Объекты и субъекты градостроительной деятельности, Понятие и виды объектов градостроительной деятельности – Правовое регулирование градостроительной деятельности в России

Строительство,
реконструкция объектов капитального строительства

Введение
главы «Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция
объектов капитального строительства», детально регулирующей весь процесс
строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений,
сооружений: начиная от этапа выполнения инженерных изысканий для подготовки
проектной документации и заканчивая выдачей разрешения на ввод объекта в
эксплуатацию, является новеллой Градостроительного Кодекса  РФ.

Регулирование
указанных вопросов осуществлялось многочисленными подзаконными нормативными
правовыми актами, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации. Такая ситуация на практике создавала определенные трудности для лиц,
непосредственно осуществляющих строительную деятельность, так как в разных
субъектах РФ устанавливались особенности осуществления строительной
деятельности на территории соответствующего субъекта, что затрудняло доступ
новых компаний на строительный рынок в различных регионах, препятствовало
развитию конкуренции в области строительства, прежде всего, жилищного, и как
следствие, не способствовало снижению цен на жилье.

 
Круг лиц, которые могут выполнять инженерные изыскания  могут быть как сам
застройщик, так и привлекаемое им (или его уполномоченным лицом – заказчиком)
на договорной основе физическое или юридическое лицо.

Подготовка
проектной документации требуется в случае, если предполагается осуществить
строительство, реконструкцию или капитальный ремонт зданий, строений и
сооружений.

В
случае осуществления индивидуального жилищного строительства застройщик по
собственной инициативе вправе обеспечить подготовку проектной документации
применительно к таким объектам, но при этом предоставление такой проектной
документации для получения разрешения на строительство не требуется.

Юридическое
значение подготовки проектной документации будет иметь в том случае, если в
результате несоответствия проектной документации требованиям технических
регламентов, материалам инженерных изысканий, причинен вред жизни, здоровью
физических лиц или имуществу физических или юридических лиц.

Круг
лиц, которые могут осуществлять подготовку проектной документации, могут быть
как сам застройщик, так и привлекаемое им (или его уполномоченным лицом –
заказчиком) на договорной основе физическое или юридическое лицо.

В
выдаче архитектурно-планировочного задания может быть отказано, если намерения
заказчика (застройщика) противоречат действующему законодательству, нормативным
правовым актам, градостроительным нормативам, положениям утвержденной
градостроительной документации, правилам  застройки  города  или иного
поселения.

Например:
ООО предъявило иск к администрации города о признании права собственности на
помещение кафе.  Поводом для подачи иска послужил отказ комитета архитектуры и
градостроительства города в согласовании ввода его в эксплуатацию.

В
исковом заявлении истец указал, что реконструкция кафе и возведение второго
этажа над ранее существовавшим строением кафе произведены без необходимых
разрешений. Тем самым истец подтвердил самовольность происхождения спорного
объекта.

ООО
считало свои требования обоснованными, ссылаясь на положительные заключения
органов государственной противопожарной службы и государственного санитарно-
эпидемиологического надзора. Главным аргументом истца было наличие
правоустанавливающих документов на земельный участок под спорным объектом:
постановление главы  города от 25 ноября 1999 года о преставлении истцу в
аренду земельного участка площадью 128 квадратных метра, занимаемого кафе, и
договор аренды этого участка.

Истцом
также представлено  заключение эксперта, выполненное до рассмотрения дела в
суде, согласно которому строение кафе размещено в границах площади земельного
участка мерой 128 квадратных метра отведенного ТОО (правопредшественнику истца)
Постановлением главы города.

На
основе приведенных обстоятельств суд первой инстанции признал право
собственности истца на спорное помещение кафе.

Однако
при рассмотрении апелляционной жалобы ответчика апелляционная инстанция пришла
к противоположному выводу, отменила решение суда и отказала в иске.

В
этом деле ключевым оказался вопрос о том, действительно ли истцу предоставлена
земля под спорный объект. Согласно ст.222 Гражданского кодекса РФ данное
обстоятельство одно из обязательных условий признания права собственности на
самовольную постройку.

При
рассмотрении  этого спора необходимо, прежде всего, разобраться с
происхождением спорного объекта. В соответствии с законодательством о приватизации,
ТОО по договору купли-продажи с комитетом по управлению имуществом города
приобрело в собственность имущество кафе, в том числе само строение.
Следовательно, истец являлся собственником ранее существовавшего строения кафе.

Именно
в этот период Постановлением главы Администрации города от 30.06.1993года истцу
предоставлен в пользование земельный участок площадью 128 квадратных метра для
эксплуатации кафе, выкупленного в порядке приватизации.

Участок
того размера, месторасположения и конфигурации был предоставлен истцу в аренду.

На
первый взгляд доводы истца о предоставлении земельного участка в установленном
порядке под самовольно возведенный объект представляются убедительными.
Ошибочность такого вывода была установлена судом апелляционной инстанции. Этому
способствовала правильная оценка содержания постановлений главы администрации и
условий договора аренды.

Вп.п.2.2 
Постановления от 25.11.1999года содержался запрет ООО на возведение новых
строений и реконструкцию существующих сооружений на предоставленном земельном
участке без согласования с администрацией города. К предмету договора аренды
земли относится предоставление ООО земельного участка под существующее строение
кафе.

Кроме
того в п5.4 договора  стороны определили , что по истечении срока действия договора
все здания, сооружения, постройки и иные объекты, возведенные без согласия
арендодателя и необходимых градостроительных документов, переходят в
собственность арендодателя и необходимых градостроительных документов,
переходят в собственность арендодателя.

Отсюда
закономерен вывод о том, что названные постановления и договор аренды не могут
служить доказательством  предоставления истцу земельного участка в
установленном порядке под самовольно реконструированное помещение кафе. Поэтому
есть основания полагать, что истец допустил нарушение, предусмотренное п.1 ст.
222 ГК РФ.

В
ситуациях, подобной рассматриваемой, для правильной квалификации спорного
правоотношения подлежат установлению следующие обстоятельства. Во-первых, факт
самовольности выполненной реконструкции (необходимость получения разрешения на
строительство при реконструкции прямо предусмотрено ст.

Таким
образом, суд апелляционной  инстанции пришел к правомерному выводу об
отсутствии оснований для удовлетворения требований истца о признании права
собственности на самовольно реконструированное помещение кафе.

Тем
не менее такой вывод суда отнюдь не означает безысходность положения истца. Материалы
дела однозначно свидетельствуют о выполнении реконструкции кафе за счет истца и
в его интересах. Функционирование кафе как предприятия общественного питания
длительный период времени, в том числе до его приватизации, вполне отвечает
общественным интересам, которое в рассматриваемом правоотношении представляет
администрация – орган местного самоуправления.

Градостроительный
Кодекс РФ впервые на законодательном уровне закрепляет такое требование к
разработке проектной документации как ее подготовка в соответствии с
техническими условиями присоединения объекта к сетям инженерно-технического
обеспечения.

Проектная
документация разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией,
со строительными нормами и правилами, согласовывается с соответствующими
органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и
надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством
субъектов Российской Федерации.

.
Данное требование о согласовании проектной документации соответствующими
органами архитектуры и градостроительства должно применяться только в отношении
проектной документации, разработанной на основе архитектурно-планировочного
задания, и не может иметь место применительно к проектной документации,
разработанной на основе градостроительного плана земельного участка, независимо
от наступления 1 июля 2006 года.

С 1
января 2006 года государственная экспертиза проектной документации
осуществляется только уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
или подведомственным ему государственным учреждением.

Разрешение
на строительство является единственным законным основанием для осуществления
строительства, реконструкции, капитального ремонта. Случаи, когда не требуется
разрешение на строительство определены  Градостроительным Кодексом РФ. Иное
строительство, реконструкция, капитальный ремонт без получения разрешения на
строительство означают факт самовольной постройки, что влечет определенные
правовые последствия для лица, осуществившего такое строительство,
реконструкцию или капитальный ремонт.

. В Градостроительном Кодексе РФ получили детальное закрепление вопросы,
связанные с осуществлением законного строительства, но не нашли отражения
вопросы, связанные с самовольными постройками. Практика показывает, что нормы о
самовольных постройках, закрепленная в Гражданском кодексе Российской Федерации
недостаточно, она не содержит четких критериев, когда следует признавать право
собственности на такие объекты, а в каких случаях – нет, допускает признание
собственности на самовольные постройки, возведенные с нарушением строительных
норм и правил.

2.3
Самовольное строительство и правовые последствия самовольного строительства   

Для сохранения окружающей среды, объектов историко-культурного наследия
и для качественного планирования развития территорий, органы местного
самоуправления обязаны вести борьбу с самовольным строительством. Примерно
каждое десятое новое здание в нашем городе или селе  построено с нарушениями
требований законодательства.

Исполнительные органы местного самоуправления имеют право сносить незаконные
постройки. 2005- 2007г.г. ознаменовались переходом разрешения вопросов о
законности построек в русло судебного производства. Порядок выявления
самовольных застроек определяется органами местного самоуправления самостоятельно.

Он протекает таким образом. В администрацию поступают заявления о ведущемся
строительстве, предположительно самовольном, а также сведения о застройщике.
Эта информация направляется в течение 3-х дней в соответствующие службы города.
Там проходит ее проверка.

– на объекте вывешивается Повестка с указанием нарушения и срока явки
самовольных застройщиков в администрацию города. В УВД направляется запрос о
выявлении самовольных застройщиков в течение установленного срока. Затем дается
сообщение в СМИ об установлении факта самовольных построек или ведущемся
самовольном строительстве с требованием разобрать постройки своими силами в
течение 2-х недель с даты сообщения и (или) явиться в администрацию города для
выяснения правомерности строительства.

В случае выявления самовольного застройщика и наличия заключений служб
администрации города о несоответствии постройки градостроительным нормам и
правилам, требованиям санитарной и пожарной безопасности издается распоряжение
администрации города о сносе самовольно возведенной постройки силами
самовольного застройщика (или о прекращении самовольного строительства и
освобождении незаконно занятого земельного участка силами самовольного
застройщика).

Это решение доводится до сведения самовольного застройщика под
роспись или направляется ему заказным письмом. При этом городские власти не
стремятся ликвидировать все незаконно построенные сооружения. Застройщику
специально дается время и возможность узаконить их.

Если дело все-таки дошло до
требований администрации города о сносе, то здание сносится либо своими силами,
либо издается распоряжение администрации города об организации сноса
самовольной постройки, или о принятии мер к пресечению самовольного
строительства.

Чаще всего рассматриваются спорные дела, разрешение их может
быть как в сторону администрации, так и в сторону застройщика. Чтобы разрешить
конкретное дело нужно время: на рассмотрение в суде, на апелляцию. Так и
затягивается борьба с «самозастроем».

