Прокурорский надзор. Реферат. Основы права. 2015-12-04

Я выбрал тему «прокурорский надзор в рф: сущность и общий
порядок осуществления», поскольку она показалась мне довольно интересной и
актуальной. а насколько важен прокурорский надзор – видно по тексту всей
дипломной работы. демократические преобразования в
россии, а также курс на строительство правового государства и гражданского
общества и приоритет прав и свобод человека, установленные конституцией рф,
повышают роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка, охране прав и
свобод людей и её главной функции – прокурорского надзора.

Прокурорский надзор и вся правоохранительная
деятельность прокуратуры – важнейшая гарантия защиты государства; прав, свобод
и законных интересов граждан и юридических лиц независимо от формы
собственности. Поэтому и государство и общество заинтересованы в том, чтобы
деятельность прокуратуры была наиболее результативной, приводила к реальному
укреплению законности и правопорядка.

Я считаю, что, несмотря на многочисленные публикации и разработки по
прокурорскому надзору, есть немало проблем и вопросов, связанных с ней. Дело в
том, что исследуются общие вопросы, в принципе никем не оспариваемые, а
конкретные проблемы не особенно.

Я решил не злоупотреблять учебной литературой.
Чем больше я читал учебников (что уж говорить об учебных пособиях!), тем больше
понимал, как в них много общих слов и мало конкретных вещей. В специальной
литературе, как я неоднократно замечал, слишком большое внимание уделяется
истории прокурорского надзора, при этом основной замысел работы теряется.

Или
же приводится неоправданно много конкретики, а на основной вопрос ответ
получается пространным. В целом в литературе поднимаются общие вопросы –
сущность, порядок осуществления, принципы прокурорского надзора. Но, например,
предмет прокурорского надзора как специфического вида государственной
деятельности почему-то дружно проигнорирован.

Цель дипломной работы – ответить на два главных вопроса
дипломной работы: сущность прокурорского надзора как
специфического вида государственной деятельности в РФ и общий порядок
его осуществления; попытаться решить научные проблемы, так или иначе связанные
с прокурорским надзором; занять определённую позицию по спорным моментам. В
заключении я конкретно указал, как достигнута эта цель.

«Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в
виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься:

·  
специфический
вид государственной деятельности;

·  
самостоятельная
отрасль юридической науки;

·  
учебная
дисциплина».

В своей дипломной работе я рассматриваю прокурорский надзор в
качестве особого вида государственной деятельности, которая осуществляется
прокуратурой РФ в наше время на территории России. Отсюда название темы
дипломной работы: «Прокурорский надзор в РФ:

Сущность и общий порядок
осуществления». Более точный вариант – прокурорский надзор прокуратуры РФ –
немного громоздок. А ещё один вариант – прокурорский надзор РФ (а не в РФ) –
показался мне неприемлемым, так как получилось бы, что прокурорский надзор
является функцией Российской Федерации.

Тогда как в соответствии со статьёй 1
федерального закона «О прокуратуре РФ» 1992 г. (далее во всей работе – ФЗ о
прокуратуре) прокурорский надзор осуществляется прокуратурой от имени
Российской Федерации, а не самой РФ. При подготовке материала к параграфу
«Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ» я не смог найти работы,
посвящённые отдельно принципам осуществления прокурорского надзора.

Но эти
принципы раскрываются в работах о принципах организации и деятельности прокуратуры,
так как прокурорский надзор – это основная функция прокуратуры. Учтя, что
принципы организации и деятельности прокуратуры распространяются также на
прокурорский надзор, я решил раскрыть принципы организации и деятельности
прокуратуры в целом.

Среди основных нормативно-правовых актов, которыми я
пользовался при написании дипломной работы, – Конституция РФ и ФЗ о
прокуратуре. В Конституции РФ всего одна статья, посвящённая прокуратуре, – 129
– и то лишь в общих чертах (отдельные упоминания в 71, 83, 98, 102 статьях не в
счёт).

Однако я не стал пренебрегать из-за этого высшим, – как следует из ч. 2
ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, – нормативно-правовым актом нашей страны, а
постарался использовать его полностью. Согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ «полномочия,
организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным
законом», коим является ФЗ о прокуратуре. Поэтому Конституция РФ и ФЗ о
прокуратуре стали основополагающими в моей дипломной работе.

С принятием ФЗ о прокуратуре Генеральная прокуратура Российской Федерации
и подчинённые ей прокуратуры приобрели ряд прерогатив, ранее им не
свойственных. Практическая необходимость принятия этого закона обусловлена тем,
что в условиях катастрофического роста преступности в РФ, а также её ухудшающейся
криминогенной характеристики, возрастает роль органов прокуратуры в раскрытии и
расследовании каждого совершённого преступления, в обеспечении одного из
основополагающих принципов уголовного судопроизводства – неотвратимости
наказания за совершённое преступление.

Что касается количества литературы, использованной мной при
написании дипломной работы. Я люблю цитировать закон, а не тексты статей,
учебников и т. п., поскольку считаю, что думающий человек не должен во всём
повторять других. Я писал больше от себя.

Но это вовсе не «отсебятина». Когда я
писал, то имел ввиду прочитанное мною. Конечно, я мог сослаться на все
источники и даже процитировать их все, чтобы список источников был на множестве
листов и исчислялся трёхзначными цифрами. Но тогда пришлось бы слишком много
компоновать материалы.

И чуть ли не каждое предложение, следующее за другим,
было бы взято из разного источника. Да и есть ли смысл превращать дипломную
работу по гуманитарной специальности в техническое исследование имеющихся по данному
предмету работ, подобно оценке рабочей силы на рынке труда?

Это не мой стиль.
Однако на все цитаты, имеющиеся в работе, сноски есть. Оглядываясь на
прочитанную мной литературу, не включённую в список источников дипломной
работы, и то, что я написал своими словами в дипломной работе, я нахожу их
сходными в идеях, но не более того.

Почему в своей работе я не раскрыл виды прокурорского
надзора? Ну, во-первых, прокурорский надзор за соблюдением законности и
прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина я, так
или иначе, затронул, хотя и не посвящал им отдельные параграфы.

А ведь эти виды
надзора главные. Во-вторых, в теме моей дипломной работы сформулированы два
логических вопроса: что такое прокурорский надзор и как он осуществляется.
Ничто не указывает на обязательность раскрыть виды прокурорского надзора. Да и
возможно ли раскрыть хотя бы те главные виды прокурорского надзора, что я
указал выше, при такой объёмной теме? Конечно, нет. Пострадают другие вопросы и
получится «обо всём ни о чём».

ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО
НАДЗОРА КАК СПЕЦИФИЧЕСКОГО ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ

1.1 Понятие и предмет
прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности в РФ

«Прокурорский надзор – самостоятельный, специфический вид
государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме
прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или
иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства –
Российской Федерации.

Важность этого положения заключается в том, что прокурор,
осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени
отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной
представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их,
объединяемых общей системой государства, приводя таким образом интересы
отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в
соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида
государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как
прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой
деятельности, которая состоит:

·  
в
проверке точности соблюдения Конституции Российская Федерация;

·  
в
проверке исполнения требований законов;

·  
в
проверке соответствия иных правовых актов закону;

·  
в
устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной
деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви
власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет
признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в
государственной системе РФ. Имея функциональное отношение к каждой из трёх
ветвей власти, предусмотренных Конституцией РФ, они, тем не менее, не относятся
полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в
государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и
обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность
прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры».

«Прокурорский надзор – специфический вид
государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней
однородностью. Между тем идея единства прокурорского надзора не нашла чёткого
выражения в ФЗ о прокуратуре, где деятельность прокуроров подразделяется на два
вида: надзорную и ненадзорную.

Основанием для такого вывода служат наименования
двух его разделов: третьего – «Прокурорский надзор» и четвёртого – «Участие
прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора в
рассмотрении судами уголовных и гражданских дел не является деятельностью
надзорной.

Спрашивается, каковы же тогда её природа и содержание? Исходя из
своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных.
Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать в осуществлении
правосудия. Подобная неопределённость
в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой
заключается в повышении роди судов, обеспечении полной их независимости от
каких-либо органов, организаций.

Прокурорский надзор за исполнением законов в
уголовном и гражданском судопроизводстве стал отвергаться потому, что он якобы
представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев
утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его
деятельностью прокурор не может быть наделён».

Аналогичное суждение высказано и
В. Степанковым: «…суд – вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только
участник процесса, пользующийся правом принесения протеста». Данная точка
зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в ФЗ о
прокуратуре.

Безусловно, суды при исполнении
возложенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и никакое
вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения
прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском
судопроизводствах.

Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и
гражданских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами,
предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти,
местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются
вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и задача прокурора
принять при помощи суда меры по их устранению, восстановлению нарушенных прав и
охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц.

Следовательно, участие
прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и
иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов
перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнением
законов самими судами.

Как показывает практика, многие выносимые
судами приговоры, решения, определения, к сожалению, оказываются незаконными и
необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на
принесение протестов уже является доказательством того, что деятельность судов
входит в сферу прокурорского надзора.

Это не является, однако, посягательством
на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел
действуют на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь
требованиями норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам
во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения
законности в уголовном и гражданском судопроизводствах.

Следует особо отметить, что прокурор по
отношению к судам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному
вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на
формирование внутреннего судейского убеждения по рассматриваемому делу
высказыванием и аргументацией своего мнения.

Допускаемые судами различные
нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или
вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только
после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе
рассмотрения судами уголовных и гражданских дел.

Как показывает практика, судьи
до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые
устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда
принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские
дела; не привлекаются к участию все заинтересованные лица, неправильно
определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются
переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется
судопроизводство по уголовным делам; не выясняется время вручения подсудимым
обвинительных заключений и др.

Прокурорский надзор… складывается из
совокупности связанных между собой различных действий, основную часть которых
составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также
действия самих правонарушителей, потерпевших, граждан, дающих информацию об
известных им нарушениях законности, и иные действия.

Надзор за исполнением законов всегда
начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее
сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто
тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных
деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими
сведениями. По содержанию проверка исполнения законов – своеобразный аналог
расследования.

Деятельность по выявлению правонарушений
обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе
исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные
факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности.

Очень важно чётко определить все связанные с правонарушением правовые последствия:
размер причинённого вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат
обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия,
способствовавшие совершению данных нарушений законности.

Не менее важна и вторая часть надзорной
деятельности – реагирование на нарушения законности и обусловившие их
обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего
воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное
укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя
способами.

Первый – непосредственное устранение
нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при
осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление
следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет
его.

Второй способ реагирования – обращение
прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с
требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и
сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление
главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с
требованием об отмене либо изменении указанного акта.

Между тем не всякое нарушение законности
может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков
рассмотрения жалоб, заявлений о совершённых или готовящихся преступлениях. Но
реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении
виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о
недопустимости подобных нарушений в будущем.

Иногда в литературе выделяется и третья
часть прокурорского надзора – предупреждение правонарушений. Действительно, профилактическая
функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать
действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует
процесс исполнения законов.

Выраженная в них государственнаяволя
добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение
правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части
последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности,
так и реагированию на них.

При проведении проверок исполнении законов
причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно
в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного
правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее
влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во
второй части прокурорского надзора.

Природа прокурорского надзора по-разному
определяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он
именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за
точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором
и подчинёнными ему прокурорами.

Казалось бы, точно так же он должен быть
представлен и в ФЗ о прокуратуре. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии
с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением
действующих на её территории законов. Следовало бы привести данный закон в
соответствие с Конституцией, но произошло обратное.

В настоящее время обнаружилось стремление
к его повышению. В ФЗ о прокуратуре говорится, что прокурорские органы
осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в
определённой степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в
результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в
укреплении законности и правопорядка в стране.

Вместе с тем эта установка не
конкретизирует правовое положение прокуратуры и её надзорные функции. Строго
говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое
наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая
уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же
органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления,
распоряжения, приказы не оглашаются публично.

По-разному трактуется природа
прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в своё время
получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор – высший надзор в
стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа
государственной власти – Верховного Совета.

Это суждение подверглось критике
как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет:
«Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций
прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим
органом государственной власти СССР». Аналогичной позиции придерживается Г.И.
Петров.

Но вряд ли правильно отвергать
прокурорский надзор как высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя
его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и
где прокурорский надзор – одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление
надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы.

По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав
Федерального Собрания (пункты 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению
законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые
должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов.

Таким органом является
прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства,
а высшего органа государственной власти – Федерального Собрания. Прокурорский
надзор – особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор – его
представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными
полномочиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает
своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора. К организации
прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ.
Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального
прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от
должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83).

Как
глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод
человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные
законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен
обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может
гарантировать права и свободы граждан.

Следовательно, прокурорский надзор
должен осуществляться и от имени Президента РФ. Есть мнение, что прокуратура –
правовой механизм реализации полномочий именно Президента РФ, что не совсем
правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации
полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор
осуществляется от имени двух высших органов государственной власти РФ:
Федерального Собрания и Президента РФ и по своей природе является высшим
надзором за исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую
правовую службу данных органов.

