Формы и сферы действия программ общественных расходов » Привет Студент!

Общественные расходы при определенных условиях можно сравнить с отрицательными налогами, поэтому на них можно распространить большинство из тех положений, которые мы рас­сматривали применительно к налогам. В частности, программы общественных расходов приносят выгоды не только своим реципи­ентам. Реципиенты – это все те, кто получает блага и/или денежные средства напрямую из общественного сектора. В свою очередь, тех, на кого распространяются выгоды, и тех, для кого соответственно происходит приращение полезности, можно обозначить термином сфера действия программ общественных расходов.

Здесь очень важно отметить, что если в результате осуществления общественных расходов происходит создание чистых общественных благ, то реципиентами выступают все члены общества и, соответ­ственно, проблемы перемещения выгод просто нет. В остальных случаях, когда прямым или косвенным результатом является со­здание или перераспределение частных благ (и если это связано со значительными положительными внешними эффектами), это можно признать реальным результатом деятельности общественного сектора. Например, от повышения общего уровня образования вы­игрывают не только отдельные индивиды и/или группы индивидов, но и общество в целом.

Рассмотрим другие примеры: 1) при субсидиях потребителям, в частности, при реализации программ денежных выплат безработным, которые имеют конкретным «адресатом» реципиентов, получаемые ими денежные средства могут быть на­правлены на приобретение продуктов питания, что в свою очередь ведет к увеличению спроса на данные товары. Поскольку чаще всего они являются товарами первой необходимости, эластичность спроса и предложения на которые не велика, следствиями в этой ситуации будут рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов в пользу третьих лиц, а именно производителей и продавцов продуктов питания. 2) при субсидиях производителей, например, помощь безработным будет осуществляться не толь­ко в форме денежных выплат, но и в форме субсидий работодателям, которые могут быть направлены на создание новых рабочих мест и на профессиональное образование и переподготовку кадров. На этом примере видно, что сами безработные не являются реципи­ентами, но в перспективе от реализации данных программ обще­ственных расходов выгоды переместятся к безработным, в итоге они окажутся в сфере действия данных программ. Эффективность подобных программ помощи безработным в конечном итоге будет зависеть от эластичности спроса на труд: чем эластичнее будет спрос на труд, тем выше будет и эффективность. Так же важно отметить, что значительная часть выгод может доставаться и различного рода посредникам и экспертам, которые чаще всего сами и лоббируют создание подобных программ.

С учетом изложенного можно сделать вы­вод: чтобы определить реальную выгоду и сферу действия программ общественных расходов, необходимо провести анализ характера рын­ков, на которых действуют непосредственные получатели средств, при этом выгоды от программ в принципе могут перемещаться на тех, кто выступает контрагентами реципиентов на этих рынках. Причем преимущество в эластичности способствует перемещению выгод на себя. Вместе с тем перемещение выгод – основная причина того, что сфера действия программы не всегда отвечает первоначальному замыслу. Например, если выдавать льготные кредиты на образова­ние для малообеспеченных только в размере стоимости обучения, то ими смогут воспользоваться потребители со средним и высоким уровнем дохода. То же произойдет и с льготным кредитом на покупку автомобиля без учета стоимости обязательной страховки.

Поэтому только тщательный анализ фактического положения и ожиданий потенциальных реципиентов, а также исследования конкретных рынков, на которых действуют как реципиенты, так и активные группы специальных интересов (которые еще называют «рент сикинг») позволит обеспечить целенаправленность и результативность программ общественных расходов.

Общественные расходы могут вызывать эффект замещения и эффект дохода. В случае возникновения эффекта дохода бюджет­ные ограничения сдвигаются вверх вправо, а в случае возникнове­ния эффекта замещения происходят изменения либо в структуре потребления, либо в соотношении между трудом и досугом. Как известно, эффект замещения приводит к чистым потерям, которые могут оказаться невыявленными, если учитывать лишь денежные потоки. Но поскольку выплаты зависят от размера дохода, то это неизбежно отражается на выборе между трудом и досугом. Проиллюстрируем это графически. Так, на рис. 6.1 отражена ситуация ввода в действие программы помощи малообеспеченным.

Выплата В пропорционально уменьшается при увеличении до­хода Y= аY, где а – коэффициент пропорциональности (а < 1).

Очевидно, что на индивидов, готовых затрачивать трудовые усилия выше, чем L_D, данная программа не распространяется. Но если индивид не готов затрачивать усилия выше, чем L_D, и получать доход, равный Y**, то, скорее всего, он сократит свою активность до L_B, поскольку в интервале L_BL_Dуровень дохода одинаковый, но с его точки зрения L_Bпредпочтительнее чем L_D. В этой ситуации мы сталкиваемся с искажающим действием общественных расходов, ведущих к потери эффективности.

Рис. 6.1. Искажающее действие общественных расходов

Как видно на этом же графике, если индивид находится в точке A на кривой безразличия 1_А ,к которой можно провести касательную параллельно Z0, то эта касательная Z1, будет Y_B*,т.е. пособие умень­шается с ростом дохода, а следовательно, линия Z1, пересекает ось Y в точке Y**,которое меньше чем Y* (Y*** < Y*).

Это значит, что можно было достичь того же уровня благосо­стояния при помощи аккордных выплат в размере меньшем, чем фактические выплаты, и равновесия не в точке H, а в точке F. От­резок АН фиксирует чистые потери.

Далее рассмотрим ситуацию, при которой помощь будет пре­доставлена в форме натуральных выдач либо путем субсидирова­ния приобретения отдельных товаров и/или услуг. Здесь важно отметить, что даже при минимальной «натурализации» идет про­цесс замещения данным товаром других товаров, потребление которых не субсидируется. Так, на рис. 6.2 изображена ситуация, когда потребление конкретного товара субсидируется на 50% от его цены. Y_QC_Q– бюджетные ограничения до выплаты программ субсидирования, a Y₍₎C₁– после соответствующих выплат. Кривая безразличия I1, отражает уровень благосостояния индивида. К этой кривой безразличия I1, можно провести касательную Y₂C₂которая, как видно на графике, пройдет левее точки E1, и пересечет данную кривую безразличия в точке Е₂. Достижение точки Е₂очевидно, требует меньших общественных расходов, чем достижение точки E_1, но это могло бы быть достигнуто за счет денежных выплат, которые потребитель мог бы потратить на основании собственного выбора.

Рис. 6.2. Искажающее действие субсидий

В связи с этим необходимо сделать вывод, что натурализация по­мощи позволяет решать конкретные задачи по целенаправленному доведению до конкретных потребителей, либо распространять сферу действия программ общественных расходов на соответствующие институты, но при этом происходит дополнение искажающегося действия общественных расходов, в частности, к замещению труда досугом добавляется замещение различных благ теми благами, пот­ребление которых имеет приоритетную поддержку через программы общественных расходов.

В заключение рассмотрим еще несколько случаев, в рамках которых потребление соответствующих продуктов субсидируется в ограниченных пределах.

На рис. 6.3 отображены различные ситуации бюджетных огра­ничений в условиях лимитированных программ субсидирования.

Рис. 6.3. Бюджетные ограничения при наличии лимитированных программ субсидий

Как видно на графиках, точка C_Lобозначает предел субсидий. Линия С₀ отражает ситуацию до введения соответствующих про­грамм общественных расходов. Жирными ломаными линиями от­ражены бюджетные ограничения, которые сложились в результате введения программ субсидирования.

В ситуации а) индивид получает определенное количество благ в размере C_Lбесплатно, а все, что сверх этого, оплачивает за свой счет. В ситуации б) индивид может получить определенную часть блага C_Lпо льготной цене, а в ситуации в) на графике видно, что если индивид не довольствуется неким установленным нормативом, то он теряет право на получение субсидии.

В ситуациях а) и б), как видно на рис. 6.3, с бесплатными выда­чами связаны большие потери, чем с частичным субсидированием. Ведь очевидно, что в ситуации а) равновесие установится в точке С*, в отличие от ситуации б), поскольку потребитель не выразит пред­почтения отказаться от части бесплатно предоставляемого блага.

В ситуации в) устанавливается равновесие на участке ВС₀бюд­жетного ограничения, что свидетельствует об отсутствии эффектов дохода и замещения и о высокой готовности потребителя оплачи­вать данное благо. Но если эта готовность будет не столь высока, то равновесие, скорее всего, установится в точке A , поскольку в этом случае потребитель сэкономит разницу в стоимости блага и сумму, равную отрезку АВ. В этом и проявляется искажающее действие общественных расходов.

Таким образом можно сделать вывод, что нелимитированные программы помощи порождают большие чистые потери, чем лимитированные, в рамках которых у части реципиен­тов может возникнуть эффект замещения, и то, что искажающее воздействие различных «натуральных» программ накладывается друг на друга, в результате чего результаты с трудом поддаются про­гнозу и анализу. Поэтому при прочих равных условиях (а именно, отсутствие «особых» условий целедостижения) предпочтение следу­ет отдавать денежным программам субсидирования потребления.

Для оценки затрат и результатов при реализации программ общественных расходов необходимо, во-первых, определить компо­ненты затрат, а также круг последствий, к которым эти программы могут привести, во-вторых, разработать и ввести ряд экономических измерителей, которые позволят измерить и оценить различные элементы затрат и результатов в едином масштабе, и, в-третьих, рассчитать разницу между затратами и результатами в форме чистой отдачи и/или минимизации потерь. При этом издержки и выгоды должны быть оценены с позиции всего общества, а чистая отдача будет представлять собой разницу между общественными выгодами и общественными издержками. Здесь необходимо также отметить, что достигнутые результаты следует рассматривать и оце­нивать с учетом как положительных, так и отрицательных внешних эффектов. Это объясняется тем, что в составе издержек должны быть учтены отрицательные внешние эффекты, а их сокращение следует рассматривать как положительный результат, отвечающий общественным интересам. В то же время положительные внешние эффекты представляют собой прирост благосостояния общества. Это важно, поскольку еще одной особенностью общественных рас­ходов, сточки зрения их рациональности, можно сказать, выступает учет и оценка тех компонентов затрат и результатов, которые не являются объектами рыночных отклонений.

С учетом отмеченных выше положений можно сделать вывод относительно критериев оценки рациональности общественных расходов, к числу которых можно отнести следующие:

– экономический – отражает ресурсную сторону эффективнос­ти, т.е. количество, качество и состав ресурсов (с учетом миними­зации издержек), необходимых для производства соответствующих благ;

– производительность – показывает отношение количества продукции с величиной затрат, необходимых для ее производства;

– результативность – отражает соответствие между обществен­ными расходами и конкретно достигнутыми с их помощью целями в форме соответствующих результатов.

Необходимо особо отметить, что последний показа­тель, а именно результативность, должен выбираться исходным и приоритетным (с позиции целеположения) при подготовке раци­ональных решений в рамках экономики общественного сектора. Только на основе критерия результативности уже в дальнейшем решается проблема достижения высокой производительности, а также экономического подбора необходимых ресурсов.

Рассмотрим индикаторы результативности. Например, для сравнения вариантов общественных расходов, с точки зрения их экономичности, необходимо знать состав затрат и цены на них, а для оценки производительности следует использовать такие качественные стандарты с учетом сравнительной ресурсоемкости каждого из них. В то же время оценка результативности предпола­гает разработку индикаторов достижения цели, в рамках которых могут быть выявлены оценка предпочтений потребителей и сте­пень их удовлетворенности или неудовлетворенности состоянием общественного сектора.

В этой связи необходимо отметить, что подобные оценки предполагают проведение анализа, который дает возможность определить размер расхода ресурсов, необходимых для достиже­ния поставленных перед общественным сектором специфических целей, и выбрать оптимальное решение. Подобный анализ не предполагает соизмерение между собой разнородных результа­тов. Здесь также важно, что такой анализ может быть проведен как в отношении среднего расхода ресурсов на результат, так и в отношении предельных величин. В целом совокупность подобных аналитических приемов принято называть термином «анализ из­держек и результативность».

В практике хозяйственной деятельности в общественном сек­торе возможно применение анализа издержек и полезностей, ко­торый предполагает использование метода соизмерения близких по характеру результатов на основе применения системы весовых коэффициентов, разработанных экспертным путем.

Кроме рассмотренных выше методов анализа может быть ис­пользован также анализ издержек и выгод, который позволяет со­измерить затраты и результаты проектов в универсальной денежной форме. Подобный анализ выявит полезность соответствующих благ для потребителей, т.е. готовность налогоплательщиков платить за блага. Иными словами, надо выявить, какую денежную сумму готов был бы отдать налогоплательщик, чтобы не лишиться выгод от реа­лизации проекта. Если эта условная сумма выше, чем фактическая, то разность будут называть чистой выгодой. Максимальное значение чистой выгоды может быть достигнуто в точке, в которой предельные издержки уравновешивают предельную готовность платить.

Еще одна проблема при реализации программ общественных расходов, как уже отмечалось, состоит в возникновении внешних эффектов, которые могут иметь разную природу. В частности, если в результате реализации программы общественных расходов произойдет перемещение спроса от одних предприятий к другим, то подобные внешние эффекты имеют перераспределительный характер, и поэтому они могут не учитываться при определении об­щественных издержек и выгод, в отличие от тех внешних эффектов, которые оказывают влияние на общую эффективность использования ресурсов (согласно правилу Калдора-Хикса) и соответственно требуют своей оценки. При этом издержки и выгоды могут быть осязаемы и неосязаемы при отсутствии рыночных проявлений. «Теневые» цены – это цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов формировались на совершенных рынках. Подобные расчеты дают возможность оценить, во сколько обществу обходится реальная стоимость проекта и от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради реализации данного проекта общественных расходов. Иными словами, это можно определить как альтернативную стоимость проекта, которая может оказаться как завышенной, так и заниженной. При этом также важ­на оценка неосязаемых благ, которую можно провести с помощью экспертных оценок и/или интервью. Некоторые возможности по оценке неосязаемых общественных благ дает ситуация, в которой они становятся заменителями частных благ и/или используются в качестве ресурса при производстве обычных товаров и услуг.

Еще можно отметить, что при проведении анализа издержек и выгод их следует привести к одному моменту времени. Это очень важно, поскольку обладание некоторыми благами в данный момент времени может оцениваться потребителями выше, чем перспектива их получения в будущем через N-е количество лет, и поэтому не так привлекательно могут выглядеть проекты общественных расхо­дов, требующие больших начальных инвестиций, но приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем. В то же время для учета риска и неопределенности при составлении программ общественных расходов принято прорабатывать различные сце­нарии осуществления проектов. Обычно это «оптимистичный», «пессимистичный» и «средний» сценарии, которые можно сравни­вать между собой для принятия и корректировки соответствующих решений.

Остановимся еще на одной, на наш взгляд, очень важной про­блеме, а именно, проведение анализа издержек и выгод, оценка, например, при реализации политики в сфере распределения до­ходов населения.

В практике формирования программ общественных расходов существуютдва принципиальных подхода. В первом подходе перераспределительная политика как бы накладывается на реше­ния, которые отвечают принципу эффективности и определяют ограничения при их исполнении, в отдельных случаях вплоть до полного отказа от реализации подобных программ общественных расходов. Такой подход четко не разграничивает экономическую эффективность и перераспределительные цели и удобен как в тео­ретическом, так и в практическом плане. Второй принципиальный подход предполагает, что политическое решение лежит в основе целеположения при осуществлении программ общественных расходов. Например, в результате реализации подобных программ должно произойти перераспределение ресурсов в денежной форме или форме общественных или социально значимых благ в пользу низко- и/или среднедоходных групп населения. В этом случае необ­ходимо четко сформулированным политическим решениям придать относительные веса в соответствии с выгодами, получаемыми той или иной группой потребителей. Это позволит политические ре­шения относительно распределительной политики интегрировать в целеположения и механизмы реализации программ общественных расходов, выделив следующие показатели:

– социальный эффект, характеризующий степень удовлетво­ренности населения качеством жизни;

– социальная эффективность, отражающая изменения уровня жизни населения, т.е. социальный эффект в динамике;

– социально-экономическая эффективность, показывающая экономическую эффективность инвестиционных вложений в социальную сферу с учетом достигнутого социального эф­фекта;

– экономическая эффективность, отражающая экономичес­кую эффективность на основе соотношения результатов и затрат.

В заключение еще раз отметим, что при оценке социального эффекта от общественных расходов основное внимание следует уделять демографическим социальным параметрам, таким как рождаемость, смертность, продолжительность жизни. Остальные социальные параметры, связанные с функционированием социаль­ной сферы, например, здоровье, уровень образования, жилищные условия населения могут быть рассмотрены в качестве факторов, влияющих на демографические параметры.

План

1. Социально-экономическое содержание некоммерческого хозяйствования.

2. Источники формирования ресурсов некоммерческого сектора.

3. Формы финансового регулирования деятельности некоммер­ческого сектора.

4. Формы и методы организационно – финансового регулирова­ния деятельности некоммерческого сектора в России.

1. Социально-экономическое содержание некоммерческого хозяйствования

Современная экономика состоит из трех секторов. Первый – го­сударственный – включает все виды предприятий и организаций, основанных на государственной форме собственности. Второй – коммерческий. Он охватывает негосударственные коммерческие фирмы, действующие на основе рыночных законов. Третий сектор – некоммерческий, объединяющий совокупность негосударственных некоммерческих организаций, егочасто называют негосударственным, неправительственным, независимым, некоммерческим, неприбыльным, благотворительным, добровольческим, сектором добровольной активности.

Третий сектор интенсивно развивался в послевоенный период в развитых странах, что непосредственно связано со становлением гражданского общества, и до недавнего времени рассматривался как необходимая, но экономически маловыгодная часть современ­ного общества. Однако в последнее время он все чаще восприни­мается как фактор стабильного и устойчивого развития.

В условиях существования и провалов рынка и изъянов госу­дарства производство и потребление общественных и смешанно-общественных благ не может быть ни полностью отдано на откуп рынку, ни полностью изолировано от него.

Производство и реализация благ и услуг коллективного поль­зования обеспечиваются государственным, рыночным и неком­мерческим секторами экономики, однако у каждого сектора своя «рыночная» ниша. Задача государства – обеспечить гарантии пот­ребления общественных благ – как правило, на минимальном уровне.

Реальный же спрос на общественные услуги весьма дифферен­цирован по вертикали, поэтому рынок возьмет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а некоммер­ческий сектор – производство благ и услуг сверх минимальных государственных гарантий. При этом механизмы реализации по­ставленных задач существенно разнятся.

В то время как государство пытается обеспечить всеобщность охвата и равнодоступность общественных услуг за счет расши­рения общегосударственных программ, что часто противоречит эффективному перераспределению государственных финансовых ресурсов в условиях их постоянного дефицита и ведет к усилению нагрузки на бюджет и на налогоплательщиков, некоммерческий сектор берется за обеспечение потребностей, находящихся за рам­ками массового однородного спроса, путем обеспечения дифференцированности доступа к общественным благам, адресности при их предоставлении.

В условиях ориентации рынка на платежеспособный спрос в ущерб всеобщности охвата, которой добивается государство часто путем весьма расточительных усилий, вызревает противоречие между разнонаправленностью их усилий. Идет поиск сбаланси­рованной, оптимальной и по экономическим, и по социальным критериям эффективности.

Это объективное противоречие частично может быть разрешено в новом социально-экономическом механизме, действующем в некоммерческом секторе и получившем название механизма не­коммерческого хозяйствования.

