1.3. Зарубежный опыт управления государственным имуществом

8.1. Сущность и цели приватизации государственного и муниципального имущества

С началом экономических реформ в России возникла необходимость преодоления монополизма государственной собственности. Причем этот процесс охватил не только Россию, но и более 100 национальных экономик мира с разным экономическим укладом. Экономические цели у многих государств были общие: освобождение бюджета от лишних субсидий, расширение слоя собственников, привлечение капитала, повышение эффективности работы предприятий, получение государственного дохода от реализации имущества и расширение конкуренции на рынке. С этими же проблемами столкнулась и Россия в начале 90-х годов. По мнению А.Б. Чубайса, экономика России находилась на такой грани, что «только частный интерес был способен сдвинуть воз наболевших проблем с мертвой точки». При этом он считал, что «затягивая с приватизацией, можно было довести страну до беды настоящей: утеря государственного контроля над стихийно идущим процессом разгосударствления»[5].

Процесс разгосударствления может происходить двумя способами: без смены собственника на средства производства и результаты труда и со сменой собственника. В первом случае имущество государственного (муниципального) предприятия закрепляется за трудовым коллективом на праве хозяйственного ведения или праве аренды. Например, это концепция нашла свое отражение в принятых в 1990-1991 гг. законах «О предприятиях в СССР» и «О собственности в СССР». И второй способ, по которому пошла Россия, – это передача в частные руки государственных (муниципальных) предприятий путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.

В качестве общих признаков приватизации используются следующие:

переход прав собственности государства в пользу частных лиц;

делегирование госпредприятию права распоряжаться имуществом;

полная продажа госпредприятия частным лицам;

продажа части активов.

В российской экономической и правовой науке нет однозначного определения термина «приватизация». В широком смысле приватизация понимается как сокращение или замедление темпов расширения государственного сектора экономики, сопровождаемое увеличением доли частного сектора. В более узком смысле приватизацией считают полную или частичную передачу прав собственности на находящиеся в государственной собственности, средства производства, имущественные ценности, капитал акционерным обществам или частным лицам.

Приватизация государственного и муниципального имущества, проводимая в России, стала одним из условий перехода нашей страны к рынку. Она была направлена на отказ от господствующей роли государства в экономике. Данный процесс проходил в сложных социально-экономических условиях, что повлекло за собой появление некоторых особенностей «приватизации по-российски»:

сочетание безвозмездной и возмездной приватизации;

сочетание обязательной и инициативной приватизации;

сочетание приватизации и демонополизации;

поэтапное проведение приватизации.

Для проведения процесса разгосударствления нужно было создать необходимую правовую базу, обеспечивающую проведение полномасштабной приватизации в стране.

В Законодательстве приватизация в России прошла три этапа:

Первый этап – с 1991 по 1992 гг. В этот период шел процесс формирования законодательной базы. Были приняты: Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 3 июля 1991 года; Закон РСФСР «Об именных приватизационных счетах и вкладах» от 3 июля 1991 года, которые определили исходные позиции и принципы приватизации. В частности, публичность ограничений, означавшая, что если государству было не выгодно приватизировать те или иные объекты, информация о них должна быть ясно сформулирована и объявлена всем; равенство прав участников приватизации; правовой автоматизм – это возможность каждого гражданина и каждой компании беспрепятственно осуществлять предоставленное им законом право участвовать в приватизации.

В целях ускорения перспектив приватизации Президентом РФ 1 июля 1992 года был издан Указ «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», позволивший использовать такой способ приватизации, как преобразование государственных предприятий в акционерные общества.

Второй этап – с 1997 по 2001 гг. В этот период принимается второй ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ». Новый закон содержит ряд правил, которые свидетельствуют о намерении государства увеличить поступление в бюджет средств от приватизации объектов и создании более благоприятного экономического климата. Так, под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. В законе снимается запрет на участие в ней хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышает 25%. Также закрепляется исчерпывающий перечень способов приватизации и предусматриваются новые, например, преобразование государственных и муниципальных предприятий в ОАО, 100% акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности. При этом сохраняется ст. 29, посвященная недействительности сделок приватизации государственного или муниципального имущества.

Третий период начался с принятия в декабре 2001 года третьего закона о приватизации. Новый закон должен был «установить стабильность и прозрачность на рынке» [1]. Согласно новому закону, депутаты получают возможность осуществлять контроль за государственной собственностью, а Правительство – возможность осуществлять планирование и общее руководство процессом приватизации. Меняются цели и задачи приватизации. Решается вопрос, что делать с неприбыльным государственными унитарными предприятиями, не реализованными на аукционе. Это публичное предложение, т.е. комиссионная продажа предприятия с постепенным снижением цены.

Так же принималось огромное количество иных нормативных актов, но главным актом на любом этапе приватизации является Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, в которой определяются основные цели и задачи приватизации, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. В программе устанавливаются порядок приватизации, способы приватизации, порядок оценки приватизируемого имущества, нормативы распределения средств полученных от приватизации.

Программа вносится Правительством РФ и утверждается Федеральным Собранием РФ. В настоящее время правительством разработана Государственная программа приватизации. В первой программе на 1992 год были определены следующие цели и задачи приватизации:

· повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;

· создание конкурсной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;

· привлечение иностранных инвестиций;

· социальная защита народа и развитие инфраструктуры за счет приватизации;

· содействие процессу стабилизации финансового положения;

· создание широкого слоя собственников.

Приватизация – один из самых спорных моментов проводимой в стране экономической реформы. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота[2]. Большинство экономистов и юристов до сих пор спорят о правильности выбранного пути проведения приватизации. Так, значительная часть экономистов полагает, «что для создания рыночной системы не было необходимости в скорейшей и массовой приватизации, достаточно было обеспечить коммерциализацию государственных предприятий и свободу предпринимательства, т.е. свободу создания новых частных предприятий».

8.2. Способы приватизации

Раскрывая понятие, значение и сущность приватизации, нельзя не остановиться на рассмотрении вопросов, касающихся субъектного, объектного состава и содержания приватизации, так как нарушение одного из вышеуказанных элементов правоотношения влечет признание сделки приватизации недействительной.

В роли покупателей приватизируемого имущества, согласно ст. 5 ФЗ 2001 года, могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ муниципальных образований превышает 25%.

В качестве продавца приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. В соответствии с первым законом о приватизации, в качестве продавцов могли выступать комитеты по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом.

Способы приватизации государственного и муниципального имущества

1. При приватизации государственного и муниципального имущества используются следующие способы приватизации:

продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;

внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

2. Продажа предприятия как имущественного комплекса или акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которые составляют более 50 процентов уставного капитала указанного общества, осуществляется исключительно на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями в соответствии со статьей 21 настоящего Федерального закона.

