Управление сферой культуры: региональный аспект

ВВЕДЕНИЕ 

В условиях перехода к рыночным отношениям и современной демократии в России существенные модификации произошли в сфере культуры. Культурная политика уже не может трактоваться как прерогатива государства. Современная культурная политика представляет собой пространство взаимодействия различных субъектов, благодаря усилиям которых формируются стратегии реальных действий в области культуры. Произошедшие изменения требуют выработки новых концепций и механизмов осуществления культурной политики, включающих фундаментальную разработку методологии исследования культурной политики; концептуализацию механизмов сохранения и развития культурного потенциала и наследия страны; обеспечение преемственности развития российской культуры, наряду с поддержкой многообразия культурной жизни, культурных инноваций.

В «Основах государственной культурной политики» культура  возведена в ранг национальных приоритетов, признана фактором роста качества жизни и гармонизации общественных отношений, гарантом сохранения единого культурного пространства и территориальной целостности России. Общественная миссия культуры – служить инструментом передачи новым поколениям свода моральных, этических и эстетических ценностей, составляющих ядро национальной самобытности. 

Культура призвана воспитывать чувство патриотизма и национальной гордости, укреплять авторитет страны на международной арене. На фоне сложной международной обстановки, военных действий на Украине, разрушения всемирного культурного наследия на Ближнем Востоке вопросы культурного строительства получили особый смысл. Реализация Основ государственной культурной политики становится в этой связи прочным фундаментом для выработки стратегического пути выхода из геополитического кризиса и определения основных направлений, обеспечивающих устойчивость России к самым неблагоприятным вызовам современности

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного управления в области культуры в РФ.

Предметом исследования выступают нормативные акты и практика их применения федеральными органами, осуществляющими государственное управление в области культуры

Целью курсовой работы является исследование государственного управления в области культуры в РФ.

Поставленная цель в работе достигается путем решения ряда теоретических и прикладных задач, в наибольшей мересущественными из которых являются следующие:

– рассмотреть понятие и сущность государственного управления;

– изучить сущность государственного управления в области культуры в РФ, его административно-правовые аспекты;

– исследовать структуру органов управления в сфере культуры;

– рассмотреть государственную политику в области культуры.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов, таких как дедукция и индукция, анализ и синтез, исторический, социологический.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ

1.1.Государственное управления: понятие и сущность 

Любое государство обладает характерными только ему природными ресурсами, финансовыми капиталами, а также интеллектуальным потенциалом. От умелой организации государственного управления напрямую зависит уровень его экономического и социального развития. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства. 

Управление государством может включать в себя деятельность органов власти по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций . 

Основной целью государственного управления является достижение оптимальности в создаваемых условиях для обеспечения достойного уровня общественного состояния. При рассмотрении данного вопроса в экономической призме, можно сказать, что управленческая деятельность соответствующих органов должна быть направлена на определение стратегий долгосрочного экономического развития и создания подходящих условий для его реализации с целью улучшения жизненного уровня населения.

Реализация обозначенных целей должна быть основана на следующих принципах государственного управления: общих, раскрывающих содержание и целевое направление управленческой деятельности, организационно-технологических и частных, которые заключаются в непосредственном руководстве деятельностью людей. 

Общественная сущность любого государства познается через функции государственного управления, так как любая страна без взаимодействия с социумом теряет свою суть. Эти функции имеют достаточную многогранность и зависят от конкретной цели на определенном участке управленческой деятельности. 

Основные функции государственного управления : 

– политическая – функция, обеспечивающая целостность и сохранность общества в форме государства; 

– социальная – функция, направленная на обеспечение прав и свобод граждан на всей его территории; 

– экономическая – составляющая функции государственного управления, отвечающая за создание необходимых предпосылок для эффективной и упорядоченной деятельности общества в сфере экономики;

 – поддержание суверенитета и свободы государства в пределах мирового сообщества. 

Существуют и другие функции государственного управления, отражающие взаимодействие субъекта и объекта управления (функции организации, прогнозирования, планирования, мотивации и контроля). 

Виды государственного управления достаточно широко отражены в научной литературе. В зависимости от структуры центральной власти и органов административных единиц можно выделить координационное и субординационное управление. Первый вид является характерной чертой для федераций, в рамках данного управления достаточно широкие полномочия предоставляются регионам. Субординационное управление характеризует унитарные государства, в которых функции государственного управления на всех уровнях реализуются в виде единых стандартов, при всём этом можно отметить и жесткое подчинение регионов центру . 

Следующим критерием для выделения видов государственного управления является его воздействие на объект. В указанном спектре можно выделить : 

– отраслевое управление, предполагающее наличие вертикальной подчиненности от центра к любому субъекту хозяйствования; 

– функциональное управление, которое осуществляется исполнительной властью по таким важнейшим направлениям, как экономика, оборона, социальное развитие и безопасность. 

Благодаря данной управленческой деятельности обеспечивается эффективная внешняя и внутренняя политики государства. 