Его особенности состоят в следующем:

– ориентации деятельности не на прибыль;

– не в отрицании прибыли как таковой, а использовании ее как средства для достижения провозглашаемых целей;

– сочетании экономической эффективности рыночного хозяй­ствования с социальной эффективностью деятельности госу­дарства;

– функционировании в рамках некоммерческого сектора.

Некоммерческий сектор имеетособый механизм хозяйствования, сочетающий экономическую эффективность рынка и социальную эффективность государства:

– отказ от максимализации прибыли в обмен на поддержку об­ществом либо местным сообществом целей деятельности;

– прибыль становится не целью, а средством достижения об­щественно значимых задач;

– формирование ресурсов на принципах совместного финан­сового участия заинтересованных сторон;

– конкурентные начала в распределении ресурсов (грантов, проектов и т.д.).

Преимущества механизма некоммерческого хозяйствования, обусловленные его конституирующими признаками, позволяют некоммерческому сектору во многих случаях преодолевать и про­валы рынка, и изъяны государства эффективнее, чем каждый из секторов в отдельности.

Независимый характер деятельности третьего сектора на Западе позволяет ему иметь высокую степень авторитетности и у бизнеса, и у населения. Некоммерческий сектор может преодолевать такие изъяны государства, как неспособность полностью контролировать последствия принимаемых решений, реакцию аппарата на свои действия, ограниченность контроля над ним. Независимый мо­ниторинг общественного мнения, осуществляемый некоммерческими организациями, с одной стороны, зачастую выполняет роль постоянного «взбадривания» чиновников, с другой – способствует развитию групповой и гражданской активности.

Механизм некоммерческого хозяйствованияобладает целым рядом преимуществ, которые позволяют третьему сектору более эффективно, чем государству, исправлять провалы рынка и осу­ществлять производство и доставку потребителю общественных благ. К этим преимуществам можно отнести:

1. Децентрализацию управления. Речь идет о реализации потреб­ности в самоуправляемом механизме, способном обеспечить ра­зумный баланс между обязательствами государства, гражданской и личной ответственностью. Некоммерческие организации могут более эффективно выполнять программы, для которых нужна ши­рокая поддержка населения.

2. Смешанное финансирование.В рамках некоммерческого сектора существует реальная возможность децентрализованного привлечения различных финансовых потоков, как бюджетных, так и внебюд­жетных, и аккумулирования распыленных финансовых ресурсов, которые иначе не были бы задействованы. Помимо чисто финан­совых источников некоммерческий сектор реализует возможность привлечения дополнительных ресурсов путем широкого использо­вания добровольного неоплаченного труда (волонтерства).

3. Относительная независимость, определенная устойчивость.Множественность источников финансирования обеспечивает, как правило, определенную независимость организации и ее устойчи­вость в условиях резких конъюнктурных колебаний.

4. Адресностьпри предоставлении услуг коллективного пользо­вания ввиду максимальной близости к потребителям.

5. Вневедомственный подход, т.е. меньшая зависимость от поли­тических факторов, давления бизнеса. Услуги в рамках некоммер­ческого сектора менее стандартизированы, более разнообразны, чем в государственном секторе. Здесь отсутствуют жесткая регла­ментация и опасность чрезмерной бюрократизации.

6. Гибкость механизма хозяйствования:

а) организации некоммерческого сектора могут относительно
легко создаваться и расформировываться, образуясь непосредственно для реализации конкретных целей;

б) они имеют возможности для развития новых путей, способов
решения проблем, могут быстро принимать решения и оперативно
откликаться на любые потребности, поскольку имеют более низкие
трансакционные издержки;

в) они могут изменять характер обслуживания в соответствии с индивидуальными требованиями, что обеспечивает значительную степень диверсификации услуг.

Высокая гибкость механизма некоммерческого хозяйствования, возможность заполнения даже самых незначительных по масшта­бам ниш потребительского спроса, т.е. возможность удовлетво­рения глубоко структурированных потребностей при отсутствии ориентации на прибыль и относительно минимальных издержках, чего не дает ни рынок, ни государство, делают некоммерческую деятельность весьма привлекательной для общества.

Некоммерческих организаций, провозглашающих своей це­лью достижение общественно полезных целей великое множество. Исходя из критерия конкретизации этих целей, можно классифи­цировать три группы некоммерческих организаций. Первая – это некоммерческие организации, ставящие своей целью усовер­шенствование всего общества с помощью политических методов, изменение государственной политики, защиту интересов кон­кретных групп. Речь идет о политических партиях, движениях (женские ассоциации, молодежные образования, потребительские общества).

Вторая группа – так называемые клубные структуры, организа­ции, которые реализуют интересы учредителей и их членов, – люби­тели пива, этнографии, спорта и т.д. К ним относятся и ассоциации промышленников и предпринимателей, торгово-промышленные палаты, биржи. Речь идет об объединении групп лиц со схожим социальным статусом, интересами, вкусами, образом жизни и обслу­живании неоднородного, территориально расчлененного спроса, ограниченного только платежеспособностью.

Третья группа – самая крупная по масштабам. Здесь цели – в обслуживании интересов внешних потребителей, которые, как правило, максимально совпадают с целями государства сделать блага коллективного пользования равнодоступными, при макси­мальной адресности. Существенной частью данной группы НКО являются благотворительные и другие организации с четко выраженными социальными, социально-культурными целями, направ­ленными на реализацию общественных интересов.

Целый ряд некоммерческих организаций довольно сложно чет­ко отнести к одной из выделенных категорий, поскольку они могут совмещать, комбинировать различные виды деятельности.

Для анализа финансов некоммерческого сектора необходима клас­сификация структур некоммерческого сектора, которая исходит из анализа их источников финансирования и подразделяет организации третьего сектора на три основных типа (См.: Жильцов Е.Н.Экономика общественного сектора и некоммерческие организации. М., 1995. C.I80-I8I.): первый тип – учреждение, которое создается собственником для осуществления социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финанси­руется преимущественно им; второй тип – общественные, религиозные организации, добровольные объединения, ассоциации (союзы) органи­зуются на основе членства и финансируются преимущественно за счет взносов участников; третий тип – фонды,не имеющие статуса некоммерческих организаций, учреждаются гражданскими и юриди­ческими лицами на основе добровольных имущественных взносов для достижения общественно полезных целей.

При этом следует иметь в виду, что не только в обществе в целом, но, что важнее, в рамках социально значимых отраслей (здравоох­ранение, образование, культура, наука и др.) мирно сосуществуют, взаимно дополняя друг друга, не только различные группы неком­мерческих организаций, но и организационные структуры всех трех секторов. Так, например, в США большинство детей учатся в государственных школах, большинство студентов – в государ­ственных вузах, притом, что существует широкая прослойка част­ных коммерческих и множество некоммерческих образовательных учреждений. В то же время в здравоохранении наибольший объем больничных услуг оказывается в некоммерческих стационарах, дополняемых деятельностью коммерческих больниц. Однако ле­чение наиболее социально значимых для общества заболеваний (психические, туберкулез и т.д.) осуществляется преимущественно в государственных больницах.

Формирование финансов некоммерческого сектора в совре­менной России обусловлено, с одной стороны, общемировыми тенденциями развития, а с другой стороны, специфическими ус­ловиями России.

Если провести классификацию финансовых потоков в зависи­мости от каналов их поступления, то все финансовые источники деятельности некоммерческих организаций можно разделить на три большие группы:

1) бюджетные средства;

2) собственная коммерческая деятельность (заработанные пос­тупления): выручка от реализации товаров, работ и услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности некоммер­ческой организации; другие не запрещенные законом поступления;

3) пожертвования коммерческих структур и частных лиц.

Соотношение финансовых потоков варьируется для различных стран. Так, по данным для семи стран (США, Англия, Франция, Германия, Италия, Венгрия и Япония) размер частных пожертво­ваний колеблется от 1% (Япония) до 20% (США), средний пока­затель составляет 11%; размер правительственных ассигнований колеблется от 26% (Германия) до 71% (Япония), средний пока­затель составляет 48%; размер заработанных поступлений колеб­лется от 23% (Венгрия) до 71% (Германия), средний показатель составляет 41%.(Статистическая информация предоставлена Центром социального предпринимательства и исследований «Counterpart»).

В развитых государствах при финансировании деятельности неприбыльных организаций большое значение имеют государ­ственная поддержка и собственная предпринимательская деятель­ность некоммерческих организаций, а частные пожертвования играют относительно второстепенную роль. В нашей же стране, когда частная благотворительность не носит массового характера, а соответствующая правовая и финансовая поддержка со сторо­ны государства явно недостаточна, существует перекос в сторону собственной коммерческой деятельности в качестве важнейшего источника финансирования.

Коммерческая деятельность некоммерческих организаций мо­жет иметь связанный или несвязанный характер. К связанной относится деятельность, которая ставит себе социально значимые и благотворительные цели и не облагается налогом, как обычная коммерческая (предпринимательская) деятельность. Несвязанной называется любая иная деятельность некоммерческой организации независимо от направлений, в которых она ведется.

Законодательства большинства стран ограничивают возможнос­ти ведения коммерческой деятельности. Коммерческая деятель­ность неприбыльной организации не может быть первичной. В ря­де стран (Бельгия, Италия, Швеция) коммерческая деятельность ведет к потере налоговых льгот благотворительными организаци­ями. В некоторых странах (Испания) на занятие коммерческой деятельностью требуется предварительное разрешение соответствующего органа государственной власти. Французским благотворительным организациям заниматься прибыльной деятельностью вообще запрещено.

В большинстве стран несвязанная деятельность может занимать до 30% деятельности благотворительной организации. По рос­сийскому законодательству некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созда­ны (См: Федеральный закон «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. П. 4 ст. 24) , исоответствующую этим целям, т.е. они могут осуществлять исключительно связанную деятельность, что, в свою очередь, су­щественно ограничивает возможные источники финансирования деятельности российских некоммерческих организаций.

Объем государственного финансирования составляет сущест­венную долю в общем объеме финансовых ресурсов некоммер­ческих организаций. Оно может быть осуществлено в следующих формах: прямое бюджетное финансирование – по отдельным про­граммам, приоритетным направлениям; путем предоставления государственных заказов (гранты, контракты), а также в порядке софинансирования.

Прямое бюджетное финансирование– один из традиционных источников дохода некоммерческих организаций. Однако такая система финансирования имеет ряд существенных недостатков. Считается, что те организации, которые регулярно субсидиру­ются из государственного бюджета, имеют слишком гарантиро­ванное обеспечение и могут быть не заинтересованы в развитии. Постоянный поток средств, не зависящий от результатов работы, порождает застой, не дает простор поиску, инициативе, риску. Недостатки системы прямого бюджетного финансирования наряду с проблемами покрытия бюджетного дефицита в большинстве развитых стран Запада в последние годы привели к существенному сокращению прямых инвестиций из государственного бюджета и поиску новых форм финансового участия, которыми стали госу­дарственный социальный заказ и система софинансирования.

Государственный заказпредставляет собой не безусловное фи­нансирование, а финансирование на основе договора и под конкретный результат, что повышает эффективность использования государственных ресурсов, стимулирует конкуренцию за бюджет­ные средства со стороны некоммерческих организаций и в опре­деленной степени снимает проблемы контроля и подотчетности некоммерческих организаций – четко сформулированные условия легко поддаются контролю.

Реализация государственных ресурсов на конкурсной основе может осуществляться в рамках как контрактной, так и грантовойсистемы. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки.

Грантымогут обеспечить высокую гибкость (основные цели и сферы деятельности могут быть определены правительством, но пути достижения этих целей некоммерческие организации выби­рают сами); оставляют место для инициативы (некоммерческие организации могут не ждать, когда правительство выставит на конкурс контракт, а предоставить свои идеи правительству и посмотреть, захочет ли оно их финансировать).

Контрактыдают организации право предъявлять иск и быть защищенной. Они обеспечивают большую ясность – могут спо­собствовать планированию и повышению эффективности в работе организации. Основными же недостатками контрактов является то, что они более ограничены правительственным заказом и не оставляют места для инноваций.

Софинансированиеможет представлять собой как просто систе­му смешанного финансового участия, так и более сложную схему финансирования, согласно которой каждая денежная единица час­тной помощи сопровождается выделением определенного объема государственной помощи. Так, например, в 1980-х годах Велико­британия стала на путь активного поощрения меценатства в сфере культуры через механизм совместного финансирования. В 1984 г. министр искусств лорд Гоури утвердил так называемую схему сти­мулирования деловой поддержки искусства. По этой схеме каждый фунт частной помощи мецената сопровождался выделением одного фунта государственных субсидий, если предприятие впервые вста­ло на путь меценатства, и трех фунтов, если оно уже имело стаж подобной деятельности. Эффект оказался весьма значительным: за 2-3 года появилось 536 новых меценатов, а 232 уже действовавших увеличили свою помощь (См.: Глаголев А.И.Экономические отношения в художественной культуре. Зарубежный опыт. М., 1994. С. 101).

Таким образом, речь идет не только о государственном фи­нансировании некоммерческого сектора, но и о стимулировании притока частных инвестиций, что является существенным пре­имуществом данной схемы финансирования.

При программе софинансирования, как правило, финансиру­емый проект управляется совместно. Это партнерство, где каждая сторона полагается на другую в поддержке жизнеспособности про­екта. Оптимальность результата достигается там, где стороны объ­единяют все свои ресурсы и начинают использовать их совместно и согласованно в общих целях. Это возможно только при полном совпадении целей и доверии друг к другу, что на данном этапе становления взаимоотношений государственного и некоммерчес­кого секторов не в полной мере соответствует действительности и является тем ориентиром, к которому стремится некоммерческий сектор при взаимодействии с государственным.

Пройдя через совместные проекты, власти быстро выявляют не­коммерческие организации, которым можно полностью доверить выполнение проекта, уже не вдаваясь в детали его исполнения. Предоставление государственных субсидий дает право государству на контроль за использованием предоставленных средств, что в определенной мере приводит к потере некоммерческими органи­зациями самостоятельности и независимости. Поэтому некоторые организации третьего сектора предпочитают использовать иные, негосударственные источники финансирования.

Степень участия некоммерческих организаций в реализации государственных программ при этом существенно различается по странам. Так, например, если в Голландии и Дании практичес­ки все социальные программы осуществляются непосредствен­но третьим сектором при финансировании государством; в ФРГ, Бельгии, Швейцарии, Австрии – наполовину, либо в несколько меньшей пропорции, а в США в целом около трети федеральных расходов на социально-культурные цели проходит через неком­мерческий сектор (в том числе 54% ассигнований – на научные исследования, 52% – на социальную помощь, 47% – на здравоохране­ние, 25% – на систему высшего образования (См.: Коммерческая и некоммерческая деятельность в социально-культурной сфере / И.М. Шейман, Л .И. Якобсон, Л.С. Демидова и др. М., 1995. С. 48), то в целом ряде стран, таких, как Франция, Израиль, Канада, доля третьего сектора незначительна, а в Швеции – минимальна.

Для стимулирования деятельности некоммерческих организа­ций социально значимой направленности государство может ис­пользовать и экономические инструменты налогового и неналогового характера. К последним относятся:

1) установление льготных тарифовдля ряда некоммерческих организаций на некоторые услуги и товары: льготные тарифы на коммунальные услуги, на определенные виды почтовых отправ­лений; льготные транспортные тарифы; продажа продукции го­сударственных предприятий организациям третьего сектора по льготным ценам; льготные расценки на время для рекламы услуг коллективного использования на государственном радио и теле­видении и т.д.;

2)регламентация экономического статуса – установление верх­него предела доходов от коммерческой деятельности на уровне 20-30% от общего дохода, иногда – лимитирование расходов на административные нужды на уровне 20-30% от объема финансо­вых ресурсов организации, направление на выполнение уставных целей благотворительного характера не менее 80% средств и т.д.;

3) оплата потребительских расходов на приобретение экономи­ческих благ и услуг у некоммерческих организаций. В этом случае довольно сложно проследить степень финансового воздействия государства на третий сектор, поскольку при финансировании потребителя нет гарантии, что он воспользуется услугами некоммерческих, а не других организаций;

4) финансовая помощьв формировании и развитии материаль­но-технической базы третьего сектора. Некоммерческий сектор в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно обеспечить адекватную материально-техническую базу. Государство вкладыва­ет существенные финансовые ресурсы в формирование и развитие материальной базы некоммерческих организаций, и в этой ситуа­ции финансовая помощь государства является весьма своевремен­ной. Государственные объекты предоставляются некоммерческим организациям на разных условиях – бесплатно, на правах аренды, в приоритетном порядке, на льготных условиях, в собственность, во владение или распоряжение и т.д. Так, например, в Голландии построенные государством спортивные и зрелищные сооружения передаются некоммерческим организациям во владение или пользование. В Дании развита практика льготного государственного кредитования строительства школьных зданий;

5) предоставление льготных условий кредитования,долевое кре­дитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т.д.

Важным финансовым инструментом является налоговый. Су­щественен перечень налоговых льгот для некоммерческих органи­заций. В условиях рыночной экономики деятельность гражданских групп и объединений эффективнее всего можно регулировать, воздействуя на их поведение при помощи налоговой политики, поскольку освобождение организации от налогов в условиях значительных текущих затрат дает значительные преимущества в кон­курентной борьбе, повышает возможности выживания.

Налоговые льготы, направленные на стимулирование развития некоммерческого сектора, можно разделить на две большие груп­пы: льготы, предоставляемые непосредственно некоммерческим организациям, и льготы для дарителей, т.е. тех, кто безвозмезд­но передает в сектор часть своей собственности. Не облагая эти средства налогами, или снижая их, государство поощряет пожерт­вования, что увеличивает сумму средств, идущих на общественное потребление.

Налоговые льготы,предоставляемые некоммерческим органи­зациям, можно разделить на несколько групп:

1) освобождение от налогов на доходы некоммерческих орга­низаций;

2) освобождение от налогов на имущество;

3) освобождение от налогов с продаж;

4) освобождение от отчислений на социальное страхование.

Так, в США, с 1935 г. действует весь набор налоговых осво­бождений и льгот, дифференцированный в зависимости от типа классификации некоммерческой организации, социальной зна­чимости выполняемых ею задач и т.д. Согласно Кодексу о внут­ренних доходах 20 типов организаций полностью освобождаются от уплаты федерального подоходного налога либо могут иметь льготное налогообложение. Условием подпадания под эту катего­рию является реализация следующих целей: благотворительных, религиозных, научных, литературных, образовательных, изучение вопросов общественной безопасности, предотвращение жестокос­ти в отношении детей и животных.

Налоговые льготы для доноров(физических и юридических лиц) не носят столь всеобъемлющего характера и существенно диффе­ренцированы. Налоговые льготы предоставляются только донорам некоммерческих организаций. Но и для них режим льготного на­логообложения может быть неодинаков, он зависит от принад­лежности организации к вышеназванным классификационным группам. Как правило, чем более четко выражена общественная направленность деятельности некоммерческих организаций, тем более льготным бывает режим налогообложения таких организа­ций и тем более жесткий контроль осуществляется за их деятельностью (жесткость стандартов и санкций, круг показателей отчет­ности о результатах хозяйственной деятельности и т.д.) Наиболее благоприятный режим льготного налогообложения предоставлен донорам общинных фондов, служб вспомоществования, несколь­ко менее благоприятный – донорам учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки и т.п., дальнейшее снижение льгот – жертвователям благотворительных фондов. Не предостав­ляются льготы донорам организаций клубного типа, а также пар­тий, общественных движений.