3. Продажа (передача) кредиторам права собственности на государственное или муниципальное имущество в зачет внутренних и внешних долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на иное имущество (денежные средства, товары и услуги), не допускается, за исключением случая, предусмотренного статьей 24 настоящего Федерального закона.

4. При определении способа приватизации государственного или муниципального имущества комиссия по приватизации учитывает:

предложения, содержащиеся в заявках на приватизацию государственного или муниципального имущества, поданных в соответствующие органы по управлению имуществом;

отраслевые особенности объектов приватизации и их социально – экономическое значение для территории;

рыночную стоимость объектов приватизации.

5. Решение о выборе способа приватизации государственного имущества принимают соответственно Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующие органы по управлению имуществом в порядке, предусмотренном статьей 15 настоящего Федерального закона.

Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности, а также акций ОАО в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в установленном специальным законодательством порядке[2].

8.3. Проблемы приватизации в России и пути их решения

Отдельные государства живут и развиваются в оригинальных условиях, не повторяя судьбу других государств. И каждому из них присущи свои особенности приватизации. Яркие отличительные черты имеет и российская приватизация, которой посвящена обширная литература. Именно они объясняют те трудности, с которыми столкнулась приватизация в нашей стране, не во всем удовлетворительные ее результаты.

Во-первых, приватизация и другие реформы проводились в России без предварительной разработки хоть какой-то программы, часто спонтанно, методом «проб и ошибок». Значение, место и роль приватизации в преобразованиях общества и государства не были заранее определены.

Во-вторых, приватизация велась в обстановке острейшей политической конфронтации, при отсутствии консенсуса в обществе и государстве. Представители довольно-таки широких слоев населения выступали против приватизации вообще или методов ее проведения.

В-третьих, параллельно с приватизацией Россия осуществляла переход к новой общественно-политической формации. Он сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении общественными процессами.

В-четвертых, приватизация шла поспешно, в крайне сжатые сроки, что неизбежно порождало всякого рода недоразумения, ошибки и злоупотребления.

В-пятых, и это, пожалуй, главное, ранее при советской власти огосударствление глубоко проникло во все сферы жизнедеятельности общества, широко охватило многие общественные отношения. Как следствие, и разгосударствление, и приватизация имели место одновременно во всех сферах общества. В социальной сфере, например в здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании населения, торговле и общественном питании, место государственных организаций все чаще стали занимать частные хозяйственные товарищества и общества, кооперативы. В политической сфере, в результате ликвидации монополии, слившейся с государством коммунистической партии, стали признаваться политическое многообразие и многопартийность. В духовной сфере утвердилось идеологическое многообразие, возникли и действуют многочисленные частные учреждения культуры и средства массовой информации. Самой радикальной приватизации подверглась экономическая сфера, бывшая почти полностью огосударствленной. Здесь встала проблема выбора пределов приватизации, которая, к сожалению, своевременно не ставилась и не решалась. Последствия приватизации, проведенной в различных сферах общества, неодинаковы.

Приватизация государственного имущества продолжается. Важный урок истории российской приватизации состоит в том, что лицам, занимающим государствен­ные должности, государственным служащим, директорскому корпусу пока еще не приватизированных предприятий, а также лицам, выполняющим управленческие функции на уже приватизированных предприятиях, крайне необходимо основательное изучение приватизационных нормативных правовых актов и процедур их реализации. Для исправления, где это возможно, перекосов в приватизации государственной собственности, явившихся следствием недостатков соответствующих нормативных правовых актов и практики их применения, недопущения новых ошибок полезно знать не только существующую сейчас, но также и действовавшую ранее нормативно-правовую основу приватизации, ее генезис и причины изменений. Несмотря на определенные позитивные результаты, достигнутые в ходе приватизации государственного имущества, государству не в полной мере удалось добиться поставленных целей. В результате отсутствие института рыночной оценки приватизируемого имущества способствовало существенному занижению продажной цены имущества. При этом отсутствовал надежный механизм контроля за надлежащим исполнением покупателями государственного имущества своих обязательств по инвестиционным условиям. В результате инвестиционные средства не поступали на развитие предприятий, а только «прокачивались» через расчетные счета этих предприятий. Используемая схема приватизации способствовала спаду производства, ставила предприятие на грань банкротства с вытекающими из этого последствиями. В ходе приватизации исполнительная власть неоднократно использовала не предусмотренные законодательством способы продажи государственного имущества, в частности залоговые аукционы. В результате такие действия привели к скрытой форме приватизации некоторых крупнейших предприятий на внеконкурсной основе по заниженным ценам. До настоящего момента не создан механизм эффективного управления государственными пакетами акций, в частности, неудовлетворительно функционирует институт представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ. В результате происходит ущемление интересов государства, в частности, уменьшение доли государства в результате размывания доли государственных акций. Несмотря на большую работу, проделанную депутатами Государственной Думы в области законодательного обеспечения процесса приватизации, в настоящее время нерешенным остается ряд проблем, требующих первоочередного урегулирования. В частности, многие законодательные акты не соответствуют сегодняшнему уровню социально-экономического развития России, неурегулированным остается большое количество положений, касающихся защиты государственных интересов и управления государственной собственностью, не охвачен целый ряд проблем, связанных с приватизацией части земель сельскохозяйственного назначения и жилищного фонда, с ипотечным кредитованием.

Решить указанные проблемы предполагается на третьем этапе процесса приватизации, который начался с момента вступления в силу новой редакции Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и Земельного кодекса.

30 ноября 2001г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». В указанном Законе процесс приватизации делается более открытым, прозрачным и плановым, главным образом благодаря детально разработанному порядку формирования и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год. Он также исключает субъективный подход при выборе способов приватизации. Согласно Закону все имущество делится на две категории. Первую категорию составляют государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. минимальных размеров оплаты труда, а также объекты федерального имущества, отвечающие иным устанавливаемым Правительством Российской Федерации критериям. При этом продавать федеральное имущество первой категории можно строго ограниченными способами. Вторую категорию составляет все остальное имущество, которое может продаваться всеми предусмотренными законопроектом способами.

В Законе расширяется инструментарий (способы) приватизации, который рассчитан на привлечение к приватизации субъектов малого предпринимательства. К таким способам относятся продажа имущества путем публичного предложения, продажа при отсутствии конкурентности, продажа акций по результатам доверительного управления. Причем предполагается поэтапное применение новых способов приватизации, и только в случаях, когда имущество не было продано на аукционе. Урегулирована продажа акций на биржевых торгах, продажа путем публичной оферты, продажа имущества по результатам доверительного управления и т. д.

