Регламентация прохождения службы в органах местного самоуправления Российской Федерации, прекращения трудового контракта.

Поступление на муниципальную службу — это назначение гражданина на должность муниципальной службы. Некоторые ученые считают необходимым условием также возникновение у назначенного на должность служебных отношений¹, т.е. отношений служебного характера, которые появляются при решении профессиональных задач при исполнении полномочий органа, где осуществляется служба. Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде, при этом нормы ТК РФ применяются к отношениям муниципальной службы в полном объеме, за исключением особенностей, предусмотренных ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ.

Федеральное законодательство закрепляет принцип равного доступа граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения в любом муниципальном образовании на территории любого субъекта Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона № 25- ФЗ). Развивая эту норму, законодатель устанавливает, что не допускаются ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами.

Федеральное законодательство устанавливает, что на муниципальную службу в Российской Федерации вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой (ст. 13).

Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. — М., 2001. — С. 316.

Исходя из содержания понятия «муниципальный служащий» можно выделить ряд существенных моментов, необходимых для поступления на муниципальную службу

Во-первых, право поступать на муниципальную службу имеют только лица, имеющие гражданство, а именно гражданство Российской Федерации или гражданство иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (ст. 1 Федерального закона № 25-ФЗ). Это требование имеет абсолютный характер, поскольку при прекращении гражданства Российской Федерации муниципальным служащим, а также приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, муниципальный служащий должен быть уволен с муниципальной службы (ст. 13, 19 Федерального закона № 25-ФЗ).

Во-вторых, на муниципальную службу вправе поступать не все граждане, а только достигшие 18-летнего возраста. Из этого требования не может быть исключений. Возрастной критерий проистекает из смысла ст. 32 и 60 Конституции РФ, где говорится, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, а такое право может осуществляться в полном объеме с 18 лет. Кроме того, согласно ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет — предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В-третьих, другим важным условием реализации права граждан поступать на муниципальную службу является обязанность владеть государственным языком Российской Федерации. Это требование вытекает из понимания того, что местное самоуправление является формой публичной власти, осуществление которой в соответствии со ст. 68 Конституции РФ должно вестись на государственном языке Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» «государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства» (ст. 3), а также о том, что «в право граждан Российской Федерации на пользование государственным языком Российской Федерации входит… получение информации на русском языке в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органах, органах местного самоуправления, организациях всех форм собственности» (ст. 5)¹.

В-четвертых, установленный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе нельзя понимать буквально. Равноправие поступления на муниципальную службу является юридической возможностью, но еще не осуществлением этого равноправия. Не каждый кандидат на муниципальную службу может быть назначен на должность муниципальной службы. Поступление на муниципальную службу граждане могут реализовать с учетом условий, установленных федеральным законом. Под такими условиями понимаются фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение, при наличии которых могут возникнуть служебные отношения на муниципальной службе, а именно соответствие качеств кандидата на должность муниципальной службы определенным требованиям, перечисленным в ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ. Это уровень профессионального образования, стаж муниципальной службы (государственной службы) или стаж работы по специальности, профессиональные знания и навыки, предъявляемые для исполнения должностных обязанностей. Такие квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы².

В-пятых, кроме квалификационных требований государство определяет пределы (границы) реализации (осуществления) гражданином прав поступления на службу, выражающиеся в обеспечении необходимого баланса между интересами личности, общества и государства. В ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ перечислены случаи правоограничений, когда муниципальному служащему может быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Процедура приема граждан для замещения должностей муниципальной службы должна соответствовать нормам ТК РФ с учетом требований Федерального закона № 25-ФЗ и сопровождается представлением следующих документов (ст. 65 ТК РФ, ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ):

1) заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;

Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 23. — Ст. 2199.

Там же. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.

• 2) собственноручно заполненная и подписанная анкета (распоряжение Правительства РФ от 26.05.2005 № 667-р) по форме, установленной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти;
• 3) паспорт;
• 4) трудовая книжка, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
• 5) документ об образовании;
• 6) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;
• 7) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;
• 8) документы воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;
• 9) заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу;
• 10) сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• 11) иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Гражданин, поступающий на должность муниципальной службы, составляет в письменной форме заявление на имя представителя нанимателя (руководителя) органа местного самоуправления, в котором указываются: должность муниципальной службы, на которую претендует поступающий; срок, с которого он просит принять его на муниципальную службу; наименование и структурное подразделение органа местного самоуправления, в который поступает гражданин на муниципальную службу.

Основным документом гражданина Российской Федерации, удостоверяющим его личность, является паспорт. Представляемая гражданином трудовая книжка должна быть оформлена в установленном порядке. Документом, подтверждающим профессиональное образование, является документ государственного образца Российской Федерации об уровне образования и квалификации, выданный образовательным учреждением, имеющим государственную аккредитацию. Документом о предоставлении сведений о доходах и имущественном положении является справка по установленной форме. Медицинское заключение о состоянии здоровья выдается медицинским учреждением по месту обслуживания гражданина (жительства или работы). В этом заключении должна содержаться запись о том, что у данного гражданина отсутствуют противопоказания к нахождению на муниципальной службе.