Различаются размеры налоговых льгот и в зависимости оттого, кто выступает донором – физическое или юридическое лицо; для индивидуальных лиц ставка освобождения от налогов на валовой доход изменяется от 50 до 20%, для корпораций – до 10% при­были может быть использовано на денежные пожертвования на льготных условиях.

Третья переменная, определяющая объем налоговых льгот, – ха­рактер предоставляемого пожертвования (они могут относиться к категории собственности, являющейся источником прироста капитала, или к категории собственности, приносящей обычный доход). Размеры льгот дарителям могут варьироваться в зависи­мости от размеров пожертвований и продолжительности финан­сирования (повышением налоговых льгот правительство стремится стимулировать повышение продолжительности финансирования некоммерческих организаций).

Налоговое законодательство также дифференцировано и в ре­гиональном аспекте, на местный уровень переданы значительные контрольные функции.

Налоговый вариант помощи некоммерческих организаций признается более эффективным, чем изъятие средств в бюджет в целях их последующей передачи третьему сектору. При этом практика налогового поощрения некоммерческих организаций существенно различается по странам. Как уже отмечалось, она зависит от приоритетов государственной экономической политики и экономической ситуации в стране. В тех странах, где государство наиболее заинтересовано в развитии некоммерческого сектора, не­коммерческим организациям предоставляется режим наибольшего благоприятствования; там, где государство не проявляет таких интересов, налоговые льготы минимальны. Например, в Швеции такого рода льготы вообще не предусматриваются.

Использование государствами различных форм экономической поддержки некоммерческого сектора в развитых странах позволило выявить на практике положительные и отрицательные стороны применения этих мер, результатом чего явилось их ранжирование по уровням эффективности и использование наиболее эффек­тивных с точки зрения поставленных целей и задач. Основными финансовыми инструментами стали: частичная замена прямых мер поддержки косвенными; переход от прямого бюджетного фи­нансирования к системе софинансирования и госзаказа; в рамках косвенных мер поддержки – использование системы налоговых и неналоговых льгот как инструмента регулирования на государ­ственном уровне и уровне местных органов власти, возрастание роли кредитных инструментов по мере расширения самофинансирования организаций некоммерческого сектора.

К методам регулирования деятельности некоммерческих орга­низаций мы относим законодательные, организационные и эконо­мические.

Основным законодательным актом, определяющим перечень возможных форм некоммерческих организаций, является Граждан­ский кодекс РФ. Согласно Кодексу к таким формам относятся:

– потребительские кооперативы;

– общественные и религиозные организации (объединения);

– финансируемые собственником учреждения;

– благотворительные и иные фонды;

– ассоциации и союзы коммерческих и (или) некоммерческих ор­ганизаций.

Деятельность организаций некоммерческого сектора регулиру­ется Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Закон предоставляет возможность создания некоммерческих ор­ганизаций в следующих формах: общественные и религиозные организации (объединения); фонды; учреждения; объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Новыми организаци­онно-правовыми формами по данному Федеральному закону яв­ляются:

– некоммерческие партнерства;

– автономные некоммерческие организации.

При всем разнообразии организационно-правовых форм функ­ционирования некоммерческого сектора условно можно выделить основные различия между видами некоммерческих организаций.

Учреждениясоздаются собственником для удовлетворения сво­их нужд -осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

Сходные функции выполняют некоммерческие партнерства и объединенияюридических лиц. Объединения юридических лиц создаются коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.

Некоммерческие партнерстватакже учреждаются для содей­ствия членам партнерства при осуществлении их деятельности. Специфической чертой данного типа некоммерческой органи­зации, отличающей некоммерческое партнерство от всех других, является возможность для его учредителей возврата вложенных средств (имущества) в случае закрытия (ликвидации) организации без какой-либо капитализации.

Задача автономной некоммерческой организациизаключается в том, чтобы выполнять работы и оказывать услуги нефинансового характера, непосредственно обеспечивающие удовлетворение со­циально-приоритетных потребностей.

Задачей фондовявляется аккумулирование финансовых средств и их направление в социально приоритетные начинания.

Другой вид некоммерческой организации – благотворительной – вводит Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотво­рительных организациях», согласно которому благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, осуществля­ющая благотворительную деятельность (ст. 6). Однако закон не устанавливает особых форм для них. Благотворительные органи­зациисоздаются в формах общественных организаций, фондов, учреждений и иных, предусмотренных федеральными законами. Например, благотворительная организация может создаваться в форме учреждения, если ее учредителем является благотворитель­ная организация (ст. 7).

Основное отличие благотворительных организаций от других видов некоммерческих организаций заключается в закреплении более жестких рамок их деятельности:

– не менее 80% финансовых средств, проходящих через такую организацию, должны расходоваться на благотворительные цели; не более 20% средств, расходуемых этой организацией за финансовый год, – на оплату труда административно-управленческого персонала (ст. 3, 4);

– благотворительная организация не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки по­литических партий, движений, групп и компаний (ст. 12).

Важной задачей взаимодействия государства и некоммерчес­кого сектора также является расширение организационных форм сотрудничества органов государственной власти и местного само­управления с организациями некоммерческого сектора.

Основными направлениями сотрудничества выступают:

– подготовка и обсуждение соответствующих нормативных правовых актов, а также предложений по внесению изменений в уже действующее законодательство.

Формой взаимодействия являются:

– общественно-государственные советы, временные совещатель­ные органы (например, общественные советы, экспертные со­веты, попечительские советы, объединяющие представителей законодательной, исполнительной власти, некоммерческих ор­ганизаций и предпринимателей);

– разработка и обсуждение государственных и муниципальных программ, механизмов привлечения некоммерческих организаций к их разработке и реализации;

– взаимное информирование организациями государственного и некоммерческого секторов о направлениях и результатах своей деятельности;

– обсуждение актуальных проблем функционирования и развития некоммерческого сектора, намечаемых мер финансовой поддер­жки совместных проектов и механизмов их осуществления.

Участие некоммерческих организаций в процессе принятия ре­шений и планирования может быть организовано на постоянной или временной основе. К постоянно действующим относятся со­вещательные органы, созданные во многих областях и городах при структурах исполнительной власти разного уровня, включающие либо целиком состоящие из представителей некоммерческих организаций. К ним можно отнести Общественную палату (при Президенте РФ), Общественные департаменты (Новосибирск), Общественные палаты (например, в Екатеринбурге, Тольятти, Н. Новгороде), Бла­готворительные советы (Москва) и т.п.

К временно действующим относятся образования, контролиру­ющие и управляющие реализацией какой-либо целевой програм­мы или призванные разработать и запустить такую программу в ответ на какую-то остро стоящую проблему общества, с которой государственные органы не в состоянии справиться традицион­ными методами (женская безработица, молодежная наркомания, экологические катастрофы и т.п.). Чаще всего это координаци­онные советы, в которые входят соответствующие специалисты, административные работники, представители общественных ор­ганизаций.

Экономические механизмы взаимодействиягосударства и неком­мерческого сектора в нашей стране, в общем и целом, совпадают с теми, которые приняты в мировой экономической практике. Так, возможность государственных организаций оказывать прямую ма­териальную поддержку некоммерческим организациям была за­креплена нормативным образом в нашей стране с 25 мая 1995 г. на основе ст. 17 Федерального закона «Об общественных объеди­нениях», в котором предусмотрены различные формы матери­ально-финансового взаимодействия государства в деятельности общественных объединений. Это целевое бюджетное финансиро­вание общественно-полезных программ, заключение всех видов договоров и предоставление социальных заказов.

Целевое бюджетное финансирование- в условиях сокращения бюджетного финансирования федеральные, региональные и мест­ные органы власти отдают приоритет финансированию существу­ющей сети государственных некоммерческих организаций в от­раслях социальной сферы – в сферах науки и образования, здра­воохранения, социальной защиты населения и т.д.

Предоставление государственного социального заказа.В случае социального заказа речь идет о прямой инициативе со стороны государства. Сама форма государственного заказа достаточно четко описана в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе № 94-ФЗ, региональных нормативно-правовых актах.

В ст. 763 Гражданского кодекса РФ говорится о государствен­ных контрактах на выполнение подрядных работ для государ­ственных нужд; и хотя здесь речь идет в основном о строительных и подрядных работах технического характера, а не социальных, но конкретным государственным заказчиком предусмотрена воз­можность постановки такой задачи. В ст. 1057 Гражданского ко­декса РФ определены позиции, на основании которых действует государство путем проведения открытых публичных конкурсов. Именно этот механизм позволяет привлечь к исполнению соци­альных заказов организации всех форм собственности.

Софинансирование- это форма финансирования, которая пока недостаточно используется в России. Однако это один из наибо­лее эффективных механизмов использования бюджетных и вне­бюджетных ресурсов для финансирования приоритетов развития. Часто он используется международными финансовыми организа­циями при финансировании проектов в РФ.

Этому виду финансирования, как нам представляется, при­надлежит будущее. Более активное использование механизма софинансирования позволит не только выявить независимые некоммерческие организации, которые способны эффективно и профессионально реализовать совместные проекты в социальной сфере, но также стимулировать приток частных инвестиций в не­коммерческий сектор и привлечь к финансированию социальной сферы более широкие общественные силы.

Экономические инструменты неналогового характера способны играть большую роль в развитии некоммерческого сектора, однако на данном этапе экономического развития в России этот спектр мер используется наименее активно. Наиболее ярким примером кон­структивного использования механизма неналоговых льгот является пример Москвы в сфере регулирования деятельности благотвори­тельных организаций. Так, по Закону города Москвы «О благотво­рительной деятельности» (См.: Вестник Мэрии. 1995. № 14.) органы государственной власти предоставляли благотворительным организациям поддержку в формах преимущественного предоставления помещений в аренду для их деятельности и льгот по оплате аренды помещений; выделения земельных участков; льгот в виде установления упрощенной про­цедуры продления сроков действия лицензий, предоставления отсрочки и снижения размеров платы за рассмотрение заявления и выдачу лицензии; преимущественного предоставления права на участие в реализации городских программ; установления тарифов за пользование услугами связи в размерах, предусмотренных для населения, а тарифов на оплату коммунальных услуг – в размерах, предусмотренных для бюджетных организаций.

Было бы целесообразно распространить этот спектр льгот на другие виды некоммерческих организаций, имеющих культурные, образовательные, научные и иные общественно значимые цели. Целесообразно также более широкое использование механизма пре­доставления льготных условий кредитования (долевое кредитование, предоставление гарантий под коммерческие кредиты и т.д.) и иных инструментов неналогового характера. Более широкое исполь­зование механизма предоставления неналоговых льгот позволит существенно стимулировать развитие некоммерческого сектора, не прибегая при этом к увеличению бюджетных расходов.

Другим важным механизмом экономического взаимодействия с некоммерческими организациями являются инструменты, на­логового характера.

К налоговым льготам относятся, во-первых, льготы, предостав­ляемые непосредственно некоммерческим организациям. Соглас­но российскому законодательству некоммерческим организациям разрешено заниматься предпринимательской деятельностью, что фактически ставит их в один ряд с коммерческими структурами: при налогообложении доходов от предпринимательской деятель­ности некоммерческой организации следует руководствоваться теми же нормативными документами, что и при налогообложении любой коммерческой структуры. Однако при этом не следует забывать, что учет доходов и расходов средств, полученных в виде целевых отчислений на содержание некоммерческой организации, ведется раздельно от учета доходов и расходов от сопутствующей предпринимательской деятельности некоммерческой организации. Доходы первого типа относятся не к предпринимательской, а к уставной деятельности некоммерческой организации и налого­обложению не подлежат.

Так, при осуществлении предпринимательской деятельности, от налога на прибыль освобождаются:религиозные организации; общественные организации инвалидов; государственные и му­ниципальные музеи, библиотеки, филармонические коллективы, театры, архивы, цирки, зоопарки, ботанические сады, дендроло­гические парки и заповедники; психиатрические, психоневрологические и противотуберкулезные учреждения и др.

От уплаты НДСдо недавнего времени освобождались услуги учреждений культуры и искусства; архивной службы; религиозных объединений и организаций инвалидов; театрально-зрелищные, спортивные, культурно-просветительные, развлекательные ме­роприятия; услуги в сфере образования; обороты по реализации продукции средств массовой информации, книжной продукции, издательская и полиграфическая деятельность; платные медицин­ские услуги для населения и др. Однако, список данных видов деятельности существенно сокращен в связи с принятием соответствующей главы Налогового кодекса РФ и отменой большинства льгот.

Налог на имущество нераспространяется на религиозные ор­ганизации; общественные организации инвалидов; националь­но-культурные общества; бюджетные учреждения и организации; клубы, музеи, зоопарки, цирки, филармонии, планетарии, парки культуры и отдыха и др.

От уплаты земельного налогав РФ полностью освобождаются научные, научно-исследовательские организации и учебные заведения сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля; заповедники, ботанические сады, национальные и дендрологи­ческие парки; учреждения культуры, туризма, физической куль­туры и спорта, спортивные сооружения; санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, находящиеся в государственной, муниципальной или профсоюзной собственности, детские оздоровительные учреждения; учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.

Дополнительно к налоговым льготам, предоставляемым в рам­ках федерального законодательства, законодательными актами административно-территориальных образований могут быть пре­доставлены льготы по тем суммам налоговых платежей, которые поступают в их бюджеты.

Так, например, до введения гл. 25 Налогового кодекса РФ со­гласно Закону города Москвы «О внесении изменений и дополне­ний в ст. 2 Закона города Москвы “О ставках и льготах по налогу на прибыль”» от 18 октября 1995 г. освобождалась от налогооб­ложения прибыль, направляемая предприятиями, организациями и учреждениями на благотворительные цели в организации, име­ющие статус «благотворительная» в городе Москве, но не более 50% облагаемой налогом прибыли.

Такая ставка налогообложения являлась прогрессивной по
сравнению с предыдущим законодательством и аналогичными
законодательствами других государств СНГ, поскольку средняя
ставка освобождаемой от налогообложения при данных условиях
прибыли составляет 2-4%.

Существуют и налоговые льготы для физических лиц, осущест­вляющих пожертвования: совокупный годовой налогооблагаемый доход уменьшается на суммы доходов, перечисляемые физическим лицом на благотворительные цели.

В рамках принятой налоговой реформы правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот, что в примене­нии к некоммерческому сектору выражается в отмене ряда льгот по налогообложению, осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в новом Налоговом кодексе РФ вообще не на­шло отражения такое понятие, как некоммерческая организация. В нем проводится политика значительного сужения объема предоставляемых налоговых льгот.

Некоммерческие организации, попадая под категорию не­экономических образований, освобождаются от уплаты акцизов, налога на пользование недрами, налога на воспроизводство ми­нерально-сырьевой базы, на использование государственной (ре­гиональной и местной) символики.

Особенностью налоговой политики государства по отношению к третьему сектору на современном этапе экономического раз­вития является отсутствие четкого различия форм юридических лиц, действующих в социальной сфере, предоставление льгот по отраслевому принципу, неравноправие негосударственных не­коммерческих организаций по сравнению с государственными организациями.

На развитии некоммерческого сектора в России сказываются не только частные, но и общие недостатки налогового законодатель­ства. Трудно рассчитывать на рост благотворительных пожертвова­ний при сегодняшнем уровне налогообложения юридических лиц, общие недостатки налоговой системы в России как препятствуют общему экономическому развитию, так и являются тормозом на пути развития отечественного некоммерческого сектора. В целях стимулирования развития некоммерческого сектора, создания бла­гоприятного налогового климата для НКО многие российские экономисты (См., например: Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М., 1997. С. 25-29, 31-48.) считают целесообразным:

– освободить все виды некоммерческих организаций от налогов на прибыль и имущество предприятий, поскольку прибыль некоммерческих организаций по своей функциональной роли принципиально отличается от прибыли коммерческих пред­приятий. Для некоммерческих организаций прибыль – лишь средство достижения их основных целей, которые признаны обществом;

– благотворительные организации всех форм, а также те неком­мерческие организации, которые преследуют исключительно образовательные, культурные, научные и иные общественно значимые цели, освободить от большинства региональных и местных налогов. Это обосновано тем, что развитие некоммерческих организаций объективно имеет по меньшей мере такое же значение, как развитие иных элементов инф­раструктуры;

Таким образом, в целях эффективного привлечения некоммер­ческих организаций к решению социально значимых вопросов в рамках федеральных, региональных и муниципальных социальных программ было бы целесообразным:

– создать и ввести в действие базовые нормативные документы, определяющие схему и порядок финансовых взаимоотно­шений организаций власти и некоммерческих организаций (прежде всего законы о социальном партнерстве и социаль­ном заказе);

– разработать и ввести в действие порядок, условия и нормы по предоставлению льгот некоммерческим организациям, осуществляющим работу по совместным программам;

– создать единую информационную базу по некоммерческим организациям, позволяющую определить социальную значи­мость проводимых ими работ;

– расширять использование механизма софинансирования при реализации социально значимых проектов.

Развитие общественного (государственного) сектора характери­зуется наличием двух тенденций – унитаризма и федерализма.

Для полиэтнических, поликонфессионных сообществ людей и для стран, государственность которых исторически формиро­валась путем объединения и присоединения ранее независимых государственно-территориальных образований, характерным яв­ляется федеративное государственное устройство. Оно позволяет полнее учесть разнообразные интересы людей, проживающих на всей территории страны. Федерализм по сравнению с унитаризмом позволяет обеспечить эффективную государственность в сочетании с политической свободой.

Федеративное государство, в отличие от унитарного, базируется на:

– принципе широкой самостоятельности входящих в него территориальных субъектов;

– принципе рамочной компетенции (установление рамочных условий, процедур и нормативов);

– принципе субсидарности, дополнительности (делегирование полномочий с местного, регионального уровня управления на федеральный уровень);

– четком разграничении компетенции, полномочий центра и субъектов Федерации в различных сферах государственной деятельности.

При рассмотрении вопроса о децентрализации предполагается, что решение будет зависеть от того, чему будет отдан приоритет, а именно, снижению издержек на информацию (и управление) или росту издержек от взаимозависимости. На рис. 8.1 проиллюстриро­ваны условия для принятия решения.

Рис. 8.1. Издержки на информацию и внешние издержки от взаимозависимости

При этом надо учитывать, что:

а) децентрализация и/или степень федерализма государства
зависят не только от издержек на информацию или издержек на
управление и контроль. Определяющее значение имеют такие не­
экономические факторы, как история, география, культура, формы
устройства политических институтов;

б) проблема децентрализации касается в первую очередь политики аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или перераспределения доходов, для которых, как правило, признается необходимость централизованного выбора:

– для стабилизации необходима координация из центра, ко­торая диктуется взаимозависимостями между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран, которые идут по пути интеграции в рамках ЕС и СНГ. Взаимозависимости между странами-членами Содружества значительно возрастают, и все настоятельнее требуется координация национальных политик в отношении складывающейся экономической конъюнктуры);

– в целях соблюдения справедливости политика перераспре­деления должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае придется допустить существование нескольких различных функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспре­деления мало оправдана ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспреде­ление не такое сильное, а «бедные» – туда, где оно более значительно.