В соответствии с действующим гражданским законодательством, ст.222 ГК
РФ, субъектом, осуществляющим самовольную постройку, может быть любое
физическое или юридическое лицо, которое нарушило установленные для постройки
требования, в частности, использовало земельный участок, не отведенный для этой
цели.

Или же самовольный застройщик не имеет соответствующего разрешения или
существенно нарушил градостроительные и строительные нормы и правила. Важно
помнить, что право на использование земельного участка под строительство
возможно и на условиях договора аренды этого участка (гл.34 ч.2 ГК).

Правовым последствием самовольной постройки является то, что лицо не
приобретает право собственности на нее. Сама же постройка не считается недвижимостью
и не подлежит государственной регистрации. Сделки, направленные на распоряжение
самовольной постройкой, ничтожны как противозаконные на основании ст.

168 и 169
Гражданского Кодекса РФ. Лицо, осуществившее такую постройку, является лишь
собственником стройматериалов.Возможность возникновения права собственности на самовольную постройку связана
с отсутствием нарушений законных интересов других лиц, отсутствия угроз жизни и
здоровью граждан.

При наличии этих условий, подтвержденных экспертным
заключением, разрешениями органов санитарного надзора, пожарной охраны,
архитектурного или строительного контроля и др., она может быть признана по
решению суда собственностью либо застройщика (заказчика), либо законного
владельца земельного участка.

В первом случае застройщику необходимо получить
право на постройку (например, путем приобретения земельного участка по договору
купли-продажи). Во втором случае владелец участка земли возмещает застройщику
расходы в размере, определенном судом (стройматериалы и др.)

Еще одним очень
важным вопросом является вопрос о распространении приобретательской давности на
самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом
земельном участке. Рассмотрим показательный пример. Истец обратился в суд с
иском к администрации района о признании права собственности на хозяйственные
постройки и земельный участок.

Решением суда в первой инстанции иск был удовлетворен. Учреждение юстиции
по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно было
произвести государственную регистрацию права собственности за истцом на
определенные хозяйственные постройки, Комитет по земельным ресурсам и
землеустройству – выдать истцу правоустанавливающие и правоудостоверяющие
документы на земельный участок.

Но при рассмотрении дела во второй инстанции
решение было принято не в пользу истца.Еще раз оговоримся, что в соответствии со ст. 222 Гражданского Кодекса  РФ
самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное
недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих
целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное
без получения на это необходимых разрешений.

Материалами дела подтверждено, что
истец построил объект недвижимости на земельном участке, который не был отведен
для этих целей. При этом он не имел строительно-техническую документацию и
соответствующее разрешение. На основании ч. 2 ст. 222 Гражданского Кодекса  РФ
самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.
Согласно ст.

126 Земельного кодекса РСФСР, (действовавшей на момент
возникновения спорных правоотношений), самовольно занятые земельные участки
возвращаются по их принадлежности. Важно так же иметь в виду, что
приобретательская давность не может распространяться на случаи, когда в
качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное
строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке.

Итак,
главное – наличие документов на землю и отсутствие нарушений требований
законодательства. Если хотя бы один вопрос не согласован – нет разрешения
органов пожарной безопасности, нет экспертизы по безопасности для экологии и
т.п. – то ваше здание может быть попросту разрушено, а это, согласитесь, очень
невыгодное вложение средств.

В качестве застройщика по ст. 222 Гражданского
Кодекса может выступать как физическое, так и юридическое лицо.

Осуществление строительства недвижимого имущества
является разновидностью изготовления (создания) вещи. Право собственности на
такое имущество в соответствии с п. 1 ст. 219, ст. 220 ГК возникает у лица,
осуществившего строительство для себя, или у заказчика, поручившего
осуществление строительства другому лицу.

Как и в случае создания иных вещей,
право собственности на построенный объект возникает лишь при соблюдении
требований законодательства, предъявляемых к строительным работам. Нарушение
этих требований по общему правилу должно исключать возможность возникновения
права собственности на результат строительства.

Однако в силу ряда причин (специфика осуществления
строительной деятельности, особо важное значение объектов строительства в
гражданском обороте и т.д.) законодатель в ГК 1998 г., как и в предшествующем ему Гражданскому Кодексу 1964г., предусмотрел специальные правовые
последствия нарушения порядка осуществления строительства объектов, результат
которого именуется самовольной постройкой.

В качестве самовольной постройки ст. 222 Гражданского
Кодекса рассматривает как процесс осуществления противоправной деятельности –
ведение строительства с нарушением установленных правил (строительство нового,
пристройка, надстройка, перестройка существующего дома, другого строения, сооружения,
создание иного недвижимого имущества), так и результат такой деятельности –
вновь созданное или улучшенное недвижимое имущество.

В ст. 222 Гражданского Кодекса также приводится закрытый
перечень нарушений правил ведения строительства, которые могут повлечь
предусмотренные данной статьей последствия. Это:

1) строительство на земельном участке, не отведенном для
этих целей в порядке, установленном законом.

2) строительство без получения необходимых разрешений на
строительство. Строительство объектов осуществляется в соответствии с
проектно-сметной документацией. Архитектурные и строительные проекты на
строительство предприятий, зданий, сооружений, независимо от ведомственной
подчиненности, форм собственности и источников финансирования, подвергаются
госэкспертизе.

При наличии в проектах на строительство объектов отступлений от
противопожарных требований (стандартов) проектно-сметная документация подлежит
согласованию в органах государственного пожарного надзора. Проектная документация
на строительство, реконструкцию, расширение производства в соответствии с
Законом «О государственной экологической экспертизе» должна проходить
государственную экологическую экспертизу;

3) строительство с существенными отступлениями от
проекта;

4) строительство с существенными нарушениями
градостроительных норм и правил. К таким нарушениям относятся: нарушение
архитектурного облика зданий и сооружений, элементов и деталей памятников
истории, культуры и архитектуры; нарушение обязательных требований нормативной
документации; несоблюдение проектных решений утвержденной проектной документации;
самовольное строительство, реконструкция, ремонт, реставрация зданий и сооружений,
изменение их функционального назначения и др.

В ст. 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации в
данном перечне отсутствует такое основание, как строительство с существенными
отступлениями от проекта. Некоторые же специалисты утверждают, что в
законодательство необходимо включить и другие основания признания постройки
самовольной.

Последствия осуществления самовольной
постройки устанавливаются пунктами 2 и 3 ст. 222 Гражданского Кодекса 
различно:

а) для строительной деятельности, осуществляемой с
нарушением законодательства (в соответствии с частью второй п. 2 ст. 222 ГК
самовольное строительство незамедлительно приостанавливается. Однако орган
местного управления и самоуправления вправе в административном порядке принять
решение о продолжении строительства;

б) для созданного в результате такой деятельности
имущества (лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на
возведенный объект права собственности. Последний не рассматривается в качестве
недвижимого имущества и не подлежит государственной регистрации.

Орган местного управления и самоуправления вправе в
административном порядке утвердить одно из следующих решений:

1) о принятии постройки в эксплуатацию и ее регистрации в
установленном порядке с предоставлением при необходимости земельного участка
лицу, осуществившему самовольное строительство;

2) о сносе лицом, осуществившим постройку, или за его
счет самовольной постройки или о приведении ее в состояние, в котором она была
до осуществления пристройки или перестройки. Последнее решение может быть
принято, например, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые
законом интересы других лиц либо будет создавать угрозу жизни и здоровью
граждан.

Гражданский Кодекс не предусматривает такого последствия
осуществления самовольной постройки, как безвозмездное изъятие данного
имущества в госсобственность (такое последствие было предусмотрено ст. 104 ГК 1964 г.).

В случае несогласия лица с решением о сносе самовольной
постройки или о приведении ее в прежнее состояние оно может быть обжаловано в
вышестоящий орган или в суд.

По действовавшему, до принятия ГражданскогоКодекса 1998 г., законодательству судами не осуществлялось рассмотрение в исковом порядке споров о признании
права собственности на самовольно возведенные дома и подсобные строения и о
сносе таких строений.  Ст.

222  Гражданского Кодекса  в п. 3, кроме
административного, предусматривает также судебный порядок рассмотрения спора о
принадлежности самовольного строения, когда нарушение в его строительстве
состоит в возведении строения на участке, не принадлежащем лицу.

В этом случае
судом может быть признано право собственности за лицом, осуществившим
постройку, если за ним будет закреплен соответствующий земельный участок.
Признание права собственности застройщика на самовольную постройку невозможно,
если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законодательством
интересы других лиц либо будет создавать угрозу жизни и здоровью граждан.

Кроме гражданско-правовых, действующее
законодательство предусматривает также административно-правовые последствия
нарушения правил ведения строительства. КоАП формулирует ряд составов таких
правонарушений в области строительства. Это: самовольное строительство (ст.
142); нарушение правил строительства летних садовых домиков, а также организации
и ведения коллективного садоводства (ст. 142-1); нарушение обязательных
требований проекта или нормативной документации в выполненных
строительно-монтажных работах (ст. 142-2); подписание документов, содержащих
сведения, не соответствующие фактическому состоянию и качеству
строительно-монтажных работ, строительных материалов, изделий и конструкций
(ст. 142-3); нарушение порядка приемки в эксплуатацию объектов строительства;
эксплуатация объектов без их приемки (ст. 142-4); невыполнение предписаний органов
государственного строительного надзора (ст. 142-5); самовольное внесение
изменений в утвержденный строительный проект и(или) отступление от него,
допущенные в ходе реализации проекта (ст. 142-9); невыполнение предписаний
органов государственного управления архитектурной и градостроительной
деятельностью (ст. 142-10).

Постановлением Совмина от 08.12.1999 № 1907 «О применении
экономических санкций за нарушения законодательства об архитектурной и
градостроительной деятельности» за самовольное строительство, реконструкцию,
ремонт, реставрацию зданий и сооружений, изменение их функционального
назначения установлена экономическая санкция в виде штрафа.

Таковы основные последствия самовольного
строительства, предусмотренные законодательством.

Из имеющихся правовых средств реагирования на самовольное
строительство приоритет отдается административно-правовым.   Так, за 2000 г. и девять месяцев 2001 г. по г. Минску к административной ответственности за самовольное
строительство привлечено 1349 человек (из них за самовольное строительство
жилых домов – 37, самовольное строительство гаражей, сараев и других хозяйственных
помещений – 502, самовольные пристройки, надстройки – 664, за самовольное
устройство балконов, погребов – 71), принято 39 решений о сносе самовольно
возведенных строений

Однако правоприменительная практика показывает, что
установленный законодательством механизм устранения последствий самовольной
постройки является несовершенным, вызывает нарекания не только у физических и
юридических лиц.