В известной степени прокурорский надзор
осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая
законы, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура надзирает за их
исполнением, хотя никаких поручений ей не даётся. В соответствии с п. 1 ст.

13
ФЗ о прокуратуре прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по
согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Эти органы дают
согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают
им надзирать за исполнением издаваемых законов.

Прокурорский надзор выполняет три функции.
Первая – законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и
представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая –
правоохранительная, или правозащитная. Суть её состоит в защите нарушенных прав
и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций,
самого государства.

Это уже – охрана права в субъективном смысле. Нарушения
законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В
связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья
– правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в
целях строгого и точного исполнения ими норм права».

Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как
специфического вида государственной деятельности вытекает, что он имеет свой
предмет, отличный от предметов прокурорского надзора как отрасли юридической
науки и прокурорского надзора как учебной дисциплины.

В теории эти предметы
нередко путают. «Под предметом прокурорского надзора как специфического вида
государственной деятельности следует понимать сферу общественных отношений, на
регулирование которой направлена деятельность прокурора». «Из самой сущности
прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на
регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и
исполнением требований законов.

Поскольку соблюдение Конституции РФ и
требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на
которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать
соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими
(должностными) лицами.

Перечень этих лиц определён в п. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре. Из
текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит
исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти
РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами».

В части 2 статьи 1 ФЗ о прокуратуре указано: «В целях
обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав
и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и
государства прокуратура РФ осуществляет:

1.
надзор
за исполнением законов федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ,
органами местного самоуправления, органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих
и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими
правовых актов;

2.
надзор
за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

4.
надзор
за исполнением законов судебными приставами;

5.
надзор
за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих
наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера,
администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу;

6.
уголовное
преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством РФ;

7.
координацию
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Таким образом, в статье обозначено пять видов прокурорского
надзора плюс уголовное преследование и координация деятельности
правоохранительных органов. Кроме того, в разделе ΙΙΙ всё того же ФЗ о прокуратуре четырём видам
прокурорского надзора из пяти, указанных в ч. 2 ст. 1, посвящено четыре
соответствующих главы:

·  
Глава
1. Надзор за исполнением законов.

·  
Глава
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

·  
Глава
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие.

·  
Глава
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера,
администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу.

В разделе ΙΙΙ ФЗ о прокуратуре нет
главы о прокурорском надзоре за исполнением законов судебными приставами, хотя
данный вид надзора указан в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 этого же закона. Почему? А ещё
возникает вопрос, почему в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 указаны «судебные приставы», а
не «судебные приставы-исполнители»?

Что, так важен надзор за деятельностью по
охране зданий судов и залов судебных заседаний и соблюдению в них порядка?
Обычно судебные приставы стоят в сторонке во время судебного заседания,
вызывают свидетелей в зал судебного заседания, что-то преподносят судье.

Вряд
ли часто происходят нарушения законов судебными приставами во время их службы.
На самом деле в абзаце 4 ч. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре подразумевается, прежде
всего, деятельность судебных приставов-исполнителей и прокуроры обращают
внимание именно на неё.

Пожалуй, наиболее важным в наше время акцентов и приоритетов
является прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина. Да и набившая уже оскомину статья 2 Конституции РФ провозглашает:
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение
и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Кроме
того, статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация –
государство социальное, в ней охраняются труд и здоровье людей и тому подобное.

«Надзор за исполнением законов также является одним из
ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. В
юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор»
применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок
точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или
любого из них в каждом конкретном случае.

Данная отрасль прокурорского надзора
непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности
федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали
власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав
и свобод человека и гражданина».

«Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации
рассматривается как один из самостоятельных видов государственной деятельности,
обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и
правопорядка в Российской Федерации, обеспечению принципов социальной
справедливости.

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная
часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с
помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и
выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования.

1.2 Прокуратура РФ и
состояние законности в стране

«Осуществление правовой реформы, укрепление самостоятельности и
независимости судебной власти в Российской Федерации привели к значительному
расширению сферы судебного контроля за соблюдением законности, прав и свобод
граждан. Конституция РФ провозгласила, что каждому гарантируется судебная
защита его прав и свобод, а решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст.46).

Только на
основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и
содержание под стражей (ст.22), ограничение права на тайну переписки,
телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст.23), по
судебному решению может также осуществляться проникновение в жилище граждан
против их воли (ст.25).

В то же время государство, сообразуясь с объективными потребностями
общества, не только сохранило единую централизованную систему прокурорского
надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, но и
возложило на прокуратуру полномочия по надзору за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина всеми коммерческими и некоммерческими организациями.

Исполнение законов указанными организациями и законность издаваемых ими
правовых актов также включены в сферу прокурорского надзора.

Все эти изменения в правовом регулировании механизма обеспечения
законности требуют чёткого определения соотношения судебного контроля и
прокурорского надзора за законностью.

Концепция развития прокуратуры на переходный период, справедливо
признавая, что постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан
является наиболее надёжным и эффективным, вместе с тем исходила из того, что
правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью.

И
судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры,
поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях.
Данный вывод сохраняет свою актуальность и может быть положен в основу решения
рассматриваемой проблемы на современном этапе развития российской
государственности.

Если говорить о сферах распространения компетенции суда и прокуратуры в
контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они в значительной
степени совпадают, а с другой – прокурорская значительно шире судебной.
Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или
иные действия оперативно-розыскным или следственным органам либо оценкой
правомерности действий и решений поднадзорных органов и организаций, их
должностных лиц.

В поле зрения прокурора – и соблюдение порядка приёма и
рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного
самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение
установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п., и
соблюдение законности при регистрации, учёте и разрешении заявлений и сообщений
о преступлениях во всех правоохранительных органах. Отсюда и значительно более
широкий круг лиц, подпадающих под сферу надзора.

Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-надзорных
полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе
заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан,
организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично,
путём судебного разбирательства.

Надзор прокуратуры действует постоянно и
непрерывно. Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на
подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют
свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона.

Прокуратуре, в
отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных
лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч. 2 ст. 21 ФЗ о прокуратуре основанием
для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах
нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

А на таких направлениях,
как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных,
исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует, независимо от
наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения.

Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не
требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства, –
протоколирования, назначения и проведения слушаний и т.п. При необходимости
прокурор может провести проверку внезапно, во внерабочее время, чтобы
предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий.

Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жёсткие сроки
рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по
поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и
правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов
прокуратуры.

Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут
иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников
процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или
прокуратуры и в строго определённой процедуре, то централизованная прокурорская
система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое
время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное
решение.

Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его
соотнесения с судебным контролем является бесплатность, а значит, полная
доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют
оплаты государственной пошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов.

Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность
его полномочий, – это инициативность. Таким свойством не обладает и не может
обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело,
дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в
суде исключительно по обращениям сторон.

Судья, с какими бы нарушениями закона,
прав и свобод граждан он ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать
для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемлённая в
правах сторона или прокурор в её интересах не обратятся в суд.

Следует
учитывать и другой существенный момент – есть немало нарушений закона, по
которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно,
без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть
устранены в судебном порядке.

Речь идёт, к примеру, о незаконных решениях
органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот
отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет «ущемленной
стороны», которая может возбудить судебное дело; незаконных решениях
следователя о прекращении уголовного дела о хищении собственности,
злоупотреблении властью и т.п. и необоснованном освобождении от уголовной
ответственности лиц, причинивших ущерб.

В этом заключается объективная
ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная
деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения
закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного
и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной
инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц
с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления
нарушенных прав.

Именно инициативность позволяет
прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты
министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления,
государственного контроля, военного управления, которые достаточно редко
попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц.

В то
же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью.
Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона,
то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может
добиться восстановления законности.

Обратимся к статистике. В 1999 году в органы прокуратуры Российской
Федерации поступила 1251 тысяча письменных обращений граждан, из которых 310
тысяч переданы прокурорами на рассмотрение других органов, а 941 тысяча
разрешена непосредственно прокуратурой.

В подавляющем большинстве данные
обращения связаны с обжалованием правовых актов и действий коллегиальных органов
управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. 729 тысяч
жалоб и заявлений от числа разрёшенных отклонены по причине неправомерности
требований заявителей либо по ним даны разъяснения закона.

Удовлетворены 212
тысяч жалоб и заявлений, по которым органами прокуратуры приняты меры к
восстановлению нарушенных прав. За этот же год в суды Российской Федерации
поступило 143,8 тысяч жалоб на неправомерные акты и действия органов управления
и должностных лиц, ущемляющие права граждан. Удовлетворено 93,6 тысяч жалоб.

По протестам прокуроров органами управления и должностными лицами
отменено около 92 тысяч названных правовых актов. Судами же признаны
незаконными 1643 правовых акта, причем значительная часть из них – по
заявлениям самих прокуроров.

Поскольку критерии отнесения жалоб к той или иной категории в органах
прокуратуры и суда различны, сложно провести полное сопоставление данных
прокурорской и судебной статистики. Однако даже приведённые здесь данные
наглядно показывают, что прокуратура «переваривает» в себе огромную массу тех
обращений граждан и организаций, которые при отсутствии прокурорского надзора
за соблюдением законности должны были стать предметом судебных разбирательств,
а значит, могли бы просто парализовать судебную систему.

Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и
надзорных полномочий позволяют прокуратуре, во-первых, по обращениям
заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно устранять
нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во
внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды, а
во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен
судебный контроль.

С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за законностью
носит исключительный характер, а постановления суда, вступившие в законную
силу, окончательны и обязательны для всех. Такое сочетание активного по своим
полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным
решениям судебного контроля служит организационной основой для взаимодействия
суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране.

Проведённое сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый
судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей
функционирования не может и не должен заменять собою прокурорский надзор.
Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на
принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью
государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует
систему «сдержек и противовесов», способствуя своей деятельностью не только
правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному
взаимодействию.

В таком государстве судебный контроль за законностью должен
обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения
исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан. Тем самым гражданам и
организациям предоставляется право выбора на обращение за защитой своих прав и
законных интересов в суд либо иные органы государства, что полностью
соответствует общепризнанным демократическим правовым стандартам».

«Оценивая итоги ушедшего года, следует отметить, что для большинства
прокуратур главное состояло в том, чтобы проверки исполнения законов,
расследование уголовных дел, участие в судах стали максимально эффективными.

За год через руки прокуроров и следователей прошло свыше 3 млн. дел и
материалов. Следственным аппаратом окончено расследование около 118 тыс. уголовных
дел, в том числе – 27 тыс. – об убийствах, более 7 тыс. – о коррупции и
взятках. Выявлено 1 млн. 616 тыс. различных нарушений законодательства и 199
тыс. незаконных нормативных актов.

На первое место нужно поставить защиту прав граждан, заботу о простых
жителях городов и сёл, особенно слабо защищённых. Во многих регионах идут акции
протеста, связанные с заменой льгот на денежную компенсацию. Люди перекрывают
дороги, блокируют административные здания.

Отчасти это происходит потому, что
местные власти не хотят слушать людей, не принимают мер к исполнению положений
закона. Стращают людей правоохранительными органами. Нельзя допустить, чтобы
закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по
инстанциям.

Не менее важно обеспечить права граждан в жилищно-коммунальном секторе.
Рынок потребительских услуг здесь формируется, не особенно сообразуясь с
требованиями закона. Граждане вынуждены обращаться с жалобами на несоблюдение
элементарных прав: отсутствие тепла, воды, необходимого ремонта. В некоторых
регионах жителям каждый год приходится приспосабливаться к жизни, а по сути
выживать.

Реагируя на такие нарушения, прокуроры внесли почти 5 тысяч
представлений, трём тысячам виновным объявили предостережение, свыше тысячи их
привлекли к административной ответственности. Во многих случаях прокурорское
вмешательство позволило изменить положение, а людям получить тепло, воду и
свет.

Безусловно, не прокуратура должна ремонтировать теплотрассы, завозить
топливо, контролировать работу коммунальных служб. Но через представления, иски
и уголовные дела она должна заставлять должностных лиц выполнять возложенные на
них обязанности. Не оглядываясь на высокое положение или социальный статус.

Основательно добавляет напряжения в обществе, нарушения, связанные с
невыплатой зарплаты. Задолженность бюджетникам разных уровней, по данным
Федеральной службы государственной статистики, составляет 1,3 млрд. рублей, а
внебюджетных организаций в 13 раз больше.

Реальная задолженность ещё выше.
Далеко не все организации, особенно среднего и малого бизнеса, официально
сообщают о размерах задолженности. Часто из-за боязни потерять работу люди
вынуждены трудиться без соответствующего вознаграждения. Но там, где они
доведены до крайности, люди устраивают пикеты, объявляют голодовки.

Надо признать, что в начале года многие прокуроры плохо следили за тем,
что происходит в сфере оплаты труда. Вмешивались только тогда, когда ситуация,
как говорится, припекла. Обстановка изменилась. Если за весь 2003 год
расследовалось 109 дел, то в 2004 г. в десять раз больше.

В надзоре за исполнением законов главными были не только права граждан на
оплату труда и пакет услуг в коммунальном секторе. В центре внимания были
вопросы конституционной законности.

С 2000 года опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов
органов государственной власти субъектов Федерации и почти 163 тыс. – органов
местного самоуправления. Причин, по которым пока не удаётся обеспечить единство
правового пространства, множество.

