нем не учитывается тот факт, что отношения в сфере образования, несмотря на свою кажущуюся многоликость, объединены общими целями и задачами и в силу этого не могут рассматриваться разрозненно. Соответственно нормы различных отраслей права, входя в систему норм, регулирующих отношения в сфере образования, становятся частью этой системы и должны выполнять общие системные функции.

На мой взгляд, сегодня имеются серьезные основания полагать, что назрела объективная потребность самостоятельного правового регулирования образовательных отношений. Об этом, в частности, свидетельствует наличие особых правовых статусов участников образовательных отношений.

Так, С.С.Алексеев, исходя из общих закономерностей теории права, констатирует: «До тех пор, пока правовые принципы, отдельные приемы регулирования и другие юридические особенности не привели к появлению нового юридического статуса, т.е. не изменили общего юридического положения субъектов, нет и «нового качества» — самостоятельной основной отрасли», ибо именно правовой статус является «главной чертой особого метода правового регулирования».[23, с.228 ]. Поскольку имеются основания утверждать, что все участники образовательных правоотношений обладают специфическим правовым статусом в образовании, то вполне правомерно ставить вопрос о формировании новой самостоятельной правовой отрасли.

Это теоретическое положение поддерживается Т.Н.Матюшевой, подробно изучившей образовательно-правовой статус граждан РФ. [59, с.42 ]. К сходному выводу приходит В.М.Сырых, который убедительно доказал целесообразность применения специфического метода и установления особого режима правового регулирования образовательных отношений, обладающих выраженной спецификой. С учетом этого один из основных вопросов, который стоит перед современными исследователями образовательного права, заключается в том, в какой мере к настоящему времени оно сформировалось как специализированная правовая отрасль и каковы перспективы его развития.

Очевидно, что развитие образования и перспективы образовательного законодательства в значительной степени зависят от приоритетов образовательной политики государства, от той роли, которую государство готово играть в образовании. Сохранение принципа приоритетности, развитие нормативных правовых основ образования в направлении более полного урегулирования складывающихся отношений, окончательное формирование и развитие правовых институтов и специфического образовательно-правового статуса субъектов образовательных отношений создает объективные предпосылки дальнейшего развития образовательного законодательства и оформления образовательного права в самостоятельную отрасль.

В то же время следует признать, что принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» от 22.08.2004 №122-ФЗ [12] (далее — 122-ФЗ), внесшего существенные изменения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», может существенно замедлить процесс развития образовательного права в самостоятельную отрасль системы права. В первую очередь это связано с фактической отменой законодательного закрепления приоритетности образования (ст. 40 Закона), а также особых правовых режимов (льготного налогообложения, особого подхода к пониманию предпринимательской деятельности (реинвестирование в образовательный процесс), социальных льгот для педагогических работников и особого режима оплаты их труда). В результате образовательное учреждение как субъект образовательных правоотношений утрачивает ряд специфических черт своего правового статуса. То же самое можно сказать и о правовом статусе педагогических работников. Тем не менее в силу функциональных свойств системы образования по-прежнему возможно вести речь о специфическом правовом статусе субъектов образовательных правоотношений, что свидетельствует о сохранении в России актуальности вопроса о формировании самостоятельной правовой отрасли.

Показательно, что вопрос об обособлении образовательного права не стоит на повестке дня европейских исследователей. Вероятно, это связано с тем, что образование в либеральном понимании выступает как область действий и ответственности самого гражданина и требует государственного регулирования только в части обеспечения реализации его конституционных прав и свобод, то есть совершения уполномоченными органами государства действий, регулируемых нормами конституционного и административного права.

Сочетание принципов свободы и субсидиарности (принципа поддержки) позволяет переосмыслить понимание взаимоотношения общества и государства: вместо строгой организации сверху вниз утверждается строительство структур общества снизу вверх. В такой ситуации государству остается только то, что гражданин, группа граждан, общество объективно не может сделать самостоятельно. Задача государства состоит в том, чтобы поддерживать и помогать обществу, обеспечить ему возможности реализации поставленных целей. По верному замечанию В.К.Загвоздкина, образование как особая сфера жизни общества как нельзя лучше подходит для объединения гражданского общества.