 В результате складывается ситуация, при которой
администрации не могут обеспечивать эффективное решение вопросов сноса
самовольно возведенных строений.

Советом Министров подготовлены: 1) проект закона,
предусматривающий установление уголовной ответственности за самовольную
постройку на самовольно захваченном участке земли, если ранее к виновному в
совершении этого правонарушения применялись меры административной
ответственности или если данное правонарушение повлекло причинение
значительного вреда собственнику участка; 2) проект постановления «Об
утверждении порядка принятия решения о сносе самовольно возведенных строений».

Предполагается установить, что для рассмотрения дел о
сносе самовольно возведенных строений (самовольного строительства), а также
пристройки, надстройки, перестройки дома, другого строения, сооружения или
создания иного недвижимого имущества на земельном участке, не отведенном для
этих целей в порядке, установленном законодательством, или на самовольно
захваченном участке земли, соответствующими органами местного управления и
самоуправления создается комиссия.

Действующее
законодательство (в частности, Градостроительный кодекс Российской Федерации)
исходит из необходимости сочетания государственных, общественных и частных
интересов в процессе осуществления строительной деятельности, уделяя особое
внимание защите законных интересов собственников, землевладельцев,
землепользователей и арендаторов земельных участков как базовой основы любого
объекта недвижимости.

Большое
значение в комплексе норм, обеспечивающих сочетание публичных и частных
интересов при осуществлении строительной деятельности, принадлежит ст. 222
Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей правовые последствия
так называемой «самовольной постройки», о которых и пойдет речь. Согласно ст.

222 ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение
или иное недвижимое имущество, если оно создано на земельном участке, не
отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми
актами, либо создано без получения на это необходимых разрешений или с
существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

«Техническая» сторона данной нормы базируется в основном на ранее содержавшемся
в законодательстве определении (ст. 109 ГК РСФСР 1964 года), трактовавшем «самовольную
постройку» как возведение жилого дома (дачи) или его части без установленного
разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными
отступлениями от проекта, или с грубым нарушением основных строительных норм и
правил.

При
этом разрешение на строительство предполагало, в частности, наличие
соответствующего решения об отводе земельного участка, его плана по определению
границы в натуре, иных правоустанавливающих документов на землю (п. 7
Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г.

N 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при примечании ст. 109 ГК РСФСР о
безвозмездном изъятии самовольно построенного дома», в редакции от 21 декабря 1993 г.). Строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного
участка и (или) здания, сооружения и с соблюдением градостроительных,
строительных норм и правил.

Особо
необходимо отметить, что в действующем законодательстве о градостроительстве
самовольная постройка определяется более емко, а именно как строительство
объекта (архитектурного, недвижимости) без разрешения на строительство (ст. 24
Федерального закона «Об архитектурной деятельности», ст. 66 Градостроительного
кодекса Российской Федерации, ст. 143 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях).

Разрешение
на строительство – основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое
заказчику (застройщику) органами исполнительной власти субъектов Федерации или
органами местного самоуправления в целях контроля за выполнением
градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной
документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей
природной среде.

Негативные
правовые последствия возведения самовольного строения выражаются в следующем.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право
собственности и не вправе распоряжаться постройкой, т.е. совершать с ней
какие-либо сделки.

Сделки
с указанными объектами ничтожны (ст.ст. 168, 169 ГК РФ).

Самовольная
постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме
случаев, указанных  ст. 222 Гражданского Кодекса РФ (п. 3). Аналогичное
положение закреплено и в специальном законодательстве. Так, лицо, виновное в
строительстве объекта без соответствующего разрешения на строительство, обязано
за свой счет осуществить снос (полную разборку) самовольной постройки или
привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние
(п. 3 ст. 25 Федерального закона «Об архитектурной деятельности»).

В
процессе разрешения дел указанной категории (при принятии искового заявления и
в стадии подготовки дела к судебному разбирательству) предлагается представить
доказательства, свидетельствующие о предоставлении в установленном порядке
земельного участка, на котором расположена самовольная постройка (п.

34
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации N 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации»). В необходимых случаях суд оказывает сторонам содействие в
собирании соответствующих доказательств (ст. 50 ГПК РФ).

Следует учитывать,
что, по общему правилу, вопрос о предоставлении земельного участка решается в
административном порядке. Так, например, согласно законодательству о местном
самоуправлении к полномочиям органов местного самоуправления отнесено решение
вопроса о предоставлении земельных участков заинтересованным лицам.

Вместе с
тем в тех случаях, когда действующее земельное законодательство устанавливает
материально – правовые основания, согласно которым граждане и юридические лица
имеют право на приобретение соответствующего участка, оно (при нарушении)
подлежит защите в судебном порядке.

В частности, судам подведомственны
требования о признании неправомерным отказа местной администрации в
предоставлении земельного участка, в том числе и для строительства
индивидуального жилого дома. Об этом говорится в Постановлении Пленума
Верховного Суда Российской Федерации N 6 от 22 апреля 1992 г.

«О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной
реформе». Соответствующее дело может быть возбуждено заинтересованным лицом как
в порядке искового производства, так и, в отдельных случаях, в зависимости от
конкретных обстоятельств, при обжаловании действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан.

Надо
сказать, что Верховный Суд Российской Федерации ориентирует заинтересованных
лиц именно на исковую форму защиты своих прав (п. 7 названного Постановления N
6 от 22 апреля 1992 г.). Примечательно,  что до введения в действие части
первой Гражданского кодекса Российской Федерации судам не были подведомственны
иски о признании права собственности на самовольно возведенное строение, что,
однако, не исключало предъявления заинтересованными лицами разнообразных
«смежных» требований, связанных, как правило, с неблагоприятными последствиями
подобного строительства – о признании права на материалы, полученные при сносе
дома, о вселении на ранее занимаемую площадь и т.д.

Вместе
с тем, согласно п. 3 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ, право собственности на
самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим
постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный
участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную
постройку.

Ранее действовавшее законодательство в случаях, когда отступление от
проекта строительства не являлось существенным и (или) нарушение строительных
норм и правил не было грубым, также допускало возможность для суда с учетом
всех других конкретных обстоятельств дела принять решение, на основании которого
осуществлялась правовая регистрация построенного дома.

Аналогичный порядок
действовал и при устранении застройщиком допущенных нарушений в установленные
судом сроки. В настоящее время Гражданский кодекс прямо указывает лишь на одно
основание, дающее право суду решить вопрос о признании права собственности на
строение, – предоставление застройщику соответствующего земельного участка.

В
тех случаях, когда строительство осуществлялось на отведенном участке, но с
существенным нарушением норм и правил (что также приравнивается к
«самовольности»), вопрос сноса (разборки) следует решать с учетом возможности
устранения выявленных нарушений, оформления надлежащих разрешений, мнения
уполномоченных государственных (муниципальных) органов.

Для решения вопроса о
том, является ли нарушение норм и правил существенным, может быть использовано
заключение специалиста или назначена экспертиза. Выясняя, будет ли предоставлен
застройщику участок, необходимо привлекать к участию в деле структуры, к компетенции
которых закон относит решение соответствующих вопросов (органы местного
самоуправления и т.д.).

При возникновении между несколькими заинтересованными
лицами спора, касающегося самовольно построенного объекта, следует учитывать,
что уполномоченный орган может как решить вопрос о предоставлении земельного
участка одному из заинтересованных лиц, так и сообщить суду о том, что участок
под самовольно возведенным строением будет предоставлен той из сторон, за
которой суд признает право собственности на строение «Обзор судебной практики
по гражданским делам (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N
10)».

Законодательству известна и обратная ситуация: право собственности на
самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности,
пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого
находится земельный участок, где осуществлена постройка (в этом случае лицо, за
которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее
лицу расходы на постройку в размере, определенном судом).

Право
на земельный участок должно быть надлежащим образом оформлено и документально
подтверждено государственным актом на право собственности на землю;
свидетельством; государственным актом на право пожизненного наследуемого
владения; свидетельством о государственной регистрации соответствующего права
(для регионов, где созданы специализированные учреждения юстиции по регистрации
прав на недвижимое имущество и т.п.)

Управлением
архитектуры  района заявлен иск к предпринимателю о сносе самовольно
возведенного строения кафе, расположенного в полосе отвода автомагистрали.
Требования истца основаны на том, что ответчик осуществил строительство кафе
без оформления утвержденной главным архитектором района проектной документации,
чем нарушил градостроительное законодательство.

В
ходе рассмотрения дела в суде данные обстоятельства подтвердились. Судом
установлено, что ответчик возвел помещение кафе без получения разрешения на
строительство. Суду представлены предписания о привлечении предпринимателя к
административной  ответственности за нарушение градостроительного
законодательства.

Ответчик
в обоснование правомерности занятия земельного участка ссылался на акт выбора
земельного участка под строительство закусочной и договор купли-продажи
складского помещения с совхозом. Однако действующим законодательством
установлен определен порядок предоставления земли, находящейся в собственности
публично-правового образования.

Составление акта выбора земельного участка под
строительство и согласование его полномочными и компетентными органами
представляет собой один из элементов сложной процедуры этого порядка.
Установленный порядок можно считать соблюденным только после принятия
администрацией публично-правового образования акта о предоставлении конкретному
лицу земельного участка и оформления договора, определяющего правовой режим
землепользования, с составлением кадастрового плана участка. Должно также
состояться выделение земли в натуре, если заинтересованное лицо не занимало
ранее этот участок.

Материалы
дела свидетельствуют о том. Что этот порядок не соблюден.

Исходя
из названных обстоятельств суд первой инстанции пришел к выводу, что спорный
объект является самовольной постройкой, и удовлетворил исковые требования о
сносе помещений кафе.

Апелляционная
инстанция при рассмотрении жалобы ответчика отменила решение суда и отказала в
иске. Такой исход судебного разбирательства стал полной неожиданностью для
истца, так как самовольность постройки спорного объекта не вызывала сомнений.

Попробуем
разобраться, в чем причина отказа в иске. Действительно, возведенные ответчиком
помещения на момент рассмотрения дела в суде представляли собой самовольную
постройку, так как налицо  все ее признаки, названные в п.1 ст. 222
Гражданского кодекса РФ.

В
центре данного спора оказался вопрос: является ли истец по заявленным
требованиям о сносе самовольной постройки надлежащим?

В
соответствии со своими учредительными документами управление архитектуры
района- муниципальное учреждение, то есть по правовому статусу относится к
объектам гражданских правоотношений, которые согласно ст. 53 АПК РФ 2002 года
могут обратиться с иском в арбитражный суд.