В определённой мере сказывается фактор
интенсивного обновления федерального законодательства. Новые законы диктуют
необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим.
Нередко проблема упирается в то, что до сих пор не завершено разграничение
компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Последние на свой
страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами.

Нельзя сбрасывать и амбиции региональных элит. Особенно в вопросах,
связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов. Поэтому
значительное количество нарушений допускается при издании правовых актов в
бюджетной и налоговой сферах, регулировании оборота алкоголя и
природопользования, регламентации услуг в жилищно-коммунальном секторе,
лицензирования и предпринимательства.

Вместе с тем застарелой болезнью остаётся отставание надзора от развития
событий. Опротестовываются и оспариваются акты, которые вступили в противоречие
с федеральным законодательством ещё несколько лет назад. Ещё один приоритет – экологическая безопасность населения.
Ежегодно прокурорами выявляется по 75-80 тыс. нарушений природоохранных
законов.

Недавно прокуратура «вышла» на новую проблему: захоронение медицинских
отходов. Здесь тоже нет порядка.

Особенно тревожит то, что нет порядка в обращении с радиоактивными
отходами и ядерными материалами. В Мурманской области комплексы по хранению
отработанного ядерного топлива построены в 60-е годы прошлого века. Они слабо
«держат», морально и физически устарели. А ведь там хранится около 17 тыс.
кубометров радиоактивных отходов.

Уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество
совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации. Сегодня милиция
выполняет много функций. Но главная функция – это защита людей от преступных
посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она
объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания,
потому что часть преступлений вообще не регистрируется.

Нет регистрации, значит
нет преступления. Следовательно, нет и правосудия. А что есть? Есть
издевательства над законностью и правами граждан. Есть весьма лукавые цифры. За
год выявлено и поставлено на учёт преступлений, ранее известных, но не
зарегистрированных, практически столько же, сколько в 2003 году.

Больше всего
снова в Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Кемеровской, Новосибирской
областях, Алтайском крае, Республике Татарстан. Счёт идёт на тысячи
преступлений. Словом, милиция рубит сук, на котором сидит. А чтобы совсем не
свалиться с дерева и показать хоть какие-то результаты своей деятельности, она
прибегает к фальсификации многострадальной статистики.

К уголовной ответственности за преступления при регистрации заявлений и
сообщений привлечено более 480 работников милиции. (Это в полтора раза больше,
чем в 2001 году).

В рядах блюстителей правопорядка немало тех, кто ходит на грани
преступления, либо давно её преступил. За 2001 – 2004 гг. «кривая» преступности
среди работников милиции выросла в разы. Выявление этих фактов – заслуга в
первую очередь Министра и службы собственной безопасности.

Но до знания
реального положения ещё далеко. Реальное положение очень хорошо знают и
чувствуют на себе простые граждане. Это их обращения за помощью остаются без
последствий. Это они видят, как стражи порядка шастают по ларькам, набивая
карманы рублями да бутылками.

Что такой ситуации должны противопоставить прокуроры? Ответ очевиден, –
продуманную и последовательную систему надзора. Остроту и принципиальность в
реагировании на нарушения закона. Пока имеются лишь «островки» такой системы.

Никто не ориентирует на оценку только по количеству уголовных дел. Дело –
это свидетельство того, что мы контролируем процесс, который ушёл в прошлое. А
пора научиться работать на упреждение.

Но, тем не менее, уголовных дел должно быть ровно столько, сколько фактов
должностного подлога, фальсификации материалов и других нарушений было
совершено. Только так можно навести порядок.

Прокуроры стали активнее использовать процессуальные полномочия для
пресечения нарушений, допускаемых органами дознания и предварительного
расследования. По сравнению с прошлым годом сократилось число лиц, в отношении
которых производство по делу прекращено за отсутствием состава или события
преступления, а также непричастностью к совершенному преступлению.

Значительным остаётся и количество нераскрытых преступлений. Оно
составило 1 млн. 264 тыс. От правосудия ушли сотни тысяч преступников. Не
раскрыто 5635 убийств.

Результативность уголовного преследования во многом (если не во всём)
зависит от того, как организовано расследование. Особенно на первоначальном
этапе. Это всем известная истина. Её можно было бы не повторять.

Иного напряжения и внимания требует надзор за следствием и дознанием в
органах внутренних дел. Количество дел в МВД, оконченных следователями и
дознавателями, сократилось более чем на 70 тыс. (почти 12 %). Казалось бы,
меньше дел, лучше сроки и, соответственно, качество. Ничего подобного. Они
практически не изменились.

Ничего не изменилось в «головном» ведомстве МВД – Следственном комитете.
Там, что называется, по определению должна работать элита профессионального
следствия. Комитет своей результативностью должен задавать тон всей системе
следственных органов МВД.

А как он его задаёт можно судить по следующим данным.
В штате Следственной части Комитета 52 следователя, плюс 12 начальников. За год
они сподобились направить в суд 21 дело. Из них два вернулось на дополнительное
расследование. Еще пять дел прекращены за отсутствием состава преступления. Вот
и вся работа.

Другое подразделение Комитета МВД – управление по расследованию налоговых
преступлений имеет такие же «впечатляющие» показатели. Тринадцать следователей
и три начальника в суд направили два дела. Тринадцать дел были прекращены, в
том числе 10 – за отсутствием состава преступления.

В последнее время от нашего внимания тихо ушла проблема защиты прав
подростков, предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Между тем для этого нет никаких оснований. Подростки сегодня самая беззащитная
часть российского общества.

Под воздействием фактической бедности, пьянства и побоев со стороны
родителей, бездушного отношения чиновников подростки часто оказываются на
улице, а оттуда прямиком попадают в объятия криминальной среды. На
несовершеннолетних ежегодно приходится десятая часть всех уголовных
преступлений.

Приведу ещё несколько цифр. По данным социальной статистики число
безнадзорных детей составляет около 700 тыс., а специалисты считают, что их
около 4 млн. Среди подростков, доставленных в милицию за разные правонарушения
почти 20 тыс. были неграмотны, а около 200 тыс. – имели только начальное
образование.

Проблемам охраны прав несовершеннолетних призваны заниматься органы
внутренних дел, образования, здравоохранения, социальной защиты населения,
комиссии по делам несовершеннолетних, многочисленные молодёжные и иные
организации. Для этого имеется достаточно развитая нормативная база.

Но, как
известно, у семи нянек – дитя без глазу. При
широкой распространённости таких преступлений, как вовлечение
несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий или неисполнение
обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, число осуждённых по статьям 151
и 156 УК ежегодно не превышает полутора тысяч человек.

Теперь о задачах по борьбе с коррупцией». Коррупция превратилась в
реальную угрозу национальной безопасности России. Страна всё глубже погружается
в трясину коррупции, которая резко снижает эффективность экономики, пожирая то,
что создано честным трудом сограждан, усиливает нищету и социальное
неравенство, расширяет пропасть между обществом и властью, превращает политику
в сферу дележа национального богатства, разлагает нравственные устои общества,
наносит ущерб престижу страны на мировой арене.

В связи с ростом коррупции и преступности в нашей стране назрела проблема
реформирования органов государственной власти и управления, в том числе и
органов прокуратуры, причём решить этот вопрос необходимо в законодательном
порядке. Учёные-юристы и практики предлагают свои пути решения данной проблемы.
Степашин С. в своей статье «Против криминализации России» предлагает
антикоррупционную программу, одним из направлений которой он называет
«приоритетное внимание государства к правоохранительным органам и судебной
власти», считая, что прокуратуру необходимо лишить функции следствия, так как
«во всём мире – это структура, предъявляющая обвинения от имени государства. У
нас же сохраняется здесь сталинское наследие».

«Применение уголовного закона к коррупционерам больше имитируется, чем
является реальной практикой. Но подвижки «с плюсом» очевидны. И дело даже не в
том, что на 21,5% выросла регистрация уголовно-наказуемого взяточничества и на
19% других преступлений против интересов государственной службы.

Главное в
другом… Действия органов правоохраны стали более последовательными и
целенаправленными. Это абсолютно правильно. Коррупция – явление скрытое. Искать
её надо как раз там, где есть нецелевое или неэффективное использование средств
государства.

Власти пока проявляют поразительную толерантность, не спрашивают с
должностных лиц, в сфере ответственности которых коррупция процветает. Не
делают этого и некоторые прокуроры. Количество фактов преступного взяточничества,
дела о которых в 2004 году направлены в суд, по регионам редко превышает два
десятка.

Не менее ответственные задачи стоят перед прокурорским корпусом в сфере
противодействия экстремизму и терроризму. Прошлогодние вылазки террористов в
Москве, Ингушетии, Северной Осетии ещё раз показали, что преступники не
останавливаются ни перед чем. Им нужно посеять обстановку страха и
нестабильности в обществе.

Совершенно очевидно, что мы имеем дело с международным терроризмом. Но
бандиты действуют на нашей, российской территории. Они «освоили» (если можно
так выразиться) уже многие объекты. Взрывали жилые дома, электрички, самолёты.
Совершали теракты в других местах массового пребывания людей. Захватывали
заложников в школе, театральном центре, больницах.

Простой обыватель может расценивать теракты как трагическое стечение
обстоятельств и, погоревав после каждого, продолжать жить по-прежнему.
Правоохранительные органы этого себе позволить не могут. Между тем это пока
случается. Мы часто наступаем на одни и те же грабли и опаздываем с
реагированием на опасные угрозы.

Прокуратура, куда стекается обширная и самая разнообразная информация,
должна быть наиболее точным индикатором проблем основных секторов общества. А
будучи таким индикатором, действовать по нейтрализации конфликтов ещё до того,
как они вызовут волнения.

Практически нет перемен к лучшему в сфере исполнения судебных решений.
Создаётся впечатление, что судебные приставы в государстве живут по своим
понятиям и правилам. Грубые нарушения в их деятельности прокурорами вскрываются
практически повсеместно и на всех стадиях исполнительного производства.

Приставы присвоили себе право, что называется «судить и миловать». Незаконно
изменяют порядок и сроки исполнения документа, приостанавливают, а то и
прекращают исполнительное производство. И как не работали по принудительному
взысканию в бюджет налоговой задолженности и таможенных платежей, так и не
работают.

За три года по постановлениям налоговых органов судебными приставами
взыскано лишь 27% платежей от общей суммы, подлежащей взысканию. По актам
таможенных органов надлежало взыскать 20,5 млрд. руб., а реально взыскано 1,7
млрд. Надо было найти имущество должников на 43,7 млрд. руб., а нашли чуть
больше 8%.

«Пачками» приходится возбуждать уголовные дела в отношении судебных
приставов, которые допустили халатность, совершили мошенничество, хищения,
злоупотребления по службе. Всё это приводит к совершенно очевидному выводу:
службу судебных приставов следует передать в ведение системы судебной власти.

Такое предложение Генеральная прокуратура и Федеральная служба безопасности
внесла ещё в 2001 году. Поскольку обстановка к лучшему не меняется, было бы
нелишне вернуться к его рассмотрению. В
прошлом году участие государственных обвинителей было обеспечено по всем делам
публичного и частно-публичного обвинения.

Почти по 900 делам обвинение
поддержали руководители прокуратур. А ведь ещё полтора года назад их в суде
видели крайне редко. Это принципиальная установка. Она касается прокуроров всех
уровней. А с чем приходится сталкиваться? Прокуроры сторонятся громких дел.

К сожалению, злободневными остаются проблемы совершенствования УПК. В том
числе процедура ознакомления с материалами следствия. Внесённое в УПК правило,
которое допускает разумное ограничение сроков ознакомления, коснулось только
лиц, содержащихся под стражей.

А что делать с теми, кому избрана иная мера
пресечения? С изменениями гражданско-процессуального и
арбитражно-процессуального законодательства по ряду позиций прокуратура
оказалась безоружной. В результате снизился реальный уровень правовой
защищённости граждан, интересов самого государства, его субъектов и
муниципальных образований.

Прокуратура всегда была инструментом правового воздействия государства на
преобразования в социальной и экономической сферах. С помощью прокуратуры
государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, как своей высшей
ценности. Такова логика нашего правозащитного назначения.

А какая логика есть в
новой инициативе Минюста?.. Министр предложил: раз в России защита в суде своих
прав, особенно в гражданском судопроизводстве, доступна лишь обеспеченным слоям
общества, давайте сделаем как в Финляндии. Он, видите ли, был там в
командировке и узнал, что у финнов в системе Минюста есть разветвленная
структура юридических бюро.

Юристы из бюро оказывают государственную
юридическую помощь по неограниченному кругу вопросов и дел в судах. Особенно,
по трудовым, пенсионным, семейным отношениям и т.п. Спрашивается, а кто же создал у нас такое судопроизводство,
что без тугого кошелька гражданину в суд не обратиться?

И зачем на финский
манер создавать за счёт государства специальные структуры? Не проще ли без
затрат бюджета, вернуть прокуратуре её прежнее право обращаться с заявлением в
защиту прав и интересов других лиц и вступать в дело в любой стадии процесса?
Мы за такой полезный консерватизм».

«С учётом исторических особенностей развития в России сложился
своеобразный механизм обеспечения прав человека, который и по сей день в
значительной мере популярен у населения. Многие из ущемлённых в правах граждан
ищут защиты прежде всего на досудебной стадии, в органах прокуратуры, и в
большинстве случаев там её находят.