В силу исторических особенностей развития современная ситуация в России иная. Отчетливая тенденция к обособлению образовательного права, вероятно, объясняется всем ходом предшествующего развития «отношений по народному образованию» в рамках административно-правовой отрасли, что прежде всего исключало принцип свободы образования. Поэтому в 90-е годы ХХ века бурное развитие российского образовательного законодательства и формирование на его основе нового типа образовательных правоотношений поставило на повестку дня вопрос о формате дальнейшего развития образовательного законодательства и соответственно вопрос о статусе образовательного права.

Таким образом, появление нового образовательного законодательства, принятие личностно-ориентированной образовательной парадигмы, отмена государственной монополии в образовании, а также утрата административным правом роли общей теории государственного управления обусловили необходимость переосмысления теоретико-правовых аспектов регулирования отечественного образования.

Российские исследователи в полной мере воспользовались созданной их предшественниками теоретико-методологической основой для системного изучения правоотношений, возникающих в этой сфере. Можно констатировать, что при этом сложилось три основных научных направления. Немногие исследователи настаивают на том, что образовательные правоотношения имеют сугубо административно-правовую природу, что соответственно не позволяет вести речь о «самостоятельном образовательном праве». Преобладающим является взгляд на образовательное право как на комплексное правовое явление. Однако наиболее перспективным представляется теоретико-методологический подход, в соответствии с которым образовательное право может рассматриваться как самостоятельная отрасль законодательства правовой системы России. Очевидно, что к настоящему времени в силу объективных причин оно еще основательно не закрепилось как самостоятельная отрасль права, но нельзя не отметить, что имеются серьезные предпосылки его развития в этом направлении.

1.1.3 Структура правоотношений

Система (организованность) правоотношения раскрывается через его структуру. Как и любое органически целостное образование, правоотношение имеет свою строго определенную структуру, т.е. совокупность составляющих его взаимосвязанных элементов.

Структура правоотношения (англ. structure of legal relation) – основные элементы правоотношения (субъекты) и целесообразный способ связи между ними по поводу социального блага или обеспечения публичных и частных интересов на основе субъективных прав, юридических обязанностей, полномочий и юридической ответственности. [77, с. 461].

Термин «структура» является более адекватным состоянию правоотношения, чем термин «состав», поскольку последний только фиксирует элементы правоотношения без указания на их логическую взаимосвязь.

Однако в юридической литературе не существует единообразного понимания элементов данного явления. Чаще всего в структуру (состав) правоотношения включают четыре элемента: субъект, объект, субъективное право и юридическую обязанность. Однако имеется и иная точка зрения, согласно которой в структуру правоотношения вместо объекта входят фактические действия субъектов правоотношения, понимаемые как его материальное содержание.

Для меня, является более понятным, следующее определение, которое обозначает состав элементов правоотношений: правоотношение – логически связанная конструкция всех элементов, где главными полюсами связи являются его субъекты, реализующие юридические права, юридические обязанности, полномочия и юридическую ответственность ради достижения результата этой связи.[40, с. 132].

Итак, термин «структура» вбирает в себя элементный состав правоотношения и правовые связи между ними, то есть собственно отношения между субъектами. Очень наглядно представлена структура правоотношений в Таблице 1.

Структура содержания правоотношения – способ взаимной связи, возникающий на основе субъективных прав, обязанностей, полномочий, ответственности по поводу притязания на что-то, то есть это юридическое взаимное положение субъектов, которое определяет, формирует их поведение через корреспондирующие друг другу права и обязанности ради удовлетворения их интересов. Структура содержания правоотношений бывает простой и сложной. [40, с. 133].

Таблица 1- Структура правоотношений

По мнению В.М. Сырых, содержание правоотношения как способа, формы перевода абстрактных норм права в реальную жизнь выражается в его функциях. .[38].

Как особый компонент механизма правового регулирования правоотношение выполняет три функции. Во-первых, оно конкретизирует круг лиц, на которых распространяет свое действие соответствующая норма права. В правоотношении участвуют не абстрактные гражданин или организация, а поименно определенные лица. Во-вторых, оно переводит абстрактные права и обязанности в сферу прав и обязанностей конкретных лиц. При этом допускаются их конкретизация, дополнение с учетом конкретно-исторических условий осуществления правоотношения. В-третьих, правоотношение создает конкретные ситуации для приведения мер государственного принуждения в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей.