Пункт
2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ предписывает лицу, осуществившему самовольное
строительство, произвести снос. Возникает вопрос: как будет развиваться
ситуация, если это не будет  сделано, учитывая, что самовольное строительство-
гражданское правонарушение?

Если
самострой» осуществлен на земельном участке, находящемся в собственности
физического или юридического лица, данное лицо вправе предъявить иск о сносе
самовольной постройки, опираясь на соответствующие нормы главы 20 Гражданского
кодекса РФ о защите права собственности.

А
как быть, если самовольное строительство осуществлено на территории
публично-правового образования, например, муниципального образования? Именно с
такого рода нарушениями чаще всего сталкивается судебная практика. Какой орган
может заявить иск о сносе «самостроя» и тем самым защитить общественные
интересы от подобного правонарушения?

Как
показывает практика применения ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», органом, выступающим от имени
муниципального образования по упомянутым предметам ведения, является
администрация этого муниципального образования.

Существует
мнение  о возможности делегирования администрацией муниципального образования
права предъявления иска о сносе объекта самовольного строительства другому
органу местного самоуправления. Однако поскольку администрация прямо не
наделена федеральным законом правом предъявления такого иска, она не вправе
делегировать его другому органу. К тому же подобное делегирование будет
противоречить ст. 53 АПК РФ.

В
рассматриваемом примере суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу
о предъявлении иска о сносе самовольной постройки неуполномоченным органом в
связи с тем, что ни упомянутыми законами  и кодексами, ни ФЗ «Об архитектурной
деятельности в Российской Федерации», ни иным  федеральным законом не
предусмотрено право органов архитектуры обращаться в арбитражный суд с
соответствующим иском, как того требует ст. 53  АПК РФ.  Следовательно, истец
по делу ненадлежащий и в иске отказано правомерно.

  
Институт самовольной постройки имеет в нашей стране огромное практическое
значение. Это явилось следствием многочисленных нарушений при создании объектов
недвижимости.

Гражданско-правовое регулирование отношений в строительстве имеет
большой научный и практический интерес. В науке гражданского права вопросы
самовольного строительства традиционно рассматриваются при определении способов
приобретения права собственности.

Отнесение данной нормы именно к этому разделу
Гражданского кодекса обосновывается тем, что самовольное строительство при
наличии предусмотренных в законе условий может повлечь возникновение права
собственности либо у застройщика, либо у другого лица.

Приобретение права
собственности на самовольную постройку относится к первоначальным способам,
независимо от того, за кем признано это право за самовольным застройщиком или
лицом, которому принадлежит земельный участок. Право собственности на
самовольную постройку не может быть признано ни за одним из указанных лиц, если
сохранение постройки нарушает права и законные интересы других лиц либо создает
угрозу жизни и здоровью граждан.

. Не вызывает сомнений, что все нарушения строительных и градостроительных
норм и правил могут быть устранены к моменту окончания строительства. То же
самое относится к предоставлению земельного участка и получению разрешения на
строительство (фактическое одобрение идущего строительства уполномоченным
органом).

Таким образом, перед тем как отказать в государственной регистрации права
на самовольную постройку, т.е. применить негативные действия к объекту и
квалифицировать его как самовольный, государственный регистратор обязан
убедиться, что данный объект относится к недвижимому имуществу и права на него
подлежат государственной регистрации.

Регистрация права собственности на самовольную постройку является незаконной.
Государственная регистрация права собственности на самовольную постройку при
переходе этого права к другому лицу не препятствует судебному оспариванию
первичной государственной регистрации права собственности на этот объект.

Администрация
города обратилась в арбитражный суд с иском к краевому учреждению юстиции по
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — учреждение
юстиции) и ЗАО о признании недействительной государственной регистрации права
собственности ЗАО на строение кафе общей площадью 102,8 м2.

По
мнению истца, государственная регистрация права на спорное строение
осуществлена с нарушением ст. 17 ФЗ «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — ФЗ о регистрации).

Ответчик
— учреждение юстиции — настаивал на прекращении производства по делу в связи с
не подведомственностью спора арбитражному суду. Кроме того, учреждение юстиции
привело доводы относительно невозможности своего участия в деле в качестве
ответчика, поскольку, по его мнению, у истца не может быть каких-либо
материально правовых притязаний, так как учреждение юстиции не владеет, не
пользуется и не распоряжается спорным имуществом и не является стороной в
сделке, по которой ЗАО приобрело этот объект.

ЗАО
в отзыве на иск также просило суд о прекращении производства по делу. В
обоснование этой позиции им приведены аргументы об отсутствии предмета спора,
так как к моменту предъявления данного иска спорное строение продано
физическому лицу и учреждением юстиции осуществлена государственная регистрация
его права собственности на этот объект.

Суд
первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований на том основании,
что спорный объект самовольной постройкой не является, а свидетельство о
государственной регистрации права собственности ЗАО утратило силу после
регистрации права собственности физического лица на спорный объект.

При
разбирательстве дела в апелляционной инстанции суд пришел к выводу, что
строение — самовольная постройка, поэтому учреждение юстиции было не вправе
производить государственную регистрацию этого объекта.

Анализ
названных судебных актов и обстоятельств рассмотренного дела выявил ряд
вопросов, связанных с самовольным строительством.

–
Как следует квалифицировать статус спорного объекта? Ответчик — ЗАО, ссылаясь
на осуществленную учреждением юстиции государственную регистрацию его права
собственности на спорное строение, считал незыблемой свою правовую позицию.
Ответчик также указывал на приобретение этого строения его правопредшественником
в порядке приватизации.

В
ходе разбирательства дела суд апелляционной инстанции установил, что ЗАО
является правопреемником ТОО: ТОО было реорганизовано путем присоединения его к
ЗАО. На этот счет имеется соответствующее соглашение и акт приема-передачи
всего движимого и недвижимого имущества. На акте есть отметка его регистрации в
БТИ города. Данный акт не содержит сведений о передаче ЗАО спорного строения.

По
запросу суда из БТИ были получены первичные документы — дополнение и справка к
акту приема-передачи, где содержится указание о передаче спорного строения.
Однако эти документы не были представлены для государственной регистрации в
учреждение юстиции.

Правопредшественник
ответчика — ТОО приобрело в собственность имущество муниципального предприятия
кафе на основании договора купли-продажи. Однако в этом договоре и акте
приема-передачи к нему нет сведений о том, что в состав выкупленного имущества
входит спорное строение.

В
соответствии с техническим паспортом БТИ кафе на момент его выкупа состояло из
основного строения площадью 16,8 м2 и сарая площадью 6,6 м2, тогда как спорное строение имеет площадь 102,8 м2.

Участники
процесса не представили доказательств того, что ЗАО или ТОО в установленном
порядке отводился земельный участок для строительства помещения площадью 102,8 м2 и выдавались необходимые разрешения на его возведение.

Исходя
из оценки приведенных доказательств суд апелляционной инстанции пришел к
правильному выводу о том, что на момент передачи строения кафе площадью 102,8 м2 и на момент осуществления оспариваемой государственной регистрации данный объект
представляет собой самовольную постройку согласно ст. 222 ГК РФ.

Как
видим, в подобных спорах наибольшие сложности вызывает установление факта
самовольного возведения спорного объекта. В связи с этим суд вправе принимать
все предусмотренные законом меры к установлению фактических обстоятельств,
входящих в предмет доказывания по делу.

В
рассматриваемом примере доводам истца о самовольном характере спорного объекта
ответчик пытался противопоставить заключение судебной строительно-технической
экспертизы, где сделан вывод о том, что строение кафе не является самовольной
постройкой, поскольку по своим техническим характеристикам и конструктивному
исполнению соответствует градостроительным и строительным нормам и правилам.

Однако
эти доводы не могут быть приняты во внимание по следующим соображениям. В
заключении речь идет лишь об отсутствии одного из нарушений, которые в
соответствии со ст. 222 ГК РФ являются основаниями для отнесения объекта к
самовольным постройкам: о градостроительных нормах и правилах. Однако ст.

Неправомерно
произведенная государственная регистрация права собственности на  объект
самовольного строительства не может служить доказательством возникновения права
собственности на этот объект.

Необходимо
также иметь в виду, что в соответствии со ст. 14 Федерального Закона о
регистрации, свидетельство о государственной регистрации права собственности
служит документом, удостоверяющим право, и не относится к документам,
устанавливающим право.

Поскольку
самовольная постройка не входит в число объектов гражданских прав (ст. 128, 130
ГК РФ), правовые основания для осуществления государственной регистрации права
собственности на такой объект отсутствуют до тех пор, пока лицом, обратившимся
в учреждение юстиции за регистрацией права на объект «самостроя», не будут
соблюдены требования ст. 222 ГК РФ.

–
Подведомствен ли данный спор арбитражному суду? Исходя из положений ст. 2 ФЗ о
регистрации о том, что государственная регистрация служит единственным
доказательством существования зарегистрированного права, требование о признании
недействительной такой регистрации направлено на опровержение этого
доказательства и потому не противоречит заложенной в этой статье норме о
судебном оспаривании зарегистрированного права.

Напротив, сформулированное
таким образом исковое требование направлено на реализацию данной нормы, ибо в
случае его удовлетворения правообладатель будет лишен единственного законного
доказательства, подтверждавшего его права на объект недвижимого имущества.

Судебная
практика до настоящего времени не выработала единого подхода к определению
иска, с помощью которого зарегистрированное право на недвижимость может быть
оспорено в судебном порядке. Нередко подобный иск формулируют как требование о
признании недействительным самого зарегистрированного права.

Представляется,
что сформулированное в рассматриваемом примере исковое требование вполне
соответствует юридической сути ст. 2 ФЗ о регистрации. Поэтому рассуждения о
том, является государственная регистрация ненормативным актом или нет, отодвигаются
на второй план. Тем более что названный в ст. 12 ГК РФ перечень способов защиты
гражданских прав не носит исчерпывающего характера.

Определяющим
фактором должна быть правовая направленность заявленного иска, то есть четкое
выяснение судом цели истца, состоящей в защите нарушенного права на вещь.
Названному критерию вполне будет соответствовать иск о признании права
собственности на спорное имущество.

В случае удовлетворения данного иска
вступившее в законную силу решение суда является основанием для учреждения
юстиции произвести погашение предшествующей записи в государственном реестре о
регистрации права на это имущество за истцом применительно к нормам ст. 17, 18
ФЗ о регистрации.

Поэтому
доводы учреждения юстиции о прекращении производства по делу в связи с
неподведомственностью спора арбитражному суду правомерно не приняты во внимание
апелляционной инстанцией. Так же правомерно не приняты доводы этого ответчика
об отсутствии материально-правового интереса к спорному объекту недвижимости
как не имеющие юридического значения для разрешения спора по существу.