Правозащитное направление надзора стало для
прокуратуры приоритетным. Сейчас прокуратура – едва ли не единственный
государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение
населения. Не случайно число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих
прав, неуклонно возрастает.

Вместе с тем анализ статистических и иных данных
свидетельствует, что страна с трудом преодолевает многолетнюю полосу правового
нигилизма. Несомненное обретение последних лет в правовой сфере – позитивные
тенденции, связанные с укреплением федеральных отношений, активизацией
деятельности государственных структур по охране правопорядка,
совершенствованием законодательной базы реформируемого общества.

Однако эти процессы ещё не стали необратимыми. Государству и
российскому обществу не удалось в полной мере преодолеть последствия
экономического, социально-политического и духовно-нравственного кризиса,
поразившего страну на начальном этапе радикальных преобразований.

Важное значение в правозащитной деятельности прокурора
придаётся его участию в рассмотрении дел судами. Президент России В.В. Путин
справедливо отметил, что «судебная реформа не может быть эффективной без
активного участия прокуратуры в судебном процессе».

Необходимость повышения качества судебных решений
обусловливает целесообразность обеспечения большего взаимодействия между судами
и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Выступая как единая федеральная централизованная система
органов, осуществляющих надзор за соблюдением и исполнением законов,
прокуратура проводит в жизнь воплощенный в законах курс по переустройству
общества, выводу страны из кризиса. При этом она способствует взаимодействию
законодательной, исполнительной, судебной властей, их согласованному
функционированию как единой государственной власти, заинтересованной в
неукоснительном соблюдении законов.

Недооценка роли прокуроров в защите конституционных прав
граждан является одной из причин противодействия активному участию прокуроров в
рассмотрении соответствующих дел. Авторы, выступающие за ограничение
правозащитной деятельности прокуратуры, обосновывают свои предложения
следующими соображениями: защитой прав и свобод человека и гражданина должны
заниматься суды, роль которых в жизни нашего общества всё более возрастает.

Несомненно, суды играют и должны играть в этом решающую роль.
Однако следует отдавать себе отчёт в том, что суд не единственное средство
такой защиты. Эту задачу решают различные органы и должностные лица.
Примечательно, что число обращений в органы прокуратуры, как и раньше, ежегодно
превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых
в суд.

Такое положение объясняется в немалой степени усложнённым порядком и
длительностью сроков рассмотрения дел в судах, а также неисполнением во многих
случаях судебных решений. Для многих сотен тысяч и даже миллионов граждан
судебное разбирательство просто недоступно из-за значительной дороговизны.

Совершенно не правы те, кто считает, что правозащитная
деятельность прокуратуры «подменяет право граждан на судью». В демократическом
обществе должна быть «многоканальная» система охраны и защиты прав человека.
Обращение в суд нельзя признать единственной формой защиты прав и свобод
человека и гражданина.

Это осознали и во многих европейских странах, где
существуют параллельные институты по обеспечению законности и защите прав
человека. Отказ от «общего» надзора со стороны прокуратуры в условиях
становления новой российской судебной системы (которое завершится не сегодня и
не завтра) был бы недальновидным шагом.

Скорее уж надо ставить вопрос об
упрочении данной функции как одной из форм защиты прав человека и гражданина.
Ведь человек может даже не обратиться за защитой своих прав сам, но
прокурорские проверки выявят нарушения, и справедливость будет восстановлена.

Нельзя признать обоснованной и попытку ограничить
правозащитную деятельность прокуратуры в силу того, что, как отмечают ряд
авторов, защита прав граждан в настоящее время возложена на Уполномоченного по
правам человека, который и должен заниматься этой проблемой.

При этом напрочь
забывается, что Уполномоченный по правам человека не имеет соответствующего
аппарата и структур на местах и просто физически не в состоянии решить эту
задачу. Накопленный опыт
свидетельствует, что решить многообразные задачи органы российской прокуратуры
будут способны, только проведя последовательную работу с кадрами и опираясь на
достижения науки.

Почему же не умолкают голоса, требующие упразднения основной
базовой функции прокуратуры – «общего» надзора? Обращая свой взор на Запад,
наши оппоненты не желают учитывать специфику ситуации в России.

Стратегические просчёты стартового этапа радикальных реформ
очевидны. Они привели к демонтажу системы социальной профилактики
правонарушений и к разрушению правовой основы государства, законности, к замене
её иллюзорными надеждами на саморегулирующие возможности рынка в укреплении
правопорядка.

В странах, на опыт которых обычно ссылаются, уже давно создано
гражданское общество, сформированы его саморегуляторы, утвердились традиции
уважения к закону. Правовой культурой там проникнуты все структуры
государственного социального организма. Именно этим объективно обусловлено
сужение государственного контроля и надзора.

В России, как известно, ситуация иная. В решении вопросов
государственного строительства надо исходить именно из нашей ситуации. В этой
связи удивляют постоянные ссылки на так называемые западные стандарты. Ведь
известно же, что единых стандартов организации деятельности прокуратуры не
существует ни в Европе, ни в мире. Есть лишь разные национальные модели
правосудия и прокуратуры. И никому эта разность не мешает.

Если борьбой с преступностью занимается ряд других
правоохранительных органов, то надзор за исполнением законов в настоящее время
может осуществлять лишь прокуратура. Однако отсутствие чёткого конституционного
определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создаёт
предпосылки к затянувшимся дискуссиям о её роли и месте в системе органов
государственной власти.

Несмотря на такое положение, российская прокуратура не
является застывшим механизмом. За последнее десятилетие она существенно
реформирована.

Изменены приоритеты прокурорского надзора. Во главу всей
прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и
гражданина. Этому впервые за всю историю прокуратуры посвящена специальная
глава ФЗ о прокуратуре. Тотальный характер прежнего «общего» надзора, включая
контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское
вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона.

Законодательно установлено, что органы прокуратуры не
подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную
деятельность организаций.

Отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения
законов, как предписание об их устранении, нередко являвшаяся орудием такого
вмешательства.

Упразднено право прокурора приостанавливать действие
опротестованного правового акта.

Осуществляется переориентация надзорной деятельности на
завершение каждой прокурорской проверки, выявившей нарушения законов,
процессуальным решением. Установлено,
что действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд. Под контроль суда
поставлены многие властные полномочия в сфере надзора за законностью дознания,
следствия и оперативно-розыскной деятельности.

Прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за
соблюдением Конституции РФ.

В связи с многочисленными фактами противоправных действий,
допускаемых судебными приставами, установлено дополнительное полномочие по
надзору за законностью их деятельности.

Продолжается интенсивная работа по совершенствованию
деятельности органов прокуратуры путём проведения организационно-штатных
мероприятий. В прокуратуре, первой из государственных институтов, образованы
структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию
работы по формированию единого общероссийского правового пространства.

В последнее время реализованы меры по усилению роли и
ответственности среднего звена системы – прокуратур субъектов Российской
Федерации. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система
транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами.

Изменена организация прокурорского надзора на особо режимных
объектах оборонной промышленности и реформирована деятельность прокуратур
войсковых частей, которые переданы в непосредственное подчинение прокуроров
субъектов Российской Федерации, что обеспечивает единый подход к организации
надзора за исполнением законов в целом на территории субъектов без каких-либо
изъятий.

Усилению борьбы с наиболее опасными преступлениями, повышению
оперативности и результативности прокурорского надзора способствовали меры
централизации оперативно-следственных подразделений в рамках созданных
подразделений – отделов Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Работа по дальнейшему совершенствованию организационных начал
в деятельности прокуратуры не исчерпывается упомянутыми мерами, она охватывает
и другие направления в целях обеспечения соблюдения Конституции и исполнения
законов, действующих на территории Российской Федерации.

Ежегодно Генеральный прокурор представляет Президенту и
палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в
Российской Федерации и, что особенно важно, – о проделанной работе по их
укреплению.

Этот доклад содержит не только информацию о конкретных
мероприятиях, осуществленных прокуратурой за истёкший год, но и высвечивает
стратегию прокурорского надзора в целом и на отдельных направлениях работы по
укреплению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и
гражданина, ставит вопросы, требующие решения на государственном уровне.

Систематически на заседаниях палат Федерального Собрания
заслушиваются отчеты Генерального прокурора РФ и его заместителей о состоянии
законности и правопорядка в стране. Все это в совокупности обеспечивает
государственно-правовой контроль деятельности прокуратуры.

Проблема роли и места прокуратуры в государственно-правовом
механизме неоднократно рассматривалась законодателем. При этом попытки
реформирования её за счет упразднения или сокращения основных её функций и
полномочий каждый раз твёрдо отвергались.

Более того, четыре года назад сфера
их реализации была значительно расширена. Такая позиция законодателя
основывается на недопустимости ослабления механизма государственно-правовой
защиты населения страны, интересов общества и государства в условиях, когда не
решены многие проблемы, связанные с недостаточным обеспечением единого
правового поля, низким уровнем законности и правопорядка, коррупцией
должностных лиц, нарушениями законности в деятельности правоохранительных
органов.

При оценке правозащитной деятельности органов прокуратуры
следует учитывать то, что как один из элементов государственного механизма
прокуратура не может быть признаком ни демократичности, ни авторитарности
государства и его конституционной системы.

Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции
РФ усиливает её правозащитную функцию, создаёт, с одной стороны, реальные
гарантии прав и свобод граждан, с другой – обеспечивает возможность воздействия
на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.

На современном этапе становления российской
государственности, формирования новых явлений социально-правовой жизни,
обусловленных курсом на демократизацию общества и всех государственных
институтов, приоритетным направлением реформирования и развития прокуратуры
является её открытость и подконтрольность гражданскому обществу, прозрачность
её политики и практических действий.

Общественный контроль за деятельностью прокуратуры
обогащает прокурорский надзор. Осуществляемый гласно, под контролем общества,
он теряет свой архаичный признак келейности (ненужной закрытости) и чрезмерной
корпоративности, становится более эффективным, востребованным и воспринимаемым
населением.

Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции
Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров
требуют от неё неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ,
определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и
вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской
Федерации являются составной частью правовой системы государства.

Приоритетное
значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры
обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению
взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и
неуклонному исполнению.

Не вызывает сомнения, что прокуратура Российской Федерации
подлежит реформированию, но оно должно протекать в общем русле
государственно-правовой реформы. При этом «реформа во имя самих реформ»
недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого страной периода с
учётом реально сложившейся ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав
и свобод граждан, интересов российского общества, государства.

Для достижения
этих целей предстоит решить задачи совершенствования организации деятельности
прокуратуры, создания современной полноценной правовой базы функционирования её
системы, максимального использования положительно зарекомендовавших себя на
практике форм, методов и стиля прокурорской деятельности, обеспечения внедрения
научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта,
улучшения работы с кадрами, повышения уровня их профессионализма,
исполнительской дисциплины и внедрения элементов научной организации труда,
укрепления делового взаимодействия с судами, правоохранительными органами,
налаживания на новой основе взаимодействия с населением и институтами
гражданского общества, расширения и углубления взаимовыгодных международных
связей, доведения до нормативного уровня финансового и материально-технического
обеспечения, правовой и социальной защиты работников органов и учреждений
прокуратуры.

Таким образом, исходя из реалий современного периода,
необходимо ставить вопрос не об ослаблении правозащитного потенциала
прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании в целях защиты прав и
свобод человека и гражданина. Эта задача должна решаться путем наиболее полной реализации
правовых норм ФЗ о прокуратуре, определяющих компетенцию прокуроров по защите
прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
общества и государства по всем направлениям прокурорского надзора.

В то же время в целях наиболее эффективного исполнения
органами прокуратуры правозащитной деятельности необходимо совершенствовать
федеральное законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры Российской
Федерации в соответствии с положениями Конституции РФ, Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод.

При этом основное внимание следует
уделять не вопросам приведения структуры и полномочий российской прокуратуры в
соответствие со «стандартами» европейских стран, а вопросам функционального накопления
её деятельности в целях всемерного и эффективного выполнения требований Совета
Европы по защите прав человека и гражданина.

Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные
полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере
конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям,
эффективнее использовать её правозащитный потенциал.

Координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе
с преступностью, нужно сконцентрировать их усилия на дальнейшей борьбе с
терроризмом, экстремизмом, коррупцией, иными формами организованной
преступности, любыми посягательствами на основы конституционного строя, на
профилактике этих и других правонарушений.

Естественно, что основным фактором роста авторитета является
повышение эффективности и качества деятельности прокуратуры по борьбе с
преступностью, обеспечению законности и правопорядка в стране.

В целях укрепления общественного доверия к органам
прокуратуры Российской Федерации следует добиваться большей открытости её для
нашего общества, прозрачности стратегии и практических действий по борьбе с
преступностью и нарушениями законности. В этих целях необходимо выработать
долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связи всех
звеньев прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества и
средствами массовой информации.

Целесообразно, в частности, восстановить
систему правовой пропаганды для улучшения правового воспитания населения и
правовой культуры общества, публиковать в официальных изданиях ежегодные
доклады о деятельности прокуратуры Российской Федерации, сообщения о
приоритетных направлениях этой деятельности, планов работы (в несекретной их
части) и итогов их выполнения для публичного контроля, акты прокурорского реагирования,
имеющие особую общественную ценность.