Применительно к функциям, выполняемым правоотношением, формируется его структура.

Все составные части правоотношения направлены на реализацию функций целого и подчинены их специфике. При этом каждый отдельный компонент выполняет особые, присущие только ему функции. При отсутствии какого-либо одного из компонентов становится невозможным существование и самого правоотношения.

Рассматривая с этих теоретических позиций структуру правоотношения, можно отметить, что всеми свойствами его элемента обладают прежде всего субъекты (участники) правоотношения: люди и их коллективные образования. Правовые связи не существуют подобно телеграфным проводам сами по себе, вне активно действующих граждан и иных лиц,, вступающих между собой в правоотношения. В то же время и правоотношение как целостное образование предъявляет определенные требования к гражданам и иным лицам как к своему компоненту. Ибо в этом качестве выступает не любой действующий человек или иное лицо.

Абстрактный характер нормы права, в которой реальная жизнь низведена до всеобщих правовых требований, порождает и абстрактное понимание субъекта правоотношения. Из многообразия конкретных свойств, качеств у человека и иного лица учитывается лишь два: правоспособность, т.е. признание действующим законодательством в качестве субъекта права и дееспособность – способность своими действиями приобретать права и нести обязанности.[38,с.15]. (Подробнее о субъектах образовательных правоотношений поговорим в следующем разделе.)

Правоспособность не является прирожденным, естественным свойством человека. Она возникает лишь в связи с необходимостью признать человека, иных лиц в качестве субъекта права и правоотношения. Правовые системы эпохи рабовладения и феодализма отказывали определенной части общества быть полноправным субъектом права либо вообще иметь какие-либо права. Известны и современные правовые системы, которые существенно ограничивают права и свободы человека, лишают его права иметь в частной собственности средства производства, жить на нетрудовые доходы, свободно выбирать род занятий.

Охарактеризуем виды субъектов правоотношений в теории права (см. Приложение Б)

ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ (ФИЗИЧЕСКИЕ ЛИЦА):

граждане, то есть индивиды, обладающие гражданством данной страны;

иностранные граждане;

лица без гражданства (апатриды);

лица с двойным гражданством (бипатриды).

КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ (ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА):

государственные органы, организации, учреждения, предприятия;

органы местного самоуправления;

коммерческие организации (акционерные общества, частные фирмы и т.д.);

общественные объединения (партии, профсоюзные организации и т.п.);

религиозные организации;

ГОСУДАРСТВО И ЕГО СТРУКТУРНЫЕ ЕДИНИЦЫ:

государство;

государственные образования в федеративных государствах (штаты, земли);

административно-территориальные единицы (область, город, поселок и т.д.);

СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЩНОСТИ:

народ, нация, этнические группы, граждане избирательного округа, территориальная громада и т.п.

В последнее время появилась классификация права по признаку вписываемости к лицу – юридическому либо физическому:

обыкновенные (типичные);

необычные (нетипичные): трудовой коллектив, будущие поколения; эмбрион человека, биороботы и т.д. [40, с133]

Таким образом, субъект права как элемент правоотношения характеризуется особыми свойствами и играет активную роль в генезисе самого правоотношения. Субъект порождает правоотношение и определяет его содержание. Эта деятельность осуществляется субъектом не бескорыстно, а в связи с намерением удовлетворить свой интерес в каком-либо материальном или духовном благе. Общеизвестно, что именно интерес «сцепляет друг с другом членов гражданского общества». Удовлетворяется же интерес определенным материальным или духовным благом: вещью, оказанной услугой, информацией и др. Материальные и духовные блага, в связи с которыми субъекты права вступают в правоотношения являются объектами правоотношения.

Объект – необходимый компонент правоотношения, нечто противостоящее субъекту и заставляющее его активно действовать, вступать в конкретные правовые связи с другими лицами. Следует учитывать, что материальное или духовное благо, как объект правоотношения, приобретает новое свойство — способность удовлетворять законный интерес граждан и иных лиц. Вне правоотношения такое свойство утрачивает какое-либо значение. Законодатель может создавать правовые отношения, объект которых не представляет интереса для субъектов этих отношений, либо навязывать блага, которые субъекты не осознают в качестве жизненно необходимых для себя. Но такие нормы неизбежно обречены на бездействие и даже на сопротивление со стороны общества, о чем свидетельствуют многочисленные попытки установить « сухой закон» или существенно ограничить продажу спиртных напитков. [38, с. 15].