Важным нововведением является приватизация предприятий одновременно с земельными участками, на которых они расположены. Это повысит стоимость и инвестиционную привлекательность предприятий. Приватизация земельных участков в составе предприятий соответствует государственной политике по формированию единых объектов недвижимости, а также по стимулированию их эффективного использования и оборота. Для этого земельные участки будут либо сразу включаться в уставные капиталы создаваемых акционерных обществ, либо продаваться уже существующим акционерным обществам по нормативной цене земли, что приведет к созданию единых объектов недвижимости.

Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия подлежат приватизации только после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия России в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении предприятий из числа стратегических предприятий. Акции открытого акционерного общества «Газпром», Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении Министерства путей сообщения Российской Федерации унитарные предприятия будут приватизироваться только после принятия соответствующего федерального закона.

Остальные объекты федерального имущества подлежат приватизации на основании решения Правительства Российской Федерации. Результатом введения в действие вышеуказанного Закона станет приватизация в 2002г. 1,5–2 тысяч низколиквидных предприятий. Развитие российской экономики невозможно в условиях несовершенного земельного законодательства, так как препятствует легальному и законодательно оформленному рыночному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Поэтому Государственная Дума приняла Земельный кодекс, который приводит земельное законодательство в соответствие с новыми социально-экономическими условиями и создает предпосылки для подъема российской экономики. Земельный кодекс позволяет решить ряд задач в сфере земельных правоотношений. В частности, поставит существующий нелегальный оборот земли под государственное регулирование, что будет способствовать активизации экономической жизни в стране, приведет к оживлению инвестиционной активности, к развитию промышленности и фондового рынка страны.

Также будут созданы условия для развития ипотеки, так как предоставит гражданам возможность улучшать свои жилищные условия за счет залога земли.

Ряд закрепленных в Земельном кодексе правовых норм направлен на повышение заинтересованности физических и юридических лиц в развитии оборота земель, так как устраняет произвольное вмешательство государства и иных субъектов в область земельного законодательства и одновременно стимулирует участие граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Земельным кодексом установлен порядок приобретения прав на земельные участки, на которых располагаются объекты недвижимости, принадлежащие юридическим и физическим лицам. В случае если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, граждане и юридические лица – собственники зданий, находящихся на этих земельных участках, обладают исключительным правом на приватизацию последнего. При этом цена земли для собственников расположенного на ней имущества устанавливается субъектами Российской Федерации в зависимости от размера ставки земельного налога и поправочного коэффициента использования земли. В Земельном кодексе также определены принципы разграничения государственной собственности на землю на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций управления, использования и охраны земель, а также установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства.

На протяжении длительного периода времени в России велись ожесточенные дебаты в отношении отдельных положений Земельного кодекса. В частности, это касалось права иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства на приобретение земельных участков на праве собственности. В соответствии с Кодексом вышеперечисленные физические лица наделяются равными с российскими гражданами правами, однако в данном случае из перечня земельных участков, подлежащих приватизации, исключаются особые и приграничные территории. Земельным кодексом урегулировано большое количество вопросов земельного законодательства. Однако оборот большей части земель сельскохозяйственного назначения остается неохваченным. Поэтому Земельным кодексом регламентируется оборот только 2% земель всех запасов Российской Федерации. Это земли населенных пунктов, земли промышленности, транспорта и связи. В отношении земель сельскохозяйственного назначения предусматривается принятие специального закона. Помимо совершенствования земельного законодательства Государственная Дума приняла ряд законов, направленных на защиту интересов государства, являющегося собственником имущества.

В 2000г. была устранена законодательная норма, установленная предыдущей редакцией Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», в соответствии с которой государство имело право голосовать только 25% акций из общего числа голосующих акций. Остальные акции, находящиеся в собственности государства, являлись не голосующими.

Таким образом, ограничивались возможности государства в формировании соответствующего размера государственного пакета состава органов управления акционерных обществ.

В соответствии с предыдущей редакцией данного Федерального закона государство практически отстранялось от решения вопросов, связанных с образованием и досрочным прекращением полномочий исполнительных органов обществ, определением размера дивидендов и участием обществ в других организациях.

Кроме того, значительно снижалась вероятность успешного противодействия попыткам через решение общего собрания акционеров снизить долю государства в уставном капитале путем его непропорционального увеличения или реорганизации общества разными способами; внести изменения в устав, ограничивающие права государства как акционера; принять решение об отчуждении эффективных активов приватизированного общества.

На протяжении длительного периода времени специальное право владельца «золотой акции» на участие в принятии важнейших решений органов управления акционерных обществ не было законодательно оформлено. В связи с этим у акционерных обществ, в отношении которых действовало такое право, возникали затруднения при решении ряда вопросов. Внесенные в Федеральный закон «Об акционерных обществах» изменения устранили указанные недостатки.

Кроме того, указанный Федеральный закон, регламентирующий права, связанные с «золотой акцией», направлен на усиление защиты прав акционеров, в том числе государства. «Золотая акция» – это обыкновенная акция, предоставляющая ее владельцу право вето на общем собрании акционеров по ряду вопросов, в частности по внесению изменений и дополнений в Устав общества, по принятию решений об отчуждении в любой форме имущества, об участии в других предприятиях, о ликвидации общества. Данный Закон также способствует повышению степени защиты интересов акционеров от ставшего распространенным на практике «размывания» их долей, так как для них устанавливается преимущественное право приобретения дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции. Такие нормы призваны защитить в первую очередь мелких акционеров, что является необходимым условием для привлечения внутренних инвестиций в российские акционерные общества.

Вышеуказанные изменения в законодательстве о приватизации государственного имущества, а также в области защиты прав акционеров позволят обеспечить рост российской экономики, формирование сильных и эффективных собственников, что в конечном счете направлено на увеличение благосостояния российских граждан.

9.1. Приватизация в странах Западной и Центральной Европы

Испания

Сейчас приватизационные процессы в Испании постепенно сходят на нет за счет того, что правительство уже распродало большую часть значительных государственных предприятий.

Процессы приватизации государственных предприятий начались в Испании с середины 1980-х и проводились двумя правительствами – сначала, до 1996 года – социалистами, потом с 1996 по 2004 – консерваторами. Особенной интенсивности процессы перевода государственной собственности в частные руки достигли в период 1996-2000гг., когда были приватизированы крупнейшие испанские компании. Доля государственных фирм в ВВП страны уменьшилась с 3% в 1995 году до 1% в 2002. Государственная приватизационная программа Испании принесла государству в период с 1990 по 2001гг. 38,4 млрд долл., что ставит Испанию на четвертое место в Европе по степени интенсивности приватизационных процессов.