При поступлении на муниципальную службу лиц, ранее состоявших на государственной гражданской службе, а также на военной службе, службе в правоохранительных и таможенных органах Российской Федерации, представляются документы, подтверждающие прохождение такой службы, свидетельства о классных чинах государственной гражданской службы.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на муниципальную службу, подлежат проверке в установленном законодательством порядке. Проверка сведений и документов должна осуществляться обязательно во всех случаях при поступлении граждан на муниципальную службу. Если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на которую претендует гражданин, связано с допуском к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, то указанная проверка осуществляется с учетом требований Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 08.11.2021)¹ и нормативных правовых актов, определяющих порядок допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне. Факты личной и семейной жизни претендента проверке не подлежат. В отдельных муниципальных образованиях, например в закрытых административно-территориальных образованиях, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу (Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 20.11.2021)).

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу, указанный гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на муниципальную службу.

Учитывая, что муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и предназначена прежде всего для решения их повседневных, самых насущных проблем, то общим правилом поступления на муниципальную службу и замещения должности муниципальной службы может быть только процедура открытого конкурса. Более того, конкурс — пожалуй, единственный способ реализации установленного Федеральным законом № 25-ФЗ принципа равного доступа к муниципальной службе, поскольку дает возможность оценить профессиональный уровень всех претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствие установленным

Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 41. — Стр. 8220-8235.

квалификационным требованиям к должности муниципальной службы и выбрать наиболее достойных.

К сожалению, норма о проведении конкурса при поступлении на муниципальную службу получила в федеральном законодательстве лишь рекомендательный характер. В Федеральном законе № 25-ФЗ в ст. 17, посвященной порядку проведения конкурса, говорится лишь о возможности проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Как следствие отсутствия ясности в обязательном характере организации конкурса на вакантные должности муниципальной службы, кадровая ротация в той логичной последовательности, в которой она должна быть организована на муниципальной службе, аналогично порядку, установленному на государственной гражданской службе, вряд ли будет происходить. Ухудшается это положение тем, что принцип гласности в опубликовании вакантных должностей муниципальной службы законом также не предусмотрен. Вероятно, это связано с тем, что принцип должностного роста на муниципальной службе в Российской Федерации путем проведения конкурса на должности муниципальной службы настолько новый, что пока еще не совпадает с объективной реальностью на местах.

В Федеральном законе № 25-ФЗ установлено, что порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы определяется муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. С учетом взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы (ст. 5 указанного закона) методика организации конкурса может быть аналогичной той, которая установлена Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»¹.

Рассмотрим процедуру проведения конкурса на должности муниципальной службы более подробно.

Конкурс на вакантную должность муниципальной службы в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования объявляется по решению представителя нанимателя при наличии вакантной (не замещенной муниципальным служащим) должности муниципальной службы, замещение которой может быть произведено на конкурсной основе.

Конкурс по решению представителя нанимателя может не проводиться при назначении: 1) на отдельные должности муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым

Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 6. — Ст. 439.

связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну; 2) на должности муниципальной службы, относящиеся к группе младших должностей муниципальной службы. В соответствии со ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ любой муниципальный служащий вправе по своей инициативе на общих основаниях участвовать в конкурсе независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.

Конкурс, как правило, проводится в два этапа. На первом этапе орган местного самоуправления, избирательная комиссия муниципального образования публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информацию о проведении конкурса на сайте органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования в Интернете. В объявлении о конкурсе указываются наименование вакантной должности муниципальной службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, проект трудового договора, место и время приема документов, подлежащих представлению, срок, до истечения которого принимаются документы, а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес сайта органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования). Достоверность сведений, представленных гражданином на имя представителя нанимателя, подлежит проверке. Гражданин (муниципальный служащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности, а также в связи с ограничениями, связанными с муниципальной службой (ст. 9, 13 Федерального закона № 25-ФЗ).

Проведение второго этапа конкурса осуществляется согласно распоряжению представителя нанимателя (в котором указываются дата, место и время проведения этого этапа) только после проверки достоверности сведений, представленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, а также после оформления при необходимости допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. В случае установления в ходе проверки обстоятельств, препятствующих в соответствии с федеральными законами поступлению гражданина на муниципальную службу, он информируется в письменной форме представителем нанимателя о причинах отказа в участии в конкурсе.

При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности муниципальной службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять решение о проведении повторного конкурса.

Для проведения конкурса распоряжением представителя нанимателя образуется конкурсная комиссия. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения.

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении муниципальной, гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты. Решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность либо отказа в таком назначении.

Результаты голосования конкурсной комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в заседании. Кандидат вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рассмотрим теперь, какие документы свидетельствуют о завершении всей процедуры поступления гражданина на муниципальную службу.

В соответствии со ст. 2, 16 Федерального закона № 25-ФЗ должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора. Основные трудовые права и гарантии, предоставляемые гражданам, законодательство Российской Федерации связывает именно с трудовым договором. Согласно ст. 37 Конституции РФ установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск гарантируются только тому гражданину, который работает по трудовому договору. С трудовым договором связаны другие гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством, для работника.