К базовым принципам государственного управления эксперты относят, в частности, демократизм, подразумевающий разностороннее участие граждан РФ в управлении государством. Другой важнейший принцип – федерализм. Он подразумевает, что российская государственная модель управления реализуется на двух уровнях – федеральном и региональном при условии предусмотренного законом разграничения полномочий между высшими органами власти и структурами в субъектах РФ. Принцип законности также относится к разряду ключевых. Работа любых органов власти и должностных лиц обязана осуществляться на базе актуальных правовых норм.

Под формами государственного управления понимают практические способы выражения деятельности органов власти. Формы государственного управления, как отмечают некоторые эксперты, определяются содержанием фактических функций тех или иных властных структур или должностных лиц, а также спецификой решаемых соответствующими институтами задач. Как правило, они реализуются согласно актуальным юридическим нормам, а также могут сопровождаться правовыми последствиями. Собственно, последний нюанс является одним из критериев классификации форм государственного управления.

То есть определяющий фактор в рамках данной схемы – сущность последствий практической деятельности органов власти и должностных лиц. Формы государственного управления, в соответствии с данным критерием, могут быть, таким образом, правовыми. Их сущность предполагает последствия, которые носят юридически значимый характер. В свою очередь, формы государственного управления могут быть также и неправовыми. 

Другой критерий классификации рассматриваемого явления – содержание. В соответствии с ним, основные виды форм государственного управления – правотворческие, договорные, а также правоприменительные. 

Еще один критерий – направленность. Так, формы управления могут быть внешними либо внутренними. Для первых характерна деятельность органов власти в аспекте реализации ими распорядительных полномочий. В отношении вторых подразумевается внутриведомственная работа, активности, связанные с функционированием внутренних структур органа власти – отделов, служб и т.д .

Исследовав основные формы организации государственного управления, изучим такой аспект, как методы соответствующего типа активностей. Критериев для их классификации в российской экспертной среде достаточно много. Популярна вместе с тем модель, в соответствии с которой выделяются три основных метода государственного управления . 

Убеждение. На практике данный метод может означать коммуникации с населением региона или страны в целом посредством различных инструментов диалога. Самый доступный – это СМИ, различного рода пресс-конференции. В числе в наибольшей меремасштабных примеров соответствующих коммуникаций телеконференция Президента РФ, которая проходит каждый год. Есть и другие каналы взаимодействия власти и общества, в рамках которых реализуется метод убеждения. Это может быть, например, пропагандистская работа. Проводится она, как правило, также при участии СМИ, но при всём этом могут привлекаться к сотрудничеству различные общественные объединения, партии, известные политические деятели. 

Убеждение – метод, используемый не только для внешних коммуникаций органов власти и должностных лиц, но также работающий и во внутреннем аспекте функционирования государственных структур. Так, например, одна группа чиновников, участвующая в процедуре принятия некоторого решения в коллегиальном порядке, может убедить другую в том, что тот или иной распорядительный акт стоит принять, откорректировать или же отказаться от придания ему юридического статуса. 

Поощрение. Некоторые эксперты считают, что данный метод – совсем не характерен для государственного управления. Вместе с тем он встречается на практике. Выражаться он может самыми разными способами. Так, например, некий орган власти может учредить какой-либо региональный конкурс или же быть спонсором значимого спортивного мероприятия. Победители, таким образом, смогут рассчитывать на поощрения со стороны властных структур. Во внутреннем аспекте подобные методы государственного управления также могут задействоваться. Например, это может касаться такого нюанса, как премии чиновникам за качественную работу. 

Принуждение. Многими экспертами данный пункт определяется как ключевой. Более того, если методы государственного управления, описанные выше, как правило, не связаны с принятием юридических актов, то рассматриваемый вариант непосредственным образом отражает работу органов власти с ними. Поскольку принуждение должно быть обусловлено действием актуальных положений закона. Что касается внешнего аспекта государственного управления, то данный метод всегда сопровождается изданием юридических актов. В свою очередь, внутренние формы соответствующих активностей могут ограничиваться некими устными распоряжениями или нормативными источниками, которые по ряду признаков все же некорректно классифицировать как юридический акт: например, приказ руководителя некоей государственной службы о реорганизации какого-либо из отделов.

Формы государственного и муниципального управления, в целом схожи. При этом есть разница, и она значительна – в компетенциях, характерных для того или иного уровня реализации власти, а также в механизмах подотчетности тех или иных властных структур. В случае с государственной властью конечная инстанция – высший исполнительный орган по вертикали. В муниципалитетах таковым выступает мэрия, которая, в свою очередь, несет главным образом только лишь предусмотренные законом механизмы ответственности за возможные нарушения в своей деятельности. Но есть сферы, попадающие под исключение. Одна из таковых – это бюджетный процесс. Очень многие российские муниципалитеты выстраивают свою хозяйственную систему за счет ассигнований из федерального или регионального бюджетов. Соответственно, за освоение бюджетных средств органы местного самоуправления могут отчитываться перед компетентными структурами государственной власти. Хотя в то же время у муниципалитетов есть право самостоятельно распоряжаться финансовым ресурсом.

1.2.Сущность государственного управления в области культуры в РФ, его административно-правовые аспекты

Важнейшими целями деятельности как государственных органов, так и органов местного самоуправления в РФ является повышение уровня и качества жизни населения, в том числе посредством социокультурного развития территорий (решение проблем социума с помощью культуры).