В целом, в Испании доминировали такие способы приватизации госкомпаний, как прямая продажа и продажа акций на открытом рынке. В последние годы стал также встречаться вариант продажи с аукциона, но он не получил широкого распространения.

Мелкие и средние компании, доход от передачи которых в частные руки не превышал обычно нескольких десятков миллионов евро, обычно приватизировались целиком – продавалось чаще всего 100% акций или близкое к этой отметке количество. Таким способом в 1985-1996 гг. были проданы 67 мелких и средних госкомпаний в самых разных отраслях экономики, от пищевой до электронной промышленности. Причем здесь доминировал исключительно способ приватизации путем прямой продажи – он был применен в 65 из 67 случаев приватизации.

Одной из крупнейших приватизационных сделок последних лет стала передача в частные руки крупнейшего оператора скоростных автодорог страны Grupo ENA – за 1,59 млрд. евро.

Правительство заявило, что оно ускорит темпы приватизации, но его сдерживает относительная незрелость местных рынков капитала и небольшое число держателей акций среди широких слоев населения. В конце июня 1996 г. кабинет одобрил программу массовой распродажи ГП для того, чтобы погасить национальный долг Испании, он же стал инициатором проведения всеобъемлющей реструктуризации убыточных предприятий.

Из предприятий, ожидающих приватизации, можно назвать такие, как нефтяной гигант Репсойл, банковская группа Аргентария, телекоммуникационная группа Телефоника де Еспанья, компания Табакалера, на 52 процента находящаяся в государственной собственности, компания по снабжению электроэнергией Эмпреса Насьональ де Электрисидад, авиалиния Иберия и другие.

Стратегия правительства заключается в том, чтобы приватизировать крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии, методом прямых частных продаж.

Великобритания

Великая Британия первой (на Западе) избрала путь массовой приватизации и добилась при этом хороших результатов. Причиной приватизации была низкая эффективность работы государственных предприятий.

Сочетание двух главных целей — уменьшение задолженности и распространение акций — означало, что приватизация в этой стране проходила в основном в форме продажи, но почти всегда по ценам ниже рыночной стоимости. На большинстве распродаж правительство поощряло граждан покупать акции по твердо установленным ценам с определенными ограничениями на случай слишком большого числа заявок. Низкие цены создавали дополнительную прибыль покупателям и увеличивали популярность таких распродаж за счет государства. Тем не менее большое количество отдельных граждан и частных предприятий, покупавших акции, вскоре уменьшилось, поскольку многие стали продавать свои акции, чтобы получить прибыль.

Целями приватизации в Великой Британии являлись повышение производительности труда путем усиления конкуренции и разрешения фирмам получать ссуды на рынке капитала; ограничение кредитных требований государственного сектора; решение проблемы выплаты процентов государственному сектору; ограничение государственного вмешательства в дела предприятия; расширение форм собственности на средства производства; перераспределение доходов.

Методы реализации концепции приватизации сводились к продаже или безвозмездной передаче государственного имущества. Иногда проводились конкурентные торги акциями, иногда определенная часть акций резервировалась для рабочих предприятия.

Основными покупателями являлись финансовые структуры. Индивидуальные вкладчики имели лишь 23,1 % всех акций.

Практиковался и выкуп предприятий менеджерами и работниками. Мелкие вкладчики и работники предприятий получали льготы при приватизации, как по сумме платежей, так и по срокам. При продаже предприятий происходило резервирование 10 % акций для работников предприятий и пенсионеров.

Однако впоследствии безвозмездная передача имущества оказалась несостоятельной.

По степени достижения поставленных целей приватизация в Великой Британии оценивается как успешная. Отличительные черты британской модели приватизации, которые были порождены не идеологией, а практикой, — платность (или возмездность) и постепенность. Эти и другие особенности британского опыта не являются чем-то специфическим, а потому были переняты многими странами.

Франция

Одним из самых распространенных в стране вариантов приватизации стал выкуп компаний ее руководством и сотрудниками. Лишь за первые четыре года осуществления программы приватизации, 1989-1992, таким способом были переданы в частные руки около 25% всех компаний с числом сотрудников до 1000 человек.

В 1993 была успешно проведена приватизация Banque Nationale de Paris и Rhone-Poulenc Group, крупнейшего французского химико-фармацевтического концерна. На этом этапе приватизации пока не подверглись государственные монополии в сфере электроэнергии, газоснабжения и телекоммуникаций – Electricite de France и Gas de France, France Telecom и другие.

Оценка собственности приватизируемых предприятий осуществлялась независимыми экспертами под наблюдением представителей государственных органов, профсоюзов и ряда предпринимательских организаций.

Персоналу предприятий в период приватизации, предоставлялись значительные льготы в этом процессе: так, например, 5% акций компании продавались сотрудникам компании по льготной цене, при этом оплату своего пакета можно было растянуть во времени на 2 года, то есть фактически купить кусочек предприятия «в кредит».

Юридической базой этого этапа приватизации стал закон 1993г., который вобрал в себя и дополнил основные положения закона августа 1986г. В нем, как и в предыдущем законе, был определен общий список приватизируемых предприятий. Но если программа 1986г. охватывала 65 компаний и была рассчитана на 5 лет, то закон 1993г. предусматривал приватизацию 21 компании, но не устанавливал конкретных сроков завершения этих операций. Упомянутые законы определяли и основные параметры механизма приватизации. Специфическими чертами французского образца приватизации стали сочетание централизованного регулирования с рыночными рычагами, а также использование принципа сегментации предложения акций между различными группами акционеров. Обычно в процессе приватизации акции распределялись следующим образом: иностранным инвесторам – 20%; персоналу – 10%; еще 15-30% – так называемому «стабильному ядру» акционеров – группам предприятий и кредитных учреждений, каждое из которых приобретало от 0,5% до 5% акций приватизируемых компаний с обязательством владеть ими и не перепродавать их в течение определенного минимального срока (обычно 2 года). Наличие таких «твердых ядер» было призвано обеспечить стабильность контроля над управлением приватизированным предприятием и сохранить среднесрочную стратегию его развития, а также защитить от бесконтрольной скупки его акций внешними инвесторами. Остальные активы реализовывались на французском финансовом рынке.