Объект правоотношения выступает тем его элементом, который соединяет субъектов и побуждает их к активным действиям. Переход блага от обязанного лица к управомоченному чаще всего бывает возмездным (Согласно пословице, сыр бывает бесплатным только в мышеловке) и, следовательно, порождает противоречия между ними. Цивилизованный способ снятия такого противоречия содержит норма права, закрепляя наиболее целесообразный вариант поведения субъектов в форме их субъективных прав и юридических обязанностей.

Субъективное право представляет собой меру возможного поведения. Притязания гражданина, иного лица на объект правоотношения — определенное материальное или духовное благо — признаются действующим правом и им разрешается требовать от других участников правоотношения реального исполнения обязательства. Законный интерес управомоченного субъекта подлежит непременному удовлетворению. И это условие выполняется за счет действий обязанной стороны в правоотношении.

Юридическая обязанность – это мера должного поведения, содержание которой определяется субъективным правом. Обязанное лицо не имеет никакой иной цели, кроме надлежащего удовлетворения интересов управомоченного лица. Взятое им обязательство в правоотношении должно быть выполнено надлежащим образом и в установленные сроки.[38, с. 16].

Таким образом, субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность в совокупности образуют качественно новое явление — право- отношение. Простая комбинация вышеупомянутой структуры отражена в табл. 2.

Таблица 2. Структура правоотношения

Благодаря такому составу правоотношение способно выполнить все свои функции в механизме правового регулирования. Оно конкретизирует круг участников правоотношения, меру их возможного и должного поведения и может выступать в качестве правового основания для применения ответственности там, где обязанный субъект не исполняет своей обязанности. Это содержание правоотношения понимается как формальное, юридическое.

Наполненное таким содержанием правоотношение, как и само право, остается в сфере должного как чисто правовое явление, которое переводит абстрактные права и обязанности на уровень отдельного и единичного. Правоотношение представляет собой возможность реального действия, но не само действие. Последнее образует иное, так называемое материальное содержание правоотношения.

Материальное содержание правоотношения — это фактическое отношение, складывающееся из дозволенного поведения управомоченного лица и должного поведения обязанного. Иными словами, это сама предметно-практическая деятельность, процесс производства материальных и духовных благ. Ибо, удовлетворяя интерес управомоченного лица, обязанная сторона не обладает способностями джина, творить все, что угодно из ничего, а должна создать требуемый по правоотношению объект либо поручить его изготовление другим лицам. В любом случае исполнение обязательства невозможно без деятельности, создающей соответствующее благо.

Мнение о том, что фактические действия являются необходимым элементом правоотношения наряду с остальными его компонентами, является дискуссионным.

Конечно, можно рассматривать производственную деятельность общества как результат правоотношения, т.е. идти от права к жизни. Но такой подход был бы равносилен опровергнутому правовой наукой и практикой мнению, согласно которому «юридическая форма — это все, а экономическое содержание — ничто». В действительности производство материальных благ определяет физиономию общества, в том числе и действующее в нем право.

Фактические действия лежат за пределами права, представляют собой предметно-практическую деятельность людей, общества, которая намного сложнее и многообразнее, нежели закрепленные правоотношением субъективные права и юридические обязанности.

Правоотношения устраняют противоречие интересов взаимодействующих субъектов, но не снимают всех противоречий, которые характеризуют реальную жизнь — процесс производства материальных и духовных благ – и создают порой непреодолимые препятствия для производственной деятельности. К ним относятся: кризисное состояние в экономике, отсутствие необходимого сырья и полуфабрикатов, нехватка специалистов, неспособность орудий производства обеспечивать надлежащее качество товаров и др. Для конкретного правоотношения подобные обстоятельства не имеют значения. Не исполнивший своих обязательств по договору, иному соглашению признается правонарушителем.

Что же касается сферы фактических действий, то организация эффективно действующего производства представляет собой основополагающую задачу государства и общества, решаемую не только с помощью права.

Непосредственный процесс производства материальных и духовных благ развивается по своим законам и нормам. Предметная созидательная деятельность людей представляет собой процесс взаимодействия человека с природой, где успех обеспечивается знанием объективных закономерностей и соблюдением в первую очередь технологических норм, правил техники безопасности, стандартов и тому подобных технических норм.

