Курсовая работа: административная реформа –
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы курсовой работы определяется, прежде всего, тем, что в настоящий момент административная реформа является одной из основных задач Российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу, поскольку дальнейшее развитие государственных институтов находится в неразрывной связи с совершенствованием государственного управления. Чтобы осуществлять преобразования в различных сферах общественной жизни, сама государственная власть должна быть логично и рационально устроена. Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов, повышению качества оказания государственных услуг гражданам, снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для успешного функционирования исполнительной власти страны.
В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.
Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций – не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости «потери» важных и необходимых обществу функций.
Целью работы является исследование целей, этапов реализации и перспектив реализации административной реформы. Поставленная цель определяет постановку и решение следующих задач:
– определить понятие и сущность реформирования и административной реформы;
– проанализировать мировой опыт проведения административных реформ;
– определить цели и направления административной реформы в России;
– изучить нормативно-правовую базу административной реформы в РФ и ее этапы;
– рассмотреть проблемы, возникшие при проведении административной реформы в Камчатском крае и определить пути их решения.
Объект исследования – система органов государственной власти России. Предмет исследования – административная реформа, как процесс оптимизации управленческой деятельности.
Количество работ, посвященных тематике административной реформы, невелико, поэтому теоретической основой работы являются, прежде всего, нормативные правовые акты – Указы Президента, Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты Камчатского края, регулирующие административную деятельность исполнительных органов власти, труды, относящиеся к науке государственного и муниципального управления, и правовые научные работы, в которых описывается предметная область административной реформы, и рассматриваются отдельные правовые аспекты модернизации государственного управления.
1 АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ
1.1 Понятие и сущность реформирования и административной реформы
Под реформой принято понимать совокупность политических действий в обществе, направленных на преобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменение способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующей социально-политической структуры. С формальной точки зрения реформу можно трактовать как социально-политичское нововведение любого содержания. Однако как в политической теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сфере жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния – нередко оно носит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития.
Термин «административная реформа» на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 – 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: «…в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но, в то же время, обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед…».
Что же означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению». С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства – государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.
Административная реформа реализуется по 6 основным направлениям:
1. «Управление по результатам». Это направление решает задачи повышения эффективности деятельности органов власти. Здесь административная реформа связана с бюджетной реформой, цель которой оптимизация управления бюджетными средствами и повышение результативности бюджетных расходов. Эти направления (управление по результатам и бюджетирование, ориентированное на результат) решают по сути одни и те же проблемы, т.к. всё государственное управление неизбежно связано с расходованием бюджетных средств.
2. Направление «Стандартизация и регламентация», в первую очередь, должно обеспечивать повышение качества государственных услуг, предоставляемых населению. На уровне страны разрабатывается порядка 500 стандартов и регламентов государственных услуг, на уровне субъекта около 2000 тысяч. Здесь административная реформа «идет в ногу» также с бюджетной реформой и приоритетными национальными проектами в сфере образования и здравоохранения, устанавливая стандарты качества и регламенты предоставления бюджетных услуг.
3. «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции». В рамках этого направления должны быть проанализированы все функции, исключены избыточные и дублирующие, т.е. не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.
4. «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». Мероприятия данного направления решают задачу повышения информационной открытости власти, налаживания механизмов обратной связи с населением, привлечения общественности к обсуждению принимаемых решений.
5. «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти». В рамках данного направления развиваются информационные технологии, позволяющие организовывать информационный обмен между различными ведомствами, в том числе при предоставлении государственных услуг, создаются системы мониторинга и оценки деятельности органов власти.
6. «Обеспечение административной реформы». Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы, для разработки которой был привлечен довольно широкий круг специалистов
1.2 Мировой опыт административных реформ и его применение в России
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX – начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.
В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, США, Финляндии, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» – Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью – Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.
В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель – не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 – 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель – сделать государство социально более сплоченным и сильным, приблизить его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.
Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.
