СТРУКТУРА И ПРИНЦИП ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РСЧС
Единая система объединяет органы управления, силы и средства Федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в
полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и
территорий от ЧС [1.2.6].
В мирное время силами и средствами РСЧС управляет
министр МЧС России, а в военное время – он осуществляет непосредственное
руководство по распоряжению Председателя Правительства РФ. РСЧС имеет в своей
структуре две подсистемы: территориальную и функциональную.
Функциональные подсистемы РСЧС существуют в министерствах, организациях и
ведомствах Российской Федерации. Они должны проводить наблюдения и
контролировать состояние окружающей среды. Их основная задача – защита
персонала и населения территорий [2.1.1, с. 295].
На сегодняшний день создано
45 функциональных подсистем. Их деление заключается в различии направлений и
сфер деятельности. Территориальные подсистемы создаются в субъектах РФ для
предупреждения и ликвидации ЧС в пределах их территорий и состоят из звеньев,
соответствующих административно-территориальному делению этих территорий
[2.1.2, с. 9].
Согласно Федеральному закону от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
[1.1.6], основными задачами РСЧС являются:
. разработка и реализация правовых и экономических норм по
обеспечению защиты населения и территорий от ЧС, в том числе по обеспечению
безопасности людей на водных объектах;
. осуществление целевых и научно-технических программ,
направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования
организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;
. обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и
средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации ЧС;
. сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты
населения и территорий от ЧС;
. подготовка населения к действиям в ЧС, в том числе организация
разъяснительной и профилактической работы среди населения в целях
предупреждения возникновения ЧС на водных объектах;
. организация оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и
информирования населения о чрезвычайных ситуациях, в том числе экстренного
оповещения населения;
. прогнозирование угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций,
оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;
. создание резервов финансовых и материальных ресурсов для
ликвидации чрезвычайных ситуаций;
. ликвидация чрезвычайных ситуаций;
. осуществление мероприятий по социальной защите населения,
пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;
. реализация прав и обязанностей населения в области защиты от
чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их
ликвидации;
. международное сотрудничество в области защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей
на водных объектах.
С целью выполнения названных задач рассмотренного федерального закона,
нормативно-правовая база была дополнена следующими законодательными актами:
федеральным законом №69-ФЗ «О пожарной безопасности», в котором говорится о
защите населения от такой опасности, как неконтролируемое горение [1.1.7];
федеральным законом №151-ФЗ был определен статус спасателей и
аварийно-спасательных служб, выполняющих работы по спасению людей в чрезвычайных
ситуациях [1.1.8]; федеральным законом №28-ФЗ введены принципы организации и
ведения гражданской обороны, задачи в области гражданской обороны и полномочия
органов власти [1.1.4]; федеральным законом №116-ФЗ определено понятие опасного
производственного объекта, к которому предъявляются повышенные требования и
силами которых организуется ЧС, возникшая на территории их дислокации [1.1.
5] и
№225-ФЗ, который обязует владельца опасного производственного объекта
страховать гражданскую ответственность за причинение вреда в результате аварии
[1.1.9]; федеральный закон №390-ФЗ, который обозначает государственную
политику, правовые основы и основные принципы обеспечения безопасности
государства, разграничивает полномочия органов власти в этой области [1.1.10].
Кроме того, во исполнение вышеуказанных законодательных актов, был издан
целый ряд подзаконных актов: постановление Правительства РФ №547 «О подготовке
населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера», утверждающее Положение о подготовке населения в области защиты от
ЧС, в котором раскрыты основные задачи и формы обучения населения по группам
[1.2.1]; постановление Правительства РФ №334, устанавливающее основные правила
сбора и обмена информацией в области защиты населения от ЧС, которые содержат
сведения о прогнозируемых и возникших ЧС [1.2.5]; постановление Правительства
РФ №304, определившее классификацию чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера [1.2.4]; постановление Правительства РФ №1418,
утвердившее положение о государственном надзоре в области защиты населения и
территорий от ЧС природного и техногенного характера [1.1.7];
указ Президента
РФ №683, в котором защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера определена стратегической целью государства
[1.2.8]; постановление Правительства РФ №644 о порядке оказания помощи
иностранным государствам в ликвидации ЧС [1.2.9] и другие.