Одним из основных способов достижения указанных целей выступает правовое регулирование, понимаемое как процесс целенаправленного воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание.

Под управлением культурой мы предлагаем понимать правотворческую и исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц по выработке и реализации политики государства по сохранению, развитию и распространению культуры.

Функционирование всех существующих инструментов управления культурой должно основываться на нормативной базе. Эта база – правовое поле, в котором реализуется культурная политика современного Российского государства.

За более чем два десятилетия с момента принятия Конституции РФ сформировалась новая среда, органичной частью которой стало законодательство о культуре.

Действующее в России законодательство в сфере культуры можно разделить на две части: национальное законодательство и международные акты и соглашения. При этом российская Конституция (ч. 4 ст. 15)  говорит о приоритете норм международного права над национальными: «Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Международные акты (документы ООН, ЮНЕСКО и др.) исходят из того, что права человека в сфере культуры вытекают из достоинства, присущего человеческой личности, и являются существенными для ее свободного и полного развития. Каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, а также право на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных и художественных трудов, автором которых он является. Указанные документы признают право лиц с ограниченными физическими возможностями на безбарьерный доступ к культурной инфраструктуре; декларируют необходимость сохранения всемирного культурного наследия; говорят о поощрении терпимости и культурного многообразия, необходимости изучать языки, историю и культуру других стран, искоренять предрассудки; называют туризм мощным фактором обеспечения мира и укрепления дружбы и взаимопонимания между народами планеты; призывают государства к тесному сотрудничеству в сохранении культурных ценностей и культурном обмене, поощрении культуры мира и диалога между всеми цивилизациями .

Таким образом, основное внимание международные соглашения уделяют правам и свободам человека в сфере культуры.

Остановимся подробнее на национальном законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ оно подразделяется на федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, а также правовые акты органов местного самоуправления.

Определяющим источником правового регулирования сферы культуры в России является Конституция РФ. Нормы Конституции можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся нормы, провозглашающие права и свободы граждан в сфере культуры. Во вторую группу входят нормы, регулирующие трудовые отношения и имеющие общий характер. К третьей группе норм Конституции РФ относятся нормы, устанавливающие сферы ведения РФ («федерального центра») и ее субъектов, систему государственных органов, их компетенцию, в том числе в области культуры. Важное значение имеют положения Конституции РФ о прямом ее действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15) . Принципы и правовые нормы Конституции действуют непосредственно, если: они не конкретизируются в иных отраслях права и в действующем законодательстве еще не отменены нормы, противоречащие конституционным установлениям.

Наряду с положениями Конституции РФ, закрепившей в ст. 44 право каждого на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, защиту интеллектуальной собственности, а также обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России выступают Основы законодательства РФ о культуре, принятые Верховным Советом РФ 09.10.1992 № 3612-1 . Наличие общего закона о культуре составляет важнейшую особенность современного этапа развития российского законодательства о культуре. В соответствии с ч. 2 ст. 81.1, ч. 2 ст. 84.1, ч. 2 ст. 84.11 Конституции (Основного Закона) РФ – России от 12.04.1978 (в редакции от 10.12.1992)  в РФ до 25.12.1993 (дата официального опубликования и вступления в силу действующей сегодня Конституции РФ) Основы законодательства представляли собой законодательный акт, устанавливавший основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.

Основы законодательства РФ в сфере культуры:

Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) устанавливает правовой режим охраны результатов интеллектуальной деятельности, в том числе произведений науки, литературы и искусства .

Федеральный закон «О Музейном фонде РФ и музеях в РФ» определяет особенности правового положения Музейного фонда РФ, а также особенности создания и правовое положение музеев .

Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в РФ»  регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Федеральный закон «О библиотечном деле» устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность .

Федеральный закон «Об архивном деле в РФ» регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в РФ в интересах граждан, общества и государства .

Федеральный закон от «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»  регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в РФ на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. 

В целях изучения и публичного представления исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, как неотъемлемой части новейшей истории России, в России создаются центры исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий. Особенности создания и правового положения таких центров, их цели, задачи и функции, структура и порядок управления ими регламентированы Федеральным законом «О центрах исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий».

Наша страна исторически формировалась как союз многих народов и культур. И основу духовности самого российского народа испокон веков составляла идея общего мира – общего для людей различных национальностей и конфессий. Поэтому ряд федеральных законов устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Это: Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ»; Федеральный закон от «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ». Федеральный закон «О народных художественных промыслах» регулирует отношения в области народных художественных промыслов на территории РФ как неотъемлемого достояния и одной из форм народного творчества народов РФ. Закон декларирует, что сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов является важной государственной задачей. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» гарантирует развитие национальных видов спорта, исторически сложившихся в этнических группах населения, имеющих социально-культурную направленность. При этом сам термин «спорт» определяется законодателем как сфера социально – культурной деятельности .

Государство гарантирует гражданам РФ осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка (Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов РФ»).

Согласно положениям Федерального закона «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом» соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку РФ в осуществлении своих культурных прав, сохранении самобытности.