Аналогичным образом обстоит дело и с созданием духовных благ. Их творение является по преимуществу сугубо индивидуальным делом, основанным на реализации субъективного права творящего субъекта и не нуждается в каких-либо специальных правоотношениях. Процесс создания духовных благ также находится вне права, определяется правилами, составляющими содержание методов, приемов, способов творческой деятельности.

Лишь одна сфера предметно-практической деятельности регулируется правом. Это правоприменение. Государство регулирует процессуальные отношения, возникающие при рассмотрении уголовных, гражданских и иных юридических дел. Однако и это обстоятельство никак не свидетельствует в пользу включения фактических действий в содержание правоотношения. Ибо процессуальные нормы регулируют особые правоохранительные отношения, возникновение которых становится возможным после того, как регулятивные правоотношения зашли в тупик и не могут завершиться успешно без вмешательства государственных органов.

Таким образом, попытки рассматривать материальное содержание правоотношений в качестве обязательного элемента их структуры, влекут за собой ненужную «юридизацию» социальных явлений и процессов, значительно упрощают процесс производства материальных и духовных благ и распространяют действие права на сферу, которая регулируется техническими и иными нормами. В силу названных и других обстоятельств в юридической литературе состав (структура) правоотношения ограничивается его юридическим содержанием. С этих позиций освещаются и все последующие вопросы данной темы.

1.1.2 Признаки правовых отношений

Специфика правоотношения состоит в том, что оно представляет собой как бы сплав государственной и индивидуальной воли. Оставаясь в сфере должного, оно устраняет возможные препятствия для предметно- практической деятельности. В правоотношении его участники достигают согласия, консенсуса, нивелируют существующие противоречия и тем самым создают необходимые условия для совместной конструктивной деятельности. И в этом видится особая роль правоотношения как компонента механизма правового регулирования, характеризующегося следующими чертами.

Правоотношения возникают и развиваются только на основе действующих норм права. Общественные связи могут приобретать правовую форму при наличии соответствующей нормы права, которая определяет все важнейшие параметры правоотношения: кто может выступать участником правоотношения, при каких условиях оно возникает, какие субъективные права и юридические обязанности надлежит установить в данном случае, и др. Соответствие конкретного правоотношения требованиям нормы права является его существенным признаком. Связь субъектов, противоречащая праву или не основанная на нем, есть либо правонарушение, либо общественное отношение, которое не представляет интереса для законодателя и остается вне сферы правого регулирования.

Отношения, не урегулированные нормами права, не могут породить юридически значимые последствия, превратиться в правовые. Все возникающие на их основе конфликты рассматриваются и разрешаются в общественном порядке без участия государства и его органов. Так, гражданин, исключенный из членов какой-либо общественной организации, не может обжаловать это решение в суд, другие государственные органы, поскольку отношения членства в общественных организациях правом не регулируются. Иное дело правоотношения. Лицо, отказавшееся исполнять свои обязанности по договору, иному соглашению, с помощью компетентных органов государства принуждается действовать правомерно. [38, с. 12].

Современная практика правового регулирования признает лишь одно исключение из изложенного правила – допускает возможность возникновения конкретного правоотношения без соответствующей нормы права при наличии пробела в праве, обусловленного дефектами действующего законодательства. Однако все подобные ситуации разрешаются опять-таки не на пустом месте, а на основе действующих сходных норм права или принципов законодательства. Таким образом, исключение отличается от правила лишь в том, что конкретное правоотношение не имеет нормы, отражающей его специфику, его содержание, и регулируется иной, сходной, но все же действующей нормой права.

Правоотношение — это всегда индивидуализированная связь. Участники правоотношения определены поименно. Как правило, граждане называются полным именем (фамилия, имя, отчество с приведением данных о месте проживания), а организации полными реквизитами. Массовые и наиболее простые правоотношения типа договора купли-продажи продуктов питания, проезда в городском транспорте существуют между конкретными лицами, но их индивидуализации может и не быть. Участники правоотношения друг для друга остаются в социальной роли продавца-покупателя, водителя автобуса и пассажира.

Существуют правоотношения, в которых конкретно определен лишь носитель правомочия.