Тем не менее, эксперты не склонны считать, что крупная волна приватизации во Франции в середине 1990-х успешно выполнила одну из поставленных перед ней задач в плане наполнения бюджета. Так, в результате приватизации десяти весьма крупных госкомпаний, среди которых были такие как Banque Nationale de Paris, Rhone-Poulenc, Elf Aquitaine, UAP, Renault, Pechiney и AGF, правительство получило всего 1,7 млрд долл.

Однако впоследствии приватизационные процессы проходили все более и более успешно. Например, акции телекоммуникационного гиганта France Telecom начали торговаться на биржах Парижа и Нью-Йорка в 1997 году, к 2005 в руках правительства оставался 41% акций компании. В целом, сейчас способ приватизации государственных компаний используют ведущие страны-локомотивы европейской экономики, такие как Франция, Германия и ряд других, перед которыми встала проблема замедления темпов экономического развития и увеличения дефицита государственного бюджета, не соответствующий нормам, определенным для стран ЕС.

Отличительной чертой французской программы является сохранение правительством значительного контроля за приватизированными компаниями. Во Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. Они включают методы: 1) автоматическое распределение акций между сотрудниками приватизированных компаний; 2) частное размещение крупных блоков акций у «стабильного ядра» (noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему твердому положению на фондовом рынке.

Недавние проблемы с предложением акций в широкую продажу во Франции связаны с тем, что у инвесторов сложилось впечатление, что французское правительство и после приватизации будет продолжать свое постоянное вмешательство. Это одна из причин, по которой от продажи акций вместо планируемых 11 млрд. долларов удалось получить только 4 млрд. долларов. Еще одной проблемой общего характера является относительная слабость внутреннего рынка капитала в стране.

Внешними объективными факторами успеха приватизации в Англии и Франции явились развитие биржевого рынка, обуздание инфляции и большой объем сбережений домашних хозяйств.

Франция показала образец высоких темпов и объемов приватизации в короткие сроки. То, что было сделано в Англии за б лет, во Франции сделано за 14 месяцев. Она ставила задачу изменить роль госсектора в национальной экономике. Программа приватизации была рассчитана на 5 лет. За 14 месяцев было приватизировано 15 крупных компаний, контролировавших более тысячи предприятий. Приватизацию осуществляло Министерство экономики, сочетая централизованное регулирование и рыночные рычаги.

Во Франции приватизация означала простое перераспределение прав собственности между субъектами хозяйственных отношений в рамках сложившейся рыночной системы, сопровождавшееся некоторым усилием роли частного капитала в экономике.

Италия

В общем и целом, схема приватизации предприятий государственного сектора была построена таким образом, чтобы создаваемый акционерный капитал не «растекался», а мог быть сосредоточен у ограниченного числа акционеров, которые были бы при этом объединены общими стратегическими интересами.

Приватизация в Италии была начата в 1992 г. правительством Амато с целью продажи нескольких государственных банков, страховых компаний, производственных предприятий и крупных компаний коммунальных услуг. Сюда вошли три крупнейшие государственные организации: IRI (Индустриальное реконструкционное агентство), NI (энергетическая группа) и N L (электрическая компания). Хотя и предыдущие правительства продавали некоторые предприятия, в Италии еще не было приватизации в таких широких масштабах.

Общий закон о приватизации был принят в 1992 г., согласно которому все ГП превращались в совместные предприятия, целиком принадлежащие итальянскому министерству финансов и для их продажи не требовалось дальнейшего одобрения парламента. До 1996 г. правительство получило около 17 млрд. долларов в виде поступлений от продаж, и итальянские власти предполагают получить еще 64 млрд. долларов в ближайшие пять лет после того, как будут проданы крупные компании, такие как NI и ST T (телекоммуникационная холдинговая компания). Правительство также надеется получить еще 12,9 млрд. долларов от продажи своих банковских авуаров и принадлежащей ему недвижимости.

Основной целью приватизации является погашение государственного долга и сокращение бюджетного дефицита с 7,4% от ВВП в настоящее время до 3%, чтобы удовлетворить требования Европейского валютного союза.

За период с 1993 по 2000 гг. из-под государственного контроля в частные руки перешли практически все предприятия пищевого сектора, предприятия металлургии, банковской сферы, телекоммуникационные компании, фирмы отрасли управления дорожным хозяйством, транспортные предприятия. Эксперты отмечают, что Италия стала одной из немногих стран, где в частные руки была передана практически вся сеть автомобильных дорог.

Всего с 1993 по 2000 гг. поступления в бюджет страны от приватизации составили 106,6 млрд долл., обеспечив примерно 8% валового внутреннего продукта страны за этот период. В последующие годы процесс приватизации в Италии продолжался, однако масштаб осуществленных мероприятий становился все менее значительным. Например, в 2003 году за весь год было приватизировано два объекта государственной собственности, зато объем бюджетной выручки от их продажи составил немногим более 4,5 млрд евро. В частности, летом 2003 состоялся публичный тендер на продажу активов Национального табачного агентства Италии (ETI), его выиграла British American Tobacco, выручка от приватизации агентства составила 2,32 млрд. евро, и это в 12 раз больше объема расчетной валовой прибыли ETI в том же году. Осенью 2003 был осуществлен второй транш приватизационной кампании государственной электроэнергетической корпорации ENEL, в ходе которого был реализован пакет из 400 обычных акций на общую сумму 2,17 млрд евро.

Правительство надеется расширить число держателей акций, всячески стимулируя мелких акционеров, чтобы создать в стране более крупный рынок для будущих выпусков акций. Эти стимулы включают в себя добавочные дивиденды, сопоставимые акции, скидки и сокращение налогов на дивиденды. Учитывая исторически недоразвитые рынки капитала в Италии, это является одной из первоочередных задач данной программы приватизации ГП. В июне 1994 г. был принят закон, позволяющий правительству держать у себя «золотую акцию» в стратегически важных предприятиях, в частности в естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг, таких как ST T и N L.

Германия

Особо быстрыми темпами и в больших масштабах приватизация осуществлялась в 1990-е гг. в бывших восточных землях Германии.