РСЧС действует на пяти уровнях, каждый из которых имеет в своем составе:
. Координационные органы;
. Постоянно действующие органы управления, специально
уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС
(органы управления по делам ГО и ЧС);
. Органы повседневного управления;
. Системы связи, оповещения, информационного обеспечения;
. Резерв финансовых и материальных ресурсов.
Важнейшей задачей координационных органов (КЧС) является объединение
усилий всех подсистем РСЧС для четкой работы наблюдения, контроля, определения
вектора усилий по реализации государственной политики в области безопасности
населения с учетом особенностей территорий и прогнозом развития чрезвычайных
ситуаций.
На федеральном уровне постоянно действующими органами управления является
МЧС. А повседневное управление возложено на национальный центр управления в
кризисных ситуациях (НЦУКС); региональные центры (РЦ); центры управления в
кризисных ситуациях (ЦУКС);
Единая Дежурно-Диспетчерская служба и диспетчерские
службы. Их задача заключается в постоянном мониторинге внешних показателей,
указывающих на состояние окружающей среды и опасных производственных объектов,
в поддержании на должном уровне готовности всех сил и средств РСЧС [2.1.4, с.
35].
В состав сил и средств входят подготовленные подразделения и службы всех
уровней власти, организаций, призванных к наблюдению за состоянием окружающей
среды и опасных производственных объектов, а также ликвидации ЧС. Они делятся
на 2 части:
– Силы и средства наблюдения и контроля – органы, службы,
учреждения, центры, лаборатории территориальных и функциональных подсистем всех
уровней РСЧС, осуществляющих государственный контроль, инспектирование,
мониторинг, анализ состояния природной среды, потенциально-опасных объектов,
веществ, материалов, здоровья людей и воздействия вредных факторов на животных
и растения;
– Силы и средства ликвидации ЧС – силы и средства
территориальных и функциональных подсистем РСЧС, предназначенные для проведения
аварийно-спасательных и других неотложных работ в зонах ЧС [1.1.2].
Для обеспечения качественного управления силами и средствами созданы
специальные технические системы.
Министр МЧС, отмечая важность развития систем мониторинга, говорил: «С
учетом постоянно меняющихся условий важно опережающими темпами развивать
систему мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций: наращивать систему
космического мониторинга, развивать систему наземной службы лабораторного
контроля и наблюдения, внедрять новые подходы в современный формат работы,
новые технологии» [4.2]. Для этой цели были разработаны следующие системы
контроля, информирования и оповещения:
– программно-аппаратное решение «Ароганит МС», объединяющее
различные системы мониторинга, локальные системы оповещения, централизованного
оповещения и систем информирования населения в единую централизованную комплексную
систему [4.3];
– Система защиты от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера, информирования и оповещения населения на транспорте
(далее – СЗИОНТ) [2.2.4, с. 11]. Возложенные на этот комплекс задачи
производятся с помощью пунктов информирования и оповещения населения на
транспортных средствах -ПИОН [4.4];
– Общероссийская комплексная система информирования и
оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН). Представляет
собой организационно – техническую систему, объединяющую аппаратно-программные
средства обработки, передачи и отображения аудио и видеоинформации [4.5];
– Автоматизированная информационно-управляющая система РСЧС
(АИУС РСЧС) – система сбора, комплексной обработки оперативной информации о
чрезвычайных ситуациях и информационного обмена между различными подсистемами и
звеньями РСЧС, передачи органами повседневного управления необходимых указаний
силам и средствам ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В автоматическом режиме
система способна выполнять задачи сбора, хранения, передачи, обработки и выдачи
информации, необходимой для обеспечения работы органов управления РСЧС,
автоматизации процессов поддержки принятия управленческих решений, доведения
принятых решений до подчиненных и взаимодействующих органов управления и
контроля их исполнения.