В
данном случае определяющее значение будут иметь обстоятельства нарушения требований
ст. 17 ФЗ о регистрации, допущенные при осуществлении оспариваемой регистрации.
Поэтому вполне обоснованно учреждение юстиции является ответчиком по данному
иску.

Вместе с тем рассмотрение такого иска без привлечения в качестве второго
ответчика обладателя права собственности на спорный объект не представляется
возможным. Его участие обусловлено не только наличием у него необходимых для
разрешения спора доказательств, но и необходимостью защиты его имущественных
интересов, так как при удовлетворении иска это лицо перестанет быть
собственником спорной недвижимости.

–
Данный спор примечателен также выяснением обстоятельств действительного
нарушения прав истца оспариваемой регистрацией. В ходе разбирательства дела
ответчик — ЗАО приводил аргументы об отсутствии у истца как исполнительного
органа муниципального образования материально-правового интереса к спорной
недвижимости и правовых оснований для отнесения строения кафе к муниципальной
собственности.

Однако
не следует забывать, что спорный объект возведен на земле, находящейся в
муниципальной собственности. К тому же в установленном порядке земельный
участок для строительства ни ЗАО, ни его правопредшественнику, ни какому-либо
другому лицу не предоставлялся.

Данные обстоятельства были подтверждены
сведениями, содержащимися в заключении управления архитектуры и
градостроительства города, полученном на запрос суда. Следовательно, действиями
по самовольному возведению строения кафе и осуществлением учреждением юстиции
государственной регистрации права собственности на самовольную постройку были
нарушены права и законные интересы муниципального образования города, поскольку
в соответствии со ст.

6 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного
самоуправления относятся, в частности, регулирование планировки и застройки
территорий муниципальных образований и контроль за использованием их земель.

Не
говоря уже о том, что выдача разрешения на строительство также является
прерогативой органов местного самоуправления (ст. 62 Градостроительного кодекса
РФ). Учитывая, что согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ администрация города вправе
выступать от имени муниципального образования города в спорном правоотношении,
истец по настоящему делу является надлежащим. Поэтому приведенные аргументы
ответчика — ЗАО — не имеют под собой правовой основы.

Если
рассматривать возможные варианты дальнейшей правовой судьбы данного
самовольного объекта, то кроме сноса по правилам ст. 222 ГК РФ можно
предположить его обращение в муниципальную собственность в случае признания
этой недвижимости бесхозяйной вещью.

Соответствующий порядок урегулирован нормами
ст. 225 ГК РФ. Представляется, что такой вариант развития событий возможен при
отказе в предоставлении земли самовольному застройщику, в результате чего он
утратит всякий материально правовой интерес к данному объекту, то есть, в
сущности, недвижимая вещь окажется бесхозяйной.

–
Определенные трудности в рассмотренном деле вызвала правовая оценка
представленных учреждением юстиции сведений о погашении записи в ЕГРП о
регистрации права собственности ЗАО на спорный объект в связи с регистрацией
соответствующего права на эти же помещения за физическим лицом.

Используя эти
обстоятельства, ЗАО приводило доводы об отсутствии предмета спора и на этом
основании настаивало на прекращении производства по делу. Закономерен вопрос:
каково значение последующей государственной регистрации права собственности на
недвижимость по отношению к предыдущей регистрации такого же права на данный
объект за другим лицом?

При
ответе на него нужно исходить из следующего. Предшествующая государственная
регистрация права собственности на недвижимость не может утратить своего
юридического значения вне зависимости от процедуры погашения записи в реестре,
совершаемой учреждением юстиции.

Анализ
легального определения государственной регистрации прав на недвижимое имущество
показывает, что она носит вторичный (производный) характер по отношению к
основаниям приобретения права собственности. Если речь идет о приобретении
этого права от предыдущего собственника, то в основе такого приобретения лежит
сделка. Отчуждать имущество по сделке вправе только собственник либо лицо, им
уполномоченное.

В
случае признания недействительной предшествующей государственной регистрации
права собственности на недвижимое имущество будут поставлены под сомнение
правомерность последующего отчуждения этого имущества и возникновение права
собственности у приобретателя.

Конечно
же, могут возникнуть возражения относительно добросовестности последнего
приобретателя спорного объекта, особенно актуальные в свете Постановления
Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 года № 6-П. Поэтому особую важность
имеет четкое правовое понимание добросовестности.

Добросовестность
представляет собой один из пределов осуществления гражданских прав (ст. 10 ГК
РФ). Критерием этого предела служит недопущение нарушения прав и законных
интересов других лиц. В качестве составляющего элемента основания возникновения
права собственности добросовестность фигурирует только в одном случае — при
приобретении имущества в собственность по давности владения (ст. 234 ГК РФ).

Законодательство
не предусматривает возникновения права собственности на вещь на основании
сделки, не соответствующей закону. А таковой, несомненно, будет сделка, в
которой продавец (отчуждатель вещи) не является собственником вещи либо
действует без полномочий собственника на ее отчуждение.

В
рассматриваемом примере доводы о добросовестности едва ли пригодятся последнему
приобретателю спорного кафе — физическому лицу, так как приобретенное кафе
является самовольной постройкой, то есть объектом, прямо выведенным
законодателем за пределы гражданского оборота.

Таким
образом, последующая государственная регистрация права собственности на объект
недвижимости, приобретенный по сделке, отнюдь не означает юридическую
«безгрешность» предшествующей государственной регистрации и, тем более, не
может служить препятствием для судебного оспаривания ее правомерности,
поскольку позитивное право таких запретов не предусматривает. Вот еще один
пример из судебной практики:

По одному из дел истец (мэрия города) обратился с иском о признании недействительной
государственной регистрации ответчиков на асфальтовую площадку. При этом истец
ссылался только на одно основание своего иска: по его мнению, указанный объект
не являлся недвижимым имуществом.

Суды первой и апелляционной инстанций
удовлетворили исковое требование, но сослались при этом на то, что, по мнению
суда, этот объект является самовольной постройкой. Кассационная инстанция
отменила предыдущие судебные акты и передала дело на новое рассмотрение,
указав, что суды, удовлетворяя иск, фактически признали объект недвижимым
имуществом (самовольной постройкой), хотя это прямо противоречило утверждениям
истца.

Также суд не оценил оснований государственной регистрации, произведенной
в соответствии со ст. 25 Закона о регистрации. По приведенному примеру
интересен следующий вывод. Если согласиться с доводами суда о том, что объект
является самовольной постройкой, то насколько правомерно в данном случае
применение таких правовых последствий, как признание недействительной
государственной регистрации права?

Весьма сомнительно, что удовлетворение
подобного искового требования возможно только с отсылкой к п. 2 ст. 222 ГК РФ.
Представляется, что перечисленные выше правовые последствия (негативные и
позитивные) не дают почвы для удовлетворения подобных исков.

Кроме того, при
рассмотрении вопроса о самовольности постройки следует помнить о различиях
Гражданского Кодекса РСФСР (1964 г.) и ныне действующего законодательства. К
примеру, если постройка была создана в период действия ГК РСФСР (1964 г.), то согласно ст.

109 этого Кодекса самовольной считалась только жилая постройка, возведенная
гражданином. Как видим, возникновение статуса самовольных во всех остальных
случаях возможно только у построек, принятых в эксплуатацию после введения в
действие первой части Гражданского Кодекса РФ.

Анализ возможных правовых последствий осуществления самовольного
строительства свидетельствует о том, что в этой сфере формируются комплексные
правовые отношения, связанные с: – определением права собственности на объект
строительства; – предоставлением земельного участка для строительства; –
признанием наследственных прав на постройку; – соблюдением застройщиками
требований строительных норм и правил; – выполнением сторонами в договоре
строительного подряда своих обязательств; – газо-, водо- и энергоснабжением
(т.е. подключением строительного объекта к существующим сетям); – осуществлением
инвестиционной деятельности субъектов строительства; – соблюдением
проектно-планировочных и иных градостроительных требований; – осуществлением
контрольно-надзорной функции уполномоченных органов (архстройнадзор, санитарный
надзор, экспертизы проектов и др.); – соблюдением норм экологических
нормативов; – отношениями, связанными с деятельностью государственных органов
по принятию решений о судьбе самовольной постройки, регистрации объекта,
приемке его в эксплуатацию и др.

Перечень этот не исчерпывающий. Но и названных правонарушений, относящихся
к области самовольного строительства, вполне достаточно, чтобы понять,
насколько актуальным является урегулирование этого процесса. Сегодня объект
строительства – это сфера приложения труда проектировщика и архитектора, многочисленных
подрядчиков, строительных структур, государственных органов, самого
застройщика.

В случае осуществления самовольного строительства нарушаются
государственные интересы, касающиеся регулирования отношений права
собственности на землю, обеспечения безопасности выполняемых
строительно-монтажных работ, охраны окружающей среды, регулирования инвестиционной
деятельности, контроля за градостроительством.

В законе есть несколько признаков самовольного строительства:

-Первый признак самовольного строительства – создание объекта на
земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном
законом и иными правовыми актами. Представляется, что понятие «отведение для
определенных целей» не тождественно понятию «предоставление земельного участка»
на праве собственности или на ином вещном праве. Тем более не используется в
тексте закона такая терминология, как «закрепление земельного участка».

Например, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный
суд с иском к учреждению юстиции о признании незаконным отказа в
государственной регистрации права  и обязал произвести государственную регистрацию
права собственности на вновь созданный в результате реконструкции объект
недвижимости – автозаправочную станцию. Все три инстанции были единодушны
и отказали в удовлетворении иска.

При этом кассационная инстанция указала, что «ООО заняло земельный
участок, ему не предоставленный. Это обстоятельство позволяет оценить созданный
объект как самовольную постройку в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ. Согласно
п. 2 названной нормы лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает
на нее права собственности.

В порядке, установленном п. 3 ст. 222 ГК РФ, право
собственности на объект за истцом не признано». Земельный участок должен быть использован под строительство именно того
объекта, который указывался в документах о его отведении. Ибо если на земельном
участке будет возведен иной, нежели указанный ранее в документах на землю,
объект, то он будет считаться самовольной постройкой.

-Вторым признаком самовольности строения законодатель определяет отсутствие
на момент создания у правопретендента необходимых разрешений или, наоборот,
наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил.
Этот блок оснований для признания строения самовольной постройкой достаточно не
определен и характерен наличием многочисленных  составляющих.

К основным
составляющим можно отнести те, которые напрямую указаны в федеральных законах:
например, разрешение на строительство, архитектурно-планировочное задание и
архитектурный проект, проектную документацию и прочее. Кроме того, при
осуществлении строительства необходимо соблюдать санитарные правила и нормы,
противопожарные, экологические правила и правила по охране памятников истории,
культуры, зодчества и многие другие.

Подводя итоги проведенного исследования,
можно рекомендовать всем участникам гражданского оборота строго соблюдать все
требования действующего законодательства при создании новых объектов
недвижимости во избежание последующих трудностей при приобретении на них прав.

При этом как минимум иметь следующие документы: – документ об отводе земельного
участка для создания определенного объекта недвижимого имущества и его последующей
эксплуатации. Срок действия этого документа должен быть достаточно длительным,
чтобы успеть не только построить объект, но и зарегистрировать права на него; –
разрешение на строительство (реконструкцию и пр.) конкретного объекта на
конкретном земельном участке; – проектную документацию, утвержденную и
согласованную со всеми необходимыми инстанциями; – акт ввода в эксплуатацию,
оформленный и подписанный всеми уполномоченными лицами; – план технического
описания объекта, составленный уполномоченным органом.

С
принятием нового Земельного кодекса РФ 2001 года, определившего основными
видами землепользования граждан и юридических лиц собственность и аренду,
срочное землепользование перестает быть препятствием на пути «узаконения»
самовольной постройки.

Подводя
некоторые итоги проведенного исследования, можно обобщить те условия, при
которых закон допускает признание права собственности на самовольно возведенный
объект, придерживаясь последовательности, заложенной  п. 1 ст. 222 Гражданского
Кодекса РФ.

Во-вторых,
следует получить все необходимые разрешения. В-третьих, при строительстве объекта
недопустимо существенное нарушение градостроительных и строительных норм и
правил.

Очевидно,
что отсутствие разрешения на строительство уже невозможно восполнить в ходе
судебного разбирательства. Но доказать соблюдение градостроительных и
строительных норм и правил истец может. Подтверждением этому служит заключение
полномочных и компетентных организаций, в том числе государственных органов, в
функции и задачи которых входят вопросы строительства (органы архитектуры и
градостроительства, органы Государственного архитектурно-строительного надзора,
проектно-строительные учреждения и т. п.).

Предоставление
земельного участка должно состояться до рассмотрения искового заявления по
существу, так как действующим законодательством не предусмотрено принятие
судебного решения под условием, то есть до выполнения данного условия право
собственности на объект самовольного строительства не может быть признано в
судебном порядке.

Подтверждением
отведения земли служат правоустанавливающие документы (постановление, договор с
кадастровым планом участка), а также доказательства выделения участка в натуре
(акт приема-передачи межевых знаков и т. п.).

Различного
рода письменные обещания, заверения о предоставлении земельного участка в
будущем, даже исходящие от полномочных органов, проекты постановлений,
договоров не могут служить доказательством выполнения этого условия.

Обязательным
элементом предоставления земельного участка должно быть указание цели его
использования, поскольку законодательство устанавливает принцип целевого
использования земли. Следовательно, если в правоустанавливающих документах на
земельный участок указана цель его предоставления иная, чем строительство
спорного объекта, признание права собственности на него невозможно.

Исследование
самовольной постройки будет неполным, если останутся без ответа вопросы о ее
правовой природе, а также о том, почему право собственности на самовольную
постройку по правилам ст. 222 ГК РФ приобретается через судебное решение.
Опираясь на упоминавшуюся ранее презумпцию соблюдения норм закона юридическими
лицами и гражданами при осуществлении гражданских прав, можно сделать вывод о
том, что самовольное строительство представляет собой не что иное, как
гражданское правонарушение.

Исходя из этого созданный в результате самовольного
строительства объект недвижимости не может быть признан полноправным объектом
гражданских прав. Тем более что действующим законодательством создание
недвижимости и вовлечение ее в гражданский оборот строго регламентировано.

Какими
критериями руководствуется законодатель, допуская возможность вовлечения этого
незаконно созданного объекта в гражданский оборот? Они достаточно четко
усматриваются из ч. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ. Только в том случае, если
существование самовольной постройки не нарушает права и охраняемые интересы
других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан, возможно сохранение этого
объекта и признание права собственности на него за самовольным застройщиком или
законным владельцем земельного участка, где осуществлена постройка.

Поскольку
самовольно возведенная постройка возникла по причине нарушения установленных
законом правил, совершение с ней каких-либо сделок прямо запрещено (п. 2 ст.
222 ГК РФ). Можно сказать, что нарушение этого запрета представляет собой одно
из оснований недействительности (ничтожности) сделки, помимо названных в главе
9 ГК РФ.

Общим
правовым последствием самовольного возведения строения является его снос за
счет самовольного застройщика (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Вместе с тем вполне
допустима ситуация, когда законный владелец земельного участка (где
осуществлена самовольная постройка), не заинтересованный в ее сохранении,
вправе самостоятельно снести этот объект с последующим отнесением затрат на
счет самовольного застройщика. В этом случае будет задействован такой способ
защиты гражданских прав как самозащита (ст. 14 ГК РФ).

Все
известные правовые системы уделяют особое внимание основаниям приобретения и
прекращения права собственности. Этой же тенденции придерживается и
отечественное законодательство (главы 14 и 15 ГК РФ). Однако допустить
возможность приобретения имущества в собственность в результате гражданского
правонарушения (каковым, несомненно, является самовольное строительство),
значит, вступить в противоречие с основными началами гражданского
законодательства (ст. 1) и основаниями возникновения гражданских прав и
обязанностей (ст. 8).

Поэтому
для придания самовольной постройке полноценного статуса объекта гражданских
прав и легитимного вовлечения этого объекта в имущественный оборот
заинтересованное лицо обращается в суд с иском о признании права собственности
на объект «самостроя» при наличии правовых предпосылок, установленных в п. 3
ст. 222 ГК РФ.

Вместе
с тем сформулированные законодателем в п. 3 ст. 222 Гражданского Кодекса РФ
условия, необходимые для признания права собственности на самовольную
постройку, могут быть соблюдены заинтересованными лицами и вне рамок судебного
разбирательства.

Мнения
юристов (ученых и практиков) здесь различны. Признание права собственности
через судебное решение с необходимостью предполагает существование спора. В той
ситуации, когда между самовольным застройщиком и законным владельцем земельного
участка не имеется разногласий по поводу возведения и дальнейшего существования
объекта «самостроя» будут отсутствовать правовые мотивы для подачи иска, так
как нет спора.

Однако
в этом случае на пути «легализации» самовольно  возведенного объекта могут
возникнуть иные трудности. Согласно ст. 219 ГК РФ право собственности на вновь
создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации,
возникает с момента такой регистрации.

Необходимость государственной
регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества прямо
закреплена в ст. 131 ГК РФ. В настоящее время регистрация регулируется нормами
ФЗ «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с
ним”.

Практика
деятельности учреждений юстиции, осуществляющих такую регистрацию, раскрывает
следующую картину. На основании ст. 1б-18 упомянутого Закона лицо, которое
возвело недвижимость с соблюдением всех предусмотренных правил отвода земли и
осуществление строительства, представляет в учреждение юстиции в обязательном
порядке: разрешение на строительство, проектную документацию, утвержденную в
установленном порядке, акт приемки объекта в эксплуатацию, подписанный уполномоченными
и компетентными органами.

Очевидно, что самовольный застройщик названных
документов не имеет в силу «самовольности происхождения» возведенного им
объекта. В связи с этим возникают сомнения по поводу того, что учреждение
юстиции при отсутствии таких документов осуществит государственную регистрацию
на самовольно возведенный объект недвижимости.

Однако
в подобной ситуации заинтересованное лицо при обращении в учреждение юстиции
вправе представить заключение, полномочных и компетентных органов о
соответствии объекта «самостроя» градостроительным и строительным нормам и
правилам. Если учреждения юстиции воспримут данное заключение в совокупности с
правоустанавливающими документами на землю под таким объектом, тогда можно
утверждать, что приобретение права собственности на самовольную постройку
возможно во внесудебном порядке.

Представляется,
что рассмотрение иска о признании права собственности на самовольную постройку
скорее разрешит эту ситуацию, поскольку в соответствии со ст. 28 03 «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
учреждение юстиции не вправе отказать в государственной регистрации права на
недвижимое имуществе установленного вступившим в силу решением суда.

В
рамках действующего законодательства возможен еще один путь легитимного
вовлечения в гражданский оборот самовольно возведенной недвижимости. При
отсутствии спора по поводу «самостроя» между самовольным застройщиком и
законным владельцем земли главная сложность на этом пути заключается в том,
чтобы восполнить отсутствие разрешения на строительство и акта приемки в
эксплуатацию законченного строительством объекта.

До
настоящего времени не утратило юридической силы постановление СНК РСФСР от 22
мая 1940 года № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах,
рабочих, курортных и дачных поселках». Последние изменения в этот нормативный
акт внесены постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 года № 726. По
смыслу п.

10 данного постановления при отсутствии оснований к сносу и переносу
самовольно возведенного строения местная администрация предоставляет таким
застройщикам разрешение на строительство в установленном порядке. Отсюда
следует вывод о том, что при отсутствии обстоятельств, однозначно
препятствующих сохранению самовольной постройки (ч. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ),
самовольный застройщик имеет возможность потребовать от администрации
публично-правового образования выдать разрешение на строительство самовольно
возведенной недвижимости.

Получение
таким образом разрешения на строительство может послужить основанием к
оформлению акта приемки в эксплуатацию объекта «самостроя». Наличие этих
документов плюс предоставление земли сделают более убедительной в юридическом
отношении позицию самовольного застройщика при обращении в учреждение юстиции
по вопросу государственной регистрации.

Однако
данный путь также имеет свои изъяны. Во-первых, в п. 10 упомянутого
постановления речь идет о строениях, самовольно возведенных до его издания, то
есть до 1940 года, а значит, установленная в нем процедура не относится к
объектам «самостроя», возникшим в последующем.

Во-вторых, все нормы постановления
СНК РСФСР от 22 мая 1940 года № 390 посвящены индивидуальным застройщикам, то
есть физическим лицам, тогда как в настоящее время юридические лица «не
отстают» от граждан по части самовольного строительства. В-третьих, довольно
детальное регулирование действующим законодательством вопросов правомерного
осуществления строительства гражданами и юридическими лицами вызывает сомнения
в юридической востребованности данного постановления в соответствующей
деятельности администраций публично-правовых образований.

Практика
деятельности учреждений юстиции по вопросам регистрации недвижимости и судебная
практика по спорам, связанным с самовольным строительством, покажут, какой из
названных путей «легализации» объектов «самостроя» окажется юридически и
экономически более эффективным. Правила п. 3 ст.

222 Гражданского Кодекса РФ не
охватывают ситуацию самовольного возведения объекта недвижимости на земельном
участке частного лица самим собственником земли. Представляется, что в данном
случае «узаконение» самовольной постройки вполне возможно во внесудебном
порядке по одному из предложенных вариантов.

Правила
п.3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ не охватывают ситуацию самовольного
возведения объекта недвижимости на земельном участке частного лица самим
собственником  земли. Представляется, что в данном случае «узаконение»
самовольной постройки вполне возможно во внесудебном порядке по одному из
предложенных вариантов.

Указанные
вопросы требуют дальнейшего урегулирования в законодательстве Российской
Федерации.

3.  Разрешение на строительство.

В
отношении разрешения на строительство, прежде всего, необходимо отметить, что
Градостроительный Кодекс РФ вкладывает иной смысл по сравнению с
Градостроительным Кодексом РФ 1998 года в само понятие разрешение на
строительство. Так, это не просто документ, дающий застройщику право осуществлять
строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, но и
документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям
градостроительного плана земельного участка.

В то же время, в отличие от
Градостроительного Кодекса РФ 1998 года, разрешение на строительство также
требуется и для проведения капитального ремонта объекта, но отсутствует
необходимость получать разрешение на строительство для благоустройства территории.

В
отличие от Градостроительного Кодекса РФ 1998 года, согласно которому форма
заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения
данного заявления, перечень предоставляемых к рассмотрению материалов, форма
разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения
и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на
строительство устанавливаются Градостроительным Кодексом РФ 1998 года, законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, новый
Градостроительный Кодекс РФ детально регламентировал все указанные вопросы.

Это
объясняется необходимостью установления единого порядка выдачи разрешения на
строительство с целью недопущения злоупотребления властью на уровне субъектов
Российской Федерации, создания действительно единого правового пространства при
осуществлении такого рода хозяйственной деятельности.

Новым
Градостроительным Кодексом РФ изменена и процедура выдачи разрешений на
строительство и четко разграничил полномочия органов различных уровней власти
по выдаче разрешений на строительство.

Разрешение
на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие
градостроительного регламента или для которого не устанавливается
градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной
власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом
местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Исчерпывающий перечень
таких земельных участков установлен в статье 36 Градостроительного Кодекса РФ.

Так,
согласно статье 76 Кодекса торгового мореплавания РФ  выдача разрешений на
проведение строительных работ в порту осуществляется капитаном морского рыбного
или торгового порта. Разрешение на застройку площадей залегания полезных
ископаемых в пределах горного отвода выдает Федеральная служба по
экологическому, технологическому и атомному надзору (п.5.3.3.3.

– в
отношении объектов культурного наследия федерального значения – федеральным
органом охраны объектов культурного наследия или его территориальными органами
либо в порядке, определяемом договором о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъекта РФ.

– в
отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов
культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов
культурного наследия – в порядке, установленном законом субъекта РФ или
муниципальным правовым актом.

В
остальных случаях, разрешение на строительство выдается органами местного
самоуправления по месту нахождения земельного участка. В соответствии со ст. 8
Градостроительного Кодекса РФ выдача разрешений на строительство на территории
поселения или городского округа осуществляется соответственно органами местного
самоуправления поселения или городского округа, на межселенных территориях –
органами местного самоуправления муниципального района.

Из
этого правила есть еще одно исключение разрешение на строительство для
строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального
строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении
которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков
выдается соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной
власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного
самоуправления.

Перечень таких объектов, для размещения которых допускается
изъятие, в том числе и путем выкупа, земельных участков определен статьей 49
Земельного кодекса РФ (с изменениями от 29.12.2004 N 191-ФЗ).  К таким
объектам относятся: объекты федеральных энергетических систем и объекты
энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной
энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей
сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения,
информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую
деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы
РФ; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие
деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло-
и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего
пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и
иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных
пунктов и вне границ населенных пунктов.

В
связи с тем, что Градостроительный Кодекс РФ установил новый порядок выдачи
разрешения на строительство и исключил такое понятие как территории объектов
градостроительной деятельности особого регулирования Постановление
Правительства РФ от 10.03.

2000 N 221 «Об утверждении Правил выдачи
разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а
также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности
особого регулирования федерального значения» не подлежат применению.

Градостроительный
Кодекс РФ установил исчерпывающий перечень документов, необходимых для
получения разрешения на строительство.

В
числе таких документов указан градостроительный план, форма которого
устанавливается Правительством.  До установления Правительством РФ такой формы
(но не более чем через пять лет со дня введения ГрК РФ) для получения разрешения
на строительство застройщик предоставляет в уполномоченный на выдачу разрешения
на строительство орган кадастровый план земельного участка (часть 1 статьи 4
Федерального закона от 29.12.

2004 N 191-ФЗ «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации»). При этом кадастровый план
земельного участка должен быть подготовлен и оформлен в соответствии с
Федеральным законом от 02.01.2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном
кадастре» и Правилами оформления кадастрового плана земельного участка.

В связи
с тем, что в таком случае, проектная документация разрабатывается на основе
архитектурно-планировочного задания, то, соответственно, для получения
разрешения на строительство необходимо предоставлять в уполномоченный орган
также и архитектурно-планировочное задание.

Градостроительный
Кодекс РФ закрепил порядок действий органов, уполномоченных на выдачу
разрешений на строительство, с момента поступления заявления о выдаче
разрешения на строительство до момента выдачи такого разрешения. При этом
установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым застройщику может быть
отказано в выдаче разрешения на строительство.

При
поступлении заявления о выдаче разрешения на строительство индивидуального
жилищного объекта уполномоченный орган должен проверять на соответствие
требованиям градостроительного плана не проектную документацию, а схему
планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения
объекта.

В
случае, если в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ
«О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» для
получения разрешения на строительство предоставлялся не градостроительный, а
кадастровый план земельного участка, а также архитектурно-планировочное
задание, на основе которого разрабатывалась проектная документация, то орган,
уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, проверяет соответствие
проектной документации архитектурно-планировочному заданию, а не требованиям
градостроительного плана.

Соответственно, уполномоченный орган не может
отказать в выдаче разрешения на строительство по такому основанию как
несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана, но
может отказать при несоответствии такой документации
архитектурно-планировочному заданию.

В указанной ситуации может быть отказано в
выдаче разрешения на строительства объекта индивидуального жилищного
строительства, если схема планировочной организации земельного участка с
обозначением места размещения объекта не соответствует действующим
градостроительным и строительным нормам и правилам.

Важное
значение имеет закрепление в Градостроительном Кодексе РФ возможности выдачи
разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. При этом под
этапами строительства, реконструкции следует понимать достаточно широкий круг
работ. Это могут быть подготовительные работы, например, связанные со сносом
сооружения для нового строительства, или демонтаж отдельных конструкций при
реконструкции, земляные работы по устройству котлованов, устройство
фундаментов, строительство отдельных блоков объекта и т.д.

Форма
разрешения на строительство устанавливается Правительством РФ. До ее
утверждения разрешения на строительство выдаются по форме, принятой законом и
иным нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1
статьи 8 Федерального закона от 29.12.

2004 N 191-ФЗ «О введении в действие
Градостроительного кодекса Российской Федерации»). При этом разрешение на
строительство должно выдаваться с учетом особенностей, установленных
Градостроительным Кодексом РФ (например, срок действия разрешения на строительство,
возможность выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции).

Градостроительный
Кодекс РФ отменил регистрацию органами местного самоуправления разрешения на
строительство. В то же время, орган, выдавший разрешение на строительство, в
течение семи дней со дня выдачи разрешения на строительство направляет копию
материалов инженерных изысканий и проектной документации, представленных на
получение разрешения на строительство в орган местного самоуправления
городского округа или муниципального района, на территории которого строится,
реконструируется или ремонтируется объект, для размещения их в информационной
системе обеспечения градостроительной деятельности (в дело о застроенных или
подлежащих застройке земельных участков) (глава 7 ГрК РФ).

Срок
действия разрешения на строительство также существенно отличается от срока,
который был установлен Градостроительным Кодексом РФ 1998 года – 3 года.
Связано это с тем, что ранее установленный срок не учитывает особенностей
объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых
выдается разрешение на строительство.

Именно по этой причине Градостроительный
Кодекс РФ закрепил, что разрешение на строительство выдается на срок,
предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального
строительства. В связи с тем, что для индивидуального жилищного строительства
не разрабатывается проектная организация, следовательно и проект организации
строительства, то срок действия разрешения на строительство в таких случаях
выдается на 10 лет.

Разрешение на строительство может быть продлено на
основании заявления заказчика. Но в целях пресечения возможных злоупотреблений
со стороны застройщика в продлении срока действия разрешения на строительство
должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный
ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи
заявления о продлении такого срока (то есть не менее, чем за 60 дней до
истечения срока действия такого разрешения).

Поскольку
в Проекте организации строительства объекта, являющегося разделом проектной
документации, указывается срок строительства, то для возможности продления
строительства требуется внесения изменений в данный раздел проектной
документации. В таком случае и продлять разрешение на строительство
уполномоченный орган должен на указанный срок.

В отношении индивидуального
жилищного строительства Градостроительный Кодекс, к сожалению, не указывает
срок продления разрешения на строительство. Это может создать определенные
трудности на практике, когда органы будут вынуждены каждый раз продлять срок
действия разрешения на строительство на 10 лет, поскольку это может привести к
злоупотреблениям со стороны граждан, затягивающих ввод дома в эксплуатацию с
целью избежания  налогообложения на недвижимость.

Статья
Градостроительного Кодекса закрепляет единый порядок выдачи разрешения на
строительство. Однако части 22 и 23 Градостроительного Кодекса  РФ
предусматривают случаи, когда от этого общего порядка могут быть допущены
отступления.

Порядок
выдачи разрешения на строительство на земельных участках, на которые не
распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не
устанавливаются градостроительные регламенты, может определяться Правительством
РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим, необходимо
отметить два момента. Первое – Градостроительный Кодекс устанавливает
возможность принятия такого порядка. В случае, если Правительством РФ или
органами государственной власти субъектов РФ не установлен особый порядок
выдачи разрешения на строительство, то такое разрешение должно выдаваться с
соблюдением процедур, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

В
качестве примера можно указать Правила принятия решений о размещении и
сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, утв.
постановлением Правительства РФ от 14.03.97 N 306 (в ред. от 01.02.2005
N 49).

С 1
января 2021 года установлен запрет на выдачу разрешений на строительство при
отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства,
реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на
земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных
регламентов или для которых не устанавливается градостроительные регламенты, и
в иных, предусмотренных федеральными законами случаях.

Введение такой нормы
направлено на стимулирование исполнения органами местного самоуправления своей
обязанности по принятию правил землепользования и застройки с целью недопущения
злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при принятии индивидуальных
решений по использованию земельных участков и пресечение хаотической застройки
городов и других населенных пунктов.

Особое
внимание необходимо уделить случаям, когда в соответствии с Градостроительным
Кодексом РФ не требуется разрешение на строительство. Согласно
Градостроительному Кодексу РФ 1998 года разрешение на строительство не
требовалось, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости
не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности
зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий,
строений и сооружений на площадках, необходимых для строительных работ.

Градостроительный
Кодекс РФ значительно расширил перечень случаев, когда разрешение на
строительство не требуется. При этом следует отметить, что в случае, когда
разрешения на строительство не требуется, строительство или реконструкция не
могут осуществляться хаотично, по собственному усмотрению застройщика.

Прежде
всего, любое строительство, реконструкция, ремонт должны осуществляться в
соответствии с техническими регламентами (до их принятия строительными нормами
и правилами и иными нормативными правовыми актами), а также градостроительными
регламентами, в том числе предельными параметрами допустимого строительства.

Под строениями и
сооружениями вспомогательного характера следует понимать любые постройки за
исключением основного здания (например, жилого дома на земельном участке,
принадлежащем гражданину), которые, как правило, предназначены для обслуживания
основного здания либо имеют вспомогательный характер. Например, сарай, баня,
летняя кухня, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т.д.

Одним
из наиболее важных достижений нового Градостроительного Кодекса РФ является
закрепление норм, посвященных собственно строительству и реконструкции.
Введение такой нормы является новеллой градостроительного законодательства.

Принципиально
новым является закрепление в Градостроительном Кодексе РФ положения, что
строительство, реконструкция объектов капитального строительства, капитальный
ремонт таких объектов регулируется на федеральном уровне. До этого
предусматривалась возможность принятия территориальных и региональных
строительных нормативов.

Строительство,
реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, кроме
случаев, предусмотренных Градостроительным Кодексом РФ, должно осуществляться
исключительно на основе разрешения на строительство и с соблюдением технических
регламентов (до их введения – требований нормативных правовых актов РФ), в
противном случае, объект капитального строительства будет в соответствии
ст. 222 Гражданского кодекса РФ являться самовольной постройкой.

Строительство
могут осуществлять как сам застройщик, так и привлекаемое им (или его
уполномоченным лицом – заказчиком) на договорной основе физическое или
юридическое лицо.

Указанные
лица могут осуществлять строительство только при условии их соответствия
требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к лицам,
осуществляющим такого рода деятельность.

с даты
поступления заявления о выдаче лицензии с приложением всех необходимых
документов.

Важным
является закрепление Градостроительным Кодексом РФ возможности отклонения от
проектной документации. Необходимость отклонения от проектной документации при
строительстве, реконструкции объекта может быть обусловлено самыми различными
причинами: дефицитом денежных средств, обнаружением на строительной площадке
объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия и т.д.

Отклонение
параметров объекта капитального строительства от проектной документации
допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком
проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в
порядке, установленном Правительством РФ.

Требования
к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального
строительства для реконструкции, капитального ремонта, состав и порядок ведения
исполнительной документации, порядок осуществления строительства,
реконструкции, капитального ремонта, порядок консервации объекта капитального
строительства могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской
Федерации.

В
целях обеспечения безопасности и надежности строительства, реконструкции,
капитального ремонта Градостроительный Кодекс РФ предусматривает осуществление
строительного контроля.

Строительный
контроль должен осуществляться при строительстве, реконструкции, капитальном
ремонте любого объекта капитального строительства.

Часть
1 статьи 53 Градостроительного Кодекса определяет предмет строительного
контроля – это проверка соответствия выполняемых работ проектной документации,
требованиям технических регламентов, требованиям градостроительного плана
земельного участка.

Соответственно, в случае если проектная документация
подготавливалась на основании архитектурно-планировочного здания, выполняемые
работы должны проверяться на соответствие их требованиям такого
архитектурно-планировочного задания. В случаях осуществления индивидуального
жилищного строительства выполняемые работы должны проверяться на соответствие
схеме планировочной организации земельного участка и требованиям технических
регламентов, соответствие таких работ проектной документации должно
осуществляться только в случаях, если проектная документация разрабатывалась по
инициативе застройщика.

Особое
внимание необходимо уделить такому вопросу как проверка выполняемых работ
требованиям технических регламентов.

Согласно
части 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в
действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до вступления в силу
в установленном порядке технических регламентов по организации территорий,
размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений,
сооружений проводится проверка соответствия проектов документов
территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной
документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в
части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года
N 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Градостроительному кодексу Российской
Федерации.

В
соответствии со статьей 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О
техническом регулировании» до вступления в силу соответствующих технических
регламентов (но не позднее 1 июля 2021 года) требования к продукции, процессам
производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,
установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными
документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному
исполнению только в части, соответствующей целям:

защита
жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц,
государственного и муниципального имущества;

охраны
окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения
действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Согласно
разъяснениям Госстроя РФ до вступления в силу соответствующих технических
регламентов в области строительства подлежат обязательному исполнению
требования действующих нормативных документов в строительстве, принятых до 1
июля 2003 года, направленные на достижение целей технического регулирования.

По
сравнению с Градостроительным Кодексом РФ 1998 года положения о проведении
государственного строительного надзора претерпели существенные изменения. Так,
изменился круг органов, осуществляющих такой надзор, предмет государственного
строительного надзора.

Значительно сужен по сравнению с Градостроительным
Кодексом РФ 1998 года круг объектов, при строительстве, реконструкции которых
проводится государственный строительный надзор. Государственный строительный
надзор осуществляется только в отношении объектов, проектная документация
которых подлежит в соответствии со статьей 49 Градостроительного Кодекса РФ
государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является
типовой проектной документацией или ее модификацией.

Часть
2 статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ четко закрепляет предмет
государственного строительного надзора – проверка соответствия выполняемых
работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов
капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной
документации.

В то
же время согласно ст. 7 Федерального закона от 27.12.2001 N 184-ФЗ «О
техническом регулировании» технические регламенты устанавливают минимально
необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучения, биологическую
безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную,
промышленную термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную
безопасность и т.д.

Как
уже было отмечено выше, до принятия технических регламентов качество
строительных работ должно проверяться на соответствие требованиям действующих
нормативных документов в строительстве.

Таким
образом, предмет государственного строительного надзора во многом пересекается
с предметами иных надзоров, осуществляемых при строительстве, реконструкции,
капитальном ремонте и предусмотренных федеральными законами.

Соответственно
при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального
строительства осуществляются все виды государственного надзора, предусмотренные
федеральными законами. В их числе можно отметить следующие.

Статьей
215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые
производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений
соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области
государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.

Государственный
строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в
зависимости от степени значимости и потенциальной опасности объекта.

Перечень
объектов, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых
государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными
органами исполнительной власти, является исчерпывающим.

Большое
значение имеет закрепление в Градостроительном Кодексе РФ вопросов, связанных с
вводом объектов в эксплуатацию.

Указанные
нормативные акты предусматривали приемку законченных строительством объектов
государственными приемочными комиссиями. В состав таких комиссий, как правило,
входили представители заказчика (застройщика), эксплуатационной организации,
генерального подрядчика, генерального проектировщика, органов местного
самоуправления, органов государственного санитарного надзора, органов
государственного пожарного надзора, а также представители ведомств и иных
организаций при строительстве соответствующих объектов.

Статья
55 Градостроительного Кодекса предусматривает качественно иной порядок ввода
объекта в эксплуатацию в отличие от порядка, предусматриваемого подзаконными
нормативными актами. Прежде всего, исключается порядок приемки объектов
государственными приемочными комиссиями.

Введение
Градостроительным Кодексом нового порядка ввода объекта в эксплуатацию во
многом обусловлено необходимостью четко разделить компетенцию органов власти.
Так, органы, выдающие разрешение на ввод объекта в эксплуатацию
(преимущественно это органы местного самоуправления), должны проверять его
соответствие проектной документации, требованиям разрешения на строительство и
градостроительного плана земельного участка, соответствие же построенного,
реконструированного, отремонтированного объекта техническим регламентам, его
оценка с точки зрения надежности и безопасности – предмет деятельности
специально уполномоченных органов (прежде всего, органов государственного
строительного надзора).

Согласно
новому Градостроительному Кодексу РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию
выдается теми же органами, которые выдавали разрешение на строительство.
Указанные органы обязаны осуществить проверку правильности оформления
документов, осмотр и наличия объекта капитального строительства.

Части
6, 7 и 9 статьи 55 Градостроительного Кодекса РФ устанавливают исчерпывающий
перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. При этом не
допускается отказ в выдаче разрешения на строительство по основанию
несоответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта
капитального строительства проектной документации в случае ввода в эксплуатацию
объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку для такого
строительства проектная документация вообще не требуется.

В
случае если разрешение на строительство выдавалось до введения в действие
Градостроительного Кодекса РФ или для выдачи разрешения на строительство в
соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004
N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской
Федерации» предоставлялся не градостроительный, а кадастровый план, то не может
быть отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании
несоответствия объекта капитального строительства требованиям
градостроительного плана земельного участка.

Однако,
если проектная документация разрабатывалась на основании архитектурно-планировочного
задания, то может быть отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в
эксплуатацию на основании несоответствия объекта капитального строительства
требованиям архитектурно-планировочного задания (это не распространяется на
индивидуальное жилищное строительство).

В
отличие от перечня документов, представляемых для получения разрешения на
строительство, данный перечень не носит исчерпывающего характера. Указанный
перечень может быть расширен Правительством Российской Федерации в целях
получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта
капитального строительства на государственный учет.

В
части документов, предоставляемых для получения разрешения на ввод объекта в
эксплуатацию, необходимо отметить следующее.

Выдачи
разрешения на строительство должны предоставляться заключения всех видов
надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции объектов капитального
строительства, их капитальном ремонте. В случае, если разрешение на
строительство объекта выдавалось до введения в действие Градостроительного
Кодекса РФ или при выдаче разрешения на строительство представлялся не
градостроительный, а кадастровый план земельного участка, для ввода объекта в
эксплуатацию предоставление градостроительного плана земельного участка не
требуется.

Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию устанавливается Правительством
Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от
29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса
Российской Федерации» до установления Правительством РФ формы разрешения на
ввод объекта в эксплуатацию форм разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
определяется уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным
органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, органом местного самоуправления.