Эффективная реализация административной реформы является одной из самых актуальных задач в нашей стране. Известно, что при подготовке данной реформы отечественные эксперты и специалисты во многом ориентировались на опыт США и Великобритании. Детальное рассмотрение данного опыта в формате нынешнего «круглого стола» не представляется возможным. Поэтому, останавливаясь на анализе только основных этапов реализации административной реформы в указанных двух государствах, постараемся определить, насколько эта практика оказалась актуальной применительно к российским реалиям.
Несмотря на то, что ход административной реформы в Великобритании на протяжении последних трех десятилетий был достаточно радикальным, в ее осуществлении можно отследить несколько последовательных и логически обоснованных тесной связью друг с другом этапов. Первый из них включал в себя введение принципов рыночной экономики в деятельность государственных учреждений и был направлен не только на сокращение бюрократического аппарата, но и на превращение бюрократии в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие. Следующим этапом стала приватизация государственного сектора, преследующая цель предоставления населению более качественных услуг на основе подряда по итогам конкурсного тендера, а также снижения нагрузки на налогоплательщиков. Для проведения тендера использовались торги-конкурсы: уборка служебных помещений, охрана, вывоз мусора и др. В результате изменился сам характер деятельности государственных учреждений: отношения фирмы и департамента стали строиться на договорной основе.
Для повышения эффективности государственного управления была принята особая программа «Проверка эффективности», направленная на устранение дублирования работы подразделений, а также на сокращение затрат. На наш взгляд, аналогичную программу было бы полезно предложить и в нашей стране, однако без принятия соответствующего закона об ответственности государственных служащих или хотя бы внесения ряда поправок в ныне действующие законы данная программа оказалась бы малоэффективной или же неэффективной вовсе.
Следующий этап реформ – финансово-управленческая инициатива. Программа предусматривала децентрализацию государственного управления делегирование вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств и создание специальных центров, где руководители отчитываются за произведенные расходы, что позволило отойти от традиционной формы централизованного бюрократического аппарата. Помимо этого также существовала и другая инициатива Министерства финансов, получившая название «Следующие шаги». Ее результатом стала формулировка новой задачи – создания принципиально иного способа управления государственной службой. Благодаря данной инициативе, получившей широкое распространение, была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств: на 2005 год их было около 100, в них работали почти 400 тыс. служащих.
Исследователи отмечают, что создание автономных агентств – отнюдь не британское изобретение, оно используется сегодня во всех странах с развитой рыночной экономикой. В современных российских условиях, когда экономика в значительной мере все еще ориентируется на сырьевой сектор, инициация подобной программы, на наш взгляд, представляется преждевременной.
Одним из последних этапов реформы стало осуществление программы «Хартия для граждан», способствовавшей трансформации отношений между государственными агентствами и населением по модели, аналогичной отношениям фирмы и клиента.
Стратегия американских административных реформ предполагала три фазы реформирования. Первая из них обозначалась формулой «Работать лучше, стоить меньше», которая, с одной стороны, предполагала более производительный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, а с другой – использование освободившихся средств на более оправданные нужды администрации. Центром сосредоточения усилий нового правительства стало превращение граждан страны в клиентов и их нужд – в клиентские, а не в нужды бюрократии. Для этого была разработана специальная программа «Управление качеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.
Вторая фаза реформ – передача значительной части государственной власти местному правительству, расширение сферы приватизации. В этот период большое внимание уделялось повышению квалификации высших слоев государственного аппарата.
Третья фаза имела название «Америка – самая лучшая во всем». В этот период образовалось несколько новых направлений реформирования:
– трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;
– развитие «превентивного» менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;
– предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном усилении ответственности за ее результаты;
– развитие информационного обеспечения и сервиса;
– географический подход.
В ходе реформы были реализованы и другие целевые программы, в частности «Программа измерения эффективности работы правительства». Уменьшение количества бюрократических уровней и усиление системы контроля помогло государственной администрации сконцентрироваться на работе и усилить ответственность чиновников перед гражданами.
Важной политической задачей проведения административных реформ в Великобритании и в США стало укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Одним из эффективных путей ее решения является разработка и внедрение в повседневную практику сетевой интернет-технологии «электронного правительства». Следует отметить, что в нашей стране реализуется федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2021 годы)», направленная на решение аналогичной задачи. Однако на сегодняшний день только три субъекта федерации – Москва, Санкт-Петербург и Республика Татарстан – имеют сетевые инфраструктуры, полностью отвечающие требованиям к реализации этой программы.
Административные реформы в Великобритании и в США со всей очевидностью предполагали сокращение численности бюрократического аппарата и расходов по его содержанию. По итогам реформы в США общая численность федеральных служащих уменьшилась более чем на 1/6, однако при этом критики обращают внимание на то, что численность департамента юстиции выросла на 22 % – в основном из-за найма новых аудиторов и инспекторов. В ходе реформирования российских административно-управленческих структур на данную проблему следует обратить особое внимание – по самым мягким оценкам специалистов, с 1991 по 2001 год рост численности бюрократии составил 65 %.
Опыт прошедших этапов реформирования административных структур в Великобритании и США убедительно показал, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именно лидеры демонстрируют остальным членам организации преимущества новаций, помогают справиться коллективу со сложностями переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и убеждают разочаровавшихся. Более того, они отвечают за эффективное функционирование всех структур государственного управления в условиях размытых границ современных правительств. В итоге была сделана ставка на повышение роли лидеров в управленческих структурах. Однако далеко не секрет, что в России отношение к лидерству в государственных структурах далеко неоднозначно: образованный человек, обладающий качествами лидера, представляет очевидную опасность для малоквалифицированного начальника, становясь потенциальным кандидатом на «руководящее кресло». Одним из путей решения данной проблемы могли бы стать кадровые агентства по трудоустройству с жестким отбором претендентов и наличием испытательного срока для кандидата на ту или иную должность. Подводя итог, следует особо подчеркнуть, что проблема профессиональной квалификации кадров, призванных реализовать административную реформу, является ключевой на всех уровнях государственного управления.
административный реформа мировой опыт россия
2 Современная административная реформа в РФ
2.1 Цели и направления современной административной реформы в РФ
Проводимая в нашей стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной и эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала бы потребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса, так и для граждан.
Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Предлагается осветить основные направления проведения данной реформы и продолжить поиск оптимального пути дальнейшего ее осуществления в интересах всего общества:
-комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных уровней управления;
-передача управленческих функций децентрализованным учреждениям, работающим на правах агента, оказывающего публичные услуги;
– перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления
Обобщая опыт, можно выстроить следующую схему проведения административной реформы:
1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с ними соотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти;
2) ее высшие органы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;
3) агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
4) результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечных целей правительства;
5) все госслужащие в составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучие этих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».
Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:
– повышение эффективности государственного управления;
– строгое соблюдение государственными служащими законности;
– предоставление качественных публичных услуг населению;
– обеспечение права граждан на объективную информацию.
Условиями модернизации государственного управления являются:
– совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления,
– повышение качества кадрового состава государственных органов,
– минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития
– модернизация человеческого ресурса.
Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ:
1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления;
2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера;
3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;
4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций;
5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;
6) наращивание кадрового потенциала.
2.2 Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы
Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.
В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных — на местный уровни .
Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги (включая процедуры обжалования форм ее получения гражданами), тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы – преодоление отмеченных недостатков,
Принципиальными приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:
1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;
2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;
5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.
Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:
– 5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. — «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. — «требующими корректировки»;
– в результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.
Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.
На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.
В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2021 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:
1) в 2003— 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).
2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.
Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.
Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2021 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;
2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;
3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;
4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;
5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)
Программно-плановые установки второго этапа реформы:
а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;
б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции…», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.
в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.