Приватизация народных предприятий бывшей ГДР началась практически сразу после воссоединения Германии. Процесс регулировало ведомство по управлению государственной собственностью (Treuhandanstalt, с 1995 года – BvS). В ведение этой службы передали все бывшие восточногерманские компании – 8,5 тыс организаций с 4 млн сотрудников. Изначально руководство единой Германии планировало с помощью доходов от приватизации восточногерманских объектов покрыть затраты на восстановление уровня экономического развития этих новообретенных земель. Но весьма быстро стало понятно, что это абсолютно нереально, ибо большая часть предприятий бывшей ГДР находилась в таком состоянии, что просто не могла заинтересовать никакого потенциального инвестора вследствие своей «запущенности» и потенциальной же убыточности. Поэтому BvS наоборот пришлось для начала вложить порядка 53 млрд евро в эти фирмы, прежде чем они были доведены до уровня, который мог бы заинтересовать частных собственников. Поэтому к моменту своего роспуска в 1994 году и передачи дел новой службе задолженность службы Treuhand достигала 105 млрд. евро. Если в начале 1991 года в новых федеральных землях частными были лишь около 14% всех предприятий, то к началу 1994 уже 66% находились в частной собственности, а к началу 1998 приватизация была практически завершена. В частное управление были переданы практически все ранее бывшие государственными предприятия в ГДР. Небольшие предприятия торговли, рестораны и кафе, кинотеатры, мелкие гостиницы и прочие объекты сферы обслуживания чаще всего передавались самим жителям восточных земель, крупные предприятия продавали иностранным или западногерманским инвесторам на условиях обязательных вложений в их развитие. Всего к началу 2004 года, когда служба была официально объявлена выполнившей свою задачу и распущенной, было заключено примерно 44,7 тыс. приватизационных контрактов.

К данному моменту неприватизированными в Германии остались практически только объекты транспортной инфраструктуры, в первую очередь, уже упомянутая Deutsche Bahn, а также скоростные автодороги (автобаны). Правда уже и эта возможность начала активно обсуждаться в правительственных кругах.

9.2.Страны-лидеры приватизации Восточной Европы

Бесспорными лидерами в проведении политики приватизации в Восточной Европе выступают Венгрия, Польша и Чехия.

Венгрия

Процесс приватизации в Венгрии начался в 1989 г., для чего было создано Государственное агентство, а для управления имуществом, оставшимся в руках государства, — общество по управлению государственным имуществом. Для приватизации в Венгрии характерен высокий уровень участия в нем иностранных инвесторов (иностранный капитал составляет 93,3 млрд форинтов). Наиболее высокий уровень их присутствия составил в горнодобывающей промышленности — 67, в энергетической — 72 %. Однако в перерабатывающей промышленности их доля равна 30 %.

Важным фактором, создавшим предпосылки для довольно быстрого и успешного старта приватизации в Венгрии, стала достаточно высокая степень готовности экономики и общества к радикальным преобразованиям, заложенным реформаторскими традициями 60—70-х годов XX века. В 80-е годы практически 75 процентов взрослого населения Венгрии наряду с участием в социалистическом производстве было занято в различных формах “второй” экономики. Частный сектор уже в эти годы давал более 50 процентов предоставляемых населению услуг, обеспечивал 1/3 розничного товарооборота, 15 процентов объема строительно-монтажных работ.

Венгрия имела наиболее стабильную хозяйственную ситуацию по сравнению со всеми другими странами бывшего «социалистического лагеря». Здесь быстро возрождались частное предпринимательство и рыночная инфраструктура. Именно в Венгрии возникли первые фондовые биржи. Развитая денежно-финансовая система, современные телекоммуникации создали благоприятный климат для иностранного инвестирования.

С целью стимулирования приватизации правительство обеспечило желающих льготными займами. Половина затрат венгерских фирм на приобретение объектов приватизации было покрыто за счет льготных кредитов, 12 % приватизационной собственности венгерские граждане приобрели за компенсационные боны.

Польша

Польша характеризуется высокими темпами приватизации, связанными в значительной степени с глубокими кризисными явлениями и проведением решительной политики по их преодолению. Основу процесса приватизации составляет решение двух комплексов задач: экономических и социально-политических. При этом в числе наиболее важных проблем приватизации являются обеспечение социальной справедливости, т. е. льготы трудовых коллективов при разгосударствлении собственности и достижение высокой экономической эффективности работы предприятия после его приватизации.

Так называемая «шоковая» терапия дала резкий толчок развитию экономики страны. Широкая ориентация на иностранные инвестиции в экономику, поддержка собственного предпринимательства, массовая приватизация позволили резко снизить темпы инфляции, оздоровили финансовую систему, укрепили тенденции к стабилизации производства.

Для выполнения задач приватизации было создано Министерство по реформе собственности.

Закон о приватизации предусматривал самые простые методы — «внутреннюю приватизацию, которая заключалась в выкупе акций администрацией и работниками приватизируемого предприятия, и «внешнюю» приватизацию, т. е. приватизацию путем продажи акций лицам, не являющимся работниками приватизируемого предприятия.

Еще до принятия Закона была проведена приватизация значительной части мелких предприятий розничной торговли, преимущественно путем сдачи их в аренду.

«Внешняя» приватизация осуществлялась в основном относительно крупных промышленных предприятий. Покупателями акций являлись мелкие инвесторы, иностранные инвесторы, банки, пенсионные фонды, товарищества взаимного кредита.

Закон предусматривал необходимость согласия советов трудовых коллективов на приватизацию их предприятий. Они же влияли на избрание способа приватизации и организационно-правовую форму нового предприятия, создаваемого на базе приватизированного объекта.

В это же время происходила реорганизация местных органов государственного управления. Законом о местном самоуправлении муниципалитетам были переданы магазины с правом владения и распоряжения их собственностью. Это позволило резко активизировать процесс приватизации розничной торговли. Муниципалитеты осуществляли сдачу объектов торговли в аренду частным собственникам либо продавали магазины с аукциона за наличный расчет.

Практика стремительных реформ, хотя и дала вначале некоторый спад жизненного уровня населения Польши, однако очень скоро компенсировала его потери наполнением рынка товарами и услугами, открывающимися новыми сферами предпринимательской деятельности.

Осуществленные в Польше перемены отношений собственности (1990 — 1993 гг.) получили общественную поддержку лишь тогда, когда появились результаты долговременного характера (1994—1996 гг.) — развитие предприятий, стабилизация рабочих мест, разумная политика заработной платы, т. е. все то, что гарантирует социальную безопасность работника.

Чехия

Рассматривая процессы приватизации в ней, некоторые средства массовой информации употребляют термин «чешский метод». Механизм приватизации в Чехии также предусматривал малую и большую приватизацию. Государственным органом, осуществляющим приватизацию, является Министерство приватизации. Кроме того, действуют региональные приватизационные комиссии на местах. Определен перечень объектов, не подлежащих приватизации.

Очередным шагом разгосударствления собственности явилось принятие Закона о муниципальной собственности, согласно которому государственное имущество, включая землю, на сумму более 350 млрд крон было передано во владение муниципалитетов. Последние затем сами решали, продавать эти объекты на аукционе или использовать в имеющемся статусе.