В составе системы имеются следующие основные средства:
комплекс средств автоматизации (КСА), размещаемых на стационарных пунктах
управления; мобильные КСА подвижных пунктов управления; абонентские комплекты
пользователей; КСА взаимодействия с внешними по отношению к МЧС России
структурами; сеть связи и передачи данных. На базе перечисленной техники
создаются объектовые комплексы средств автоматизации АИУС [4.6].
– Мобильный лидарный комплекс предназначен для мониторинга экологической
обстановки и анализа метеорологических параметров атмосферы. Применяется для
проведения плановых измерений концентрации вредных атмосферных примесей,
атмосферного аэрозоля.
Также может быть использован в районах чрезвычайных
ситуаций для контроля выбросов при авариях на химических предприятиях,
транспорте и т.д. Лидарное оборудование позволяет контролировать скорость и
направление ветра, чтобы прогнозировать область распространения облака вредных
веществ [4.7];
– Система экстренного вызова оперативных служб по единому
номеру 112. До конца 2021 года планируется развернуть систему «112» во всех 85
регионах России [3.2].
– Существуют и другие автоматизированные системы, такие как:
автоматизированная система консультационного обслуживания населения в чрезвычайных
ситуациях; автоматизированная система централизованного оповещения;
информационно-управляющие системы, предназначенные для автоматизации процессов
поддержки принятия управленческих решений, доведения принятых решений до
подчинённых и взаимодействующих органов управления и контроля их исполнения и
т.п.
Все рассмотренные системы служат, как мы уже говорили выше, для
обеспечения качественного управления силами и средствами, своевременного
оповещения населения, донесения необходимой информации о ЧС и правилах
поведения в экстренных случаях. Федеральным законом №126-ФЗ «О связи»
установлено, что уполномоченные государственные органы в определенном
Правительством РФ порядке при угрозе или возникновении ЧС природного или
техногенного характера, имеют право на приоритетное использование любых сетей и
средств связи [1.1.3].
Без этих инструментов трудно представить себе высоко
скоординированную, слаженную и при этом очень разветвленную структуру,
эффективно выполняющую поставленные перед ней задачи. Впервые государство
получило единую универсальную систему с достаточной полнотой полномочий,
объединенными силами и ресурсами, способностью к широкому маневру [2.1.4, с.
189].
Создание резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных
ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых
средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие,
пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства,
средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты
и другие материальные ресурсы [1.2.3].
Порядок создания и использования
резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера предусматривает создание этих резервов на всех
уровнях: государственный (резерв Правительства Российской Федерации);
федеральный (федеральных органов исполнительной власти); субъектный (органов
исполнительной власти субъектов); местный (органов местного самоуправления);
объектовый (администрация предприятий).
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.12.2003г
№794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС» [1.2.6],
в работе РСЧС выделяются несколько режимов функционирования:
. Режим повседневной деятельности – при отсутствии угрозы
возникновения ЧС на объектах, территории или акваториях. При этом выполняются
следующие мероприятия:
– изучение состояния окружающей среды и
прогнозирования ЧС;
– сбор, обработка и обмен в
установленном порядке информацией в области защиты населения и территорий от ЧС
и обеспечения пожарной безопасности;
– разработка и реализация целевых и
научно-технических программ и мер по предупреждению ЧС и обеспечению пожарной
безопасности;
– планирование действий органов
управления и сил единой системы, организация подготовки и обеспечения их
деятельности;
– подготовка населения к действиям в
ЧС;
– пропаганда знаний в области защиты
населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности;
– руководство созданием, размещением,
хранением и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
– проведение в пределах своих
полномочий государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты
населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности;
– осуществление в пределах своих
полномочий необходимых видов страхования;
– проведение мероприятий по подготовке
к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы,
их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо
хранения, а также жизнеобеспечению населения в ЧС;
– ведение статической отчетности о ЧС,
участие в расследовании причин аварий и катастроф, а также выработке мер по
устранению причин подобных аварий и катастроф;
2. Режим повышенной готовности – при угрозе возникновения ЧС. При
этом, основными мероприятиями являются:
– усиление контроля за состоянием
окружающей среды, прогнозирование возникновения ЧС и их последствий; введение
при необходимости круглосуточного дежурства руководителей и должностных лиц
органов управления и сил единой системы на стационарных пунктах управления;
– непрерывный сбор, обработка и
передача органам управления и силам единой системы данных о прогнозируемых ЧС,
информирование населения о приемах и способах защиты от них;
– принятие оперативных мер по
предупреждению возникновения и развития ЧС, снижению размеров ущерба и потерь в
случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности
функционирования организаций в ЧС;
– уточнение планов действий
(взаимодействия) по предупреждению и ликвидации ЧС и иных документов;
– приведение при необходимости сил и
средств единой системы в готовность к реагированию на ЧС, формирование
оперативных групп и организация выдвижения их в предполагаемые районы действий;
– восполнение при необходимости
резервов материальных ресурсов, созданных для ликвидации ЧС;
– проведение при необходимости
эвакуационных мероприятий;
3. Режиме чрезвычайной ситуации – при возникновении и ликвидации ЧС.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые
представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан … и
устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер [1.1.2].