Следует отметить, что гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает не трудовой договор, а контракт (ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ). Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом № 131 -ФЗ. Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.

С помощью трудового договора на муниципальной службе:

• 1) конкретизируются взаимные права, обязательства, ответственность сторон;
• 2) обеспечиваются наиболее благоприятные условия для профессиональной служебной деятельности;
• 3) индивидуализируются общие нормы прохождения службы на всех ее этапах применительно к общей и профессиональной подготовке служащего, стажу его службы, служебному опыту, личностным качествам;
• 4) гарантируется социальная защищенность служащего, выражающаяся в том, что предусмотренные законодательством льготы и компенсации будут ему предоставлены своевременно и в полном объеме.

Трудовой договор составляется в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр трудового договора передается работнику, другой хранится в отделе кадров (ст. 67 ТК РФ). Подписанный и заверенный трудовой договор служит основанием возникновения служебных отношений.

Назначение граждан на должности муниципальной службы оформляется распоряжением руководителя органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, фиксирующего поступление гражданина на муниципальную службу и зачисление его на соответствующую штатную должность муниципальной службы. Назначение охватывает следующие случаи: 1) поступление на муниципальную службу (возникновение служебных отношений); 2) преобразование служебных отношений (при назначении с испытательным сроком, например временное положение служащего преобразуется по истечении срока и выполнения условий об испытании в постоянное); 3) повышение и понижение в должности муниципальной службы; 4) направление на другую должность муниципальной службы (с иным наименованием и (или) в другой орган).

Поступление граждан на муниципальную службу является добровольным личным делом. Никто против своей воли не может быть привлечен на муниципальную службу. Какая-либо форма согласия служащего со своим назначением на должность законодательством не предусмотрена: достаточно, чтобы нормативный акт о назначении был завизирован назначаемым лицом. Это требование объясняется необходимостью обеспечить юридическую ясность и недвусмысленность возникающих служебных отношений. Правовой акт о назначении на должность муниципальной службы вступает в силу с момента его подписания руководителем органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования. С этой даты процедура назначения считается завершившейся при соблюдении установленных условий действительности акта о назначении, а именно:

• • приведения в правовом акте о назначении необходимого минимума сведений;
• • согласия назначаемого лица;
• • ознакомления с актом о назначении под расписку.

Оригинал правового акта о назначении остается в органе местного самоуправления и включается в личное дело муниципального служащего. Назначение вступает в силу только со дня подписания акта руководителем (или уполномоченным лицом) органа местного самоуправления. Но момент начала исполнения обязанностей по замещаемой должности может совпадать и с днем подписания акта руководителем, и с датой ознакомления назначенного лица с актом или днем вручения ему копии акта о назначении. Возможно установление и более позднего срока, указанного в самом акте. Это объясняется тем, что правовой акт о назначении вступает в силу с даты подписания руководителем органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, но строго в соответствии с содержанием, которое доводится до сведения назначаемого служащего. Назначение на должность муниципальной службы прошедшим числом запрещается.

Нарушение правил назначения на должность муниципальной службы имеет следующие последствия: 1) недействительное назначение; 2) дефектное назначение; 3) отзыв назначения.

Под недействительным назначением имеется в виду правовой акт о назначении на муниципальную должность, явно противоречащий правовым требованиям. Он не имеет никакой юридической силы и является недействительным с момента издания. Дефектное назначение — это издание правового акта о назначении на должность муниципальной службы с нарушениями требований, предъявляемых как к содержанию, так и к процедуре принятия акта. В отношении юридических последствий недействительного назначения и дефектного назначения практически нет разницы. И в том, и в другом случае правовые акты о назначении должны быть отменены или исправлены, что влечет за собой одни и те же правовые последствия.

Назначение на должность муниципальной службы, произведенное под давлением, с преднамеренным обманом, с дачей взятки, подлежит обязательной отмене (отзыву назначения). Назначение под давлением — это принятие акта о назначении на должность под угрозой применения или в условиях реального применения силы либо морального давления или под угрозой тяжких последствий с целью оказать влияние на волю должностного лица, принимающего решение о назначении. Назначение с преднамеренным обманом — это принятие акта о назначении на должность в условиях подачи заведомо ложных сведений или сокрытия кандидатом действительных обстоятельств, исключающих возможность его пребывания на муниципальной службе. Взятка при назначении на должность имеет место, если должностное лицо, от которого зависит назначение на должность, лично или через посредников получает от назначаемого лица или его представителей какое-либо имущество, деньги, ценные бумаги, иные имущественные ценности или выгоды имущественного характера. Фактически устранение нарушений правил назначения на должность муниципальной службы сводится к следующим юридическим процедурам. При наличии оснований признать назначение на должность недействительным руководитель органа местного самоуправления обязан запретить назначенному лицу выполнение обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы. Как правило, отмена правового акта о назначении производится с даты, когда должностное лицо получает мотивированные материалы о необходимости и юридических основаниях отмены назначения. Лицо, назначение которого отменяется, имеет право быть выслушанным до отмены назначения.

Вопросы для самопроверки и схемы