Из числа проданных объектов малой приватизации наиболее популярными были киоски по продаже газет, табачных изделий и других товаров, а также книжные магазины.

Была произведена денационализация собственности. Старым владельцам и их потомкам возвратили собственность, которую они потеряли после 1949 г. В результате только одного этого шага в руки частных лиц перешло 70 тыс. зданий, более 30 тыс. промышленных объектов и 50 % государственных лесов и сельскохозяйственных угодий.

Как результат приватизации эти и другие элементы придали ей высокую социальную направленность, принятую большинством граждан. За короткое время было проведено большое количество аукционов по продаже государственных объектов частным предприятиям.

Для поддержки малого и среднего бизнеса правительство приняло ряд решений по созданию соответствующей кредитной системы. Были обеспечены прогрессивные условия предоставления кредита предпринимателям, желающим участвовать в приобретении объектов приватизации. Разработанная совокупность программ поддержки предусматривала дифференцированный подход в оказании содействия всем, кто не имел финансовой возможности, но хотел принять участие в покупке объектов приватизации. Работникам, участвующим в выкупе своего предприятия, выдавались гарантии банков на получение необходимого кредита.

Итогом семилетней приватизации стало то, что 95 % предприятий, предназначенных для приватизации, обрели новых собственников. Сегодня государство располагает контрольными пакетами акций только предприятий энергетики, металлургии и химии.

Различия социально-экономического фона, предпосылок и целей приватизации в Украине и в перечисленных выше странах не должны, однако, заслонять очевидного факта. Многие технические модели, правовые механизмы и методические основания приватизационных программ первой и второй волны имеют универсальный характер и вполне могут быть адаптированы к украинским условиям. Однако нужно отметить и очевидные отличия, на базе которых происходила приватизация.

Во-первых, на Западе эти процессы начали происходить тогда, когда уже сложились рыночные отношения и была сформирована рыночная инфраструктура. В Украине такие отношения и инфраструктура отсутствовали.

Во-вторых, главной целью приватизации в странах дальнего зарубежья является развитие предпринимательства; она ориентирована на свободные денежные средства; в нашей же стране осуществляется в условиях отсутствия у населения соответствующих денежных сред

9.3. Приватизация в странах Северной и Латинской Америки

США

Государственный сектор экономики в США всегда был традиционно мал. Например, в 1996 году активы только крупных представителей бизнеса США (корпораций и партнерств) превышали 32 трлн долл., а вместе с активами домохозяйств и неприбыльных организаций достигали 75 трлн долл. В то время как финансовые активы федерального правительства в это же время едва доходили до 140 млрд долл.

Государственная собственность в США представлена, в основном, в таких отраслях как наука, образование, здравоохранение, энергетика, транспорт и почтовые услуги, то есть практически исключительно в секторе услуг. Никакой промышленной, производственной собственности государство не имеет.

Несмотря на это, кое-какая приватизация имела место и в США. Особенно активно этот процесс происходил в 1980-е гг., а именно в 1981-1989гг. во время президентства Рональда Рейгана. В эти годы администрация президента выдвинула весьма масштабные предложения в области перевода и без того небольшой государственной собственности в частную. Р.Рейган предложил приватизировать национальные парки и специально охраняемые природные территории, национальную службу прогнозов погоды вместе с принадлежавшими ей спутниками, морские месторождения нефти а также две железнодорожные компании – Amtrack и Consolidated Rail Corp. (Conrail).

В 1987 году государство продало 85% акций железнодорожной корпорации Conrail, которая специализировалась на грузовых перевозках в северо-восточных районах страны. Сейчас компания работает, в основном, в штатах Детройт, Нью-Джерси и Филадельфия. Она была основана в 1976 году, после того, как действующие в этих районах 6 частных железнодорожных компаний одна за другой обанкротились, и федеральное правительство создало на их месте сначала корпорацию Conrail, которая взяла на себя грузовые перевозки, а еще раньше (в 1971) корпорацию Amtrak, которая занялась пассажирскими. К 1981 году финансовая ситуация благодаря правительственным вливаниям исправилась и 1981 года стал первым годом, который Conrail завершила с прибылью. Когда финансовое положение компании выправилось, государство посчитало, что оно справилось со своей задачей (не дать погибнуть железнодорожному транспорту из-за финансовых трудностей) и приняло решение продать бизнес в частные руки, на тот момент это стало крупнейшим публичным предложением акций в истории страны. Выручка от размещения акций составила 1,9 млрд. долл.

Что касается корпорации Amtrak, то она так и остается в государственной собственности, ибо так и не смогла стать прибыльной. К 2003 году объем государственных субсидий в эту компанию превысил 30 млрд долл. Amtrak работает по всей стране, обслуживает 500 станций в 46 штатах, в ее ведении 35 тыс км железных дорог, в подразделениях компании работает 20 тыс сотрудников. При этом в собственности Amtrak находится лишь примерно 1000 км. железнодорожного полотна, а все остальные перевозки компания осуществляет используя пути, принадлежащие частным компаниям грузовых перевозок.В 2004 финансовом году Amtrak перевезла 25 млн пассажиров – на 4% больше, чем в 2003. За 2004 финансовый год выручка Amtrak составила 2,06 млрд долл,, а расходы – 3,18 млрд долл. В собственности Amtrak – 2140 вагонов и 425 локомотивов. При этом эксперты отмечают, что расходы на субсидирование Amtrak составляют лишь 2% от всех расходов министерства транспорта США, большая часть которых уходит в систему автодорожного хозяйства. Несмотря на все, в программе реформ компании на ближайшие годы стоит цель выйти на уровень прибыльности и конкурентоспособности и все-таки приватизировать ее.

Администрация Р.Рейгана рассматривала приватизацию не только в качестве фактора повышения эффективности экономики, но и использовала ее как инструмент политической борьбы и влияния на общественное мнение. В сентябре 1987 года была учреждена специальная комиссия при президенте по вопросам приватизации, которая определила дальнейшие шаги в этой области – приватизацию дешевого госжилья, дерегулирование системы воздушных перевозок, приватизацию почтовой службы, школ и исправительных учреждений. Однако не все инициативы были доведены до конца. Например, национальные парки из-за протестов широкой общественности и экологов, все же остались в государственной федеральной собственности. Не завершились успехом и эксперименты в области передачи в частные руки контроля за тюрьмами. Пришедший на смену Р.Рейгану Джордж Буш-старший в области приватизации придерживался умеренных взглядов и не стал продолжать многие проекты Р.Рейгана. Примечательно, что даже с радикальной сменой власти в Белом доме и с приходом к власти представителя Демократической партии Билла Клинтона общая направленность госполитики в этом направлении не изменилась. Так, в частности, в 1990-е гг. стали предприниматься усилия по приватизации систем управления и ремонта автодорог государственного назначения, принадлежащих властям штатов.