Вопросы художественного образования и эстетического воспитания граждан регулируются Федеральным законом «Об образовании в РФ».

С целью поддержки сохранения культурных ценностей и развития деятельности в сфере культуры и образования в области культуры и искусства в 2021 г. в России принят Федеральный закон «О меценатской деятельности».

Таким образом, массив специальных законов в области культуры сегодня охватывает широчайший круг вопросов, и законодатель уверенно встал на путь углубления специализации законодательства о культуре в соответствии с видами культурной деятельности. Практически по всем направлениям культурной жизни в РФ приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие особенности государственного воздействия в той или иной области. Сказанное составляет важнейшую особенность действующего российского законодательства о культуре: повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. В период с 1991 г. по 2021 г. было принято полтора десятка законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей (в связи с этим в литературе уже высказывается мнение о необходимости разработки кодекса законов о культуре). Центральное место среди них занимают Основы законодательства о культуре. Наличие общего закона о культуре составляет другую особенность современного этапа развития российского законодательства о культуре (в результате многочисленных законодательных изменений Основы законодательства о культуре сегодня носят исключительно декларативный характер и фактически ничего не регулируют).

При этом не все проблемы, возникающие на практике, требуют отдельного закона. Поэтому органами государственной власти активно используются и другие правовые и организационные возможности. Например, в целях регламентации государственной поддержки театральному и цирковому искусствам использован такой вид юридических (правовых) документов, как акты Правительства РФ. Так, в Концепции долгосрочного развития театрального дела в РФ на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2021 №1019-р, определены основные направления развития театрального дела, а также механизмы и ожидаемые результаты реализации Концепции .

Развитие циркового дела и создание условий для его эффективного функционирования в соответствии с современными требованиями и условиями является целью Концепции развития циркового дела в РФ на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 02.04.2021 № 434-р.

Подобные акты функционально связаны с иными законами, прежде всего с Основами законодательства РФ о культуре, и непосредственно формируют отрасль российского законодательства о культуре. В комплексе они создают единый механизм регулирования культурной деятельности.

Важным подзаконным актом стали утвержденные Указом Президента РФ от 24.12.2021 № 808 в конце Года культуры в РФ Основы государственной культурной политики. Указано, что Основы – базовый документ для разработки и совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих процессы культурного развития, а также государственных и муниципальных программ. Документом обосновывается необходимость выработки государственной культурной политики, определены основные понятия в этой сфере. Помимо этого, документ содержит цели государственной культурной политики, ее принципы и задачи в областях: культурного наследия народов России; осуществления всех видов культурной деятельности и развития связанных с ними индустрий; гуманитарных наук; русского языка и отечественной литературы; языков народов РФ; расширения и поддержки международных культурных и гуманитарных связей; воспитания поколений; просвещения; детского и молодежного движения; формирования информационной среды, благоприятной для становления личности; комплексного совершенствования системы управления; организационного, аналитического и информационного обеспечения разработки и реализации государственной культурной политики; ресурсного обеспечения разработки и реализации государственной культурной политики.

Фактически Основы государственной культурной политики сегодня задают ориентиры в законотворческой деятельности в области культуры – наряду с положениями международных соглашений, Конституции РФ и Основами законодательства о культуре.

По нашему убеждению, утвержденные Указом Президента РФ от 24.12.2021 № 808 Основы государственной культурной политики при отсутствии в них ясных и конкретных механизмов реализации остаются лишь декларацией о намерениях, а не реально работающим документом, ориентированным на заявленные разработчиками цели. Для того чтобы указанный документ был действительно рабочим инструментом, необходимо разработать ясные и конкретные механизмы и источники ресурсов для его реализации.

Куда более действенным для развития культуры РФ могло бы стать принятие внесенного еще в 2021 г. депутатами Государственной Думы в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы проекта Федерального закона «О культуре в РФ», призванного возглавить и объединить группу отраслевых правовых актов РФ в области культуры.

Законопроект соответствует современному состоянию общества, уровню развития законодательной базы, отражает потребности граждан РФ и иных субъектов культурной деятельности. Принятие Федерального закона «О культуре в РФ» послужило бы реализации стратегических приоритетов развития общества и устойчивости этого развития, в том числе гармоничного развития человека, реализации его духовного потенциала, и, в конечном итоге, созданию условий для повышения качества жизни населения России.

Итак, массив специальных законов в области культуры сегодня охватывает широчайший круг вопросов, однако регулирования только специальными нормами недостаточно. Во- первых, многие отношения, возникающие при осуществлении культурной деятельности, не обладают спецификой и для них достаточно общих норм; во-вторых, вплетение специальных норм в общее законодательство позволяет лучше понять особенности правового регулирования отношений в культуре и их место в системе правоотношений. Поэтому многие нормы, регулирующие отношения в сфере культуры, относятся к таким отраслям, как конституционное, гражданское, финансовое, земельное, трудовое, уголовное, административное право.