Иначе говоря, при неослабном внимании к другим направлениям
деятельности прокуратуры, её приоритетом в современных условиях должна стать
реализация правозащитного потенциала по всем направлениям и отраслям прокурорской
деятельности.

Реформирование прокуратуры не принесёт ущерба для государства
и общества лишь в том случае, если оно будет проводиться по мере стабилизации
правопорядка и становления правового государства, повышения правовой культуры и
усиления саморегулирующих начал в жизни общества, формирования полноценных
институтов правового государства, совершенствования судебной системы мировых
судов, создания административной, ювенальной и других форм специализированной
юстиции, развития института уполномоченных по правам человека».

ГЛАВА II. ОБЩИЙ ПОРЯДОК
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РФ

2.1 Правовое
регулирование прокурорского надзора в РФ

«Прокурорский надзор как специфический вид государственной
деятельности осуществляется путём проведения различного рода действий, в числе
которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые
(организационные и некоторые другие).

К правовым средствам прокурорского
надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору ФЗ о прокуратуре или
иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят
процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях
выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора

Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные
прокурору ФЗ о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на
средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения
правонарушений».

Ч. 2 ст. 4 Конституции РФ гласит: «Конституция РФ и
федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ». Статья 15
Конституции РФ повторяет и детализирует её. Так, согласно ч. 1 ст. 15,
«Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на
всей территории Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты, принимаемые
в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ». Важное
положение содержится и в ч. 2: «органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ и законы».

Вопрос о том, что является первоочередным – Конституция РФ
или общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры РФ – не так очевиден, как кажется на первый взгляд. В различной
правовой литературе он решается по-разному, независимо от того, какая это
литература – общая или специальная, – поскольку это вопрос теории государства и
права вообще.

Зачастую исследователи смотрят на международный опыт (но не
государств, а международных организаций), на те самые общепризнанные принципы и
нормы международного права. Естественно, что такие «исследования» заканчиваются
не в пользу конституции. Но почему, собственно, возник вопрос?

Ведь согласно ч.
2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она, как уже было отмечено, имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории РФ. Однако
в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено: «общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры РФ являются составной частью её
правовой системы.

Если международным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора». Здесь не указано, что правила международного договора
и общепризнанные принципы и нормы международного права должны преобладать над
положениями российской конституции.

Но судя по второму предложению, уже можно
сделать вывод, что сначала следует Конституция РФ, затем международные договоры
РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права и только потом –
законы. Чтобы сделать полный и окончательный вывод – нужно просмотреть и
сравнить все статьи Конституции РФ, имеющие отношение к данному вопросу.

Не
хотелось бы вдаваться в подробности, поэтому буду краток. Из ч. 1 ст. 17, ч. 3
ст. 46, ч. 1 – 3 ст. 62,ч. 1, 2 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69, ч. 2 ст. 85
Конституции РФ невозможно сделать определённый вывод о том, что над чем
преобладает – Конституция РФ, федеральные конституционные законы, международные
договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права или
федеральные законы.

Всё перепутано. Другое дело – статья 125. В соответствии с
п. «г» ч. 2 этой статьи Конституционный Суд РФ по соответствующим запросам
разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных
договоров РФ. В части 6 установлено, что не соответствующие Конституции РФ
международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.

Ч. 1 ст. 108 Конституции РФ устанавливает: «федеральные
конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией
РФ». А согласно ч. 3 ст. 76 «федеральные
законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Если
обратить внимание на правовые нормы, установленные в ч. 1 – 2 ст. 56, ч. 2 ст.
65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 76, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст.
88,п. «д» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128,
ч. 2 ст.

135 Конституции РФ, то станет ясно, что федеральные конституционные законы
– это неотъемлемая часть конституционной системы РФ, продолжение, развитие и
уточнение положений Конституции РФ. Поэтому эти законы должны строго следовать
за ней в российской правовой системе и между ними не должно быть промежуточных
звеньев, за исключением ратифицированных международных договоров РФ.

По общему правилу кодексы обладают большей юридической силой,
чем некодифицированные законы. Но ФЗ о прокуратуре – специализированный закон и
должен преобладать в своей области регулирования. Например, трудовые отношения работников органов
и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и
законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей,
предусмотренных ФЗ о прокуратуре (ч. 2 ст. 140). Возникают
противоречия из-за того, что правовые нормы повторяются в различных законах,
причём неточно.

Например, «Уголовно-процессуальный кодекс РФ идеальным (далее -УПК РФ)
назвать никак нельзя. Ещё до вступления в силу – до того, как нормы его были
испытаны на практике, – было принято несколько федеральных законов о внесении в
УПК РФ дополнений и изменений, которыми были существенно исправлены 79 статей и
18 «Приложений»!

Первые статьи УПК РФ устанавливают самые общие правила, те, от которых
зависит, как кодекс строится и применяется на практике. В ст. 1 УПК РФ
провозглашено, что порядок уголовного судопроизводства на территории РФ
устанавливается УПК РФ, основанным на Конституции РФ, и что он является
обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия
и органов дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства.

Положение бесспорное, но насколько оно ново? Подобная норма содержалась и
в ст. 1 УПК РСФСР 1960 года. Общий принцип тот же – порядок судопроизводства
определяется уголовно-процессуальным законом и никаким иным. Принцип этот
соблюдался. Новые нормы в процессуальный закон вводились путём внесения в УПК
РСФСР соответствующих дополнений и изменений.

Тем не менее в УПК РФ появляется новая норма, дополняющая и развивающая
это положение, делающая обязательность процессуального закона для участников
уголовного судопроизводства эксклюзивной. Сравню.

. Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе
применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.

. Суд, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие
федерального закона или иного нормативного правового акта УПК РФ, принимает
решение в соответствии с УПК РФ (ст. 7 УПК РФ «Законность при производстве по
уголовному делу»).

По буквальному её смыслу данной формулировкой охватываются все
нормативные акты без исключения, ибо «иными нормативными актами» в
рассматриваемом случае является все нормативное поле, не занятое федеральными
законами: от Конституции и федеральных конституционных законов до строительных
норм и правил, – таковы правила формальной логики.

В случае коллизии законов действует либо тот, который имеет большую силу
(федеральный конституционный закон по юридической силе выше федерального
закона), либо тот, который был принят позднее. Такая норма была бы допустима,
если бы УПК РФ был идеален, причем настолько, что никакие исторические
катаклизмы и происходящие со страной процессы не нарушили бы незыблемости его
нетленных устоев. Как быть?

В Постановлении от 29 июня 2004 г. Конституционного Суда по делу о
проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК
РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы РФ (далее –
Постановление) разъяснил, что «положения частей 1 и 2 ст.

7 УПК РФ по своему
конституционно-правовому смыслу в системе норм не затрагивают установленную
Конституцией РФ иерархию нормативных актов в правовой системе РФ и не
предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий
между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а
также между ним и международными договорами РФ.

Если же в ходе производства по уголовному делу будет установлено
несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным
договором РФ) и УПК РФ (который является обычным федеральным законом),
применению – в силу ст. 15 (ч. 4) и 76 (ч. 3)

Как видим, Конституционному Суду РФ пришлось истолковать норму УПК РФ не
в полном соответствии с формальной логикой.

Кроме того, как быть с иными правовыми актами – не с федеральными
конституционными законами и не с международными договорами, а например с
постановлениями Государственной Думы РФ об амнистии?

В Постановлении также указано, что «УПК РФ, который согласно ч. 1 ст. 1
устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи
обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными
законами с точки зрения установленной непосредственно Конституцией РФ иерархии
нормативных актов.

В отношении федеральных законов как актов одинаковой
юридической силы применяется правило «lex posteriori derogat priori»
(«последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в
последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых
законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон;
вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того
закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих
отношений.

Беда в том, что трудно представить
рядового (и даже нерядового) следователя, который для уяснения, какой закон
применять, – к примеру, УПК РФ или ФЗ об адвокатской деятельности и адвокатуре
в РФ – станет изучать Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном
бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном
бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета
Федерации РФ и жалобой гражданина А. В. Жмаковского. Где следователь, а где
федеральные законы о бюджете?

Хотелось бы, чтоб наши следователи, прокуроры, судьи в подавляющем
большинстве разбирались в вопросах теории права, регулярно читали постановления
Конституционного Суда РФ. Пока выход один – руководствоваться толкованием УПК
РФ, данным Конституционным Судом РФ, обжаловать действия и решения следователей
и прокуроров в суды, а действия и решения судов – в вышестоящие суды, надеясь
на то, что, может быть, хоть в Верховном Суде РФ нас услышат, поймут и защитят
закон.

Конституционный суд РФ в своих решениях подчёркивал необходимость учёта
особенностей предмета регулирования тех или иных законодательных актов при
разрешении возникающих между ними коллизий. В Постановлении от 27 февраля 2003
по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст.

130
Уголовно-исполнительного кодекса РФ Конституционный суд пришёл к следующему
выводу. В силу ст. 46, 47, 49 (ч. 1), 50, 118 и 126 Конституции РФ и
конкретизирующих их норм уголовного, уголовно-процессуального и
уголовно-исполнительного законодательства в правовой системе РФ нормы,
призванные определять порядок осуществления уголовного преследования и возложения
на лицо уголовной ответственности и наказания, а также порядок исполнения и
отбывания наказания, не могут подменять или отменять положения уголовного
законодательства, определяющие преступность и наказуемость деяний, а также виды
и размеры наказаний.

После принятия Федерального закона от 8 декабря 2003 № 161-ФЗ суды в силу
п. 13 ст. 397 УПК РФ приводили приговоры в соответствие с этим законом, решая,
однако, не только вопросы наказания, но и вопросы квалификации, исключая из
приговоров те или иные статьи или пункты статей.

Делалось это (и такое будет
происходить впредь, если УПК РФ не подвергнется в этой части изменениям) с
ведома Верховного Суда РФ ввиду расхождения между ст. 10 УК РФ и ст. 24 УПК РФ.
Например, в ст. 10 УК РФ, закрепляющей положения об обратной силе закона,
устраняющего преступность деяния, указано, что такой закон распространяется на
лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в
том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость.

Очевидно, что в процессуальном законе должна быть норма о прекращении
уголовного преследования лиц, на которых эта норма распространена уголовным
законом. Трудно в связи с этим объяснить, почему согласно ч. 2 ст. 24 УПК РФ
уголовное дело подлежит прекращению в случае, когда преступность и наказуемость
этого деяния были устранены новым уголовным законом, только до вступления
приговора в законную силу.

Предлагается решать этот вопрос в порядке,
предусмотренном гл. 47 УПК РФ, на том основании, что в соответствии с п. 13 ст.
397 УПК РФ в числе вопросов, связанных с исполнением приговора, суд
рассматривает и вопрос об освобождении от наказания или о смягчении наказания
вследствие издания уголовного закона, имеющего обратную силу.

В данном решении
заключено немало лукавства: на людей, освобождённых от наказания таким
способом, не распространяются нормы о реабилитации. Государство, даже если оно
признает, что уголовная ответственность за то или иное деяние была установлена
неосновательно, и отменит соответствующий закон, людей, осуждённых по этому
закону, продолжает считать преступниками.

Если осуждённых за антисоветскую
пропаганду или за распространение клеветнических измышлений о советском
государственном и общественном строе после упразднения приснопамятных ст. 78 и
190.1 УК РСФСР реабилитировали, то, повторись такая ситуация теперь, ни о какой
реабилитации и речи быть не может.

Законодатель должен пересмотреть своё отношение к принятию законов, в
противном случае правоприменителю придётся едва ли не по каждому делу
обращаться в Конституционный Суд РФ». «Думаю, что процессуальный кодекс, любой
вообще кодекс, но в особенности тот, что предписывает процедуры, тем надёжнее
для гражданина, чем тоньше и детальнее процедуры прописаны.

Здесь надо,
возможно, быть даже больше крючкотвором и педантом, потому что порой от одной
запятой зависит судьба человека. На процедурах держится и демократия, и право.
УПК РФ – это главная нормативная база для уголовного процесса. Здесь любая
ошибка в норме мультиплицирует автоматически массу конкретных ошибок на
практике.

Потому что наше законодательство, относящееся к континентальной
системе права, заключается в том, что суд не имеет права поступать вопреки
закону. Если он считает закон неконституционным, – обращается в Конституционный
суд РФ, а если не обращается к нам, значит, он берёт закон, и по формуле
«плохой закон, но есть закон» его применяет. Но если закон действительно
ошибочен с точки зрения Конституции, понятно, страдают и граждане…».

Исходя из вышеизложенного, я определил иерархию правовых
актов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры таким непривычным
образом:

·  
Конституция
РФ,

·  
ратифицированные
международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного
права,

·  
федеральные
конституционные законы,

·  
кодексы
РФ,

·  
ФЗ о
прокуратуре, другие федеральные законы, каждый из которых преобладает в своей
сфере регулирования,

·  
указы
Президента РФ,

·  
правовые
акты Генерального прокурора РФ,

·  
правовые
акты нижестоящих прокуроров.

Если учесть ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, в этой иерархии нет
места нератифицированным международным договорам РФ: «не соответствующие
Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и
применению».

Согласно абзацу 2 ч. 1 ст. 1 ФЗ о прокуратуре «прокуратура РФ
выполняет и иные функции, установленные федеральными законами» (обязанность). А
в соответствии с абзацем 2 ст. 3 ФЗ о прокуратуре «на прокуратуру РФ не может
быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами»
(право).