3 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В КАМЧАТСКОМ КРАЕ
3.1 Основные проблемы реализации административной реформы в Камчатском крае
Принципиально новая модель общества и экономики требует изменения самой сути государственного управления. Однако эта система не претерпела серьезных изменений и все менее отвечает потребностям новой структуры рыночной экономики. На фоне довольно заметных подвижек, наблюдаемых по многим реформируемым направлениям, несостоятельность существующей системы исполнительной власти и несовершенство механизма принятия государственных решений становятся все более и более очевидными. Одна из причин «пробуксовывания» административной реформы кроется в недостатке ответственности чиновников за совершаемые ими действия. Ответственность – а если нужно, и вина – перекладывается на других лиц, чаще всего – подчиненных или людей, имеющих к данному делу лишь косвенное отношение. В результате такое «делегирование полномочий» негативно сказывается на деятельности всего государственного аппарата, подрывая доверие к нему со стороны граждан. Единственный способ коренным образом изменить ситуацию видится в четком распределении ответственности между чиновниками и определении мер наказания за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими своих должностных обязанностей.
В ходе исследования были выявлены следующие проблемы во всех ветвях российской власти, и, в частности органов государственной власти Камчатского края:
1. Кризис доверия граждан к власти.
Граждане не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом. Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.
2. Неупорядоченность отношений между различными ветвями власти.
Взаимоотношения исполнительной и иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.
3. Неупорядоченность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Функциональная размытость обусловливает отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:
– необоснованное разделение органов даже одного вида на более и менее значимые, что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;
– соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективности деятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;
– нестабильный статус многих ведомств, их частые реорганизации;
– появление большого числа межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще больше запутывают схему управления и зон ответственности.
4 Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев их разграничения) федеральных органов исполнительной власти, что создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что ряд ведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус, не меняя при этом функций), делает нестабильной систему управления в различных сферах, обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам, а также играет не последнюю роль среди условий, порождающих или способствующих коррупции.
Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств и ведомств.
Не только существующая система исполнительной власти не отвечает современным и тем более перспективным потребностям общества, но и «человеческая» составляющая исполнительной власти – система государственной службы.
В силу ряда причин кардинальные реформы в области государственной службы до сих пор не проведены. В результате существующий госаппарат в целом явно не соответствует новым принципам и задачам государственной власти ни по профессионально-квалификационным, ни по морально-психологическим характеристикам. Он не только не выполняет роли «мотора» преобразований, но зачастую тормозит их или выхолащивает их дух, оставаясь в целом системой консервативной, чрезмерно иерархичной и закрытой. В определенной мере это подрывает политическое доверие общества ко всей системе исполнительной власти. При этом в сложившейся ситуации меньше всего виноваты конкретные чиновники, работающие с перегрузкой и часто за весьма незначительную зарплату. Дело, прежде всего, в нереформированности системы государственной службы.
Проблемы в этой области относятся как к действующей системе госслужбы, так и к подготовке новых поколений управленческих кадров. К числу основных проблем можно отнести:
нарушение принципа единства системы госслужбы Российской Федерации;
крайнее несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата;
падение уровня исполнительской дисциплины;
неразработанность типологии «политических» и «карьерных» должностей, что особенно необходимо, если учесть их принципиально различный правовой статус (действующий Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» за основу дифференциации этих должностей принял только формальные критерии);
незавершенность и противоречивость правового регулирования в сфере государственной службы;
неоправданную дифференциацию статусов госслужащих некоторых федеральных органов исполнительной власти, что, в частности, выражается в существенных различиях между зарплатой госслужащих не только разных уровней (федерального, регионального и муниципального), но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;
расширение практики образования новых видов (подвидов) госслужбы, не урегулированных действующим законодательством;
падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности;
явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;
недостаточная ресурсная обеспеченность госслужбы.
5. Коррупция в системе управления.
Россия не избежала болезни, свойственной всем странам, переживающим этап интенсивной модернизации – масштабной коррупции. Размеры низовой коррупции, распространенной на среднем и низшем уровне госаппарата и связанной с постоянно воспроизводящимся рутинным взаимодействием представителей власти и граждан, также велики. Вот далеко неполный список каналов низовой коррупции:
· сбор штрафов и иных платежей с населения;
· выдача виз;
· выдача водительских прав;
· выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;
· разрешение на строительство и наделение земельными участками;
· контроль со стороны государственных служб;
Оцениваемые специалистами масштабы коррупции и потерь от нее таковы, что она стала проблемой, требующей специальной государственной политики.
3.2 Информационная открытость как одно из направлений преодоления проблем
Рыночные условия предъявляют все более и более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти, в то время как система государственного управления, сложившаяся в России, не может дать полноценного ответа вызовам хозяйственной ситуации. Административная реформа призвана изменить создавшееся положение, повысить эффективность государственного управления. Информационное сопровождение данной реформы должно быть нацелено на повышение заинтересованности в данной реформе самих государственных служащих, которые должны осознавать цели и задачи реформирования. Однако характер информационного сопровождения реформы, несмотря на ее важность для социально-экономического развития, является достаточно противоречивым. Средства массовой информации выступают для граждан основным каналом получения сведений о том, что такое административная реформа, с какой целью она проводится, каких результатов от нее ждут. Журналистам эта тема кажется привлекательной, она интересует аудиторию, так как имеет отношение к осуществлению власти и деятельности властных институтов. Проблематика переустройства аппарата не является узкопрофильной, ее легко донести до аудитории. Другими словами, здесь существуют все условия для того, чтобы информационное обеспечение преобразований было широким и успешным. Однако практика показывает, что освещение хода административной реформы идет спорадически. Чувствуется, что специально продуманное информационное сопровождение мероприятий административной реформы отсутствует.
Несмотря на своеобразный политический интерес, следует отметить эпизодический характер возрастания внимания средств массовой информации к вопросам административной реформы. Обсуждение данной темы в прессе закономерно связано с периодами принятия решений или осуществления действий в рамках административной реформы. Такими информационными поводами, освещающими деятельность государственных служащих, послужили, прежде всего, итоги предыдущего этапа административной реформы (мероприятия 2004–2005 гг.), конференция «Реализация мероприятий административной реформы в 2006–2008 годах на федеральном и региональном уровнях» в феврале 2006 года, объявление конкурса по отбору программ, планов и проектов федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий административной реформы в 2006 году и подведение итогов данного конкурса.
Характер публикаций свидетельствует в основном о крайне негативном отношении общественности к российским чиновникам. Само словосочетание «административная реформа» употребляется исключительно в негативном контексте, вызывает ассоциации с волокитой, очередями, другими чинимыми на пути граждан преградами.
Анализ публикаций в СМИ об административной реформе также показывает: никакого осмысленного плана информационного сопровождения этой работы пока нет. Более того, события реформы выступают при их освещении в прессе во всей своей противоречивости и непоследовательности. Они показывают, что по основным вопросам модернизации власти нет согласия в самих структурах государственного управления. В глазах читающей публики такие сведения вызывают недоумение, они работают на подрыв доверия к власти. Что касается средств интернеткоммуникации, то здесь ситуация с информационным сопровождением также характеризуется рядом ограничений. Результатом подобной инициативы стало создание в конце 2005 года достаточно формального сайта (http://www.ar.economy.gov.ru). При этом данный ресурс направлен на информирование о ходе административной реформы не самих граждан, а представителей органов власти федерального и регионального уровня. Анализ информационного сопровождения административной реформы показывает, что без эффективной PR-поддержки эта реформа вряд ли реально состоится. В настоящий момент их информационное сопровождение практически отсутствует; в лучшем случае освещается лишь малая часть всего спектра проблем, связанных с данной реформой. В результате в общественном сознании нет четкого понимания того, в чем состоит реформа, чем она может быть полезна или вредна конкретному человеку. Возможно, все перечисленные проблемы являются следствием того, что в России отсутствует единый субъект государственной PR-поддержки.