Трудовым, Бюджетным, Налоговым, Земельным, Градостроительным кодексами РФ, Таможенным кодексом Таможенного Союза, иными федеральными законами, в первую очередь в сфере образования, защиты детей, связи и массовых коммуникаций, свободы совести и использования имущества религиозного назначения, контрактной системы, приватизации, лицензирования, охраны здоровья, рекламы. Ответственность за правонарушения в сфере культуры установлена Гражданским и Уголовным кодексами, Кодексом РФ об административных правонарушениях. В развитие положений законодательства принят целый ряд подзаконных и ведомственных нормативных актов.

Из сказанного следует, что законодательство о культуре имеет комплексный характер. Отсюда разнообразие способов правового регулирования сферы культуры: дозволения (например, нормы, гарантирующие права и свободы человека, народов и иных этнических общностей в области культуры); позитивные обязывания (правовые основы охраны и использования национального культурного достояния и культурного наследия народов РФ) и запреты (нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение законодательства о культуре). Вместе с тем наличие системообразующего Закона – Основ законодательства РФ о культуре – и значительного числа специальных законодательных актов позволяет говорить о появлении культурного права РФ как самостоятельной комплексной отрасли права, под которой нами предлагается понимать систему правовых норм, регулирующих на комплексной основе дозволений, позитивных связываний и запретов область общественных отношений по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

государственное управление в области культуры курсовая работа

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

2.1. Структура органов управления в сфере культуры

Структура государственного управления культурой, в целом, мало в чем изменяется на протяжении многих десятилетий. Остаются все те же федеральные органы управления культурой в лице Министерства культуры, региональные – в лице комитетов по культуре и искусству, Областных управлений культуры, на уровне районов – это муниципальные – отделы, управления культуры.

При этом характер и функции вертикального управления существенно изменились, они стали менее жесткими и более либеральными, о чем говорилось выше. Это привело к изменению внутренней структуры Министерства культуры, его департаментов управлений и отделов, а также к изменению функций.

Государственное управление сферой культуры осуществляют органы государственной власти, соответствующие государственному устройству общества.

Высшим должностным лицом РФ, согласно действующей Конституции, является Президент, избираемый в РФ прямым голосованием граждан (т. е. получающий полномочия непосредственно от них) и наделенный одновременно рядом функций как законодательной, так и исполнительной власти. Вопросы государственного управления сферой культуры затрагиваются в Указах Президента, его законодательных инициативах. Эти документы, подготавливающие их анализы и экспертизы, осуществляют советники по вопросам культуры, работающие в аппарате Президента .

Высшим органом законодательной власти в РФ является Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации (образуемого из представителей законодательной и исполнительной власти субъектов федерации) и Государственной думы, состоящей из депутатов, избираемых прямым голосованием граждан (за конкретных кандидатов и по партийным спискам). Основными функциями законодательной (представительной) власти является разработка и принятие законов, утверждение государственного бюджета и контроль за его исполнением, формирование органов исполнительной власти. Все эти функции так или иначе касаются вопросов культуры и сферы культуры, а в некоторой своей части посвящены ей непосредственно. Проекты законов разрабатывает и принимает Государственная дума, затем они подлежат рассмотрению Советом Федерации и вступают в силу после подписания Президентом. Для качественной подготовки и экспертизы проектов законов и бюджета по культуре, оценке деятельности должностных лиц в Думе образована депутатская Комиссия по культуре и историческому наследию. На свои заседания и слушания Комиссия приглашает по мере необходимости экспертов и специалистов, представителей общественности.

Высшим органом исполнительной власти в РФ является Правительство РФ, образуемое решениями Федерального собрания и Президента. Функциями исполнительной власти является исполнение законов и утвержденного бюджета, а также текущее государственное управление соответствующими отраслями. Применительно к сфере культуры эти функции осуществляет Министерство культуры РФ, возглавляемое министром культуры РФ. В структуре Министерства культуры действует ряд управлений — по отраслям культурной деятельности (музейное, библиотечное дело, концертная деятельность и т. д.) и функциям управления (финансирование, контроль и инспектирование и т. д.). Кроме того, Министерство культуры осуществляет учредительские функции по отношению к государственным учреждениям культуры федерального значения (Большой театр, Эрмитаж, Русский музей, Национальная библиотека и т. п.) .

Та же структура органов государственной власти действует на уровне субъектов РФ: республик, краев, областей. В каждой из них имеется высшее должностное лицо (президент или губернатор), законодательное собрание (или дума) и правительство (администрация). Они осуществляют те же функции государственного регулирования, только применительно к масштабам данного субъекта федерации (принимают и исполняют законы и бюджет, формируют необходимые органы власти по отраслям и функциям управления), и при каждом органе законодательной власти формируются комиссии, занимающиеся вопросами сферы культуры, а в состав органов исполнительной власти входят соответствующие министерства (комитеты, управления) культуры, которые, помимо прочего, осуществляют руководство соответствующей сетью учреждений культуры.

На местном уровне (район, город) воспроизводится фактически та же схема: представительная власть (депутатский корпус) с соответствующими комиссиями, исполнительная власть (администрация) с соответствующими отделами культуры.

Вопросы поддержки и развития сферы культуры затрагивают функции и других органов государственного управления на всех уровнях от местного до федерального. Речь идет о таких государственных службах, на которые возлагаются функции вневедомственного контроля: Госкомимущество, Центральный банк, прокуратура, налоговая инспекция, органы охраны порядка, санитарного надзора, противопожарной безопасности и т. д.

Ради полноты картины государственного управления сферой культуры следует упомянуть третью (по отношению к законодательной и исполнительной) ветвь государственной власти — судебную, т. е. суды различного уровня (вплоть до федерального), в которых также приходится иногда решать вопросы, относящиеся к сфере культуры.

Министерство культуры РФ (Минкультуры России), является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства. Министерство является специально уполномоченным государственным органом охраны памятников истории и культуры, а также специально уполномоченным органом государственного контроля за соблюдением установленного порядка вывоза из России и ввоза на ее территорию культурных ценностей, реализации предметов антиквариата, а также правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей.

Организация управления в области культуры представлена на рис. 1 

Минкультуры России имеет территориальные органы по сохранению культурных ценностей. Свою компетенцию оно реализует в основном в отношении объектов культуры федерального значения, организационно-правовой статус которых (например. Российской государственной библиотеки, Государственного историко-культурного Музея-заповедника «Московский Кремль») определяется, как правило, Правительством РФ.

Рисунок 1 – Организация управления в области культуры

Основными задачами Министерства являются :

– осуществление в сфере культуры государственной политики, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям и направленной на сохранение исторического и культурного наследия;

– содействие развитию национальных культур народов России;

– определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в сфере культуры;

– разработка и реализация в соответствии с международными обязательствами РФ системы мер по предупреждению незаконных вывоза, ввоза культурных ценностей и передачи права собственности на культурные ценности;

– осуществление государственного контроля за вывозом из России культурных ценностей, соблюдением установленного порядка реализации предметов антиквариата, а также соблюдением правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей;

– управление деятельностью подведомственных организаций.

Министерство РФ по делам печати, телевидения и средств массовых коммуникаций (МПТР России) образовано Указом Президента от 6 июля 1999 г. вместо ликвидированных Государственного комитета РФ по печати и Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию. Эти оргмероприятия осуществлены в целях развития единого информационного пространства в РФ, а также совершенствования государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций.

Государственный комитет РФ по кинематографии (Госкино России), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 26 июня 1998 г., является .федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ межотраслевую координацию деятельности по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в сфере кинематографии.

Федеральная архивная служба России (Росархив), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декабря 1998 г., является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием Архивного фонда РФ.

2.2. Государственная политика в области культуры

Государство является субъектом определения приоритетов культурной политики, вытекающей из его основных задач в этой сфере. 

Государство защищает культурное богатство страны как от физического разрушения, так и от коммерциализации, от неблагоприятных воздействий в самой культурной среде – как внутренней, так и внешней – воздействий, связанных с обслуживанием примитивных запросов, несоответствующих отечественным традициям и порождаемых массовой культурой общества потребления, а подчас и прямой информационной агрессией внешних конкурентов . 

Страна слишком много потеряла в области культуры за последнюю четверть века. Культура во многом оказалась обреченной частично на умирание – как, скажем, наука в сфере культуры или «немодные» и не коммерциализируемые сферы искусства, – а частично на обслуживание коммерциализируемых, но не всегда высоких вкусов «высокоплатежного потребителя» . 

Культура формирует человека – и задача российского государства сформировать не потребителя, а творца и созидателя, человека, который высшую радость и наслаждение находит в свободном творческом созидательном труде. Российское государство есть продукт и производное от отечественной культуры. Отсюда обязанность этого государства – защита отечественной культуры, основанной на достижениях мировой культуры и являющейся одной из основных составляющих последней. Основная ближайшая задача, стоящая перед государством в области культуры, – переломить отношение к культуре как к «остаточной части» социальной сферы. Точно так же, как переломить отношение к культуре как к сфере, с одной стороны, «досугового развлечения», а с другой – самовыражения (либо обслуживания такого самовыражения) богемных групп. 

Культура – это не «сфера производства услуг», культура – это сфера производства духовных ценностей и базовых образцов социального поведения. То есть – сфера производства самого человека как личности, социального – а не только биологического – существа. Следовательно – сфера производства социальных отношений, самого общества. И в этом отношении культура – на самом деле сфера материального производства. Любые природные ископаемые, любые технологии, любые самые современные производства останутся скоплением мертвого вещества, если не будет культуры их применения . 

Культуры и образования тех людей, которые были бы способны их использовать. Но и более того: не став богатством своей страны, они станут богатством чужой, если в стране не сложится полно- ценное ощущение национально-государственной и историко-политической самоидентификации. Самоидентификацию рождает культура. Соответственно, наша сущностная задача – восстановить отношение к культуре как: 

– к сфере сохранение суверенитета страны – как государственно-политического, так и культурного; 

– к сфере производства и формирования латентных поведенческих образцов и через них – национально-государственной самоидентификации; 

– к системе запретов. 

Культура – это прежде всего не сфера бесформенных эмоциональных выплесков. Культура – это сфера запретов. Цивилизованный и культурный человек знает, чего делать нельзя. Дикарь таких запретов не имеет. Тогда, когда у него запреты появляются, он начинает превращаться в цивилизованного человека. Культура создает страну. Культура защищает страну. Культура развивает страну, переводя ее с одной фазы исторического развития на другую. Что, разумеется, не означает, что она во всем этом обходится без материальной составляющей собственно материального производства

Основные цели современного российского государства в сфере культуры :

– обеспечение условий для свободного развития каждого гражданина страны;

– защита культурного суверенитета страны и единой историко-культурной самоидентификации граждан и общества;

– обеспечение доступа граждан к накопленному национальному культурному богатству, сохранение, умножение и защита этого богатства, гарантия их права на сохранение исторически сложившейся культурной среды и привычной им среды обитания;

– сохранение и возвышающее развитие высших достижений отечественной и мировой культуры, преодоления угроз культурному достоянию, которые несут нормы и образцы общества потребления, массовой культуры, энтропийные тенденции цивилизации Постмодерна, создание и распространение культурных образцов и идеалов общества познания и созидания;

– сохранение классических образцов мировой культуры, защита их от постмодернистской диффузии и обеспечение их экспансии и возрождения в остальном мире. 

В этом отношении миссия Россия – создать в стране условия, при которых каждый человек имел бы реальные возможности стать подобным титанам Возрождения, а вне страны – обеспечить возрождение классической мировой культуры. 

Государственная политика России в области культуры основывается на требованиях Конституции РФ и вытекает из ее положений. В соответствие со статьей 7 Конституции России, «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». 

Поскольку достойная жизнь и свободное развитие человека невозможны вне культуры и помимо существующей культуры, государство обладает правом и обязанностью осуществлять политику в этой сфере, обеспечивающую решение данных задач. Точно так же, как он обязано осуществлять политику в сфере культуры, обеспечивающую целостность территории страны и ее безопасность. 

В том числе – информационную и культурную. 44 статья Конституции определяет : 

«1. Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. 

2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. 

3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». 

Соответственно, государственная политика в области культуры должна обеспечить доступ граждан к достижениям культуры – и обеспечить исполнение гражданами, в частности – и активно действующими в сфере культуры и искусства, их обязанности по сохранению исторического и культурного наследия. При этом культурное достояние страны не сводится ни к совокупности материальных носителей культуры, ни даже к совокупности материальных и нематериальных произведений искусства. 

Сфера культуры – это не только совокупность обладающих эстетическим значением произведений. 

Сфера культуры – это сфера производства базовых латентных образцов социального и политического поведения, норм, запретов и ценностей – и совокупность сложившихся и значимых для общества этических, эстетических и бытовых представлений. В результате естественного исторического и историко-культурного процесса в России был создан особый и уникальный тип культуры . 

Начав формироваться позднее ряда иных классических и национальных культур, в результате самостоятельного освоения их достижений и в ходе постоянного комплиментарного взаимодействия с другими народами и культурами культура России выработала черты мощного интегративного начала. Это начало оказалось способным принимать достижения других культур и творчески перерабатывать их, одновременно сохраняя их концентрированную сущность и создавая на их основе более высокие культурные достижения, признаваемые в качестве шедевров остальным человечеством. Так произошло, в частности, в сфере литературы, живописи, театра, балета, киноискусства и других сфер. 

Особенность культуры России не в ее инаковости по отношению к остальным культу- рам. Эта особенность – в ее уникальной интегративной способности их принимать, осваивать и на их основе создавать более высокие образцы, сохраняя базовые ценностные стержни своей ментальности, основанные на приоритете доброжелательности по отношению к другим народам и культурам. Среди таких стержней : 

– ориентация на поиск универсального для всего человечества высшего идеала и стремление открыть его и сделать доступным для всего мира;

– уверенность в равенстве всех людей перед высшими идеалами и отрицание элитарности и социальной несправедливости; 

– непримиримость к несовершенству мира и готовность к любым жертвам для его устранения. 

Культура России сегодня в своем сущностном качестве – это не одна из множества разных культур. Это – интегративный концентрат высших достижений мировой культуры, по сути – ее высший уровень, единственный из оставшихся бастионов классической европейской культуры, опираясь на который последняя имеет шанс начать свое возрождение в мире. Соответственно, на данном этапе необходимо решить следующие задачи государственной политики (либо добиться перелома в их решении) . 

1. Утвердить адекватную современным условиям роль государства в решении проблем культуры как организатора производства латентных образцов. 

2. Обеспечить собственно сохранение культурного наследия как существующего в виде материального, нематериально-художественного, нормативно-ценностного начал. 

3. Создать условия свободного и достойного развития человека. Это подразумевает: w обеспечение каждому возможности доступа к достижениям культуры; 

– преодоление разрыва в доступе к достоянию лучших образов культуры между столицами и регионами страны, необходимость сделать доступными для основной массы населения достояния культурного наследия страны; 

– защиту и сохранение русского языка и развивающей литературы; 

– обеспечение благоприятной информационной и культурной среды; 

– обеспечение доступности художественного образования. 

4. Воссоздать эффективную репродуктивно-просветительскую культурную систему, предполагающую

– поддержку творчества и талантов; 

-стратегическую триаду просвещения с исполнением адресной роли каждым из ее звеньев (театры и кинематоаф – музеи и выставки – библиотеки и клубы); 

– адекватное понимание и отношение к проблеме современного искусства. Для решения этой задачи особо необходимы также возрождение эффективной науки в сфере культуры и искусства, а также разработка новой образовательной модели в сфере творческого и гуманитарного образования. 

5. Создать систему защиты культурного суверенитета страны и отражения направленной на него информационной агрессии. 

6. Выработать и реализовать международную культурную политику, направленную на сохранение и возрождение классической культуры человечества.

Роль государства в культуре – это роль организатора, наделенного полномочиями обществом и решающего проблемы общества и страны: ее национальной самоидентификации, ее культурного суверенитета, свободного и достойного развития ее граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Таким образом, государственное управление в области культуры есть исполнительная и распорядительная деятельность государственных и наделенных государственными полномочиями муниципальных органов в целях реализации политики государства в области культурного развития, обеспечения государственной поддержки культуры, гарантий невмешательства государства в творческий процесс регулирования деятельности организаций культуры, практического осуществления культурно-воспитательной функции государства.

Принципы государственного управления в области культуры в Российской Федерации, как производные от общих принципов государственного управления, имеют характерные особенности, что позволяет их классифицировать на: общие (единство системы исполнительной власти; федерализм; законность; народовластие; обеспечение гарантий свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; государственная охрана интеллектуальной собственности; предоставление каждому гражданину возможности участия в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям; сохранение, использование, популяризация и государственная охрана исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры; стратегическое планирование государственного управления в области культуры) и специальные (принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры; принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями; дифференциация государственного управления в зависимости от объекта и уровня; учет особенностей региона, в котором осуществляется государственное управление в области культуры).

Государство решает вопросы сохранения, защиты, распространения и развития базовых ценностей и образцов отечественной культуры. 

В стране гарантирована свобода творчества, и каждый художник вправе создавать те образцы культуры и искусства, которые его вдохновляют. Но государство будет поддерживать те из них, которые считает соответствующими интересам страны. 

Задача государства – помогать тем образцам искусства, которые утверждают человеческое в человеке, развивают и культивируют в нем начала созидателя и производителя, и не оказывать никакого содействия тому, что низводит его до уровня упивающегося потреблением животного. Государство не должно запрещать те или иные поиски в сфере культуры, но должно помогать тем, кому считает нужным помогать.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. № 237.

2.Гражданский Кодекс Российской Федерации Часть 1 от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ от 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

3.Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. № 3612-I // СПС Гарант.

4.Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29.12.1994. № 78-ФЗ , принят ГД РФ 23.11.1994,// СПС Гарант.

5.Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 02.03.2021) «Об архивном деле в Российской Федерации»// СПС КонсультантПлюс 2021

6.Федеральный закон «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» от 26.05.1996 № 54-ФЗ принят ГД ФС РФ 24.04.1996. // СЗ РФ от 27 мая 1996 г. № 22, ст. 2591.

7.Федеральный закон от 17.11.1995 N 169-ФЗ (ред. от 19.07.2021) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»// СПС КонсультантПлюс 2021.

8.Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 09.03.2021) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс 2021.

9.Андрюхина, Э.П. Законодательство РФ о культуре. / Э.П. Андрюхина // Журнал российского права, 2021. – № 3. – С. 36-44.

10.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. / Г.В. Атаманчук – М.: Омега-Л, 2021.  -412с.

11.Берлизов М.П. Правовые средства защиты культурных ценностей: проблемы федерального законодательства РФ / М.П. Берлизов // Общество. Культура. Право : Материалы VI Всерос. науч.-практ. конф. (г. Краснодар 25-27 сентября 2008 г.). -Краснодар : КГУКИ, 2008. – С. 78-82

12.Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник/И.А. Василенко. – М.: Гардарики, 2021. – 422с. 

13.Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб / Н.И.Глазунова. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2021. -515с. 

14.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2021. -447с. 

15.Государственное управление: Учебное пособие/Р.В. Голощапов, А.Г. Пятков. – Хабаровск: ДВАГС, 2021. – 183 с.

16.Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций/Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. – Ростов н/Д, 2021. – 410с. 

17.Касатенко А. Н. Правовые и социальные основы государственной культурной политики современной России / А.Н. Касатенко// Культура: управление, экономика, право, 2021. –  № 1. –  С. 26–28

18.Мединский В. В. Система государственной политики в области культуры/ В.В. Медынский // Библиотековедение, 2021. – № 6.  – С. 1–8.

19.Неретин О. П. Анализ ресурсного потенциала учреждений культуры // Журнал правовых и экономических исследований, 2021. – № 3. – С. 139–142

20.Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие./ Д.М. Овсянко. – М.: «Юристь», 2021. -654с.

21.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход/ А.И.Радченко. — Ростов н/Д, 2021. -536с. 

22.Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс/ В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2021. – 352с.

23.Яковлева Ю. Финансирование российской культуры в регионах: оценка состояния и тенденций развития // Вестник Института экономики Российской академии наук, 2021. – № 2. – С. 107–112

24.Государственный доклад о состоянии культуры в Российской Федерации в 2021 году. – Режим доступа: https://mkrf.ru