В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ прокуратура
находится в ведении РФ. В п. «л» ст. 72 Конституции РФ установлено, что кадры
правоохранительных органов (а значит и прокуратуры) находятся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Но если учесть, что действуют ФЗ о
прокуратуре и ФЗ о государственной гражданской службе, то полномочия субъектов
РФ по кадрам прокуратуры сведены к нулю. Единственное что сразу же приходит на
ум, – прокуроры
субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами
РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ, ч. 1 ст. 13 ФЗ о прокуратуре).

В единственной статье Конституции РФ, посвящённой
прокуратуре, есть два важных положения, имеющих значение для моей дипломной
работы:

·  
«Прокуратура
РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих
прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ» – часть 1 статьи 129.

·  
«Полномочия,
организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным
законом» – часть 5 статьи 129. Таким законом, конечно же, и по сей день
является ФЗ о прокуратуре с многочисленными изменениями и дополнениями.

«Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура
оказалась включённой в главу 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Ей
и положено там быть, если её функции, как замышлялось, были бы ограничены
уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах».

«На конституционном
совещании летом 1992 года во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии
было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием,
поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по
их просьбам.

Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ,
переданном Президенту РФ осенью 1993 года. Однако президент по настоянию
бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта
Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на
референдум и принята 12 декабря 1993 года».

«Мотивы, которыми руководствовалась
Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на
функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992
году ФЗ о прокуратуре, в котором функция общего надзора четко обозначена.

Абзац 1 ст. 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры РФ»
ФЗ о прокуратуре гласит: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и
полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным
законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ».

«Будучи
актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления
и участки деятельности прокуратуры, принципы её организации и деятельности,
полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и
освобождения от должностей.

Конституция РФ не наделила Генерального прокурора и
прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы. На мой взгляд,
Генеральный прокурор РФ должен обладать правом законодательной инициативы как
на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

А прокуроры субъектов РФ
должны быть наделены правом законодательной инициативы на уровне субъектов РФ,
в которые они назначены. Прокурорам городов так же можно предоставить такие
полномочия, но на уровне городов, прокуратуры которых они возглавляют.

«В связи с неуклонным возрастанием в последнее время роли
прокуратуры всё более актуальной становится проблема укрепления её правового
статуса. Это обусловлено тем, что прокуратура оказалась структурой, полномочия
и порядок деятельности которой в Конституции РФ никак не обозначены, а это
означает, что они могут варьироваться текущим федеральным законодательством.
Следовательно, её статус в сложившейся ситуации нельзя признать достаточно
стабильным.

Для упрочения роли и положения прокуратуры в государственном
механизме Российской Федерации следует предпринять ряд конкретных действий.

В Конституции РФ прокуратуре следует посвятить
самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры, её место
в механизме государственной власти, закрепив её функции, объекты прокурорского
надзора.

Установить в Конституции РФ, что о прокуратуре принимается не
федеральный, а федеральный конституционный закон; закрепить в нём главное
назначение прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
действующих на её территории законов;

Предусмотреть в действующей Конституции и в федеральном
конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» право на
обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд по всем вопросам
соответствия правовых актов Конституции РФ. Подобное предложение не раз
высказывалось учёными и прокурорскими работниками-практиками.

Изменить установленный статьёй 129 Конституции РФ порядок
назначения на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с её
субъектами, так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов
представительной и исполнительной власти субъектов РФ, что противоречит одному
из основополагающих принципов прокурорского надзора – независимости прокуроров
от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности.

В ФЗ о прокуратуре установить, что финансирование органов
прокуратуры РФ в полном объёме осуществляется исключительно за счет
федерального бюджета, в котором ежегодно должна быть предусмотрена
соответствующая статья.

Дополнить ФЗ о прокуратуре статьёй, определяющей полномочия
прокурора при осуществлении сотрудничества с Европейским Судом по правам
человека. В этой статье, в частности, закрепить право Генерального прокурора во
взаимодействии с Уполномоченным РФ в Европейском Суде в установленном порядке
представлять необходимые материалы и заключения, а также участвовать в
заседаниях Европейского Суда по правам человека при рассмотрении дел по жалобам
граждан РФ. Дополнить ст.

1 ФЗ о
прокуратуре положением о том, что прокуратура РФ осуществляет от имени РФ
надзор не только за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов,
действующих на территории РФ, но и за исполнением норм международных договоров
РФ, ратифицированных в установленном порядке и вступивших в законную силу».

2.2 Цели и задачи
прокурорского надзора в РФ

«В законодательных актах, в том числе и в ФЗ о прокуратуре, употребляются
понятия «цель» и «задачи» прокурорского надзора. Эти понятия – отнюдь не
идентичны. Задача – это «то, что требует исполнения, разрешения»; цель – это
«то, к чему надо стремиться, что надо осуществить»».

«Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью
прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого
направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и, в частности, её важнейшая
функция – прокурорский надзор.

Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры,
её местом и ролью в государстве. В конечном счёте они определяются Конституцией
РФ, ФЗ о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность
прокурорских органов. Наиболее чётко цели прокуратуры определены в ст. 1 ФЗ о
прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

·  
обеспечение
верховенства закона;

·  
обеспечение
единства и укрепления законности;

·  
обеспечение
защиты прав и свобод человека и гражданина;

·  
обеспечение
охраняемых законом интересов общества и государства.

Нетрудно заметить, что на достижение этих целей направлена вся
деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том
же п. 2 ст. 1 ФЗ о прокуратуре.

Из указанного видно, что основным средством достижения
определённых ФЗ о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это
естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция
прокуратуры».

«Необходимо подчеркнуть, что ФЗ о прокуратуре весьма строго ограничивает
пределы прокурорского надзора, указывая, что «прокуратура не подменяет органы
государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в
оперативно-хозяйственную деятельность». Иначе говоря, прокурорский надзор
должен «срабатывать» там и тогда, где и когда устанавливается нарушение закона.

На практике надлежит различать цели ближайшие и конечные. Принятие
прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению
нарушенных прав и законных интересов граждан – это ближайшая цель прокурорского
надзора. К такого рода актам прокурорского надзора относится решение прокурора
о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона.

«Задачи прокурорского надзора – это категория по сравнению с
целями более частная, более конкретная и ограниченная. Задачи надзора более
многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по
содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов – органов прокуратуры,
ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно
разделены на три вида, или уровня, а именно:

·  
общие,

·  
специальные,

·  
частные.

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости
и подчинённости. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение
специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь
подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией
РФ, ФЗ о прокуратуре, а также рядом других нормативно-правовых актов, например
УПК, ГПК РФ. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких
посягательств:

·  
закреплённого
в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ общественного и
государственного строя;

·  
политических,
трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом
интересов граждан, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами
субъектов РФ;

·  
прав
и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от формы
собственности.

Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в
ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед
прокурорским надзором в целом, являются одновременно и задачами каждого из этих
направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате
прокурорско-надзорной деятельности в целом.

Каждое направление (отрасль)
единого прокурорского надзора вносит свой вклад в решение общих задач. Объём и
содержание этого вклада определяются специальными задачами, стоящими только перед
данным направлением прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и
определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского
надзора.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие как:

·  
обеспечение
законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 ФЗ о прокуратуре
субъектами;

·  
обеспечение
точности исполнения законов теми же субъектами.

Деятельность указанных в ст. 21 ФЗ о прокуратуре федеральных
министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов
федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления,
органов контроля и их должностных регулируется федеральными и иными законами.

Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие)
должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора
здесь является обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения
законов указанными органами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора
осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путём применения
правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор
ставит определённые конкретные задачи и решает их.

Такие задачи называют
частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и
многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в
зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида
применяемого правового средства.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма
сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних
конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных
задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной
информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых для проверки
их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после
его издания.

Перед Генеральным прокурором РФ и подчинёнными ему прокурорами поставлена
задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и
единообразным исполнением действующих на территории РФ законов органами
местного самоуправления, субъектов РФ.

Сюда же включается осуществление надзора
за исполнением законов министерствами и ведомствами, иными органами
государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями,
учреждениями, организациями и объединениями, вне зависимости от их
подчинённости, общественными организациями и движениями, должностными лицами и
гражданами.

Эта задача, сформулированная в законе, охватывает в целом всю
деятельность органов прокуратуры по всем отраслям надзора и основным
направлениям деятельности органов прокуратуры.

Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора за точным и
единообразным исполнением законов, прокуроры следят за тем, чтобы все
перечисленные органы государственной власти и управления, общественные
формирования, должностные лица и граждане действовали на основе законности,
обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них
обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан,
соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины.

Всей своей деятельностью органы прокуратуры призваны воспитывать
должностных лиц и граждан в духе неуклонного исполнения возложенных на них
Конституцией обязанностей, строгого соблюдения предписаний законодателя.

Определяя сущность и назначение прокурорского надзора в каждой из его
отраслей, ФЗ о прокуратуре, Генеральный прокурор РФ в своих приказах
руководящего характера ставят перед прокурорами конкретные задачи по выявлению,
устранению и предупреждению на будущее нарушений или отступлений от закона.

В сфере общего надзора задачи прокуроров состоят в том, чтобы правовые
акты, издаваемые указанными государственными органами власти и управления, а
также должностными лицами, соответствовали Конституции и иным законам, а также
постановлениям Правительства РФ и правительств республик в составе РФ.

Перед органами прокуратуры поставлена также задача, чтобы общий надзор
стал надёжной преградой на пути местничества и ведомственности, подрывающих
основы законности в государстве, её единства и неуклонного исполнения.
Прокуроры призваны содействовать обеспечению твёрдого правового режима
переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, внедрению
принципов хозяйственного расчёта, самофинансирования и самоокупаемости.

Особую
остроту в настоящее время приобретает задача по исполнению законов в следующих
направлениях: об охране от всяких посягательств общегосударственной
собственности; о соблюдении государственной и трудовой дисциплины; об охране
природы и рационального использования её ресурсов; о борьбе с пьянством,
алкоголизмом и наркоманией; о защите прав и законных интересов граждан.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и
предварительного следствия Генеральный прокурор РФ и подчинённые ему прокуроры
строят вою работу, исходя из задач, сформулированных в ФЗ о прокуратуре и УПК.

Прокуроры должны обеспечить осуществление надзора таким образом, чтобы:

·  
каждое
преступление было быстро и полно раскрыто;

·  
ни одно лицо,
виновное в совершении преступления, не избежало установленной законом
ответственности;

·  
задержание лиц,
подозреваемых в совершении преступления, производилось не иначе как в порядке и
по основаниям, установленным в законе;

·  
никто не
подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной
ответственности или иному ограничению в правах;

·  
никто не был
заключён под стражу без санкции прокурора или судебного решения; соблюдался
установленный законом порядок возбуждения уголовных дел, применения указанных в
законе мер процессуального принуждения;

·  
при расследовании
преступления неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и
объективном исследовании всех обстоятельств дела, выяснялись как уличающие, так
и оправдывающие обвиняемого обстоятельства, а также отягчающие и смягчающие его
ответственность;

·  
обеспечивались
конституционные гарантии неприкосновенности и жилища, требования принципа
презумпции невиновности.

В стадии надзора за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных
дел перед Генеральным прокурором РФ и подчинёнными ему прокурорами стоят задачи
следующего характера:

·  
обеспечение
требований закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном
рассмотрении уголовных дел во всех судебных инстанциях;

·  
квалифицированное,
на высоком профессиональном уровне поддержание государственного обвинения по
уголовным делам;

·  
способствовать
суду постановить по каждому уголовному делу законный, обоснованный и
справедливый приговор;

·  
обеспечить
своевременное и правильное обращение приговоров, определений и постановлений к
исполнению.

В уголовно-процессуальном законе сформулированы также задачи прокуроров в
различных стадиях судебного разбирательства уголовных дел:

·  
при принятии
судом уголовных дел к производству и выполнении по ним необходимых
процессуальных действий (ст. 221 – 228 УПК);

·  
при поддержании
прокурором государственного обвинения по уголовным делам (ст. 248 УПК);

·  
в случаях
опротестования прокурором незаконных и необоснованных приговоров, определений и
постановлений судов (ст. 325, 342 – 347 УПК);

·  
при производстве
по уголовным делам в порядке надзора (ст. 371, 375 и 377 УПК);

·  
при исполнении
приговоров, определений и постановлений суда (ст. 356 – 370 УПК);

·  
при возобновлении
уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 384 – 386 УПК).

Задача прокуроров состоит в повышении воспитательного значения судебных
процессов, их предупредительного значения в отношении склонных к
правонарушениям граждан.

В стадии исполнения приговоров перед прокурорами стоят задачи,
сформулированные в ФЗ о прокуратуре, а также УПК и Уголовно-исполнительным
кодексом РФ. Они состоят в следующем:

·  
обеспечить
законность и обоснованность водворения осуждённых в исправительно-трудовую
колонию определённого судебным приговором режима содержания;

·  
соблюдение закона
и требований режима осуждёнными в период их отбывания наказания, связанного с
лишением свободы как в рабочих, так и в жилых зонах;

·  
исполнение
законодательства, регламентирующего порядок и условия содержания и
перевоспитания осуждённых, законность и обоснованность издаваемых
администрацией исправительных учреждений правовых актов и опротестование тех из
них, которые не соответствуют закону;

·  
проверка
законности дисциплинарной практики;

·  
соблюдение
установленных законом прав и обязанностей осуждённых, своевременное и
обоснованное освобождение осуждённых от отбывания наказания, как в связи с
полным отбыванием назначенного судом наказания, так и в случаях досрочного
освобождения по основаниям, указанным в законе;

·  
давая в судебном
заседании квалифицированные заключения, способствовать суду вынести законное и
обоснованное определение об условном или условно-досрочном освобождении
осуждённого от отбывания наказания и приносить протесты в тех случаях, когда
такие определения судов не соответствуют или противоречат закону.