Так, в правоотношениях, вытекающих из права собственности, авторского права, индивидуально определен лишь носитель этого права, тогда как обязанной стороной выступает все общество и каждый его член. Оно обязуется не мешать собственнику пользоваться и распоряжаться имуществом, а автору своим авторским правом.

В правоотношении конкретная связь между его участниками выражается через их субъективные права и юридические обязанности.

Одно лицо является управомоченным и имеет какое-либо право. Другое лицо обязано обеспечить реализацию этого права. Большинство правоотношений носят двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным, и обязанным лицом. Он имеет право на действия обязанной стороны постольку, поскольку сам должен исполнить определенные действия в пользу обязанной стороны. Так, по договору купли-продажи покупатель имеет право купить любой товар в магазине. Продавец обязан передать покупателю требуемую вещь при условии исполнения покупателем обязанности — оплаты стоимости покупки.

Правоотношение представляет собой волевую связь. Это означает, что регулируемые правом отношения неразрывно связаны с волей человека, или иных лиц. Правоотношение становится возможным в результате волеизъявления всех его участников или, по крайней мере, одной из сторон. Для гражданских, семейных и иных частноправовых правоотношений, участники которых выступают равноправными субъектами, требуется непременное согласие всех участников. Ибо только добрая и свободная воля на определенные действия связывает их воедино в одном правоотношении. До принятия обязательств в конкретном правоотношении гражданин, иное лицо вольны избрать любой вариант поведения, в том числе и отказаться от участия в правоотношении. Однако, изъявив свою волю на участие в правоотношении в качестве обязанной стороны, лицо становится связанным данным и вполне возможно опрометчивым решением.

Оно не может изменить свою волю и отказаться от участия в правоотношении без согласия на то управомоченной стороны.

В административно-правовых и иных публично-правовых отношениях, связанных с проявлением властных полномочий государственными органами и должностными лицами, воля на возникновение, изменение или прекращение правоотношения может присутствовать только на стороне, наделенной властными полномочиями. Гражданин, иные лица, в силу действующих норм права обязанные выполнять распоряжения и решения государственных органов, могут и не выражать своего согласия, своей воли на такие действия (например, обязанность платить законно установленные налоги, нести военную службу, являться по вызову органов суда и прокуратуры в случае признания обвиняемым по делу ). [38, с. 13].

В юридической литературе высказывалось мнение о существовании отношений независимо от воли их участников, например, при случайном причинении вреда. При совершении уголовного правонарушения волевой акт (преступление) совершает только один из его будущих участников — преступник, но воля преступника направляется на совершение преступления, а вовсе не на установление правоотношения, возникающего помимо его воли.

В данном случае происходит смешение свойств юридического факта с правоотношением, возникающим на его основе. Общеизвестно, что юридические факты могут возникать и помимо воли людей. Случайное причинение вреда, происходит помимо воли потерпевшего и причинителя. Но это не само правоотношение, а событие, которое служит основанием для возникновения конкретного правоотношения. Само же правоотношение возникает по воле потерпевшего. Он может простить причинителя вреда, не предъявлять ему никаких претензий и тогда не будет правоотношения. Потерпевший может также уладить свои претензии соглашением с причинителем вреда либо обратиться с иском в суд. Следовательно, наличие воли как основания возникновения правоотношения в данном случае является бесспорным.

Аналогичным образом решается вопрос с отношениями, возникающими по факту совершения преступления. Здесь воля присутствует на стороне должностного лица, возбудившего уголовное дело по такому факту, а также воля потерпевшего на взыскание причиненного ущерба с виновного лица, привлеченного к уголовной ответственности.

Любое правоотношение, коль скоро оно возникает на основе и в соответствии с нормами права, охраняется от нарушений государством. Участник правоотношения, который находит свои права нарушенными, имеет право обратиться в компетентные органы за защитой. Согласно ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. [6].

Защищенность государством – отличительный признак правовых отношений от иных общественных отношений, защита и охрана которых осуществляется самим обществом или установившим соответствующие нормы субъектом.

Таким образом, правоотношения — это индивидуализированная связь, которая возникает на основе правовых норм между гражданами и иными лицами в форме субъективных прав и юридических обязанностей и поддерживается принудительной силой государства. [38, с. 14].