Некоторые местные сообщества, несмотря ни на что, склонны были расширять свою деятельность по перераспределению, ссылаясь – небезосновательно – на лучшее знание того, где оно необходимо. В действительности все зависит от масштабов предусмотренного корректирующего перераспределения, оттого, насколько гармонично согласуется политика отдельных децент­рализованных единиц и от пространственной подвижности эко­номических агентов.

Так, к исключительному ведению Российской Федерации от­носятся внешняя политика, оборона, таможенный и тарифный режимы, федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, государственные финансы, федеральные банки, основы страховой системы, граж­данское федеральное законодательство, общенациональная система транспорта и связи. В совместном ведении Федерации и ее субъек­тов находятся административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об адвокатуре и нотариате. Вне пределов исключительного и совместного ведения Российской Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Масштабы и объ­екты полномочий федеральных и местных структур определяются специфическими этническими, культурно-политическими и гео­графическими особенностями исторического развития российской государственности.

Если страна состоит из двух регионов и функция спроса на неко­торое локальное общественное благо для жителей первого региона характеризуется прямой D1, то функция спроса для жителей второго региона – прямой D₂(рис. 8.2). Если решение будет приниматься децентрализованно, а предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*,топервому региону благо будет поставлено в количестве Q₁, а второму – соответственно в количестве Q₂.

Далее рассмотрим ситуацию, когда решение будет принимать­ся централизованно на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. Тогда, при одинаковом уровне издержек, наличие одной и той же шкалы предпочтений приведет к одинаковому уров­ню поставки благ, например Q*. На рис. 8.2 точка Q * находится между Q_]и Q₂ ипредставляет собой некий усредненный показатель региональных предпочтений.

Рис. 8.2. Преимущество децентрализованной поставки локального общественного блага

Как видно в данной ситуации, переход от децентрализованного к централизованному принятию решения привел к потере полез­ности для потребителей, которую можно характеризовать площа­дью заштрихованных треугольников Е₁ Е*А и Е*ВЕ₂. В самом деле, если D1, и D₂– линии предельных готовностей платить за благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q1, до Q* равно сумме, отображаемой площадью фигуры Q₁E₁AQ*, афактичес­ки платить приходится сумму P*(Q* – Q1), которой соответствует площадь прямоугольника Q₁ E₁ E*Q*. В то же время для жителя второго региона уменьшение с Q₂до Q* означает потери, равные площади фигуры Q*BE₂Q₂,a расходы могут снизиться только на P*(Q₂ – Q*), что равно площади прямоугольника Q*E*E₂Q₂.

Таким образом, децентрализация имеет количественно изме­римую оценку. При условии, что линии D1 и D₂совпадают, при уровне издержек Р * нам было бы безразлично, как принимать решение – централизованно или децентрализованно.

На основании всего сказанного выше дадим формулировку теоремы о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении поставки локального общественного блага будет эф­фективнее централизованного или не будет уступать ему с позиции эффективности.

Данное определение дает нам возможность перейти от вопроса о преимуществах и недостатках децентрализации к вопросу о со­поставлении общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно ведет к росту затрат, по крайней мере административных. Поэтому децентрализованная поставка общественных благ более дорогая, чем централизованная. Однако если повышение издержек будет перекрыто выигрышем, который в нашем примере равен площади заштрихованного треугольника, то децентрализация эффективна.

Какие факторы будут оказывать воздействие на величину вы­игрыша от децентрализации и на возможную разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами? Рисунок 8.2 помогает понять ответ на эти вопросы, что при про­чих равных условиях преимущества от децентрализации будут тем больше, чем будет значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже будет эластичность готов­ности платить за эти блага. На рис. 8.2 межрегиональные различия равны длине отрезков Q1Q* и Q* Q₂, а эластичность в точках Е₁и Е₂ соответствует высоте заштрихованных треугольников.

Снижение дополнительных издержек, связанное с централиза­цией, достигается и за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация не только позволяют снижать затраты административного характера, но и ведут к удешевлению производства единицы общественного блага.

Безусловно, точно количественно соизмерить выгоды и изде­ржки децентрализации в практике хозяйственной деятельности вряд ли возможно, но точное знание влияющих на них факторов позволяет обосновать оценку о конкретных проблемах бюджетного федерализма.

Гипотезу Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, поскольку она создает предпосылки для более точного выявления предпочтений индивидов относительно локальных общественных благ и позволяет наиболее полно реали­зовать эти предпочтения. В предельном случае предложенный Тибу механизм мог бы работать как рыночный механизм и обеспечивать достижение Парето-оптимального состояния: поскольку каждый индивид, «голосуя ногами», т.е. меняя местожительства, имел бы возможность подобрать себе наиболее подходящий набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Здесь важно отметить, что при этом по отношению к данным благам во многом была бы решена и проблема определения готовности платить, а это дало бы возможность рационализировать налоговую систему.

Очевидно, что в реальности существует ряд факторов, сдержи­вающих проявление данной тенденции. Во-первых, смена места жительства связана с издержками, к числу которых можно отнести денежные затраты на переезд, возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обусловленный утратой привычного окружения, круга общения, климатических условий и т.п.

Во-вторых, наличие внешних эффектов обусловлено тем, что издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимал реше­ние о смене места жительства. Так, внешние эффекты, при прочих равных условиях, не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности, поскольку существует зависимость между уровнем издержек и масштабами производства общественных благ. Переезд большого числа жителей может значи­тельно изменить уровень издержек, которые ложатся на других лиц, проживающих в данном населенном пункте.

В-третьих, локализация выгод от общественного блага почти ни­когда не бывает абсолютной, что также обусловливает проявление внешних эффектов, в частности возникают переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

В-четвертых, индивиды далеко не всегда располагают совер­шенной информацией, которая им необходима для принятия оптимальных решений.

В-пятых, число потенциальных мест жительства, в том числе с точки зрения природно-климатических условий для индивида, да­леко не безгранично, поэтому параметры развития общественного сектора вряд ли могут быть дифференцированны так же широко, как и потребительские предпочтения. Поэтому привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ очень трудно как по причине историко-политических различий, так и по причине разнообразия самих этих благ, выгоды от которых могут распространяться в неодинаковых пределах.

Чем сильнее влияние каждого из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений может быть достигнуто в рамках сочетания политики миграции с бюджетной децентрализацией. В реальности влияние этих факторов настолько существенно, что это дает нам основание употреблять слово не теорема, а только гипотеза.

Итак, уточним ряд принципиальных положений. Можно ут­верждать, что бюджетный федерализм будет эффективным, если:

– децентрализованно принимаются решения, которые отно­сятся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном могут быть локализованы на данной территории;

– локализация выгод совместима с территориальной локали­зацией издержек, т.е. жители региона берут на себя преиму­щественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование производства и поставки местных обще­ственных благ;

– предпочтения, относящиеся к местным общественным бла­гам, различаются в большей степени между регионами, чем внутри регионов, т.е. население региона в определенном смысле более однородно, чем население всей страны.

В реальности данные условия могут выполняться в различной степени.

Теоретическая модель бюджетного федерализма может пред­полагать точное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закрепленным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных системах в данной области всегда су­ществует разрыв. Он обусловлен необходимостью решения задач макроэкономической стабилизации и перераспределения наци­онального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территориальных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансированности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источников доходов и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и горизонтального бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основ­ных положений, первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье – к горизонтальному выравниванию:

– распределение расходных функций: определяется, какими должны быть обязательства по реализации государством своей функции управления для каждого уровня власти в рамках единого социально-экономического пространства;

– распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: определяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого уровня власти и управления;

– межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансовые средства между уровнями и при каких условиях необ­ходимы для исполнения государством социальной и экономической функций и как при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

Вертикальное выравнивание бюджетных доходов проводится одновременно с финансовым горизонтальным выравниванием – частичным перераспределением бюджетных ресурсов между реги­онами, от «богатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территори­альной справедливости, что предполагает поддержание экономи­ческой эффективности функционирования региональных воспро­изводственных комплексов, т.е. предотвращение вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах.

Далее более детально рассмотрим порядок распределения рас­ходных и доходных полномочий, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Распределение расходных функций.Как уже отмечалось выше, первый этап в разработке или оценке системы бюджетного фе­дерализма – принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, необходимым для выполнения соответствующих обя­зательств по расходам.

Порядок распределения расходов предполагает учет трех основ­ных обязательств:

– определение ответственности за решения по номенклатуре и объемам производимых для населения товаров и услуг и определе­ние нормативов их качества;

– финансирование ответственности за покрытие расходов по производству товаров и услуг для населения;

– определение ответственности за организацию порядка про­изводства и предоставление населению товаров и услуг через об­щественный сектор или через частный.

Другой круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов, поэтому остановимся на некоторых принципиальных теоретических положениях.

В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсиди­арности, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации формируются снизу. На вышестоящие уровни пере­даются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

При прочих равных условиях распределение расходных фун­кций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности (экономией на средних издержках при осуществлении государ­ственных расходов), во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией (например, обслуживание государственного долга), и расходы, влияющие на распределение доходных источников (например, на обеспечение прожиточного минимума), являются обязательства­ми Центра. Так, к общегосударственным расходам в основном относятся чистые общественные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконкурентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисключаемости» (из процесса пот­ребления). Децентрализация функций по обеспечению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

В качестве примера приведем порядок распределения расходных полномочий при реализации социальной функции государства, что предполагает обеспечение услугами, по своей природе отно­сящимися либо к чистому общественному благу (национального, регионального или местного масштаба), либо к социально значи­мым благам, а это и определяет порядок их предоставления и фи­нансирования. В этой связи к ведению центрального правительства надо отнести проблемы, связанные с обеспечением в рамках всей Федерации единого прожиточного минимума. Решение социаль­ных задач, которые вытекают из макроэкономической политики и предполагают создание условия для раскрытия социальной природы самого рынка (обеспечение занятости, социальное страхование и т.д.), также относится к ведению центрального правительства. Если социальные услуги по своей природе не относятся к чистому общественному благу национального масштаба, то большинство специалистов в области бюджетного федерализма и социальной политики считают целесообразным обязательства по их исполне­нию возложить на региональные власти либо на органы местного самоуправления. Децентрализация обязательств по предоставле­нию услуг населению, во-первых, позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работу по удовлетворению данных социальных потребностей и, во-вторых, способствует развитию конкуренции между местными органами власти. Конкуренция, безусловно, ведет к более эффективному предоставлению услуг, поскольку снижение издержек на производство услуг ведет к снижению налогов, а для избирателей появляется реальная возможность контроля за деятельностью должностных лиц и органов власти на местах. Против­ники децентрализации обычно в защиту своей позиции приводят аргумент под названием «эффект от масштаба», что предполагает экономию от масштабов производства, а некоторые органы власти (или управления) слишком малы, чтобы получить выгоду от дан­ного эффекта при производстве тех социальных услуг, за которые они ответственны. По нашему мнению, ответ на подобный вопрос лежит в рамках «кооперативного типа экономического поведения», что предполагает договоренности с соседними территориями о со­вместной деятельности по оказанию социальных услуг населению либо о приобретении их у вышестоящего уровня власти.

Еще одна проблема, которая формирует позицию противников децентрализации, заключается в том, что от некоторых видов услуг выигрывают лица, не проживающие на данной территории (вошед­шие в экономическую литературу под названием «фрирайдеры», «безбилетники»), т.е. чем ниже уровень предоставления услуг, тем больше увеличивается возможность того, что их получат нерезиден­ты. Если это обстоятельство не будет приниматься в учет местными властями при решении вопросов об объемах предоставляемых услуг, то в результате объем услуг, приходящийся на потребителя резиден­та, будет сокращаться до такого уровня (за счет появления дополни­тельных пользователей), который будет противоречить интересам социального развития общества. В экономической литературе этот феномен описан в теории переполняемого общественного блага, а его разрешение лежит в рамках переговоров по выявлению прав собственности и исключению нерезидентов («фрирайдеров») из процесса потребления.

Следует также различать функции финансирования и про­изводства общественных благ. Например, с целью поддержания общегосударственных социальных стандартов по всей стране цен­тральное правительство должно финансировать программу соци­ального обеспечения, однако функция предоставления услуг может осуществляться местными властями, лучше знающими социальную ситуацию. Сложнее обстоит дело с расходами, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к местному уровню, например, на образование, здравоохранение, социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и больницы ориентированы на жителей данной местности, с другой – образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения территориальной справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы, с тем чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные Конституцией социальные стандарты. Поэтому функции финансирования часто передаются региональным властям или распределяются между последними и центральным правительством.

Распределение функций по обеспечению бюджетных доходов.Второй этап в разработке либо оценке системы бюджетного феде­рализма – принятие решения о распределении функций по обес­печению бюджетных доходов. Это выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контекс­те полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, на­пример, права определять собственные налоговые базы и ставки налогов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых расходов, возложенных на данный уровень власти.

В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретичес­кие принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений в наибольшей степени соответствуют поступлениям в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений. К ним относятся следующие:

– прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть цен­трализованы;

– налоги, отвечающие задачам экономической стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обес­печить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;

– неравномерные налоговые базы различных юрисдикции должны быть централизованы;

– налоги на мобильные факторы производства следует цент­рализовать;

– налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например акцизы, должны собираться на уровне регионов;

– налоги на полностью немобильные факторы должны взимать­ся на уровне муниципальных образований.

По нашему мнению, в данных принципах слишком большой акцент сделан на предпочтительность общенационального налого­обложения, что до определенной степени противоречит формиру­ющейся российской модели бюджетного федерализма. Но с учетом конкретной ситуации, которая сложилась в экономике России, а именно крайней степени разбалансированности ее экономического пространства, т.е. фактической его раздробленности по региональ­ным и корпоративным интересам, такой высокоцентрализованный подход может быть целесообразным и эффективным средством.

Обычно специалисты по вопросам бюджетного федерализма считают, что региональные правительства и органы местного само­управления должны быть независимыми от дотаций и трансфертов центрального правительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия сво­их обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных налогов. Например, если для покрытия расходов на выполнение экономических и социальных программ, которые региональные и местные руководители обещали своим избирателям, необходимо будет повышать налоги, руководители данного уровня будут более внимательны к тому, каким образом обеспечить эти поступления и как израсходовать полученные средства, в отличие от ситуации с расходованием средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов.

В условиях, когда основным источником финансирования экономических и социальных программ являются ресурсы цен­трального правительства (в том числе и регулирующие налоги), политики в регионах и на местном уровне всегда будут готовы (а порой даже рады) обвинить вышестоящие органы власти в том, что средства предоставлены не в полном объеме. И тем самым они постараются снять с себя ответственность за некачественные и не в полном объеме предоставленные населению услуги. При этом данные руководители будут готовы затратить огромные усилия на лоббирование в вышестоящих министерствах и ведомствах воз­можности получения доступа к финансовым ресурсам вместо того, чтобы заниматься конкретной работой по обеспечению населения услугами, за которые они несут прямую ответственность.

В случае, когда основным источником для покрытия расходов на региональном и местном уровнях являются собственные нало­ги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяс­нять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В свою очередь, налогоплательщик (он же – избиратель) будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимосвязь между количеством и качест­вом услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализация этих положений ведет к развитию демократических институтов, откры­тости власти и становлению гражданского общества, что является конституционной нормой в демократическом государстве.

Другой аргумент состоит в том, что центральное правительство, предоставляющее дотации на финансовое обеспечение социаль­но значимых услуг, в принципе вправе потребовать контроля (за региональными и местными органами власти и управления) над тем, как они расходуют полученные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

Именно региональные и местные руководители должны про­являть гибкость, особенно в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижесто­ящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база. В качестве примера приведем условную ситуацию, когда до 50% поступлений для нижестоящего органа власти либо управления обеспечивается за счет средств вышестоящего. В случае если общие расходы нижестоящего органа власти или управления увеличатся на 10% (при условии, что вышестоящий орган не обес­печивает финансирование данного увеличения), соответствующему органу власти или управления придется изыскивать резервы для 20%-ного увеличения собственных налоговых поступлений. И если эти ресурсы не будут изысканы, то в конечном итоге это отразится на снижении качества обслуживания населения. Весь изложенный выше материал дает нам возможность перейти к проблеме меж­бюджетных расходов.

Межбюджетные расходы.Мы уже отмечали, что при разра­ботке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключи­тельном этапе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях (перераспределяемые между различными уровнями власти и управления) необходимы для исполнения госу­дарством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджет­ные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюджетные поступления играют еще более существенную роль.

Центральное правительство предоставляет трансферты прави­тельствам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфер­тами нижестоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стандартными целями:

1. Устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе гарантии доходов по федеральным социальным програм­мам).

2. Поощрение конкретных видов правительственной деятель­ности и обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляемых государством.

Остановимся подробнее на стандартных целях предоставле­ния дотаций (под дотациями понимаются все виды финансовой помощи, в том числе и регулирующие налоги) центральным пра­вительством нижестоящим органам власти и управления. В слу­чае несбалансированности между возможностями региональных правительств получения доходов и объемов их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансо­вой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган влас­ти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставление которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом задача состоит в том, что необходимо сбалансировать систему социально-эко­номических показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разрушению единого экономического и соци­ального пространства.

Достижение цели устранения неравенства финансовых возмож­ностей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее характерно для европейской модели бюджетного федерализма.

Как отмечалось выше, в рамках политики горизонтального выравнивания есть и вторая стандартная цель предоставления дота­ций от вышестоящих нижестоящим органам власти и управления, которая предполагает поощрение конкретных видов правитель­ственной деятельности. Достижение данной цели характерно для американской модели бюджетного федерализма (в основе которой лежит принцип самодостаточности региона), поскольку предпола­гает реализацию различных программ по развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий.

На основании изложенного выше материала можно сделать принципиальный вывод: идея федерализма как территориальной формы демократии, выраженная в концепции бюджетного федера­лизма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает, с одной стороны, обеспечение прав на получение определенного объема товаров и услуг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальных общностей людей, а с другой стороны, предполагает выравнивание чрезмерной диф­ференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов.

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса, практи­чески неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подхо­дом в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюд­жета, и доля их составляет в бюджете штата порядка 17% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития.

Таким образом, суть американской модели бюджетного феде­рализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной полити­ки региона. При этом на полученные в рамках горизонтального выравнивания финансовые ресурсы используются не на покрытие расходов по текущему потреблению, а на развитие.

В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формиро­вании доходов местных бюджетов. Например, в Великобритании основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика, в то же время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета федерального правительства. Субвенции расходуются по строго целевому назначению и выде­ляются в основном на социальную сферу.

В Германии сложилась следующая практика определения бюджетных расходов в соответствии с полученными доходами и горизонтальным финансовым выравниванием.

На первом этапе определяются доходы территории, которые могут быть получены за счет закрепленных чистых местных налогов и от регулируемых налогов в зависимости от доли территории в соответствующих доходах. При выявлении такой доли в подоходном налоге руководствуются принципом местожительства налогопла­тельщика, а в налоге с корпорации – прибылью с предприятия, расположенного на данной территории.