В сфере надзора в гражданском судопроизводстве перед прокурорами стоят
следующие задачи:

·  
обеспечить
требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании судом
обстоятельств гражданского дела и способствовать суду принять по делу законное,
обоснованное и справедливое решение (см. Гражданско-процессуальный кодекс РФ –
далее ГПК РФ);

·  
во всех стадиях
гражданского судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом
меры к устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили;

·  
принимать
обязательное участие в рассмотрении судами гражданских дел в случаях,
предусмотренных законом;

·  
в случаях,
требующих вмешательства прокурора, как блюстителя законности, обратиться в суд
с исковым заявлением о защите прав и законных интересов государственных органов
и общественных организаций, а также отдельных граждан;

·  
своевременно
опротестовать в кассационном порядке каждое незаконное и необоснованное
решение, а также давать в кассационной инстанции законное, обоснованное и
мотивированное заключение по кассационной жалобе участников процесса или
кассационному протесту прокурора;

·  
при принесении
надзорного протеста строго руководствоваться требованиями, сформулированными
ГПК РФ о содержании протеста и заключении прокурора в суде надзорной инстанции.

Осуществляя от имени Российской Федерации надзор, органы
прокуратуры преследуют при этом главную цель – всемерную защиту прав и свобод
человека и гражданина.

2.3 Принципы организации и
деятельности прокуратуры РФ

Принципы – это закреплённые законом наиболее общие положения,
определяющие организацию, а также содержание деятельности прокуратуры.

Основополагающие принципы организации и деятельности
органов прокуратуры вообще – были сформулированы В. И. Лениным:

·  
надзор прокурора
не только за точным, но и за единообразным исполнением законов;

·  
единство и
централизация органов прокуратуры;

·  
независимость их
от местных органов власти.

«Раскрытие сущности
прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов,
ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной
деятельности; налагают своеобразный отпечаток на всё содержание прокурорского
надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть
прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему
назначению.

Принципы формируются значительно раньше
учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих её деятельность. Прежде
чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского
надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и
качествами должен обладать.

Первоначально принципы, положенные в основу
организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие
идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права,
закреплённые в Конституции РФ, ФЗ о прокуратуре и других законодательных актах.
Данные нормы права реализуются в организации прокурорской системы и её
функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского
надзора – это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового
регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются
непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися
государством перед прокуратурой.

Как уже отмечалось, целями и задачами
прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности,
защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов
общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

В литературе в качестве одного из
принципов указан демократизм. Это не совсем верно. Демократия – власть народа,
она свойственна деятельности всех видов государственных органов, в том числе
прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не
могут.

В соответствии с целевым назначением
прокурорский надзор – деятельность многогранная, что обусловлено множеством его
принципов. По характеру их можно подразделить на три группы:
общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные – принципы, присущие
организации и деятельности всех государственных органов (в том числе
прокурорских). К ним, прежде всего, относится принцип законности, составляющий
основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать
свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим
законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами,
подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям
и утверждением демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть
которого заключается в осведомлении населения о работе различных органов
государства, включая прокуратуру. Гласность имеет два аспекта.

Первый –
активное воздействие на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни
общества, упорядочения складывающихся в нём отношений. Применительно к
прокуратуре гласность – действенный способ правового воспитания населения.
Второй – контроль народа за работой органов государства.

Но гласность не безгранична. При
определённых случаях она может нанести значительный вред государству, обществу,
отдельным предприятиям, гражданам. В соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ о прокуратуре
прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям
законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а равно о государственной
или иной охраняемой законом тайны.

В этом же законе в качестве
самостоятельного указывается принцип информирования прокурорами органов
государственной власти и управления, а также населения о состоянии законности в
регионе. Но такое предписание не совсем определённо, ибо информирование
населения и государственных органов о состоянии законности в регионе есть не
что иное, как проявление принципа гласности.

Но цель предоставления такой
информации – привлечение их к участию в борьбе с преступностью и другими
нарушениями законности. На основе полученных данных государственные органы
разрабатывают и реализуют соответствующие мероприятия. В ст. 4 Закона о
прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. в качестве принципа деятельности
прокуратуры указывалось взаимодействие с органами представительной и
исполнительной власти, общественными организациями, трудовыми коллективами.

Принцип провозглашения равенства всех
органов, организаций и лиц перед законом в ФЗ о прокуратуре прямого отражения
не нашел, но о нём можно говорить как о принципе деятельности всех
государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется
отношение последних к требованиям норм права.

При осуществлении надзора за
исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним
субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государства
предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной
и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой,
другими государственными органами. Их права и охраняемые законом интересы
защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности
за совершённые нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного,
наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие
совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение
ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы.

Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую
значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в
обществе возможно лишь при условии прекращения преследований по признаку
национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного
аппарата характеризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие
специфические принципы: независимость прокурорских органов, единство
прокурорского надзора, централизм, единоначалие. Разумеется, в определённой
мере данные принципы характерны и для деятельности других государственных
органов (например, принцип независимости – для деятельности судов, единоначалия
– для органов государственной власти, управления).

Но особенно действенны они
применительно к осуществлению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей
мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности. Некоторые авторы к группе специальных принципов
относят также публичность и универсальность прокурорского надзора.

Обычно
публичность трактуется как синоним гласности, открытости. Между тем указанные
авторы истолковывают её как «обязанность прокурора в той или иной форме
отреагировать на факт правонарушения». Общеизвестно, что реагирование на
нарушения законности есть составная часть прокурорского надзора, а часть не
может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об
универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно,
границы прокурорского надзора очень обширны – он призван обеспечивать
исполнение законодательства на всей территории РФ и распространяется на широкий
круг субъектов, обязанных исполнять законы.

Обосновывается в литературе и такой
принцип, как принятие прокурорами мер по выявлению и своевременному устранению
любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных
прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Однако
данное положение нельзя считать принципом организации и деятельности
прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли
права и определённого вида деятельности государственных органов. Приведённое же
положение отражает по существу все содержание прокурорского надзора.

Наконец, выделим ещё одну группу
принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в
определённой степени влияющих на его организацию. Это отраслевые принципы
деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям
прокурорского надзора.

Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о
независимости прокуратуры утверждение, что принципы деятельности субъектов, за
исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, становятся
принципами последнего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций,
ибо они отражают особенности деятельности указанных органов.

Прокуроры,
надзирая за работой органов государственной власти, государственного
управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой
частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения
прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному
законом режиму работы органов власти и управления, во-вторых, принципам,
определяющим выполнение возложенных на них функций.

Таким образом, принципы
деятельности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского
надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их
реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах,
обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного
судопроизводства является всесторонность, полнота и объективность установления
обстоятельств уголовного дела. Это относится как к следователю, лицу,
производящему дознание, суду, так и к прокурору (ст. 20 УПК РФ).

Осуществляя
надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия,
прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по
уголовному делу. В ст. 30 ФЗ о прокуратуре отмечается, что полномочия прокурора
по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие,
устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством.

Следовательно,
полномочия прокурора связываются с принципами, определяющими производство
дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле – уголовного
судопроизводства вообще, то есть последний выполняет свои функции согласно
принципам правосудия по уголовным делам.

Они влияют на действия, которые
прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и
надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц,
совершивших преступления, прокурор в соответствии с принципом состязательности
уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает
государственное обвинение.

Принципы гражданского судопроизводства
также оказывают влияние на правовой статус прокурора и его действия по
выполнению возложенных на него законом функций. Реализация их подчиняется тому
режиму, в котором происходит рассмотрение судом гражданских дел.

Одной из
важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности,
согласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе
прокурору), предоставляется широкий объем процессуальных прав в целях защиты
своих интересов (ст. 29 и 41 Гражданско-процессуального кодекса РФ).

В значительной степени влияет на
осуществление надзорных функций в данном процессе и принцип состязательности.
Им определяется доказательственная деятельность сторон. Истец, обращаясь с
иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его
требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд.

Гражданскому судопроизводству свойствен и
принцип равноправия сторон. Истцу и ответчику предоставляются аналогичные по
значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые
гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип
несколько нарушен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем
ответчик по защите против предъявленных к нему требований. В соответствии со
ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратившийся в суд с иском, по окончании судебных
прений дает заключение по существу гражданского дела.

Ответчик же не имеет
права высказывать суду свои возражения по поводу содержащихся в нем доводов. В
соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью
реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению,
необоснованны, но ему такое право не предоставлено.

Таким образом, принципы, определяющие
деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление
прокурорского надзора за исполнением ими законов.

Теоретически в качестве самостоятельного
принципа выделяется инициативность прокуроров в выявлении и устранении
нарушений законов. И действительно, прокурорский надзор должен
осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности
или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия,
способствующие совершению аналогичных правонарушений.

Однако разного рода
упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В
связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться
самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом
законности.

В связи с изменениями характера
складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора
существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 ФЗ о прокуратуре указано: «Проверки
исполнения законов должны проводиться на основании поступившей в органы
прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требующих принятия мер
прокурором».

Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным,
эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки будут
проводиться в тех органах и организациях, где по имеющимся в прокуратурах
данным допускаются нарушения законности.

Но нельзя рассчитывать на случайность
поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их
собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную
информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о
соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов,
учреждений, предприятий, организаций.

Что касается проверки полученных
сведений, прокуроры вправе при необходимости поручать ее соответствующим
органам надзора и контроля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой
неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение
касается только одной отрасли – общего надзора, в других отраслях никаких
ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.

Принцип независимости органов прокуратуры.
Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора –
полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство
в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего
реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от
ответственности.

Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при
выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они
совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания,
руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин – закон,
которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в
законодательстве. В п. 2 ст. 4 ФЗ о прокуратуре указано: «Органы прокуратуры
осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной
власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления, общественных объединений…».

Приведенное определение принципа
независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора,
призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере
общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип
определен так:

«Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской
Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует
сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций
независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости
прокуратуры в известной степени нарушается уголовно-процессуальным и
гражданским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается,
что прокурор в уголовном производстве осуществляет свои полномочия независимо
от каких-либо органов и должностных лиц, а с другой – судьям предоставляется
право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разбирательстве по своей
инициативе (ст. 228 УПК РФ).

Аналогичные установления содержатся в гражданском
процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую
полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о независимости прокуроров от
органов правосудия. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев
прокурор зависим от суда.

С точки зрения последовательного претворения в жизнь
принципа независимости прокуратура должна обладать суверенностью и в отношениях
с судебными органами, которые неправомочны предписывать ей исполнение
каких-либо обязанностей. Обязать прокурора принять участие в судебном
разбирательстве – значит заставить его поддерживать государственное обвинение,
даже если он не намерен делать этого.

То же можно сказать о привлечении его к
участию в судебном разбирательстве гражданского дела, что означает возложение
на него обязанности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду
сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь
прокурора, информируя его о судебном разбирательстве. Вопрос о целесообразности
участия в последнем решается самим прокурором.

Некоторое ограничение независимости
прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При
осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом
процессуального права. Он выносит приговоры, решения, определения в
соответствии с принципом независимости на основе своего внутреннего убеждения,
правосознания, руководствуясь законом.

Суд «властвует» в уголовном и
гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в
деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении
ходатайства, снять задаваемые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам,
свидетелям и т. д.

На основании принципа независимости
определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется
двумя особенностями.

Первая – прокуратура не может находиться в
подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций,
объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении
возложенных на нее функций. В ст. 4 ФЗ о прокуратуре содержатся гарантии,
обеспечивающие независимость прокуратуры.

Прежде всего в ней отмечается, что
прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами
государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав
какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени
негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом
законов.

По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных
организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их
деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание
политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных
обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

Далее. Прокуроры не вправе постоянно или
временно занимать должности по совместительству в различных учреждениях,
предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься
преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает
негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти,
государственного управления не могут наделять прокурора какими-либо правами или
возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или
взыскания. Подобные акции представляют собой существенные посягательства на
независимость органов прокуратуры.

Воздействие на прокурора со стороны органов
государственной власти и управления, общественных и политических организаций,
средств массовой информации, должностных лиц в целях повлиять на принимаемое им
решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни
выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской
Федерации).

С обеспечением независимости прокуратуры в
известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора – 5 лет (ст.
12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение
служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений
с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на
укрепление законности в регионе.

В целях выяснения деловых, моральных и иных
качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется
соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам
проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на
другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее
независимость прокуратуры, – профессионализм, добросовестность, моральные
качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это
оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно ФЗ о
прокуратуре (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные
требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование
и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные
по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

Что же касается требований по устранению
нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они
властностью в такой степени не обладают, ибо прокуратура не выполняет
управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они
должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний.