– непрерывный контроль за состоянием
окружающей среды, прогнозирование развития возникших ЧС и их последствий;
– оповещение руководителей федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших
ЧС;
– проведение мероприятий по защите
населения и территорий от ЧС;
– организация работ по ликвидации ЧС и
всестороннему обеспечению действий сил и средств РСЧС, поддержанию
общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при
необходимости в установленном порядке общественных организаций и населения к
ликвидации возникших ЧС;
– непрерывный сбор, анализ и обмен
информацией об обстановке в зоне ЧС и в ходе проведения работ по ее ликвидации;
– организация и поддержание
непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и
организаций по вопросам ликвидации ЧС и их последствий;
– проведение мероприятий по
жизнеобеспечению населения в ЧС.
Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и
организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли ЧС, для
соответствующих органов управления сил единой системы может устанавливаться
режим повышенной готовности или режим чрезвычайной ситуации.
При переходе страны на военное положение осуществляются структурные и
функциональные преобразования РСЧС в систему Гражданской обороны следующим
образом:
– координирующие органы управления
упраздняются или преобразуются в консультативные ввиду ввода в действие
принципа единоначалия; персональную ответственность за организацию и проведение
защитных мероприятий несут начальники Гражданской обороны (НГО);
– создаются мобильные группировки из
подразделений МЧС и МО;
– на категорированных объектах
создаются аварийно-спасательные формирования;
– для решения специальных масштабных
задач могут привлекаться специализированные подразделения и части МО;
– изменяются режимы работы
Детальное содержание подсистем и элементов РСЧС в условиях военного
положения представлено в Приложении 4 [2.1.3, с. 36].
Таким образом, за более чем 20 лет существования Единой системы
предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий был накоплен
огромный опыт. Отечественными разработками в области защиты населения, несмотря
на скромное время существования по сравнению со службами некоторых европейских
стран и США, можно по праву гордиться.
Более того, теперь службы этих стран с
богатым стажем, с большой охотой перенимают выработанные решения в сфере
организации и управления безопасностью. По образу российских центров управления
в кризисных ситуациях и при тесном взаимодействии с нашими специалистами
созданы такие же центры в Сербии, в Женеве, в Никарагуа, на Кубе и Венесуэле
[3.1, с. 40].
В декабре 2021 года, министр МЧС, Пучков Владимир Андреевич,
выступая на Генеральной Ассамблее ООН, выдвинул инициативу создания кризисного
центра в Нью Йорке, а затем объединения национальных и региональных кризисных
центров в Глобальную сеть с разработкой для них гармонизированных операционных
стандартов.
По итогам этой встречи было поддержано предложение о наращивании
усилий структур ООН по предупреждению стихийных бедствий и уменьшению опасности
бедствий с использованием наработок МЧС России [3.3]. Однако не все так
безоблачно, как может показаться на первый взгляд. У любой «медали» есть и
оборотная сторона. Проблемы и перспективы развития РСЧС будут раскрыты в
третьей главе.