На следующем этапе определяется объем средств, который обра­зует совместный фонд территорий, направленный на горизонталь­ное выравнивание. Он определяется в соответствии с количеством жителей территории как показателем концентрации предприни­мательской деятельности и емкости рынка. Одна четвертая часть совокупной доли территории в налоге с оборота направляется в соответствии со специальным законом на горизонтальное вырав­нивание, на предоставление субсидий финансово слабым землям, с тем чтобы довести их доходы на душу населения до 95% от среднего показателя по стране, т.е. в рамках горизонтального выравнивания полученные регионами финансовые ресурсы используются для обеспечения текущих расходов.

Столь принципиальное различие в порядке формирования американской и европейской моделей бюджетного федерализма, на наш взгляд, обусловливается двумя основными причинами. Первая причина: на территории США сформировано единое со­циально-экономическое пространство и разрыв в уровне доходов между наиболее богатыми и бедными штатами составляет толь­ко 2 раза, в отличие от стран Европы, где региональный разрыв в уровне доходов составляет 5 и более раз. Вторая причина состоит в том, что, как уже отмечалось выше, в рамках вертикального вырав­нивания в США исходят из принципа самодостаточности региона, т.е. уровень его доходов, полученных через закрепленные налоги, должен соответствовать объему расходов на текущее потребление, а в Европе регионы делятся на регионы-доноры и реципиенты. При этом важно отметить, что в американской модели бюджетного федерализма центр несет социальные обязательства только на уровне бюджетов прожиточного минимума, т.е. в отношении малоимущих слоев населения. В европейской модели бюджетного федерализма центр в рамках определенных социальных стандартов принимает обязательства по предоставлению населению социальных услуг в рамках бюджетов простого и расширенного воспроизводства.

В США финансовый федерализм, по сравнению с Германией, от­личается более сильными тенденциями кооперативного федерализ­ма, который выражается в развитой системе так называемых «меж­правительственных субсидий», в предоставлении большого числа федеральных субсидий с долевым участием штатов в формировании программ (например, блоковые субсидии, субсидии по программе общего разделения доходов). Для США характерна высокая интен­сивность процессов децентрализации в бюджетно-налоговой сфере. В отличие от Германии здесь применяются более гибкие формы разграничения между федеральным правительством, звеньями и местными органами власти. Хотя американская налоговая система и раньше предусматривала закрепление за бюджетом федерального правительства, бюджетами штатов и местными бюджетами соот­ветствующих видов налогов.

Эти процессы особенно усилились с провозглашением в 80-х го­дах в период правления президента Р. Рейгана концепции «ново­го федерализма». В соответствии с этой концепцией был взят курс на сокращение размеров федеральной помощи штатам и местным органам власти, на уменьшение вмешательства федерального правительства в процесс реализации программ на уровне штатов и местных органов власти. Была принята ориентация на то, чтобы на местах в большей степени полагались на собственные ресур­сы. В конце XX в. в США доля федеральных субсидий в общих расходах федерального бюджета сократилась с 15,5 до 10,8%. Это объясняется тем, что, во-первых, возрастает стремление к финан­совой независимости и автономии бюджетов штатов и местных органов власти, сокращается доля в них федеральных отчислений и субсидий и возрастает доля собственных поступлений.

Во-вторых, при выборе налогов на местном уровне придается особое значение объективности оценки базы налогообложения и стабильности налоговых поступлений. Поэтому в США, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, основным источником доходной части местных бюджетов являются имущественные налоги, т.е. налоги, взимаемые с домов, земли и других видов недвижимого имущества. На уровне штатов взимаются традиционно принятые ре­гиональные налоги: налоги на владение транспортными средствами, налоги на выдачу лицензии на управление транспортными средства­ми, налоги с наследства и дарения, налоги с выручки предприятий и объектов коммунального хозяйства (водо-, электро-, газоснабжение и т.д.) и другие региональные, местные налоги.

В-третьих, процессы децентрализации в сфере налогообложения – проявление развития местной демократии. Они идут в американ­ском обществе более интенсивно, чем в других демократических государствах. Об этом свидетельствует то, что многие налоги, характеризующие государственную монополию и относящиеся в других государствах к общеобязательным федеративным (например, акцизные налоги на табак, спиртные напитки, горючее и зна­чительная доля подоходного налога, налога на продажу), находятся в компетенции штатов. Немаловажной причиной этого является необходимость эффективного функционирования механизма об­щественного выбора: усиление ответственности властей перед избирателями. Механизм общественного выбора тем эффективнее, чем теснее связь между гражданином как налогоплательщиком и избирателем.

В-четвертых, сильное развитие местного самоуправления, низовой демократии в США, отмеченное всемирно известным политологом А. Токвилем, проявляется в особенностях формиро­вания доходов местных бюджетов. Важное место в доходной части местных бюджетов занимают неналоговые поступления – доходы от эксплуатации коммунальных предприятий, от эксплуатации во­доемов, различных сборов, поступлений от пользования дорогами и доходов от совместной собственности, управляемой местными органами власти.

В США получили распространение два способа организации взаимосвязи федерального правительства, органов власти штатов и местных властей: прямой – в виде федеральных субсидий и кос­венный – в виде вычета целиком или частично из величины обще­обязательного федерального налога суммы местных налогов.

С учетом отмеченных выше тенденций и положений можно сделать вывод, что европейская модель отличается от американской в основном высокой долей отчислений от общегосударственных налогов в территориальные бюджеты, что обеспечивает большее единство бюджетной политики в масштабах страны. В случае их не­достаточности для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности формирование доходов бюджетов осуществляется также за счет финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов вышестоящего уровня и распределяемой по уровням бюджетной системы в виде трансфертов.

Критерии эффективности действия механизма горизонтального выравнивания зависят от выбора целей, к числу которых принято относить:

– выравнивание стартовых условий для финансирования и пре­доставления общественных благ (повышение уровня дохода, налогового потенциала – американская модель);

– выравнивание уровня потребления общественных благ (доти­рование расходов в соответствии с минимальными социаль­ными стандартами – европейская модель).

Обычно в практике межбюджетных отношений пытаются в той или иной мере решать обе задачи.

Далее более подробно остановимся на особенностях процесса формирования российской модели бюджетного федерализма.

Так, на первом этапе (1991 – 1993) при строительстве федера­лизма в демократической России были вынуждены отказаться от жесткого каркаса власти федеративных отношений, существовав­ших в советский период, и учесть исторический опыт развития российской многонациональной государственности. В основу федеративного договора была положена коллективно выработанная асимметричная модель отношений центральных властей и субъек­тов Федерации, предусматривающая различный статус субъектов Федерации – республик, краев и областей, а также автономных образований.

Однако новая Конституция, принятая на референдуме в конце 1993 г., содержит некоторые аспекты «кооперативного» федерализ­ма, предусматривающие области совместного ведения Федерации и ее субъектов без жестко фиксированного разграничения пол­номочий между ними. Более того, согласно ст. 5 п. 2 республика (государство) имеет свои конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономное образование имеют свои устав и законодательство.

Эти положения Конституции могут породить тенденции к сепаратизму и возникновению спорных вопросов по взаимоот­ношению центра и субъектов Федерации. В решении таких спор­ных вопросов, как показывает опыт зарубежных федеративных государств, большую роль играет конституционный суд. Однако в России в силу ряда обстоятельств он не стал главным арбитром регулирования конфликтных ситуаций, затрагивающих консти­туционные процессы. В этой связи надо отметить, что в 2001 г. в России начался третий этап в развитии федеративных отношений, который направлен на сохранение единства и целостности РФ и сопровождается выстраиванием вертикали властных структур при условии децентрализации многих функций управления.

В заключение отметим, что устойчивость федеральных отно­шений определяется порядком разграничения полномочий между центрами и субъектами Федерации в области налоговой и бюд­жетно-финансовой политики, поэтому можно сделать вывод, что в РФ финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня является поступление средств соб­ственных (закрепленных), регулирующих налогов, а также системы межбюджетных трансфертов в рамках политики горизонтального выравнивания. Под регулирующими налогами понимаются фе­деральные налоги, которые в определенной законом пропорции делятся между Центром и региональными и местными органами власти и управления. В Российской Федерации это подоходный налог с граждан, налог на прибыль и НДС. За каждым уровнем бюджетной системы РФ также закреплены свойственные регио­нальные и местные виды налогов.

Одним из аспектов совершенствования в сфере бюджетно-на­логовой политики выступают экономические отношения между Центром и территориями, перераспределение ресурсов между субъектами Федерации остается одной из самых сложных про­блем в сфере внутренней экономической политики Российского государства.

Нынешнее кризисное состояние межбюджетных отношений продиктовано сложившейся социально-экономической ситуаци­ей на данном этапе развития нашей страны. В условиях глубокой дифференциации субъектов Федерации по уровню производства, благосостояния и «бюджетной зависимости», когда разрывы состав­ляют не несколько процентов, а несколько раз, реальное развитие отношений финансового федерализма и формирование единого социально-экономического пространства возможно только на основе стабильного экономического роста. Тогда окажутся вос­требованными промышленный и социально-трудовой потенциал общества, будет происходить не «дележ» постоянно сужающейся ре­гиональной и местной базы налогообложения, а ее наращивание.

В то же время сложившаяся практика в реализации российской модели бюджетного федерализма во многом не соответствует задаче формирования единого социально-экономического пространства, следовательно, дальнейшее проведение реформ будет тормозиться неразрешенными противоречиями в самой системе межбюджетных взаимодействий федеральных, региональных и местных органов власти и управления. Поэтому обновление межбюджетных отноше­ний, приведение их в соответствие с задачами проводимой в России социально-экономической политики, с принципами бюджетного федерализма будут являться, в свою очередь, важным фактором экономического роста и становления реальной федерации.

Как известно, модель построения межбюджетных отношений в нашей стране предполагает, что формирование бюджетов разного уровня бюджетной системы осуществляется в основном по двум направлениям: перераспределение доходов от федеральных регу­лирующих налогов и использование закрепленных налогов.

На наш взгляд, при формировании системы межбюджетных отношений следует обратить внимание, прежде всего, на механизм распределения долей регулирующих федеральных налогов. От решения проблем оптимизации распределения налогов между бюджетами разной бюджетной системы зависит сокращение числа дотационных субъектов Российской Федерации, ныне нужда­ющихся в финансовой поддержке, а также уменьшение не всегда обоснованных встречных финансовых потоков. Кроме того, меха­низм регулирования межбюджетных отношений через изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов (при условии закрепления этих пропорций на длительный временной период) будет стимулировать заинтересованность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении своих доходов в целях обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов территории.

Усиление финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также должно осно­вываться на полном закреплении за бюджетами соответствующего уровня отчислений определенных доходных источников (закреп­ленные налоги), которые гарантировали бы им стабильное по­ступление собственных доходов и самостоятельное формирование бюджетов, повышая тем самым уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Обоснованность данного подхода к решению проблем меж­бюджетных отношений подтверждается мировой практикой, в соответствии с которой за каждым уровнем власти должны за­крепляться те источники доходов, которые этим уровнем наибо­лее контролируемы и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние.

Поэтому в настоящее время для бюджетов субъектов Российской Федерации и для бюджетов муниципалитетов следует сформировать условия для обеспечения финансовой самодостаточности в разме­рах, необходимых для осуществления ими функций в рамках пред­метов их ведения, закрепления за ними конкретных видов доходов в размерах, гарантирующих выполнение ими соответствующих обязательств. Подобное закрепление источников доходов в бюджет разного уровня позволит реализовать в системе межбюджетных от­ношений принцип «нижнего уровня» или субсидиарный порядок, при котором каждая функция по расходам закрепляется за самым нижним уровнем власти, способным ее выполнять. Это позволяет уменьшить неоправданные встречные потоки между бюджетами разных уровней и снизить объемы финансовой помощи, выделяе­мой субъектами Федерации и муниципалитетами. Иными словами, если в соответствии с принципом «нижнего уровня» межбюджетные отношения представлять в виде пирамиды, то ее основанием яв­ляются бюджеты муниципалитетов, а в вершине пирамиды лежит федеральный бюджет. Местные бюджеты представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, а создают фундамент всей бюджетной системы.

В ходе распределения средств надо исходить из обоснованной потребности в расходах на душу населения, необходимых для финансирования здравоохранения, образования и содержания объектов ЖКХ. Они должны определяться по единой методике на основе определенных (минимальных) социальных стандартов, но с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей регионов, и рассчитанной анало­гичным образом обоснованной потребности консолидированного бюджета РФ. В этой связи следует отметить, что:

– социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качест­ве государственных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюдже­тов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

– целесообразно передать полномочия по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной влас­ти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий необходимо рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода семьи. Внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения диф­ференцированного подхода к размерам выплат по регионам позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой по­мощи, сделать социальную помощь эффективным средством по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп населения.

С учетом приведенных выше тенденций отметим, что совер­шенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами мест­ного самоуправления относится к числу важнейших направлений бюджетной политики и способствует решению следующих задач:

– повышению эффективности функционирования региональ­ных бюджетных систем;

– сокращению дотационности и количества дотационных тер­риторий;

– минимизации встречных финансовых потоков;

– обусловленности выделения средств и контролю за их ис­пользованием;

– особой финансовой поддержке высокодотационных терри­торий;

– избирательной инвестиционной поддержке;

– использованию режимов долевого финансирования для реа­лизации отдельных программ и проектов;

– повышению заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что успешная деятельность по реализации бюджетно-налоговой политики госу­дарства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений позволит восстановить инвестиционные функции федерального бюджета для целей финансовой поддержки базовых отраслей науки, экспортных и импортозамещающих производств, а также предприятий агропромышленного комплекса. Это явля­ется одним из важнейших условий для выполнения государством своих социально-экономических функции, так как эффективное функционирование предприятий позволяет включить социальную природу рынка, которая в первую очередь предполагает накопле­ние, обмен и распределение общественного богатства в процессе производства, а не его потребление и перераспределение. Поэтому для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов в условиях фор­мирования российской модели бюджетного федерализма в общем плане следует завершить процесс формирования:

– во-первых, налоговой системы, включающей в себя закреп­
ленные и разделительные налоги (федеральные, региональные и местные), сквозные налоги, которые будут делиться по твердым ставкам (на длительный срок) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

– во-вторых, системы трансфертов между субъектами Федера­ции и федеральным бюджетом, обеспечивающих финансовую помощь тем регионам, в которых показатели среднедушевого дохода и социальных услуг ниже, чем предусмотренные в системе единых минимальных стандартов.

По каждому элементу из этих двух направлений необходимо вести специальную работу по совершенствованию методических и организационно-технологических процедур. При их подготовке следует исходить из предпосылки того, что некоторое обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленное тенден­цией к развитию и управлению собственной доходной базы региональ­ных и особенно местных бюджетов, должно сочетаться с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов в рамках политики горизонтального выравнивания в целях формирования единого социально-экономического пространства.

В предыдущих темах была выявлена необходимость государственного вмешательства в экономику. Там, где рыночный экономический механизм дает сбой, требуется в той или иной форме государствен­ное вмешательство в экономику. В частности, выясня­лось, что рынок сам по себе дает сбой в производстве обществен­ных благ, поэтому требуется вмешательство государства для того, чтобы они производились в необходимом количестве.

Но государство вовсе не обязательно само должно производить общественные блага. Оно должно сформировать платежеспособ­ный спрос на них, т.е. определить необходимый объем благ и за­платить за их производство. Необходимо отметить, что существуют общественные блага, производимые частным сектором, например, в сфере образования, в сфере коммуникаций. Точно так же сущест­вуют и частные блага, производимые государственным сектором, например почтовые услуги, коммунальные услуги.

Теория провалов рынка представляет собой обоснование необ­ходимости государственного вмешательства в экономику в той или иной форме, но эта теория напрямую не дает обоснования необхо­димости производства тех или иных благ непосредственно в рамках государственного сектора. Вместе с тем существуют отрасли, где производство на государственных предприятиях является преобладающим, и отрасли, где государственное производство благ распространено достаточно широко. Это относится, например, к сфере образования, сфере здравоохранения, сфере националь­ной безопасности, сфере коммунальных услуг, почтовой службе, обеспечению общественного порядка.

В экономической теории представители разных школ обос­новывают следующие принципиальные варианты общественных действий в ситуациях, связанных с изъянами рынка.

1. Организация государственного производства.

2. Осуществление государственного регулирования.

3. Предоставление рынку свободы действий.

Сферы и отрасли экономики, где существует государственное производство товаров и услуг,отличаются следующими особен­ностями.

Во-первых, конкуренция в них сильно затруднена или просто невозможна. А производство в частном секторе является эффек­тивным, если существует свободная конкуренция.

Исторически сложилось так, что во многих странах только одна компания предоставляла почтовые услуги и только одна компания осуществляла телефонную связь. И без государственного вмеша­тельства господство на рынке одной или нескольких компаний вело бы к эксплуатации потребителей. В большинстве стран го­сударство напрямую вмешивалось в экономику, осуществляя государственное производство телекоммуникационных и почтовых услуг, электроэнергии, газа, железнодорожных и авиационных перевозок.

Другой вариант государственного вмешательства в отмеченных выше отраслях экономики – это регулирование частного произ­водства, в частности контроль над ценами производимых товаров и услуг. Контроль над ценами уменьшает возможности реализации монопольной власти действующих в отрасли компаний.

Есть еще вариант действий в условиях институциональных провалов рынка и государства – оставить все так, как сложилось исторически в той или иной отрасли. Другими словами, просто игнорировать проблемы неэффективности рынка и государства. Это решение в соответствии с той ситуацией, когда «лечение бо­лезни хуже, чем сама болезнь».

Например, существуют некоторые расчеты общественных по­терь от монополии. Напомним, что эти потери связаны с тем, что монополии повышают цены и, соответственно, ограничивают мас­штабы производства. По мнению некоторых экономистов (Г. Демсец, Д. Стиглер), в стоимостном измерении эти потери могут быть меньше, чем общественные затраты, связанные с государственным регулированием монополии.

В конце прошлого века во многих развитых странах наблюда­лась тенденция к уменьшению производства в государственном секторе, приватизации государственных предприятий и переходу к регулированию частного производства в этих отраслях (телекомму­никации, производство газа и электроэнергии, железнодорожный и авиатранспорт).

Во-вторых, с отраслями, где распространено государственное производство, связаны разные государственные интересы. Рас­сматриваемые отрасли экономики – это отрасли, производящие общественно значимые блага, в производстве которых заинтере­совано государство, в том числе и с точки зрения национальной безопасности. Во многих случаях вопреки распространенной эко­номической теории частные фирмы преследуют цель максимизации прибыли, которая может не совпадать с целью повышения благосостояния общества в целом.

Не существует эффективных способов регулирования частного сектора таким образом, чтобы он обеспечивал реализацию госу­дарственных интересов в этих отраслях экономики. Например, через контрактную систему государство передает частному сектору производство военных кораблей и самолетов, но не делает этого в отношении системы обороны. Приведем другой пример из сферы образования. Частное образование может быть профессионально качественным, но оно не гарантирует обществу формирование и сохранение у членов общества общенациональных нравственных ценностей, национальной культуры, сознания общегосударствен­ного единства и общественного патриотизма.

Отрасли, где распространено государственное производство товаров и услуг, – это, прежде всего отрасли, где существует ес­тественная монополия. В стратегически важных отраслях также распространено государственное производство. В целом к стра­тегически важным отраслям относятся отрасли производственной инфраструктуры. Это телекоммуникации, почтовая связь, желез­нодорожный транспорт, нефтегазовая промышленность, электро­энергетика, научно-исследовательский сектор.

Другой сферой государственного производства является сфера производства социальных услуг – это здравоохранение, образо­вание, жилищно-коммунальное хозяйство.

Третьей важной сферой, где действуют государственные пред­приятия, является сфера рыночной инфраструктуры. Это организа­ции и предприятия, обеспечивающие функционирование рынков капитала, труда и земли. В настоящее время отраслевая структура государственных предприятий существенно изменилась, это глав­ным образом предприятия, действующие в рамках социальной и рыночной инфраструктуры. Количество и роль государственных предприятий в сфере обрабатывающей промышленности развитых стран резко сократились в результате приватизации 1990-х годов.

К отраслям с высокой степенью государственного производстваотносятся:

1. Производственная инфраструктура экономики, которая включает:

– почтовую службу;

– телекоммуникации;

– электроэнергетику;

– нефтегазовую промышленность;

– железнодорожный транспорт;

– авиационный транспорт.

2. Социальная инфраструктура экономики, которая охваты­вает:

– образование;

– здравоохранение;

– коммунальные услуги;

– обеспечение общественного порядка;

– обеспечение национальной безопасности.

3. Рыночная инфраструктура экономики, которая включает:

– финансовую сферу (государственные финансы, государствен­ное кредитование);

– денежное обращение (центральный банк, денежная эмиссия);

– рынок труда (организации по формированию предложения труда);

– рынок земли (организации по формированию предложения земли).

Таким образом, необходимость государственного производства в обозначенных выше отраслях национальной экономики в рам­ках экономической теории общественного сектора объясняется главным образом:

– отсутствием или невозможностью конкуренции (естественная монополия) в этих отраслях;

– государственными интересами, связанными с производствен­ной, социальной и рыночной инфраструктурой националь­ной экономики.

Мы обсуждали необходимость государственного производства товаров и услуг. Вместе с тем существует весомый аргумент против производства в государственном секторе.Дело в том, что государственные предприятия часто бывают неэффективными. Поэтому решение о том, производить благо в государственном или в частном секторе, должно быть сбалансированным, учитывать положительные и отрицательные стороны каждого варианта.

Масштабы производства в рамках государственного сектора ограничены масштабами государственной собственности. В состав государственной собственности входят:

– капитал государственных предприятий;

– пакеты акций в смешанных предприятиях;

– средства государственного бюджета;

– организации рыночной инфраструктуры экономики;

– предприятия производственной инфраструктуры экономики;

– предприятия социальной инфраструктуры экономики;

– стратегические запасы сырья и продовольствия;

– государственные земли, леса, водные ресурсы;

– запасы полезных ископаемых.
Государственная собственность существует во всех развитых странах, но в разной степени. В наибольшей степени государственная собственность распространена в таких странах Западной Европы, как Австрия, Франция, Германия. В меньшей мере государственная собственность распространена в США и Великобритании. Доля
государства в материальном богатстве США составляет около 15%
всего национального богатства. С другой стороны, во Франции эта
доля составляет около 40% национального богатства.

Важными показателями масштабов государственного производ­стваявляются (табл. 9.1 – 9.3):

– доля ВВП, производимого на государственных предприятиях;

– доля занятых в государственном секторе;

– доля государственных инвестиций в общем объеме инвес­тиций;

– интегрированный показатель доли государственных пред­приятий.

В Австрии есть несколько отраслей, где доля государственного производства составляет более 75%: почтовая служба, телекомму­никации, электроснабжение, газоснабжение, железнодорожный и воздушный транспорт, металлургия. В США существует только одна отрасль, «где доля государства в производстве более 75%, – это почтовая служба. В остальных отраслях такая доля незначительна.

В Великобритании в настоящее время доля государственного сектора составляет 3% ВВП страны. Это значительное сокраще­ние государственного производства по сравнению с началом 70-х годов прошлого столетия, когда доля государственного сектора в ВВП превышала 40%. Начиная с этого периода, в Великобритании осуществлялась широкомасштабная приватизация государственных предприятий. Этот процесс продолжается до сих пор.

Показатель доли занятых в государственном секторе отличается большими масштабами по сравнению с другими показателями. В те­чение XX в. эта доля в целом росла, что было связано с увеличением числа занятых в государственной социальной сфере и в государственном управлении, Об этом свидетельствует сравнение числа занятых в госсекторе в начале века и в конце столетия (см. табл. 9.1).

Таблица 9.1

Доля занятых в государственном секторе развитых стран в XX в. (% от общей занятости)

Таблица 9.2

Масштабы производства в государственном секторе стран ЕС до массовой приватизации (на рубеже 1970—80 гг.)

Наиболее точным показателем роли государственных пред­приятий в экономике страны является так называемый интег­рированный показатель доли государственных предприятий. Он представляет собой среднюю арифметическую доли государствен­ных предприятий в инвестициях, в численности занятых, в ВВП страны.

Таблица 9.3

Интегрированный показатель доли государственных предприятий на рубеже веков в странах ЕС (15 стран)(% к ВВП)

В странах ЕС данный показатель за последние годы изменился следующим образом: если в 1982 г, он составлял 16,4%, то в 2002 г. он сократился практически в 2 раза – до уровня 8,5%. Все это свидетельствует о существенном снижении роли государственного производства за последние десятилетия.

В странах с развитой рыночной экономикой за последние пол­века можно выделить три основных этапа в развитии государствен­ных предприятий:

– первый этап – после второй мировой воины («максималист­ское государство», пик развития государственных предприятий);

– второй – с середины 1970-х до конца 1990-х годов («мини­малистское государство», наименьший уровень развития го­сударственных предприятий);

– третий этап связан с началом нынешнего столетия («эффек­тивное государство», стабилизация роли государственных предприятий, рост производства социальных и общеэконо­мических услуг). Интерес представляют современные тенденции в развитии госу­дарственного производства в странах Запада. Анализ современных проблем государственного сектора экономики позволяет выделить следующие тенденции развития государственных предприятий в странах Запада.

1. Не действует тенденция к уменьшению масштабов производ­ства в государственном секторе, характерная для 1990-х годов.

2. Стабилизировалась доля государственных предприятий в ВВП, занятости, инвестициях.

3. Масштабы приватизации государственных предприятий су­щественно сократились.

4. Акцент в развитии государственного сектора делается не на организации государственного производства, а на государствен­ном регулировании частного сектора, в том числе и в отраслях естественных монополий.

5. Продолжается процесс дерегулирования государственного сектора, реструктуризация государственных предприятий и ор­ганизаций.

6. Государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия.

7. Сравнение эффективности государственных и частных пред­приятий во многих случаях представляется невозможным.

8. В условиях глобализации возрастает интерес, как к социаль­ным аспектам деятельности государственных предприятий, так и к аспектам, связанным с национальной безопасностью,

9. Постепенно исчезает образ государственных предприятий как синонима неэффективности.

В XX в. неоднократно возрождался интерес к проблеме эко­номической роли государства в экономике вообще и к проблеме эффективности государственных предприятий в частности. В эко­номике общественного сектора последняя проблема может быть рассмотрена только в рамках более широкого подхода с позиций институциональных преимуществ и институциональных провалов государства и рынка.

Интерес к вопросу эффективности предприятий государствен­ного сектора экономики вновь возродился на рубеже XX и XXI вв., особенно в переходных обществах. Это объясняется разными фак­торами:

– во-первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа;

– во-вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий;

– в-третьих, возрождением интереса к проблеме государствен­ного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации.

Возрождение интереса к проблеме эффективности государ­ственного сектора отмечается не только в общественной мысли, но и в специальной экономической литературе.

Рассматриваемая проблема сложна и многогранна. Но важней­шими аспектами проблемы эффективности предприятий госу­дарственного сектора, на наш взгляд, являются обоснование не­обходимости государственного производства, тенденции развития государственных предприятий в странах Запада, общие причины неэффективности государственного сектора, факторы неэффек­тивности государственных предприятий, общие направления их реструктуризации.

Общие причины неэффективности государственного сектора.Существует масса примеров, как эффективности, так и неэффек­тивности государственных предприятий. Причины неэффектив­ности государственного сектора экономики рассматриваются в рамках концепции провалов государства. В этой теории источни­ками провалов государства являются, во-первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представительной демократии; во-вторых, агентские отношения в общественном секторе. В частности, изъяны государства с по­зиций общественного выбора проявляются в парадоксе Кондорсе, неэффективности выбора при пропорциональном налогообло­жении, искажении общественных предпочтений, логроллинге. Изъяны государства с позиций агентских отношений проявляются в асимметричности информации в государственном секторе, в су­ществовании бюрократической монополии, в системе погони за рентой.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же, как и примеров неэффективности част­ных предприятий. В данном случае нас интересует проблема эф­фективности государственных предприятий.

Дж. Стиглиц в своем известном учебнике по экономике обще­ственного сектора приводит много интересных примеров, харак­теризующих эту проблему в американской экономике. В сфере производства товаров и услуг в государственном секторе США наблюдаются следующие явления:

– государственное строительство жилья на 20% дороже частного;

– общественная уборка мусора обходится на 50% дороже, чем частная;

– большинство предоставляемых государством коммунальных услуг были значительно дороже, чем предоставляемых част­ным сектором;

– государственные служащие используют бюллетени по болез­ни на 64% чаще, чем занятые в частном секторе;

– управление служб общего назначения использует в 17 раз
больше людей, чем частные компании, осуществляющие сопоставимую деятельность.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частными пред­приятиями, действующими в той же отрасли. Издержки произ­водства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта, как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государствен­ных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоста­вимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении госу­дарственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государ­ственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны, чем частные предприятия. Так же как и в случае с государственными предприятиями, есть много примеров неэффективности произ­водства товаров и услуг в частном секторе.

Так, многие французские государственные предприятия яв­ляются примерами эффективности. В частности, француз­ская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхо­вания составляют менее 1 % суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40% предоставля­емой суммы страховок.

Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4-11%.

В частных школах численность управленческого персонала на 50% выше по сравнению с государственными школами.

Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда мно­гих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растет. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так, в Канаде функционируют и государственные, и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетель­ствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

Ранее мы рассмотрели общие причины неэф­фективности государственного сектора экономики, причины так называемых изъянов государства с позиций экономической эф­фективности. Это были, во-первых, несовершенство механизма общественного выбора в условиях как прямой, так и представи­тельной демократии; во-вторых, агентские отношения в обще­ственном секторе.

Исследование ситуаций неэффективной деятельности госу­дарственных предприятий показало, что существуют несколько конкретных причин неэффективности многих государственных предприятий. Эти причины связаны с управленческими пробле­мами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирова­ния труда государственных служащих.

Существует много факторов, отрицательно влияющих на эф­фективность государственных предприятий. К ним можно отнести следующие факторы:

1. Проблемы управления и организации производства, в том числе:

– условия «мягкого бюджетного ограничения» (субсидии, нет угрозы банкротства);

– нет цели максимизации прибыли;

– отсутствуют стимулы повышения эффективности;

– трудности планирования долгосрочных инвестиций;

– бюрократические цели (максимизация размера организа­ции);

– ограничения по типу и качеству материальных затрат (заку­почные спецификации);

– влияние политики, политических аспектов экономических решений;

– низкий уровень расположенности к риску (акцент на фор­мальных процедурах).

2. Особенности стимулирования труда государственных служащих, в том числе:

– слабая угроза увольнения;

– низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогич­ной работой в частном секторе;

– отсутствие стимулирующих производительность систем: оплаты труда;

– трудности определения результатов труда государственных служащих;

– коррупция.

3. Особенности отраслевой конкуренции, в том числе:

– отсутствие конкуренции (почтовая служба);

– условия естественной монополии (бюрократическая моно­полия).

Государственные предприятия функционируют в условиях «мягкого бюджетного ограничения».

«Мягкое бюджетное ограничение» – это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя не­обязательность получения прибыли как условия эффективнос­ти предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении мас­штабов производства влияет политика, проводимая правитель­ством, в частности политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведет к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списы­ваются за счет общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создает условия «мягкого бюджетного ограничения». Все это является причиной более низ­кой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предпри­ятий. Кроме того, одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответ­ственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответствен­ности – все это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к рискупредставляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответствен­ности за принимаемые решения, предполагающее групповое при­нятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государ­ственных предприятий являются причинами их неэффективнос­ти. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, со спецификой их сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организа­ций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эф­фективности государственных предприятий предполагает как ре­форму системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий – это длительный процесс, включающий разнообразные меры прави­тельства. В литературе этот процесс называют также реструктури­зацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позво­ляют назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.

Реструктуризация государственных предприятий (реформа государственных предприятий) – это комплекс мер, направ­ленных на изменение принципов их действия, изменение сис­темы управления, рост производительности труда, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности.

Условно можно выделить три основных направления реструк­туризации государственных предприятий:

– во-первых, реформа системы управления государственными предприятиями, включая использование других организаци­онно-правовых форм;

– во-вторых, усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия;

– в-третьих, приватизация государственных предприятий.

Первоначально необходим принципиальный финансово-эко­номический анализ, который включает в себя не только анализ за­трат ирезультатов деятельности предприятия, но и сопоставление эффективности государственного предприятия с эффективностью частных предприятий, если это в принципе возможно. Кроме того, необходим общий экономический анализ сферы деятельности предприятия с целью выявления возможных источников провалов государства с позиций экономической эффективности. Наконец, необходимо определение особенностей механизма формирования бюджета предприятия для того, чтобы выявить возможные сбои государства с позиций теории общественного выбора.

На основе этого анализа возможно принятие решения о прива­тизации государственного предприятия. В этом случае разрабаты­вается процедура приватизации, определяются сроки и конечные цели с точки зрения повышения эффективности производства.

Если принято решение о том, что предприятие или органи­зация остается в рамках государственного сектора, то осущест­вляется реформа системы управления предприятием, меняется его организационно-правовая форма, позволяющая повысить эффективность предприятия. В принципе эти изменения проис­ходят в направлении предоставления большей самостоятельности менеджменту предприятия, внедрения принципов прибыльности, рыночного соизмерения затрат и результатов. Этот процесс полу­чил название корпоратизации государственных предприятий. Дру­гое название корпоратизации – коммерциализация деятельности государственных предприятий.

Корпоратизация государственных предприятий осуществляется и в том случае, если в перспективе предстоит его приватизация. Этап корпоратизации должен предварять приватизацию. Корпо­ратизация позволяет повысить эффективность предприятия, дает возможность рынку оценить стоимость активов предприятия, вы­явить резервы и узкие места, как в управлении, так и в производстве на данном предприятии. В этом случае приватизация становится более обоснованной, а общество получает реальную компенсацию стоимости приватизированного предприятия.

Корпоратизация государственных предприятий означает ре­форму управления предприятием, новую организационную фор­му предприятия, предполагающую большую самостоятельность и независимость менеджмента, введение «жесткого бюджет­ного ограничения», возможность конкурировать с частными предприятиями.

Данное направление реструктуризации государственных пред­приятий является очень эффективным, Значительная часть причин неэффективности государственных предприятий ликвидируется при корпоратизации. Государственные корпорации остаются соб­ственностью государства. Совет директоров назначается парламен­том. Вместе с тем политическое влияние на непосредственную де­ятельность корпорации уменьшается. Корпорация реализует свою продукцию на рынке, распоряжается своими доходами, отвечает по обязательствам, так же как и частная компания, может получать финансы на рынке заимствований, устанавливает стимулирующие системы заработной платы.

Но многие государственные организации в принципе не могут быть рыночными, действовать как частная компания. Это отно­сится ко многим организациям, предоставляющим услуги всем участникам рыночной экономики, организациям, услуги кото­рых не могут быть измерены рынком в стоимостном выражении. Реструктуризация таких организаций осуществляется в рамках формирования так называемых организаций, ориентированных на результаты (performance-based organizations). Например,госу­дарственное управление по патентам и изобретениям в Великобритании в результате реформы превратилось в такого рода госу­дарственную организацию.

«Организация, ориентированная на результаты», – это госу­дарственная организация, в большей степени отдаленная от рынка по сравнению с государственной корпорацией, но форми­рующая свою деятельность и систему оплаты труда служащих в зависимости от результатов, измеренных особым образом.

Важнейшими условиями превращения обычных государствен­ных организаций в «организации, ориентированные на результа­ты», выступают, во-первых, возможность в той или иной форме измерить результаты деятельности организаций и, во-вторых, воз­можность выполнения ими своих функций при переходе к новой организационно-правовой форме.

Таким образом, возможные организационные преобразования государственных предприятий и организаций включают:

– корпоратизацию (коммерциализацию);

– формирование «организаций, ориентированных на резуль­таты»;

– приватизацию.

Государственные корпорации и «организации, ориентирован­ные на результаты», вовсе не обязательно будут приватизированы. У приватизации есть свои пределы, определяемые сбоями рынка, а также соображениями национальных и общественных интере­сов.

Интересы общества в целом не всегда могут быть реализова­ны частным сектором. Например, предприятие по производству обогащенного урана технически возможно в частном секторе, но в интересах общества иметь государственное, а не частное пред­приятие в этой сфере. Приватизация государственной почтовой службы может не только привести к росту цен на почтовые услуги, но, главное, и к тому, что жители отдаленных и малонаселенных пунктов не смогут получить эти услуги.

Точно так же интересы общества не всегда могут быть реализо­ваны с помощью государственного регулирования частного секто­ра. Например, государственное регулирование приватизированной почтовой службы будет дорого стоить обществу, особенно конт­роль за результатами ее деятельности. (Ситуация, когда издержки государственного регулирования превышают потери, связанные с провалами рынка, представляет собой так называемое дырявое ведро Оукена.)

Важнейшими критериями при решении вопроса о приватиза­ции государственных корпораций являются:

– возможность получения значительных государственных до­ходов от приватизации при условии выполнения привати­зированными предприятиями необходимых общественных функций;

– возможность государственного регулирования провалов рын­ка, которое ведет к повышению эффективности производства с учетом издержек регулирования.

Таким образом, анализ проблемы эффективности государ­ственных предприятий в современных условиях позволяет сделать некоторые общие выводы.

1. В настоящее время происходит стабилизация роли государственных предприятий в экономике стран ОЭСР.

2. На Западе возрождается интерес к деятельности государ­ственных предприятий.

3. Постепенно исчезает образ государственных предприятий
как синоним неэффективности.

В связи с этим необходимо изучать опыт реструктуризации го­сударственных предприятий в странах ЕС в целях его адаптации к условиям нашей экономики, а также послеприватизационный опыт функционирования государственных предприятий в развитых странах.

Вопросы для самостоятельной работы

1.Уточните роль рынка и государства в различных моделях сме­шанной экономики.

2. В чем состоит особенность распределения ресурсов в эконо­мике общественного сектора?

3. Раскройте функции государства в современной рыночной эко­номике.

4. Раскройте особенности реализации функции общественного сектора по распределению ресурсов (аллокативной).

5. Раскройте основные типы провалов рынка.

6. Какова роль контрактации и квазирыночных отношений в пре­одолении провалов государства?

7.Дайте определения Парето-улучшения и Парето-эффективности.

8. При каких условиях невозможны Парето-улучшения?

9.В каких ситуациях большая справедливость может быть эф­фективна?

10.Объясните смысл теоремы о невозможности.

11.Покажите различия между утилитаристской, роулсианской и изоэластичной функциями общественного благосостояния.

12..Каковы основные предпосылки построения теории обществен­ного выбора?