Но согласно ФЗ о
прокуратуре прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление
(ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти
требования были обязательны, то они подлежали бы непременному исполнению,
однако в законе предусматривается не исполнение, а рассмотрение их руководством
соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций.

Исключением являются следственные органы,
в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме.
Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не
только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их.

Такая
форма реагирования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того
чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе вынести постановление об
отмене следственных актов, дать указания по поводу недостатков в расследовании
уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия.

В
связи с этим интересна установка, данная Генеральным прокурором РФ. В приказе
от 28 мая 1992 г. №20 «Об организации надзора и управления в органах
прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют
руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры.

В отношении же органов дознания и предварительного следствия (подчиненных
другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию
преступлений (п. 5.2). Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора
в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении
следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов.

В известной степени управленческие функции
прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учреждений. Прокуроры
могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц,
содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения
свободы, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора
и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34
Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Принципы централизма и единства
прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов
осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества
органов в соответствии с административно-территориальным устройством нашего
государства: в районах, городах, областях, краях, республиках.

Обеспечение
единства законности в стране потребовало объединения прокурорских органов в
одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу
которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением
Генеральному прокурору РФ.

В результате деятельность прокурорских органов
приобрела особую организованность, согласованность и целенаправленность.
Генеральный прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей
ее территории, а каждый региональный прокурор – в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с
принципом независимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало.
Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи,
эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и
деятельности прокурорских органов.

Если с принципом независимости связывается
признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной
власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их
подчинение. Может показаться, что централизация прокурорского надзора
представляет собой посягательство на независимость прокуратуры.

Но сама по себе
независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения
надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих
прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности.
Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению.

Президент РФ, Федеральное Собрание
призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с
Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской
Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не
входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к прокуратуре
включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Первое существует внутри прокурорской
системы и заключается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего прокурора
вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

Прокурорская система не может
функционировать изолированно, в отрыве от органов, направляющих работу всего
государственного аппарата. Необходимость ее строгой централизации обусловила
второй вид подчинения – подчинение высшим органам государственной власти РФ –
Федеральному Собранию и Президенту.

Названные органы назначают Генерального
прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней
соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна
центру, специфика же прокурорской системы заключается в подчинении только
высшим органам центральной власти Российской Федерации.

Можно выделить еще одно
своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «…
прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ
по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное
подчинение.

Уполномоченные органы указанных субъектов дают согласие на
назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью
прокуроров от этих органов и может негативно повлиять на соблюдение законности
в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть
достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении – высшим органам
РФ.

В литературе подчеркивается, что
подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти –
самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры. Но данное
положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается
принципом централизма в его широком понимании.

Подчинение находит свое выражение также и
в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм
необходим прежде всего для руководства работой нижестоящих прокуроров в целях
повышения качества последней. Руководство – сложная деятельность, заключающаяся
в осуществлении контроля за выполнением надзорных функций нижестоящими
прокурорами.

Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их
устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых
устанавливаются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия
по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами,
в других – нижестоящим даются соответствующие поручения.

Кроме того,
руководство осуществляется посредством дачи указаний по совершенствованию
деятельности органов прокуратуры, формулирования задач по борьбе с нарушениями
законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях
усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки
по повышению уровня прокурорского надзора.

Еще одной формой руководства
является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются
актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и
разрабатываются необходимые для их устранения мероприятия. Вышестоящие прокуроры
направляют нижестоящим обзоры надзорной практики, информируют о положительном и
отрицательном опыте в работе прокуратуры.

В ФЗ о прокуратуре принцип централизма
объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона
указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную
централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и
Генеральному прокурору РФ.

Примерно то же говорится и в литературе. Безусловно,
названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм
сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же
касается содержания их деятельности. Прежде всего нельзя определять принцип
единства буквально как единство этой системы.

Все системы однородных государственных
органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства.
Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор
действует как представитель единой системы органов прокуратуры.

Применительно к прокуратуре принцип
единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор
независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением
законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и
прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а
нижестоящие – просто надзор за исполнением законов.

В их деятельности нет
разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для
судебной системы характерна инстанционность – существование судов первой,
второй и надзорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняемой ими
юрисдикционной деятельности.

Все прокуроры независимо от занимаемых должностей
осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого
составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют
как представители этих органов. Возьмем для сравнения правовое положение главы
администрации района и прокурора того же района. Согласно ст.

Принцип единства прокурорского надзора РФ
исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной
или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию:
осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране.

Как известно, по
Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор республики
одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в
состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1). Такое совмещение надзорных и
управленческих функций оказывало негативное влияние на борьбу с нарушениями
законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по
гражданским делам.

В последующем произошло обособление прокуратуры от органов
юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал внутренне
однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно,
и принцип его единства определился в результате отделения прокуратуры от
Народного комиссариата юстиции.

Принцип единоначалия. Вопрос об этом
принципе в прокурорском надзоре чрезвычайно сложен. В литературе он был сначала
признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования
складывающихся при его осуществлении отношений; затем отвергнут как не имеющий
существенного значения при выполнении надзорных функций.

Потом вновь поднялся
этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе
коллегиальности в деятельности прокуратуры. Заметим, что в ст. 4 Закона о
прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора,
ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.

Формы руководства деятельностью
прокуратуры имеют существенное значение для повышения её эффективности,
действенности. Их две: коллегиальность и единоначалие. В известной мере условно
можно говорить, что коллегиальность более интеллектуальна, но менее оперативна,
единоначалие – наоборот.

Учитывая достоинства и недостатки этих видов
управления, законодатель применительно к прокуратуре избирает единоначалие. В
условиях значительного роста преступности, нарушений законности во всех сферах
общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет
интенсивнее вести борьбу с ними.

Один руководитель суть одно толкование
законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчиненные ему работники.
Он же стимулирует последних на оперативное принятие мер по устранению и
предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности. Но
такое руководство должно быть квалифицированным, для чего прежде всего
необходим надлежащий подбор кадров.

Осуществляя надзор за исполнением законов,
прокуроры познают их содержание, практику применения, методику выявления
нарушений законности, располагают необходимыми сведениями о её состоянии в
районе, городе, области и т.д. Приобретенный ими опыт даёт возможность
предлагать действенные способы борьбы с правонарушениями.

Использование коллективного опыта нашло
своё яркое выражение в проведении разного рода совещаний. На них обсуждаются
вопросы толкования и применения законов, подзаконных актов. В аппаратах
областных, краевых и других вышестоящих прокуратур созданы коллегии, работа
которых представляет собой использование коллективного опыта при осуществлении
прокурорского надзора.

Естественно, возникает вопрос: не
утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое
теоретически возможно, если одна часть вопросов решается единолично, другая –
коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с
коллегиальностью при доминировании первого.

Коллегия – не орган управления, она
не является участником служебных отношений, возникающих между вышестоящими и
нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 ФЗ о прокуратуре коллегии
суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном
порядке) приказами соответствующих прокуроров, которые дают установки в свете
своего понимания законодательства, ситуации в регионе.

В литературе утверждается, что
единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора,
будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма. Действительно, связь
между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип
централизма отражает подчинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то
принцип единоначалия указывает на способ управления прокурорской системой.

Единоначалие в своем практическом проявлении имеет два аспекта: внешний и
внутренний. Первый – это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй –
управление внутри конкретного органа. Например, прокурор области помимо
руководства прокурорами районов, городов руководит работой структурных
подразделений областной прокуратуры: управлением, отделами.

В свою очередь
начальники этих подразделений руководят работой входящих в их состав прокуроров.
То же самое относится к прокурору района или города. Он организует работу своих
помощников, следователей. Тут уж единоначалие проявляет себя вне централизма.

Не совсем правильна трактовка принципа
единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все вопросы,
вытекающие из практической деятельности прокуратуры. Но единоначалие и
единоличное решение вопросов, возникающих при осуществлении прокурорского
надзора, не одно и то же.

Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора
часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нарушений законности и
средствами реагирования на них. Единоначалие выражается в руководстве как
прокурорскими органами, так и их работниками.

Принцип единоначалия – это такое
положение, в силу которого руководство надзорной деятельностью осуществляет
единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный
орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор
РФ; ее часть – прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации;
орган – прокурор района, города; структурное подразделение – начальник
управления, отдела.

Данный принцип нашел своё отражение в п. 1
ст. 14 ФЗ о прокуратуре, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ
возглавляет Генеральный прокурор РФ. Тем самым он признается единоличным
руководителем центрального органа в прокурорской системе. Но такое определение
единоначалия несколько ограниченно.

Генеральный прокурор РФ единолично
возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип
получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем
отмечается, что Генеральный прокурор руководит органами прокуратуры в РФ.

Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в
состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов
(ст. 16). Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и
осуществляют единоличное руководство ими.

На основе принципа единоначалия
определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его
последовательное претворение в практику дает основание для вывода, что весь
объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора,
его возглавляющего.

Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают
в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и исполнении
обязанностей. В связи с этим возникло и их наименование – помощники прокурора
района, города, области, края или республики.

В соответствии с принципом единоначалия во
всех основных отношениях с органами власти и управления, учреждениями,
предприятиями, организациями прокурорский орган представляет прокурор, его
возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты
прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им
подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники.

В виде
исключения помощник прокурора, прокурор управления, отдела может приносить
кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении
которого он принимал участие (п. 1 ст. 36 ФЗ о прокуратуре). В силу своего
правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания
о толковании и применении норм права.

Бывает, что у работников прокуратуры
появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в
законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района,
города, области излагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает
характер предписания.

Возможны также указания относительно разрешения конкретных
споров о применении норм права, например, по поддержанию государственного
обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при
условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского
дела. Если во время судебного разбирательства последние изменились, указание
утрачивает силу.

Казалось бы, можно говорить о принципе
назначаемости прокуроров. Но вряд ли это является самостоятельным принципом
прокурорской системы. Назначение – неотъемлемая часть принципа единоначалия.
Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих
предъявляемым требованиям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять
возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и
взыскания, давать различные указания.

Осуществляя надзор в конкретных отраслях права, прокурор должен учитывать
такие принципы правосудия как независимость судей и подчинение их только
закону, право подсудимого на защиту, презумпция невиновности, состязательность,
гласность, устность и непосредственность процесса, неизменность состава судей и
т.д.

Если прокурор не будет соблюдать эти принципы, он допустит нарушение
служебного долга как блюститель законности, стоящий на охране прав и законных
интересов участников судебного разбирательства. И, как я уже установил в
параграфе «Правовое регулирование прокурорского надзора в РФ», недопустима ссылка
на «всесильность» УПК РФ и подчинение прокурорских работников, обладающих
процессуальным статусом, главным образом УПК РФ в ущерб более новым и
специальным в своей области регулирования законам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В теме моей дипломной работы было два главных вопроса: сущность
прокурорского надзора и общий порядок его осуществления. Я считаю, что
достаточно полно и убедительно ответил на оба вопроса.

В литературе прокурорский надзор однозначно определяется как
специфический вид государственной деятельности, как отрасль права, как учебная
дисциплина.

Понятие прокурорского надзора как специфического вида государственной
деятельности. Вообще-то конкретного определения в литературе я не встречал. В
ней принято расписывать положения прокурорского надзора отдельно. Если их
объединить, то можно сделать вывод, что прокурорский надзор – это самостоятельный, специфический вид государственной
деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой
органов прокуратуры от имени РФ на всей территории РФ, за соблюдением прав и
свобод человека, исполнением законов. Полное определение дать просто
невозможно.

Я пришёл к следующим важным выводам, которые в разной степени были
освещены в моей дипломной работе (здесь же указаны предложения):

1.1.  Прокурорский надзор – основное направление деятельности
прокуратуры;

.2.    Прокурорский надзор не могут осуществлять кроме прокуратуры
никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы,
организации, учреждения, должностные или физические лица;

1.3.  Прокурорский надзор осуществляется от имени государства
– Российской Федерации;

1.4.    Суть прокурорского надзора (в общем) – проверка исполнения
требований законов и устранение правонарушений;

1.5.  Прокурорский надзор един;

1.6.    прокуратуру необходимо лишить функции следствия;

1.7.    нельзя лишать прокуратуру общего надзора;

.8.      в условиях перехода к правовому государству и гражданскому
обществу роль прокуратуры и прокурорского надзора необходимо повышать, несмотря
на нынешнюю, в основном обвинительную, роль прокуратуры в западных
демократических странах (например, США).

Список литературы

Нормативные акты:

Конституция РФ, принятая на референдуме всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. // Государственная символика РФ. – М.:
Издательство «Экзамен», 2004. – 64 с.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 22 ноября 2001 г.
№174-ФЗ.

Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 23 декабря 2002 г.
№138-ФЗ.

Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. № 63-ФЗ.

Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 18 декабря 1996 г.
№1-ФЗ.

ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. №2202-1.

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N
9-П. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных
законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003
год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом
группы членов Совета Федерации РФ и жалобой гражданина А. В. Жмаковского.

Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 N 13-П
по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234
и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы/