Курсовая работа (теория): бюджет муниципального образования: проблема формирования и перспективы совершенствования
КУРСОВАЯ РАБОТА
на тему:
“Бюджет муниципального образования: проблема формирования и перспективы совершенствования”
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования бюджета муниципального образования
1.1 Сущность муниципального бюджета, его функции и роль в осуществлении задач региона
1.2 Доходная часть муниципального бюджета: состав, структура и источники формирования
Глава 2. Проблемы формирования и организации муниципального бюджета, пути решения и перспективы развития
2.1 Проблемы формирования и организации бюджета муниципального образования
2.2 Пути решения и результативные варианты модернизации для местного бюджета на современном этапе развития
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Развитие современных принципов хозяйствования привели к расширению и усложнению экономических функций местных органов власти. На сегодняшний день нельзя сказать о доминирующем и прочном финансовом потенциале муниципальных образований. Внешний контроль за движением бюджетных средств, как и контроль всего бюджетного процесса, практически отсутствует и не осуществляется. Это в первую очередь обуславливается довольно большим числом сформированных местных бюджетов, а также значительной и обширной самостоятельностью органов власти местного самоуправления
Невозможность быстрого и кардинального укрепления доходной базы местных бюджетов и развития их самостоятельности усложняет и сильно затягивает процесс. При успешном решении вышестоящих проблем, можно с уверенность говорить о полной адаптации бюджетных отношений в рыночных условиях, а также увеличении влияния бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.
В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты – самые многочисленные.
Актуальность темы вызвана необходимостью каждого муниципального образования спланировать и исполнить свой бюджет с наименьшими потерями финансовых средств. Так как большинство муниципальных бюджетов нашей страны являются дефицитными, именно финансирование расходных полномочий из вышестоящих бюджетов так важны. Ведь только хорошая налоговая политика местных властей поможет разумно организовать своевременное пополнение казны муниципального образования. Неэффективность взимания налогов, проблема разграничения властных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов, нецелевое и незаконное расходование средств хозяйствующими субъектами и органами управления – вот основные “камни преткновения” стабильного и полного поступления денежных средств в муниципальный бюджет.
Целью данной работы является – изучение проблем формирования доходов муниципального бюджета и путей их решения.
Исходя из поставленной цели требуется решить следующие задачи:
)изучение теоретических основ функционирования муниципального бюджета, определение его сущности, выполняемых функций, а также формирование доходов;
2)выявление проблем функционирования муниципального бюджета в современных условиях;
)рассмотрение перспектив развития муниципальных образований и предложений по совершенствованию проблемных сторон бюджетного процесса.
Предметом исследования в работе послужил непосредственно муниципальный бюджет.
Курсовая работа содержит введение, две главы, заключение, список использованной литературы.
муниципальный бюджет регион доходный
Глава 1. Теоретические основы формирования бюджета муниципального образования
1.1 Сущность муниципального бюджета, его функции и роль в осуществлении задач региона
Местный бюджет, обеспечивающий финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-сбытовым обслуживанием населения, в условиях демократического государства, является приоритетной составляющей финансовой системы государства в целом.
На сегодняшний день существует довольно много трактовок и определений понятия “местный бюджет”. К примеру, А.М. Бабич определяет местный бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением котором осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.
“Местные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства”. Такое определение приводит Поляк Г.Б. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Также он определяет сущность, функции и значимость муниципальных бюджетов.
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.
Муниципальные бюджеты не маловажны в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и другие поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов.
В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепление в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органа ми и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются ими в пределах переданных в качестве компенсации средств.
Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления получают плату, в том числе и натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования
Представительные органы местного самоуправления могут образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ наделены следующими функциями:
) регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, между федеральным бюджетом и местными бюджетами в рамках федеральных целевых программ;
) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;
) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и других мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;
) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;
) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;
) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ и др.
) другие функции, предусмотренные законодательством.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями РФ и отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. В этом случае им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
Органы государственной власти гарантируют:
) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия федеральных законов и законов субъектов РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в ходе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:
) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
) в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты.
Органы местного самоуправления имеют право получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.
1.2 Доходная часть муниципального бюджета: состав, структура и источники формирования
В качестве составной части местных бюджетов предусматриваются сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
В составе бюджетной классификации доходов бюджетов выделяются следующие основные группы, подгруппы и статьи доходов.. Налоговые доходы:
налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц;
) налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы:
налог на добавленную стоимость; акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ и ввозимым на территорию РФ; федеральные, региональные и местные, лицензионные сборы; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; налог с продаж; единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства – вмененный налог на доходы;
) налоги на имущество: налог на имущество физических лиц; налог на имущество организаций; налог на недвижимость; налог на наследование или дарение;
) платежи на пользование природными ресурсами: платежи на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог, водный налог; экологический налог; земельный налог;
) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции: таможенная пошлина; таможенные сборы;
) прочие налоги, пошлины и сборы: государственная пошлина; взносы в государственные фонды; дорожный налог; транспортный налог; налог на игорный бизнес; налог на рекламу;. Неналоговые доходы:
) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности: доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; дивиденды по акциям, принадлежащим государству; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности; проценты, полученные от размещения в кредитных организациях временно свободных средств бюджета; проценты, полученные от предоставления бюджетных ссуд внутри страны; доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства; перечисление прибыли Центрального банка РФ; платежи от государственных и муниципальных организаций; плата за выделение квот вылова водных биологических ресурсов совместным предприятиям и иностранным юридическим лицам; прочие поступления от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности: поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности; поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций; доходы от продажи квартир; доходы от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, другого оборудования; доходы от реализации конфискованного, бесхозного имущества, кладов и другого имущества, перешедшего в государственную и муниципальную собственность; доходы от реализации государственных запасов; доходы от продажи земли и нематериальных активов; поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; административные платежи и сборы; прочие неналоговые доходы;
) безвозмездные перечисления: от бюджетов других уровней; от государственных внебюджетных фондов; от государственных организаций; от наднациональных организаций; средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды;
) доходы целевых бюджетных фондов: дорожные фонды; экологические фонды; фонд развития таможенной системы РФ; государственный фонд борьбы с преступностью; фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; целевой фонд Федеральной пограничной службы РФ; целевой фонд Министерства РФ по атомной энергии.
В местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Также полностью поступают в местные бюджеты доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Другие неналоговые доходы поступают в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
К налоговым доходам местных бюджетов относятся:
) собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов;
) регулирующие налоговые доходы, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектами РФ;
) государственная пошлина, кроме государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, – по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, – в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.
Собственные доходы местных бюджетов включают: местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных; налогов и налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.
К собственным доходам местных бюджетов также относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещения, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; государственная пошлина; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, включают в среднем по субъекту РФ:
часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;
часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;
часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, кроме драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, в пределах не менее 10%;
часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;
часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров, кроме акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары, в пределах не менее 10%.
Размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливает для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли таких налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе.
К собственным доходам местных бюджетов могут относиться любые другие платежи, установленные законодательством РФ и субъектов РФ.
Если в границах территории муниципального образования, кроме города, имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города.
Доходы местных бюджетов могут быть переданы другим местным бюджетам по ставкам или нормативам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ.
Правовые акты органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах их компетенции, вступающие в силу с начала очередного финансового года, принимаются до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в акты о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в решение о местном бюджете на текущий финансовый год.
Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей, определенных правовыми актами органов местного самоуправления о бюджете.
Они определяют порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга.
На местном уровне приоритетными являются налоги на имущество и налог на землю, поскольку имущество и земля имеют определенную территориальную принадлежность.
Из числа местных налогов и сборов общеобязательными являются:
) налог на имущество физических лиц;
) земельный налог;
) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
) сбор за право торговли.
Существуют дополнительные налоги и сборы, взимаемые на местном уровне. Решениями органов государственной власти на местном уровне могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы: целевые сборы на содержание милиции, благоустройство, образование и др.; сбор с владельцев собак; сбор за парковку автомобиля; сбор за право использования местной символики; налог на рекламу;
Таким образом, местные бюджеты – это один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и местной администрацией. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, трансфертов, дотаций и помощи.
Глава 2. Проблемы формирования и организации муниципального бюджета, пути решения и перспективы развития
2.1 Проблемы формирования и организации бюджета муниципального образования
Сложившаяся практика бюджетного процесса в муниципальном образовании обладает рядом существенных недостатков заметно сужающих возможности муниципального образования по организации эффективного муниципального управления и его формирования.
Ключевые недостатки:
Øневозможность установления в бюджете приоритетов;
Øотсутствие в бюджетном процессе механизма “выбраковки” неэффективных решений;
Øотсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом;
Øневозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений;
Øотсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.
Второстепенные недостатки:
Øограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг;
Øнеспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей;
Øотсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования.
Рассмотрим каждый из них по отдельности более подробно.
Невозможность установления в бюджете приоритетов. Формирование бюджета от “сети” выступает как прямое ограничение возможностей руководства муниципального образования определять приоритеты и возможные направления расходования средств бюджета муниципального образования. В первую очередь это касается бюджета текущих расходов, составляющего от 70 до 100 процентов бюджета муниципальных образований.
Очевидно, что способ формирования бюджета снизу – от “сети” – позволяет ставить вопрос о приоритетах лишь по факту распределения ассигнований между отраслями бюджета. Тем самым, руководству муниципального образования оставлена малоутешительная “привилегия” – озвучивать в ходе составления бюджета приоритеты расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований в основном формулируются по факту и, не являясь публичным документом, представляются в составе пояснительной записки к проекту бюджету муниципального образования.
Одним из следствий невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами.
Отсутствие в бюджетном процессе механизма “выбраковки” неэффективных решений.
Решения, связанные с выделением и тратой бюджетных средств, должны рассматриваться с точки зрения оценки их эффективности или неэффективности. Арифметическая простота и кажущаяся обоснованность прямого счета расходов бюджета не позволяет увидеть за расчетными расходами эффективную или неэффективную политику. Это объясняется несколькими причинами:
. поскольку расходы считаются “от сети”, в каждом случае они одинаково эффективны;
. невозможно измерить и оценить эффективность, так как отсутствует необходимая статистика о количестве и качестве оказываемых муниципальных услуг, их стоимости, удовлетворенности жителей муниципального образования этими услугами и т.д. Иначе говоря, существующие способы описания муниципального сектора абсолютно не направлены на измерение эффективности и результативности. Как следствие, в данной конструкции бюджетного процесса отсутствует возможность увидеть и распознать неэффективные расходы.
Отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом.
Возвратные сметы, формируемые в начале года, и многочисленные передвижки по статьям экономической классификации в течение года создают ситуацию, когда бюджет исполняемый и бюджет планируемый имеют разное значение и наполнение.
В случае составления бюджета “снизу”, когда именно плановые сметы учреждений были обоснованием для принятия и утверждения бюджета, их пересмотр и изменение в течение года фактически говорят о том, что исполняется совсем не тот бюджет, который принимался. Это означает, что: Во-первых, те немалые временные и материальные издержки, которые несет муниципальное образование в ходе составления и согласования бюджета, оказываются в результате бессмысленными. Ведь конечным результатом всех согласований выступает лишь общая сумма бюджетных ассигнований для распорядителя бюджетных средств, которая вполне могла быть определена иными, менее трудоемкими способами. Во-вторых, исчезает содержательная основа бюджета, поскольку основания принятия бюджета (расчетные расходы по статьям и учреждениям) впоследствии отвергаются его исполнением. Остается лишь общая направленность текущих расходов.
Наконец, из расхождения между планируемым и исполняемым бюджетами явно следует, что существует как минимум два способа осуществления текущих расходов. Иными словами, расчеты и обоснования, приводимые при согласовании бюджета, не являются единственно верными и возможными. Это, по меньшей мере, ставит вопрос о том, насколько планируемый “снизу” бюджет является “прозрачным”, безальтернативным и лишенным субъективизма.
Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений.
Отсутствие возможности распознать эффективные и неэффективные расходы напрямую означает и невозможность оценить эффективность или неэффективность того, как работают исполнительнее органы и учреждения.
При модели управления затратами эффективна та деятельность, которая не приводит к нарушению целевого характера использования средств. Кроме того, руководители исполнительных органов и учреждений при действующей организации бюджетного процесса не могут отвечать за эффективность своей деятельности, поскольку:
Øобладают очень ограниченными возможностями по управлению издержками и изменению технологий своей деятельности (численность работников и система оплаты труда задаются свыше, коммунальные расходы и капитальный бюджет администрируются другими органами, прочие текущие расходы также регламентируются и т.д.);
Øрезультат деятельности не только не определен, но и не подкреплен соответствующим бюджетом. Даже при сформулированных задачах и планах деятельности реальная ответственность за их исполнение может возникнуть только при выделении адекватного задачам бюджета;
Øотсутствуют формализованные механизмы санкций и поощрений руководителей за эффективность деятельности учреждений и исполнительных органов;
Øсуществующая статистика, характеризующая положение дел в отраслях социальной сферы (заболеваемость, успеваемость, количество правонарушений и т.д.) не применима к оценке деятельности исполнительных органов. Как правило, учитываемые показатели определяются множеством факторов, из которых лишь часть зависит от деятельности той или иной отрасли.
Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей не позволяет внедрить мотивационные механизмы, направленные на повышение производительности бюджетного сектора. Отсутствие мотивации, в свою очередь, ведет к тому, что руководители учреждений и исполнительных органов при распоряжении бюджетными средствами ставят и достигают несколько иные цели, отличные от повышения качества и количества предоставляемых муниципальных услуг.
Отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.
Сложившаяся практика изъятия полученной по концу года экономии выступает одним из наиболее сильных факторов, сдерживающих повышение эффективности расходов на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств. Знание о безальтернативности изъятия экономии определяет стратегии распорядителей и получателей в отношении политики расходов в течение бюджетного года. В общих чертах она может формулироваться, как “все запланированные расходов должны быть осуществлены к концу года”. Такая нацеленность не только противодействует получению экономии, снижению стоимости оказываемых услуг, но и ориентирует получателей в первую очередь на освоение средств.
Дестимулирование экономии, в конечном счете, приводит к росту непроизводительных бюджетных трат, несвоевременному осуществлению закупок и товаров. И, следовательно – к потерям в эффективности бюджетного сектора.
Ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг.
Повышение эффективности любого производства достигается в первую очередь совершенством технологий. Сложившийся в муниципальных образованиях бюджетный процесс и специфика управления бюджетным сектором существенно ограничивают возможности получателей и распорядителей бюджетных средств по совершенствованию технологии своей работы. К основным ограничениям следует отнести следующие:
При планировании и составлении бюджета проще согласовывать и защищать показатели, к которым применимы различные нормативы содержания. Поэтому вопрос о сокращении сети бюджетных организаций в пользу закупки необходимых услуг при существующем порядке планирования и защиты бюджета будет всегда решаться в пользу сохранения сети. Порядок исполнения бюджета также закрепляет приоритетность производства услуг по сравнению с их покупкой – приоритетными статьями финансирования являются заработная плата, медикаменты, питание.
Тарифные системы оплаты труда работников бюджетной сферы и муниципальных предприятий заметно сужают возможности по внедрению действенных механизмов мотивации сотрудников. Добавив к этому ограничения по найму и увольнению можно говорить о том, что возможности управления персоналом в муниципальном секторе очень скромные. Изъятие у распорядителей и получателей права распоряжаться экономией по фонду оплаты труда лишь усугубляет ситуацию.
Жесткое разграничение текущего и капитального бюджетов (как в планировании, так и в исполнении) не позволяют рассматривать текущие и капитальные расходы как альтернативу друг другу. Если текущие затраты в той или иной мере планируются отраслями и учреждениями, то капитальные утверждаются политическим руководством. В итоге ни отрасли, ни учреждения не могут распоряжаться или управлять капитальными тратами.
Общим следствием существования перечисленных выше барьеров по управлению персоналом и издержками в бюджетном секторе является цементирование технологий оказания муниципальных услуг, которое, в свою очередь, не дает возможности добиться существенного роста эффективности в бюджетном секторе.
Чтобы преодолеть эту ситуацию руководители отраслей и учреждений зачастую стремятся нарастить объем оказываемых платных услуг, средствами, от оказания которых учреждения могут распоряжаться самостоятельно.
Как следствие, существует тенденция наращивания объема платных услуг за счет интенсивного использования имущества муниципального образования, и, соответственно вытеснение бесплатных муниципальных услуг.
Неспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей.
Потребности жителей муниципального образования в муниципальных услугах меняются с течением времени, однако их ожидания не в полной мере могут быть удовлетворены сетью бюджетных учреждений муниципального образования. В первую очередь это связано с тем, что само изменение сети, в силу инфраструктурного характера зданий и сооружений не может быть осуществлено достаточно быстро. Вопросы перепрофилирования, строительства новой сети объективно обладают определенной степенью запаздывания. Задача перепрофилирования при этом не может быть решена достаточно оперативно не только в силу сложности этой процедуры, но и в силу несовпадения различных ведомственных интересов. В современной конструкции бюджетного процесса бюджетная сеть обосновывает расходы и определяет общий бюджет отрасли, в результате – ни один распорядитель не будет приветствовать сокращение своей сети. С другой стороны в муниципальном образовании отсутствует регулярный учет потребностей населения, их ожиданий и требований относительно муниципальных услуг. В то время когда именно жители муниципального образования – непосредственные потребители муниципальных услуг, имеют право на определение того, какими они хотят видеть эти услуги. Как следствие, расхождение между потребностями населения и возможностями бюджетного сектора, которое становятся видным лишь, когда приобретает характер затянувшихся проблем. Естественно, что менять ситуацию в этот момент уже гораздо труднее.
Наконец следует сказать, что в силу серьезных ограничений по модернизации своих технологий руководители отраслей не в состоянии адекватно реагировать на изменившиеся потребности жителей муниципального образования. В данном случае это касается не только расширения (сокращения) сети учреждений, но и изменения содержания самих услуг, процесса их оказания.
Отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования.
График финансирования расходов бюджетополучателя в течение года играет не последнюю роль в определении того насколько эффективной может быть его деятельность.
В настоящее время график финансирования бюджетополучателей (в части сметного финансирования) напрямую определяется графиком поступления доходов в бюджет муниципального образования. Вместе с тем, очевидно, что временные потребности распорядителей и получателей бюджетных средств в осуществлении расходов могут значительно отличаться от вмененного им, таким образом, графика. Особенно актуальным это расхождение становится в части исполнения целевых программ, когда бюджетные ассигнования обременены неким результатом, который с их помощью должен быть достигнут. Невозможность нормально планировать свой временной график (и, соответственно, график действий) объективно снижает эффективность самого управления.
Как итог, непрозрачность помесячного графика финансирования и отсутствие возможности в самостоятельном определении этого графика ведут к потерям в эффективности управления, несвоевременному осуществлению расходов, удорожанию взаимоотношений с контрагентами.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: бюджетный процесс, выстроенный от “сети”, объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие муниципального образования.
На мой взгляд, для полного представления сложившейся картины, необходимо отразить не только сами недостатки, но и следствия, виде которых данные недостатки возникли.
Следствиями встроенных в бюджетный процесс недостатков становятся:
1. Низкая производительность бюджетного сектора муниципального образования.
Сложившаяся модель бюджетного процесса не стимулирует распорядителей и получателей бюджетных средств к повышению эффективности своей деятельности.
Существующая модель бюджетного процесса подталкивает распорядителей и получателей бюджетных средств к наращиванию сети и штатов, нерациональному использованию выделенных ресурсов. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов по умолчанию ведет к потере в эффективности бюджетного сектора.
2. Бюджет не выступает инструментом политического управления.
При формировании бюджета “снизу”, от “сети”, через нормативный пересчет расходов на её содержание, бюджет перестает выступать средством постановки и реализации задач политического руководства муниципального образования. Текущий бюджетный процесс основан на воспроизводстве ситуации, при которой расходы сети через бюджет формируют приоритеты для руководства, а не руководство муниципального образования через бюджет определяет цели расходования средств.
. Высокие и неэффективные административные издержки бюджетного процесса.
Максимально детализированная калькуляция расходов, помноженная на многократную балансировку доходов и расходов, объективно обуславливает высокие трудозатраты в органах управления. Тем самым сам способ подготовки бюджета ведет к росту численности занятых его подготовкой. При этом, длительное и затратное калькулирование расходов при утверждении бюджета перечеркивается возвратными сметами и передвижками при его исполнении.
4. Слабая реакция бюджета и бюджетной сети на меняющиеся потребности жителей муниципального образования.
Сложившаяся практика бюджетного процесса, при которой бюджет обслуживает сеть, а сеть выступает обоснованием бюджета, делает затруднительным и нецелесообразным со стороны распорядителей поиск изменений потребностей и ожиданий жителей муниципального образования.
2.2 Пути решения и результативные варианты модернизации для местного бюджета на современном этапе развития
С учетом действующей практики в отдельных муниципалитетах, а также норм и требований, установленных федеральным законодательством РФ, в том числе Бюджетным кодексом РФ, к организации бюджетного процесса предлагается базовая конструкция результативного бюджетирования, наиболее подходящая для решения задач, стоящих перед муниципальным образованием.
Выбор тех или иных элементов осуществлялся исходя из трех основных требований:
. Предлагаемая модель (и её отдельные элементы) должны наиболее эффективно способствовать устранению недостатков.
. Модель должна сохранить эффективные инструменты и правила, которые прочно встроены в бюджетный процесс муниципального образования.
. Практики и инструменты в текущем бюджетном процессе, генерирующие его недостатки, должны быть заменены радикально новыми (чтобы их сохранение не привело к вытеснению новых смыслов, возрождению прежних практик в новых формах и под новыми названиями.
Предлагаемая конструкция результативного бюджетирования должна быть изложена через описание содержания и составных элементов пакета нормативных актов, закрепляющих новую конструкцию управления бюджетом. Такой подход объясняется следующим – специфика обозначенных ранее проблем состоит в том, что их возникновение обусловлено правовыми нормами и устоявшейся практикой администрирования бюджетов муниципального образования. В этом смысле изменения в управлении бюджетом могут произойти только посредством разработки и принятия новой нормативной правовой базы.
Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании является базовым нормативным правовым актом в конструкции результативного бюджетирования. Данное Положение должно закрепить следующие основные нормы:
Формирование бюджета “сверху-вниз”. Расходы изначально планируются исходя из прогнозного объема доходов, а структура расходов бюджета задается политическим руководством, исходя из приоритетов развития. Это необходимо для того, чтобы сделать бюджет инструментом управления и достижения целей.
Среднесрочное бюджетное планирование. Доходы и расходы бюджета муниципального образования планируются на три года вперед; для распорядителей устанавливаются предельные объемы бюджетных ассигнований на среднесрочную перспективу. Среднесрочное планирование должно расширить горизонт управления бюджетными средствами, позволить решать проблемы, выходящие за рамки года.
Программный способ составления бюджета. Деятельность распорядителей бюджетных средств организуется через ведомственные целевые программы, увязывающие объемы финансирования с целями и результатами, которые должны быть достигнуты за счет этих средств. Ведомственные целевые программы составляются в разрезе муниципальных услуг и отражают эффективность оказания последних. Программный бюджет закладывает основу для объективной оценки деятельности исполнительных органов муниципального образования, позволяет оценивать эффективность оказания муниципальных услуг.
Конкуренция и ротация целевых программ. При планировании бюджета политическое руководство может исключать отдельные программы, увеличивать или уменьшать финансирование по отдельным программам, а программы, признанные неэффективными или неактуальными, могут быть ликвидированы. Данный элемент необходим для выбраковки неэффективных решений (программ) в ходе планирования бюджета.
Расширение свободы бюджетополучателей по управлению издержками. Распорядители и получатели бюджетных средств самостоятельно определяют структуру своих издержек, при этом том действует упрощенный порядок передвижек по статьям. Предоставление большего маневра получателям по определению состава и структуры своих расходов раскрывает возможности для изменения существующих технологий оказания бюджетных услуг с целью повышения их эффективности.
Стимулы к экономии бюджетных средств. Перенос неиспользованных остатков бюджетных ассигнований на следующий год и предсказуемость предельных объемов финансирования на три года вперед должны способствовать рациональному и своевременному расходованию бюджетных средств.
Публичность бюджетного процесса. Плановые и отчетные показатели результатов, ведомственные целевые программы и доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности являются открытой информацией. Публичность показателей и результатов деятельности должна способствовать их приближению к требованиям населения, заложить дополнительную мотивацию для руководителей исполнительных органов муниципального образования.
Вопросы местного значения для муниципальных образований в федеральном законе от 06.10.2003. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” формулируются в основном как совокупность услуг, оказываемых муниципалитетом его жителям.
Деятельность исполнительного органа местного самоуправления представляет собой выполнение функций, конечным результатом которых становится предоставление услуг в рамках полномочий, отнесенных к ведению муниципального образования. Иными словами, итоговый результат использования бюджетных средств должен формулироваться именно в категориях оказания муниципальных услуг. Модель результативного бюджетирования основывается на жесткой связи результатов и бюджетов, выделяемых на их достижение.
Это неизбежно предполагает две вещи. С одной стороны, это персонификация ответственности за достижение результата (при коллективной ответственности наступает полная безответственность). С другой стороны, это четкая идентификация самого предмета ответственности (результата), который должен формулироваться в категориях услуг.
В совокупности это выдвигает следующие требования, во – первых, по разграничению функций и услуг между исполнительными органами города, во-вторых, по описанию самих услуг, за которые перед жителями отвечают исполнительные органы местного самоуправления.
В этой связи для полноценной реализации бюджетирования ориентированного на результат, помимо нормативного закрепления новой конструкции бюджетного процесса необходимо провести работу по:
определению перечня муниципальных услуг, за предоставление которых отвечают органы местного самоуправления;
стандартизации услуг, через их последовательное описание; – распределению функциональных обязанностей исполнительных органов по предоставлению конкретных муниципальных услуг.
Заключение
На основе изучения теоретических основ функционирования муниципального бюджета и анализа современного состояния муниципальных финансов в Российской Федерации можно сделать следующие выводы и предложения:
местный бюджет трактуется как централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.
Местные бюджеты – один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства.
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
К основным проблемам функционирования бюджетов МО можно отнести следующие:
недостаточность собственной налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходов
проблемы межбюджетных отношений, а именно, проблема разграничения властных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов.
проблема ЖКХ (несовершенство тарифных ставок, неплатежи за коммунальные услуги, низкая доля реальных финансовых вложений в данный сектор)
проблема налоговых поступлений
нецелевое и незаконное расходование средств хозяйствующими субъектами и органами управления
несовершенство законодательной базы регионов в делигировании полномочий различными уровнями власти.
Основными путями решения проблем функционирования бюджетов МО являются следующие:
дать точное определение муниципального образования, закрепив одноуровневую систему построения органов местной власти на уровне района с возможностью передачи некоторых функций по решению местных вопросов органам территориального общественного самоуправления либо территориальных управлений администраций муниципальных образований.
установить законодательно общий порядок функционирования и разграничения полномочий между органами территориального общественного самоуправления и органами власти муниципальных образований.
уточнение в новой редакции Бюджетного кодекса содержания собственных и регулирующих доходов муниципальных образований ввиду территориальной организации МСУ.
Крайне необходимо введение в регулирование межбюджетных отношений наряду с выравниванием бюджетной обеспеченности также элементов стимулирования муниципальных образований: муниципальное образование, вносящее в региональный бюджет больше средств в расчете на душу населения, должно получать больше и в свой бюджет.
Совершенствование системы уплаты налога на доходы физических лиц по месту постоянного проживания граждан, с учётом прав на налоговые вычеты.
Таким образом, поставленные в курсовой работе задачи выполнены, а цель работы – достигнута.
Список использованной литературы
Нормативно-законодательная база:
1.Конституция Российской Федерации. М., 2003. / Российская газета, № 237, 25.12.1993 г.
2.Бюджетный Кодекс РФ / “Собрание законодательства РФ”, 03.08.1998, N 31, ст.3823
.Федеральный закон от 06.10.2003, № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” / “Собрание законодательства РФ”, 06.10.2003, N 40, ст.3822, Федеральный Закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, в редакции Федерального Закона от 28.12.2004 № 183-ФЗ / “Парламентская газета”, N 5-6, 14.01.2005
Учебные пособия и периодические издания:
4.Бабич A. M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ, 2008. – 687 с.
5.Боринова Е.А., Скалозубов Н.Д. Система государственного и муниципального и муниципального управления: учебник / Е.А. Боринова, Н.Д. Скалозуб, Тюмень, Изд. дом. “Буква”, 2021 г. – 208 с.
.Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф.Г.Б. Поляка. – М,: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. – 550с.
.Левашова Е.М. “Регулирование межбюджетных отношений в РФ”. // Материалы межвузовской научной конференции “Актуальные проблемы экономики и финансов РФ и пути их решения. 2009”.
.Снурницын В.В. “Муниципальные финансы в бюджетной системе России”. Учебник. / Под ред. Логвинова С.Д. – М.: Инфра – М, 2021 г. – 297 с.
.Грязнова А.Г. “Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России”. // Финансы и кредит. 2008. – №6
.Жуков А.И. “Одна из проблем формирования местных бюджетов”. // Финансы и кредит. 2008. – №6
.Львов А., Трунов С. Местные финансы и финансирование бюджетов в муниципальных образованиях // Финансы, 2021, № 11.
.Максимов А.В. “Альтернативная схема исполнения муниципального бюджета органами ФК: опыт, внедрение и отличительные особенности”. // Финансы. 2021. – №2
.Мирзалиев М.Н. Составление местных бюджетов // Финансы 2009, № 12
.Романов В.Н. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / 2-е издание, доп. и перераб. /В.Н. Романов, В.В. Кузнецов. – Ульяновск: УлГТУ, 2021. – 217 с.
.Тхамадокова И.Х. “Перспективы роста доходов бюджетов субъектов РФ”. // Финансы и кредит. 2021. – №5
.Шафигуллин А. Анализ муниципального бюджета // Городское управление 2021, № 3
.Яковлева О.Н., Красникова О.А. Состояние муниципального бюджета в современных условиях рыночной экономики // Финансы и кредит, 2021. – №2