13.Раскройте отличие пропорциональной системы голосования от мажоритарной.

14. Каково действие принципов принятия решения большинством?

15.Чем обусловлен приоритет избирателя-центриста?

16. Влияние прямых и косвенных налогов на экономическое и социальное развитие общества.

17. Какие принципы лежат в основе построения налоговой системы?

18. В чём сущность принципов справедливости при построении налоговых систем?

19. Что понимают под налоговыми обязательствами и перемещением налогового бремени?

20. Дайте определение избыточного налогового бремени.

21. Дайте определение оптимального налогообложения.

22. Что означает горизонтальное и вертикальное равенство, в чём их отличия?

23.Каковы методы государственного вмешательства в рыночное распределение доходов?

24. Обоснуйте легальные способы ухода от налогов – перемещение дохода, отсрочку налогового платежа, налоговый арбитраж.

25. В чём суть налоговой реформы в России?

26. Почему сферу действия налогообложения необходимо рассмат­ривать в контексте общего равновесия?

27.Объясните, почему на монопольном рынке при одинаковой сум­ме поступлений в доход государства стоимостное налогообложение более нейтрально, чем специфическое.

28.Как увеличение налогового бремени отразится на предложении труда на промежуточном отрезке кривой предложения труда?

29. Как происходит перемещение выгод в случае субсидий произ­водителям и потребителям?

30. Когда будет больше искажающее действие общественных рас­ходов — в случае натуральных или денежных выплат?

31. Как в рамках теоремы о децентрализации определяется преиму­щество децентрализованной поставки общественных благ?

32.О чем свидетельствует гипотеза Тибу?

33.От чего будет зависеть эффективность децентрализованного принятия решений?

34.От чего зависит порядок распределения доходных функций?

35. Опишите особенности вертикального и горизонтального вы­равнивания в различных моделях бюджетного федерализма.

36.В каких отраслях экономики распространено государственное производство благ?

37.Приведите примеры частных благ, производимых обществен­ным сектором, и общественных благ, производимых частным сек­тором.

38.В связи с изъянами рынка общество может предпринять раз­личные варианты решения проблемы изъянов. Какие?

39.Что входит в состав государственной собственности?

40.Какова доля государственной собственности в составе нацио­нального богатства в развитых странах Запада?

41.Что представляет собой интегрированный показатель доли государственных предприятий?

42.Приведите примеры, характеризующие масштабы производства на государственных предприятиях в развитых странах.

43.Выделите основные тенденции развития государственного производства в развитых странах на рубеже веков.

44.Дайте определение естественной монополии, приведите примеры естественных монополий.

45.Почему в отраслях с естественными монополиями возникает необходимость государственного производства?

46.Существуют ли другие варианты решения проблемы естественных монополий кроме организации государственных предпри­ятий?

47.Всегда ли возможно сравнение эффективности государствен­ных и частных предприятий? Объясните.

48.Приведите примеры неэффективности государственных пред­приятий.

49.Каковы общие причины возможной неэффективности госу­дарственного сектора экономики?

50.Что представляет собой «мягкое бюджетное ограничение»?

51.Объясните понятие «реструктуризация государственных пред­приятий».

52.Что означает корпоратизация государственных предпри­ятий?

53.Объясните, что представляет собой «организация, ориенти­рованная на результаты».

Формы работы студентов по изучению учебной дисциплины

1. Работа на семинаре и практическом занятии: основными критериями служат подготовка докладов, рефератов и выступления по ним, выполнение практических заданий.

2. Выполнение обязательных домашних работ по курсу лекций.

3. Тестирование.

4. Эссе.

Работа на семинаре и практическом занятии

Подготовка докладов и рефератов с использованием классических работ, аналитических отчетов, статистических данных и публикаций по темам, дополняющим лекционные материалы согласно общему перечню тем курса. Выступление по подготовленным докладам и рефератам, активное обсуждение вопросов и комментариев. Решение предлагаемых практических ситуаций и задач с последующим их обсуждением.

Домашние работы по курсу лекций

Выполнение заданий по темам, предлагаемым на лекциях, в т.ч. написание мини-эссе (до 1 страницы), анализ статистических данных и аналитических отчетов.

Тестирование

Написание письменной работы в виде тест – заданий, открытых вопросов, задач по общему перечню тем курса.

Эссе

Самостоятельная работа студента выполняется дома и оформляется письменно как эссе объемом до 5 страниц печатного текста. Тему студент может выбрать самостоятельно из предложенного перечня, либо по согласованию с преподавателем предложить свою в рамках изучаемой дисциплины. При подготовке эссе студенты должны показать умения и навыки самостоятельной работы с литературой, статистическими данными и опубликованными статьями по различным проблемам экономики общественного сектора. Кроме этого, не последнюю роль при оценке эссе играет способность студента аргументировано отстаивать свою точку зрения.

Примечание:темы докладов, рефератов и эссе представлены самостоятельными списками.

Планы семинарских и практических занятий

Раздел 1

Тема 4. Государственные доходы

Вопросы для обсуждения:

1. Налоги в формировании бюджетной системы.

2. Функции и виды налогов.

3. Распределение налогового бремени.

4. Типы налоговых систем.

5. Оптимальное налогообложение. Правило Рамсея и правило Корлетта-Хейга.

6. Структура доходов бюджетной системы РФ.

7. Налоговая реформа.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства) [Текст]: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2021. С. 307-334.

2. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора [Текст]: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2009. С. 232 – 248, 263-274.

Дополнительная

3. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Тема 5. Распределение налогового бремени

Вопросы для обсуждения:

1. Налоговые обязательства и перемеще­ние налогового бремени.

2.Зависимость распределения налогового бремени на конкурентном рынке при обложении продавцов и покупателей спе­цифическим налогом.

3. Отличие распределения налогового бремени через специфический налог на монополизированном рынке в случае пос­тоянной и переменной эластичности спроса.

4.Распределение налогового бремени (специфический налог) на конкретном рынке при абсолютно неэластичном спросе и предложении.

5. Отличие в распределении налогового бремени на верхнем и нижнем участках кривой предложения труда.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора [Текст]: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2009. С. 249 – 262.

Дополнительная

2. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Тема 6. Общественные расходы

Вопросы для обсуждения:

1. Уточните основные факторы роста общественных расходов.

2. Основные направления общественных расхо­дов и их характеристика.

3. Основные виды субсидий и их характеристика.

4. Программы общественных расходов и сфера их действия.

5. Основные критерии оценки рациональности обще­ственных расходов.

6. Показатели эффективности обществен­ных расходов.

7. Влияние возникновения эффекта замещения и эффекта до­хода при реализации программ общественных расходов.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора [Текст]: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2009. С. 276 – 294.

Дополнительная

2. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Тема 7. Особенности некоммерческого сектора в рамках общественного сектора экономики

Вопросы для обсуждения:

1.Основные отличия коммерческой и некоммерческой деятельности.

2.Преимущества механизма некоммерческого хозяйс­твования.

3.Формы взаимодействия государства и некоммерческого сектора в законодательной, организационно-правовой и экономи­ческой сферах.

4.Основные федеральные законодательные акты, регу­лирующие деятельность некоммерческих организаций в РФ.

5.Виды экономической поддержки деятельности неком­мерческих организаций, их налоговые и нена­логовые формы.

6.Основные проблемы развития некоммерческих органи­заций на современном этапе.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства) [Текст]: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2021. С. 382-405.

Дополнительная

2. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Тема 8. Бюджетный федерализм

Вопросы для обсуждения:

1. Отличие федерального государства от унитарного.

2. Охарактеризуйте влияние децентрализации на уровень издержек на информацию и взаимозависимость.

3. Понятие и характеристика горизонтального и вертикального вырав­нивания.

4. Опишите основные подходы к распределению расходных фун­кций.

5. Уточните цели межбюджетных расходов в рамках политики го­ризонтального выравнивания.

6. Охарактеризуйте основные отличия американской модели бюджетного федерализма от немецкой.

7. Дайте характеристику российской модели бюджетного феде­рализма.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора [Текст]: Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М, 2009. С. 297 – 320.

Дополнительная

2. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Тема 9. Производство в государственном секторе экономики

Вопросы для обсуждения:

1. Основные проблемы общественного сектора эконо­микки.

2. Специфика отраслей, где распространены государственные предприятия?

3. Необходимость го­сударственного производства с точки зрения экономической теории

4.Показатели характеристики масштабов государственного производства.

5.Аргументы, обосновывающие необходимость государственного производства: назвать и объяснить.

6. Конкретные причины неэффективности государ­ственных предприятий с позиций: управления и организации производства; стимулирования труда государственных служащих; особенностей отраслевой конкуренции.

7.Основные направления реструктуризации государ­ственных предприятий.

8.Основные критерии, учитывающиеся при обсуждении вопроса о при­ватизации любого государственного предприятия.

Список рекомендуемой литературы

Основная

1. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства) [Текст]: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2021. С. 139-157.

Дополнительная

2. Экономика общественного сектора [Текст] / под ред. проф. Е.Н. Жильцова, проф. Ж.Д. Лафея. – М.: ТЕИС, 2005.

Темы докладов

1. Сущность государства в экономической теории.

2. Масштабы государственного сектора экономики и тенденции его развития.

3. Фундаментальные теоремы экономики благосостояния.

4. Функции общественного благосостояния.

5. Государственный сектор и производство общественных благ.

6. Негосударственный сектор и производство общественных благ.

7. Возможные решения проблемы внешних эффектов.

8. Проблема общинной собственности и возможности её решения.

9. Неэффективность рынка в условиях ассиметричной информации.

10. Голосование в условиях демократии. Парадокс голосования.

11. Проблемы мажоритарного голосования в условиях прямой демократии.

12. Агентские отношения в государственном секторе экономики.

13. Бюрократическая монополия.

14. Масштабы государственного производства.

15. Провалы рынка и государственное производство частных благ.

16. Анализ издержек и выгод в общественном секторе.

17. Оценка затрат и выгод, не имеющих стоимостного выражения.

18. Возникновение и развитие теорий государственных финансов.

19. Бюджет как историческая и социально-экономическая категории.

20. Дефицит, экономическая стабильность и рост.

21. Общественные финансы современной России: масштабы и возможности.

22. Бюджетная система России.

23. Фонды в структуре общественных финансов.

24. Политика государственных расходов в РФ.

25. Реализация социальных приоритетов в правительственных программах долгосрочного и среднесрочного развития России.

26. Бюджетные и внебюджетные источники финансирования социальной сферы в России.

27. Налоговая система и налоговая реформа в России.

28. Особенности российского бюджетного федерализма.

29. Зарубежные модели бюджетного федерализма.

30. Формы и методы организационно-финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора в России.

Примерная тематика рефератов

1. Роль государства в экономике с точки зрения различных теорий (исторический аспект).

2. Основные проблемы государственного регулирования естественных монополий.

3. Государственная политика в области образования.

4. Отличительные особенности смешанных общественных благ в переходной экономике.

5. Равенство, справедливость и перераспределение.

6. Государственная политика, направленная на сокращение неравенства денежных доходов.

7. Социальная политика в странах с переходной экономикой.

8. Основные направления использования принципа “второго лучшего”.

9. Принцип простого большинства: преимущества и недостатки.

10. Роли и интересы индивидов в системе политических интересов государства.

11. Практика лоббирования в разных странах.

12. Изъяны государства и их соотношение с изъянами рынка.

13. Оценка налоговой системы одной из развитых стран в соответствии с критериями оптимизации.

14. Анализ динамики налоговых поступлений в российский бюджет.

15. Последствия налогообложения для монополий.

16. Регулирование конкурентного рынка посредством налогообложения.

17. Оптимизация налогообложения. Правила Рамсея и Корлетта-Хейга.

18. Гармонизация налогов в ЕС.

19. Воздействие процессов глобализации и коммуникационных сетей (интернет) на налогообложение.

20. Искажающее действие общественных расходов.

21. Современные системы общественного страхования.

22. “Пенсионный кризис” и пути его преодоления на примере развитых стран.

23. Категориальные выплаты: преимущества и недостатки.

24. Приватизация как инструмент управления государственной собственностью в рыночной экономике.

25. Роль некоммерческих организаций в предоставлении общественных благ.

26. Метод “затраты – эффективность” и “затраты – выгода” и их применение при оценке издержек и результатов в общественном секторе

27. Метод “затраты – полезность” и его использование в сферах образования и здравоохранения.

28. Бюджетный федерализм в условиях перехода к рынку.

29. Межбюджетные отношения в России.

30. Государственный бюджет – основное средство регулирования экономики.

31. Политика государственных инвестиций в России.

32. Государственный долг как инструмент финансовой политики государства.

Требования к выполнению доклада и реферата

Структура доклада и реферата должна соответствовать теме и быть отражена в оглавлении. При написании работ необходимо использовать, по крайней мере, 1-2 первоисточника и 3-5 теоретических и учебных изданий, объём работы до 10 страниц печатного текста, снабженного сносками и списком использованной литературы.

Отлично – оцениваются доклады и рефераты, содержание которых основано на глубоком и всестороннем знании темы, изученной литературы, изложено логично, аргументировано и в полном объеме. Основные понятия, выводы и обобщения сформулированы убедительно и доказательно.

Хорошо – оцениваются доклады и рефераты, основанные на твердом знании исследуемой темы. Возможны недостатки в систематизации или в обобщении материала, неточности выводов. Студент твердо знает основные категории, умело применяет их для изложения материала.

Удовлетворительно – оцениваются доклады и рефераты, которые базируются на знании основ предмета, но имеются затруднения в изложении и систематизации, выводы слабо аргументированы, в содержании допущены теоретические ошибки.

Неудовлетворительно – оцениваются доклады и рефераты, в которых обнаружено неверное изложение основных вопросов темы, обобщений и выводов нет. Текст реферата целиком или в значительной части дословно переписан из первоисточника без ссылок на него.

Примерная тематика эссе

1. Функции общественного сектора.

2. Государственное регулирование внешних эффектов.

3. Образование как общественное благо.

4. Принцип Парето-эффективности и функционирование общественного сектора.

5. Специфика общественного сектора в переходный период.

6. Тенденции развития общественного сектора.

7. Анализ дифференциации денежных доходов населения России.

8. Бедность в странах с переходной экономикой.

9. Теоретические подходы к анализу общественного благосостояния. Функция общественного благосостояния.

10. Общественные альтернативы.

11. Теорема Эрроу о невозможности.

12. Манипулирование результатами голосования.

13. Группы специальных интересов. Причины формирования и способы действия.

14. Реабилитация бюрократии.

15. Административная реформа в России.

16. Стимулирующие и дестимулирующие эффекты налогообложения.

17. Оценка налоговой системы России в соответствии с критериями оптимизации.

18. Налоги и рынок труда.

19. Эквивалентные налоги.

20. Последствия налогов для потребителей.

21. Влияние налогообложения на потребительский излишек.

22. Измерение воздействия налогообложения на предложение труда.

23. 0боснование правила Рамсея.

24. 0бщественые расходы в переходной экономике.

25. Анализ невозможности частного страхования социальных рисков на примере страхования от безработицы.

26. Виды пенсионных схем и участие в них государства.

27. Проблемы адресной направленности социальной помощи.

28. Анализ эффективности мер социальной помощи. Возможные “провалы” и “утечки”, искажающие и демотивирующие эффекты.

29. Основные цели контрактации и создания квазирынков.

30. Эффективность бюджетной децентрализации.

31. Гипотеза Тибу.

32. Бюджетный дефицит и государственный долг.

Практические задания

Задание 1

Установите соответствие между представителем экономической школы и его высказываниями относительно роли государства как субъекта экономики общественного сектора.

Задание 2

2. Сформулируйте определения и запишите их в таблицу, приведите примеры видов общественных благ.

Задание 3

В таблице ранжированы предпочтения трех политических
партий А, В, С по необходимости финансирования трех правительственных программ X, Y, Z. Какой окончательный выбор предпочтений будет сделан, если все фракции количественно одинаковы:

a)Z,X,Y;

6)X,Y,Z;

b)Y,X,Z

г) принятие единого решения невозможно.

Задание 4

Допустим Иванов, Петров, Сидоров и Симонов должны принять решение о последовательности определенных действий, каждое из которых проранжировано в соответствии со следующей шкалой предпочтений:

Иванов: А, Б, С, Д;

Петров: Б, С, Д, А;

Сидоров: С, Б, А, Д;

Симонов: Б, Д, С, А;

Какая программа действий будет принята:

а) Б, С, А, Д;

б) С,Б,А,Д;
в) Б,А,С,Д;

г) принятие единого решения невозможно.

Задание 5

В ситуации, изображенной на графике, кандидату следует ориентироваться:

а) на позицию медианного избирателя;

б) позицию модального избирателя;

в) позицию избирателя, проявляющего рациональное неведение;

г) позиции всех избирателей, участвующих в голосовании.

Задание 6

1. Оцените преимущества и возможные недостатки от проведения референдума как элемента избирательной системы. Считаете ли Вы, что в современном демократическом социальном государстве должна существовать развитая система прямой демократии?

2. Укажите любые четыре причины низкой явки избирателей на выборах.

3. Назовите любые четыре фактора, оказывающие влияние на выбор избирателя во время голосования.

Задание 7

1. Проведите сравнительный анализ трех моделей бюджетного федерализма (Модель фискального федерализма, Модель конкурентного фе­дерализма, Канадская модель бюджетного федерализма) с выделением классификационных признаков.

2. Проведите сравнительный анализ преимуществ и недостатков централизованных и децентрализованных схем борьбы с бедностью.

3. Установите соответствие между видом налога и уровнем формирования бюджета. Результаты запишите в таблицу.

4.

Задание 8

1. Опишите российскую модель социальной политики с учетом целей, задач, этапов реформирования, социальных принципов.

2. Выявите основные изменения, которые происходят в социальной политике при переходе от плановой экономики к рыночной экономике.

3. Заполните таблицу «Основные элементы российской системы социальной защиты населения».

4. Распишите любую программу предоставления социальных или публичных услуг населению в соответствии предложенными категориями мониторинга.

Пример выполнения задания.

5. Заполните таблицу для каждой из перечисленных ниже программ. Цели программы уже указаны.

Тесты

1. Предметом экономики общественного сектора является:

а) формирование и использование ресурсов государства и влияние
государства на экономическое положение и поведение фирм и
домохозяйств;

б) совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства;

в) распределение и перераспределение средств между бюджетами
различного уровня;

г) оценка программ бюджетных расходов и их финансирования с
помощью налогов.

2. Использование возможностей общественного сектора оправдано, если:

а) имеются провалы рынка;

б) провалы рынка более существенны, чем провалы государства;

в) требуется перераспределение доходов в соответствии с принципами справедливости, принятыми в данном обществе;

г) верны ответы б и в.

3. Основными функциями государства в экономике общественного сектора являются:

а) стабилизационная, распределения ресурсов, распределения доходов;

б) стабилизационная, социальная, фискальная;

в) распределительная, учетная, контролирующая;

г) нет верного ответа.

4. В равновесии Линдаля налоги всегда:

а) соответствуют предельной готовности платить за общественное
благо;

б) неотрицательны для всех налогоплательщиков;

в) одинаковы для всех налогоплательщиков;

г) объясняют проблему безбилетника.