Сегодня сложно говорить о некой целостной информационной политике государства: каждое министерство и ведомство, каждый региональный орган власти делают «свой маленький PR», не заботясь при этом о его соответствии публичным действиям других участников политического процесса и государственным интересам в целом. Другими словами, в настоящий момент отсутствует концепция информационной политики государства и, как следствие, единой концепции и системного подхода к организации информационного сопровождения административной реформы не существует. Это, в свою очередь, препятствует установлению эффективного взаимодействия власти и общества. Само же информационное сопровождение осуществляется только в интересах замкнутого бюрократического класса, без каких-либо попыток заинтересовать общественность. Как следствие, низкая эффективность PR-сопровождения государственных инициатив в сфере административной реформы только негативно отражается на имидже государственной власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.
Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель – сделать государство социально более сплоченным и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Важным направлением административной реформы является реальное повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное – позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ – организаций, предприятий и учреждений.
Правовое регулирование основных направлений административной реформы не должно ограничиваться принятием актов на федеральном уровне:
федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, ведомственных актов. Применение административной реформы как инструмента построения эффективной исполнительной власти в Российской Федерации предполагает развитие федеральных правовых норм в законодательных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах.
К приоритетным направлениям административной реформы относятся разработка механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях, стандартов качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг (полномочий). Хорошие перспективы развития имеет и такое направление административной реформы, как обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти.
Степень воплощения в Камчатском крае различных направлений административной реформы в правовом регулировании на сегодняшний день различна. В сфере разработки административных регламентов определена их система, в целом четкая и логичная, и можно сказать, что базис соответствующего нормативного массива сложился. Можно также предположить, что в ближайшей перспективе исполнение всех функций и предоставление всех услуг на уровне субъекта будет опосредовано соответствующими административными регламентами. С учетом понимания задач административной регламентации руководителями исполнительных органов власти Камчатского края есть основания полагать, что это направление административной реформы будет последовательно реализовано на региональном уровне.
Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации: официальный текст [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
2. Указ Президента РФ от 23.06.2003 №824 «О мерах проведения административной реформы 2003-2004г. [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
3. Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
4. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
5. Распоряжение правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2021 годах» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
6. Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. 1024-р «О Концепции региональной информатизации до 2021 года» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
7. Постановление Правительства Камчатского края от 21 января 2008 года № 4-П «Об образовании комиссии по проведению административной реформы в Камчатском крае и утверждении положения о ней» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
8. Распоряжение Правительства Камчатского края от 20.12.2021 N 625-РП «Об утверждении Плана мероприятий по проведению административной реформы в Камчатском крае в 2021 году» [Электронный ресурс] / Правовая система «Гарант».
9. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ” // “Российская газета”, № 86, 26.04.2005
10. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие/ под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2008.
11. Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2009.
12. Вильсон В. Наука государственного управления. Классики теории государственного управления: американская школа // Под ред. Д. Шафритца, А. Хайда.-М., 2003.
13. Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М., 2008.
14. Зайцева Г.А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти РФ в контексте задач административной реформы // Государтвенная власть и местное самоуправление.2008.№5
15. Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. №10.
16. Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Теория государственного управления. -Воронеж, 2005.
17. Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. № 2.
18. Лобанов В.В. Современные административные реформы. М., 2021.
19. Лопатин В.Н. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России. История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2007.
20. Медведев В.Н. Современный этап административной реформы в России: правовые аспекты реализации. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Труды Института государства и права РАН. 2006.
21. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права.2006.№11.
22. Ноздрачев А.Ф., Терещенко Л.К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг. Административная реформа в России // Под ред. СЕ. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006
23. Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2008. № 4.
24. Черкасов К.В. Еще раз о «назначении» глав регионов, или о повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы // Конституционное и муниципальное право.2008.№8.
Приложение А
Схема проведения административной реформы в Камчатском крае