5. Особенностью клубного блага является то, что:

а) потребление такого блага одним лицом снижает выгоды от его
потребления другими лицами до нуля;

б) потребление такого блага одним лицом снижает выгоды от его
потребления другими лицами, но не до нуля;

в)потребление такого блага одним лицом не снижает выгоды от
его потребления другими лицами;

г)потребление такого блага одним лицом повышает выгоды от его
потребления другими лицами.

6. Парето-оптимум в обмене формируется, когда:

а) потери одного из участников перевешиваются выигрышем другого;

б) перераспределение благ приводит к потере полезности обоих
участников обмена;

в) увеличение полезности для одного из участников обмена невозможно без снижения полезности для другого участника;

г) оба участника могут выиграть от обмена.

7. Принцип второго наилучшего был впервые сформулирован:

а) Р. Липси и К. Ланкастером;

б) Д. Хиксон и А. Маршаллом;

в) Л. Вальрасом и В. Парето;

г) Ф. Эджуортом.

8. Какая функция общественного благосостояния помимо экономических переменных в качестве аргументов рассматривает различные аспекты социального состояния общества:

а) функция Ф. Ницше;

б) функция Дж. Ролза;

в) функция А. Бергсона;

г) функция Дж. Нэша.

9. Согласно взглядам Дж. Ролза:

а) неравенство в распределении доходов недопустимо;

б) необходимо повышать благосостояние наиболее обеспеченных,
так как они способны компенсировать неравенство;

в) неравенство в распределении доходов экономически оправдано;

г) неравенство в распределении доходов оправдано тогда, когда
оно способствует повышению благосостояния наименее обеспеченных членов общества.

10. Принцип компенсации Калдора-Хикса состоит в том, что:

а) позволяет разграничить проблему экономической эффективности и распределения;

б) те члены общества, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при
этом сохранить прежний уровень благосостояния;

в) учитывает все изменения в благосостоянии индивидов;

г) является обязательным к исполнению в случае снижения полезности одним субъектом.

11. К причинам неравенства населения по уровню получаемых доходов не относятся:

а) участие в предпринимательской деятельности;

б) присвоение доходов от собственности на факторы производства;

в) качество человеческого капитала;

г) качество предоставляемых услуг населению.

12. Необходимым условием второй теоремы общественного благосостояния является:

а) существование равновесной системы цен;

б) наличие кривых безразличия и изоквант;

в) монотонная выпуклость кривых безразличия и изоквант;

г) Парето-эффективное распределение благ или ресурсов.

13. Функция общественного благосостояния, представленная
суммой благосостоянии отдельных индивидов называется:

а) функцией Нэша;

б) функцией Ролза;

в) функцией Бентама;

г) функцией Парето.

14. Укажите, что характеризует экономическую дифференциацию общества:

а) различие доходов и уровня жизни населения;

б) существование в обществе различных этнических общностей;

в) деление общества на социальные слои и группы;

г) выделение в обществе различных групп населения по роду их
деятельности.

15. Для определения прожиточного минимума используется метод:

а) сопоставления структуры доходов и расходов;

б) измерения физиологического минимума;

в) потребительской корзины;

г) дисконтирования.

16. Представительная демократия по сравнению с прямой демократией является:

а) более простым процессом голосования;

б) более профессиональным и эффективным механизмом разработки законов;

в) более простым правилом принятия политических решений;

г) верны все ответы.

17. Медианный избиратель – это избиратель, который:

а) в одинаковой степени симпатизирует всем политическим партиям;

б) имеет среднюю степень заинтересованности в решении общественных проблем;

в) голосует только за депутатов правящей партии;

г) относится к представителям среднего класса.

18. Нетранзитивность предпочтений трактуется как:

а) парадокс Кондорсе;

б) рациональный выбор;

в) парадокс предпочтений;

г) теорема Эрроу.

19. Парадокс голосования впервые сформулировал:

а) Жан Кондорсе;

б) Кеннет Эрроу;

в) Джеймс Бьюкенен;

г) Дуглас Норд,

20. Теория общественного выбора предполагает, что действия и
выбор людей, выполняющих государственные роли, определяются:

а) национальными традициями;

б) заботой об общественном благе;

в) их собственными интересами;

г) советами политических консультантов.

21. Какая процедура голосования не поддается манипулированию:

а) правило простого большинства;

б) выбор по максимальному значению;

в) процедура, при которой коллективное решение всегда будет совпадать с мнением одного избирателя (диктатура);

г) правило исключения проигравших.

22. Рациональное неведение отражает ситуацию, при которой:

а) избиратель не информирован о проведении выборов;

б) избиратель не участвовал в выборах, так как ему не интересны
данные кандидаты;

в) избиратель не голосовал, так как не видел в этом личной выгоды;

г) все ответы верны.

23. Пропорциональная избирательная система отличается от мажоритарной тем, что:

а) выборы являются всеобщими и равными;

б) голосование на участках является тайным;

в) избиратель голосует за списки кандидатов от избирательных
объединений;

г) победителем признается кандидат, получивший большинство в
своем округе.

24. Укажите в приведенном списке возраст граждан, имеющих
право участвовать в выборах в качестве избирателей:

а) 14 лет;

б) 16 лет;
в) 18лет;
г) 21 год.

25. Лоббизм– это:

а) влияние групп с особыми интересами на принятие решений законодателями и чиновниками;

б) взаимная поддержка депутатов путем обмена голосами при принятии законодательных решений;

в) регулирование процесса принятия экономических решений государством;

г) верны все ответы.

26. Логроллинг – это:

а) взаимная поддержка депутатов путем обмена голосами при
принятии законодательных решений;

б) принцип проведения избирательной компании;

в) механизм ограничения свободной законотворческой деятельности депутатов;

г) нет верного ответа.

27. Какую функцию из перечисленных ниже выполняют общественные финансы:

а) регулирующую;

б) контролирующую;

в) социальную;

г) фискальную.

28. Специфический налог устанавливается:

а) от доходов, извлекаемых на территории страны;

б) в фиксированной сумме на единицу блага;

в) исходя из принципов справедливости, характерных для данного
общества;

г) исходя из стоимости объекта налогообложения.

29. Критериями оптимальности налоговых систем не являются:

а) относительное равенство обязательств;

б) экономическая нейтральность;

в) организационная простота;

г) контролируемость со стороны плательщика.

30. При оптимальном налогообложении фактический объем производства каждого из товаров сокращается в одинаковой пропорции. Это утверждение называется:

а) правилом Корлета-Хейга;

б) правилом Рамсея;

в) принципом второго лучшего;

г) критерием Калдора-Хикса.

31. Теорема о децентрализации локальных общественных благ
основана на:

а) сопоставлении общественных издержек и выгод;

б) учете эффективности поставки общественных благ;

в) снижении уровня издержек;

г) верны ответы а и б.

32. Использование квазирынков дает возможность:

а) привлечь ресурсы частного сектора для производства общественных благ;

б) повысить эффективность внутри общественного сектора;

в) верны ответы а и б;

г) нет верного ответа.

33. Заключение контрактов с частными фирмами для реализации программ общественных расходов наиболее целесообразно, когда:

а) имеется конкурентный рынок услуг, необходимых для реализации программы;

б) результаты предстоящих действий могут быть заранее четко
определены;

в) приоритетное значение имеет минимизация затрат,

г) верны ответы а и в.

34. Контрактация представляет собой:

а) форму соучастия частного и общественного секторов в финансирование производства общественных благ;

б) форму собственности;

в) способ заработать доходы в условиях рыночной экономики;

г) организационно-правовую форму предпринимательской деятельности.

35. Согласно гипотезе Тибу, бюджетная децентрализация способствует:

а) усилению монополизации государства;

б) проявлению провалов государства;

в) достижению парето-эффективности;

г) росту доходов населения.

36. Трактовка системы социальной защиты как «контролируемого социального порядка» принадлежит:

а) Р. Титмуссу;

б) О. Бисмарку;

в) Я.Корнай;
г) М. Веберу.

37. Эффективная социальная политика государства с точки зрения снижения степени риска должна ориентироваться:

а) на меры смягчающего характера;

б) меры превентивного характера;

в) меры по преодоления негативных последствий;

г) верны все ответы.

Примерный перечень вопросов для сдачи зачёта по дисциплине

1. Роль государства в экономике.

2. Критерий Парето и альтернативные критерии.

3. Проблемы равенства и эффективности.

4. Функции общественного благосостояния.

5. Структура общественного сектора.

6. Первая и вторая теоремы экономики благосостояния.

7. Провалы рынка.

8. Общественные блага – определение, спрос и предложение. Равновесие Линдаля.

9. Условие Самуэльсона.

10. Принцип “второго лучшего”.

11. Коллективные действия и коллективный выбор.

12. Правило простого большинства.

13. Теорема о медианном избирателе.

14. Процедуры принятия коллективных решений.

15.Представительная демократия – избиратели, политики, бюрократия.

16. Группы специальных интересов.

17. Причины и последствия коррупции.

18. Изъяны государства.

19. Формы общественных расходов.

20. Перемещения выгод и сферы действия программ общественных расходов.

21. Искажающее действие общественных расходов.

22. Неполнота информации и проблемы на рынке частного страхования.

23. Роль социального страхования.

24. Различные виды социального страхования.

25. Социальная помощь.

26. Контрактация и квазирынки.

27. Оценки затрат и результатов в частном и общественном секторах. Критерии оценивания.

28. Анализ издержки – результативность, издержки – полезность, издержки – выгоды.

29. Управление государственными активами: регулирование, приватизация.

30. Структура государственных доходов.

31. Классификации налогов.

32. Критерии оценки налоговых систем.

33. Сфера действия налога.

34. Воздействие налогообложения на рынок труда.

35. Перемещение налога на конкурентном и монополизированном рынках.

36. Анализ перемещения налогового бремени в контексте общего равновесия.

37. Избыточное налоговое бремя.

38. Мера искажающего действия налога.

39. Избыточное бремя налогообложения доходов и накоплений.

40. Избыточное налоговое бремя в контексте общего равновесия.

41. Цели и ограничения налоговой политики.

42. Правило Рамсея. Цены Рамсея.

43. Парето-эффективные налоговые структуры.

44. Спрос на общественные блага и бюджетная децентрализация.

45. Теорема о децентрализации.

46. Численность населения и масштабы производства локальных общественных благ.

47. Функции и расходы территориальных бюджетов.

48. Доходы территориальных бюджетов. Бюджетные гранды.

Критерии оценок знаний студентов

Оценка отлично ставится:

– за полное и глубокое знание программного материала;

– за умение логически мыслить, правильно и четко формулировать ответы на поставленные вопросы, свободно используя при этом специаль­ную лексику и терминологию данного курса.

Оценка хорошо ставится:

– за соответствие знаний студента предыдущим критериям, но при допущении им нечетких формулировок и неуверенности в ответе на постав­ленные преподавателем вопросы.

Оценка удовлетворительно ставится:

– при условии, что студент знает большую часть основного материала, но излагает его в основном поверхностно и сжато, без соответствующих комментариев, доказательств и выводов.

Оценка неудовлетворительно ставится:

– в том случае, когда студент не способен изложить основной материал ни в процессе устного, ни в процессе письменного контроля знаний студентов и затрудняется с ответами на дополнительные вопросы эк­заменаторов.

Первые три критерия соответствуют оценке знаний зачтено, четвертый – незачтено.

Учебно-методическое и информационное обеспечение учебной дисциплины

Основная литература

Дополнительная литература

5.3. Базы данных, информационно-справочные и поисковые системы:

1. Федеральная служба государственной статистики [официальный сайт]. – URL: http://www.gks.ru.

2. Министерство экономического развития РФ [официальный сайт]. – URL: http://www.economy.gov.ru.

3. Министерство финансов РФ [официальный сайт]. –http:// www.minfin.ru.

4. Портал электронной библиотеки – http://www.ihtik.lib.ru/

5. Информационно-поисковая система: Консультант Плюс – http://www. consultant.ru (edu. consultant.ru)

6. Электронно-библиотечная система (ЭБС) ООО «Издательский Дом ИНФРА-М» (доступ через Интернет-репозиторий образовательных ресурсов ВЗФЭИ). – URL: http://repository.vzfei.ru. Доступ по логину и паролю.

7. Федеральная ЭБС «Единое окно доступа к образовательным ресурсам». – URL: http://window.edu.ru. Доступ свободный.

8. Интернет-репозиторий образовательных ресурсов ВЗФЭИ– специфично организованная ЭБС, дополненная развитой системой функций обучения. – URL: http://repository.vzfei.ru. Доступ по логину и паролю.

9. Электронные каталоги АИБС МАРК-SQL: «Книги», «Статьи», «Диссертации», «Учебно-методическая литература», «Авторефераты», «Депозитарный фонд». – URL: http://www.vzfei.ru/rus/library/elect_lib.htm. Доступ свободный.

ГЛОССАРИЙ

Агент — индивид или организация, которые действуют от лица другого индивида или организации (принципала); например, врач является агентом пациента, главный управляющий компании — это агент собственников компании, ее акционеров, депутат парламента — агент избирателей.

Агентские отношения — существуют тогда, когда индивид или организация (агент) действует от лица другого индивида или организации (принципал).

Акциз— косвенный налог на продажу определенной продукции (алкоголя, табачных изделий, деликатесов, предметов роскоши и т.д.). Под акцизным минеральным сырьем признаются нефть и стабильный газовый конденсат, а также природный газ.

Анализ эффективности издержек — метод оценки эффективности разных вариантов проекта, результаты которого сопоставимы в нестоимостных показателях и критерием выбора которого является наибольший результат с наименьшими затратами.

Асимметричная информация — неполная, неравномерно распределенная, некачественная информация. Неполнота информации, ее неравномерное распределение между покупателями и продавцами ведут к тому, что покупа­тели и производители могут принимать неверные решения, неэффективно используют ресурсы.

Асимметричная информация в общественном секторе — неполная, неравномерно распределенная, некачественная информация; возникает тогда, когда индивиды или организации, функционирующие в общественном секторе, знают что-то, чего не знают другие индивиды и организации. Правительс­тво, государственные органы, бюрократия вообще обладают информацией, которая может быть недоступна избирателям.

Безвозмездные перечисления — финансовая помощь из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Безвозмездные перечисления могут принимать форму нецелевой (дотации), целевой (субвенции) и долевой (субсидии) помощи.

Благосостояние — состояние благополучия или процветания, связанное с богатством, достатком.

Бюджет — план доходов и расходов государства, утверждаемый парламен­том. Бюджет представляет собой денежные отношения, которые возникают у государства с субъектами хозяйства (фирмами и домашними хозяйствами) по поводу образования и распределения бюджетного фонда в ходе производства, распределения и использования ВВП для целей социального, экономического и территориального развития в рамках конкретного временного периода (как правило, годового, реже — трехлетнего), разрабатываемый и принимаемый различными ветвями публичной власти в форме закона.

Бюджет муниципального образования — форма образования и расходова­ния денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций, отнесенных к компетенции местного самоуправления.

Бюджет субъекта РФ — финансовый план и фонд денежных средств субъекта Федерации.

Бюджетирование, ориентированное на результаты, — более прогрессивная (по сравнению с затратным методом) методология подготовки и исполнения бюджета, в соответствии с которой акцент переносится с затрат на резуль­таты.

Бюджетная система — совокупность отношений и институтов, в рамках которой реализуется бюджет РФ.

Бюджетное послание Президента РФ — документ, который в начале каж­дого года направляется Президентом РФ Федеральному Собранию. В данном документе Президент РФ обозначает важнейшие стратегические и тактические приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу.

Бюджетный процесс — составление, рассмотрение, утверждение, испол­нение бюджета и контроль на всех этапах этого процесса, возведенные в рамки закона.

Бюро — специализированное подразделение государственного аппарата, финансируемого из бюджета, обладает монополией на информацию об издержках общественного проекта. <

Бюрократическая монополия — свойство бюрократии, означающее, что бюрократия часто является единственным экономическим субъектом, определяющим масштабы тех или иных государственных расходов.

Бюрократия — та часть государственного сектора экономики, которая непосредственно ответственна за реализацию экономических проектов, за реализацию экономической политики вообще. Представляет собой систему государственного управления, осуществляемого особым аппаратом, отделен­ным от общества, а также особый слой людей, связанных с государственным управлением.

Важнейшие критерии при приватизации государственных корпораций — во-первых, возможность получения государственных доходов от привати­зации; во-вторых, возможность государственного регулирования провалов рынка таким способом, который ведет к повышению эффективности про­изводства с учетом издержек регулирования.

Важнейшие тенденции развития производства в рамках государственного сектора — во-первых, уменьшение масштабов производства в государствен­ном секторе; во-вторых, продолжение приватизации государственных пред­приятий; в-третьих, продолжающийся процесс реструктуризации государ­ственных предприятий и организаций.

Ведомственная классификация расходов — перечень главных распоряди­телей бюджетных средств.

Взаимодополняющие внешние эффекты — возникают в ситуации, когда при производстве или потреблении благ появляются внешние эффекты, дополняющие друг друга. Пример положительных взаимных внешних эффектов — это пример с пасекой и фруктовым садом.

Внешние эффекты — издержки или выгоды, которые достаются «третьим лицам», не участвующим в рыночной сделке, т.е. внешние эффекты оказы­вают воздействие на производителей или потребителей, не вовлеченных в процесс купли-продажи данного товара.

Вторая фундаментальная теорема экономики — если потребители и производители руководствуются своими предпочтениями, нет возрастающей отдачи (кривая производственных возможностей выпукла), то оптимальным по Парето состоянием экономики является конкурентное равновесие любого начального распределения ресурсов.

Выявление предпочтений — предоставление информации поставщику общественных благ о том, как оценивается потребителем польза от потребления этих благ.

Главная особенность анализа издержек и выгод по проектам государственных расходов — использование альтернативных методов оценки затрат и выгод в условиях, когда рыночные цены не отражают общественные издержки и общественные выгоды.

Государственные внебюджетные фонды — государственные фонды денежных средств, которые образуются вне бюджета и управляются органами государственной власти. Средства таких фондов формируются преимущест­венно за счет страховых платежей, которые отчисляются предприятиями всех форм собственности и составляют определенный процент от фонда оплаты труда. Существу

Мы поможем в написании ваших работ!

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

(Рассчитано по «Группа восьми» в цифрах. 2009: Стат. Сб. – М.:Росстат, 2009. – С. 48, С. 91.)

Классификация видов неравенства

(См. Михалкина Е.В. Неравенство и бедность как эффекты реализации квазирыночной версии социоэкономики. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. – С. 86.)

Общая типология неравенства

(См. Михалкина Е.В. Неравенство и бедность как эффекты реализации квазирыночной версии социоэкономики. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. – С. 90.)

(См. Михалкина Е.В. Неравенство и бедность как эффекты реализации квазирыночной версии социоэкономики. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. – С. 185.)

Структура российского среднего класса

16. Американский социолог Россидес, выделяя классы по критерию инди­видуальных достижений в сфере материальной деятельности, дал их опи­сание, позволяющее отнести домохозяйства к среднему классу двух типов: «высший средний класс» и «низший средний класс»

(Шкаратан ОМ., Инясевский С.А., Новый средний класс на Западе //Общественные науки и современность. – 2007. – № 4. – С. 57.)

Высший средний класс

Низший средний класс

17.

Мы поможем в написании ваших работ!

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Мы поможем в написании ваших работ!

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Мы поможем в написании ваших работ!

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Мы поможем в написании ваших работ!

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?