Что касается, например, аэропортов, то они в целом продолжают находиться в государственной собственности, хотя обслуживают их по большей части частные компании по контрактам с правительством. Правда, в 1996 году в стране была принята Пилотная программа приватизации аэропортов, которая разрешила продать или сдать в аренду 5 аэропортов страны в качестве эксперимента, но пока по ней был приватизирован всего один аэропорт – Stewart International в городе Ньюбург, штат Нью-Йорк, который был передан в аренду на 99 лет британской компании в 2000 году.

Канада

Реализация программы приватизации в Канаде началась в 1985 г. и продолжается до сегодняшнего дня. Программа полностью придерживается принципов индивидуального подхода к приватизации каждого отдельного предприятия, пользуясь предложением акций на фондовом рынке для населения, продажей посредством тендера и продажей посредством переговоров. К 1997 году было приватизировано 26 государственных предприятий, включая государственную авиалинию, государственную железнодорожную и объединенную нефтяную компанию, а также компанию по обогащению урана, телекоммуникационные компании и компании, производящие самолеты и оружие. Поступления от приватизации составили 7,6 млрд. долларов, из которых приблизительно 6 млрд. получило Правительство.

Финансовое положение Канады стало особенно трудным в начале 90-х годов, в 1993 г. дефицит государственного бюджета превысил 5 процентов от ВВП, а национальный долг (включая долг канадских провинций) составил почти 100% от ВВП. В 1995 г. нынешнему правительству Канады удалось сократить уровень дефицита до 4% от ВВП. Доходы от приватизации, составившие примерно 2,8 млрд. долларов в 1995 г., позволили правительству сократить займы.

Программа приватизации в Канаде расширила рынки капитала и явно способствовала росту эффективности бывших государственных предприятий.

Чили

В Чили начали программу массовой приватизации еще в 1974 году, и первые ее результаты были удовлетворительными. В ходе первой стадии приватизации правительство сосредоточило внимание на передаче прав собственности на крупные финансово-промышленные холдинговые группы. Во время экономического кризиса 1982 года в Латинской Америке эти группы начали пытаться провоцировать системный кризис в финансовом секторе. Правительству пришлось вмешаться в деятельность многих этих групп и реприватизировать их активы в ходе второй стадии приватизации.

Однако в середине 80-х годов началась еще одна широкая приватизационная кампания, но уже с рассмотрением каждого отдельного случая приватизации и использованием различных методов продаж. В период с 1974 по 1996 г. было приватизировано более 550 госпредприятий (90%), что принесло в бюджет страны чуть меньше 3 млрд. долларов. Проводя политику приватизации и жесткую финансовую политику, в последние годы Чили удалось превратить бюджетный дефицит в превышение доходов над расходами и сократить внешний долг до контролируемого уровня путем проведения свопа – обмена долговых обязательств на акции.

9.4.Приватизация в странах Азии

Китай

Китай начал приватизировать государственные предприятия в начале 1990-х гг. с целью внедрения современных методов управления в государственном секторе. При этом самого слова «приватизация» усиленно старались избегать, предпочитая ему использование таких терминов как «корпоратизирование» или «трансформация собственности». К 2000 году более 800 национальных предприятий были преобразованы в акционерные компании, акции которых торгуются на фондовой бирже. Ряд предприятий были преобразованы в закрытые акционерные общества или в общества с ограниченной ответственностью. Несмотря на реформирование, многие компании до сих пор придерживаются старых методов работы. Так, на многих реформированных предприятиях председатель совета директоров и генеральный директор по-прежнему назначаются соответствующими госорганами. Государству принадлежит более 50% акций китайских акционерных компаний.

Все компании приватизируются путем предложения государственных пакетов их акций или части оных на фондовых биржах – Гонконга, США и других регионов. С 1992 года, когда акции китайских компаний стали выводиться на биржи, приватизация «по-китайски» принесла правительству более 72 млрд. долл. В 2003 было официально объявлено, что в связи с бурным развитием экономики темпы приватизации будут ускорены, так как государство уже может себе позволить уменьшить контроль над промышленностью страны и другими сферами, где наблюдалась концентрация государственной собственности.

Крупнейшей приватизационной сделкой в истории Китая стало размещение пакета акций одного из четырех ведущих государственных банков страны – Строительного банка Китая (China Construction Bank Corporation) в октябре 2005 года, от которого китайские власти получили 8 млрд долл. Это размещение акций стало вдобавок крупнейшим подобным выводом компании на биржу в мире за последние четыре года. При этом спрос на китайские акции в 42 раза превысил предложение. В 2003 свои акции на биржу вывела китайская страховая компания China Life Insurance. Заработала она на этом почти 3,5 млрд долл., при этом спрос на акции при их размещении превысил предложение в 27 раз.

В целом, акции китайских компаний, которые постепенно становятся доступными иностранным инвесторам, пользуются таким бешеным спросом за счет уверенность инвесторов в перспективах развития китайского рынка, что сразу же сильно растут в цене и увеличивают стоимость самих компаний.

Телекоммуникационный рынок контролируют компании China Mobile (отделившаяся от China Telecom) и China Unicom, которые находятся под государственным контролем, прав

10.1. Конституционно-правовое и законодательное регулирование национализации

С юридической точки зрения, национализация – случай принудительного изъятия имущества у частного собственника. В связи с тем, что принцип защиты различных форм собственности, в том числе и частной собственности, составляет одну из основ конституционного строя современных государств.

Как правило, в конституциях устанавливается ряд обязательных условий национализации в современном демократическом государстве: проведение её исключительно на основе закона, в общественных (общих, национальных, публичных, и др.) интересах, с выплатой обязательной соответствующей компенсации собственнику, а также судебный порядок возмещения стоимости имущества при спорах. основной целью конституционного закрепления порядка является защита от произвольного огосударствления и экспроприации имущества у добросовестного собственника.

Примеры:

-Согласно п. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ 1949 года, отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Возмещение определяется со справедливым учетом интересов общества и затронутых лиц. В случае споров о размерах возмещения можно обращаться в суды общей компетенции.

-Согласно ч. 2 ст. 21 Конституции Республики Польша 1997 года, лишение имущества допустимо только тогда, когда оно осуществляется в публичных целях и за справедливое вознаграждение.

-Особенно интересны положения Конституции Греции 1975 года о национализации, так как они сформулированы предельно конкретно, четко, и практически не требуют дополнительной конкретизации в законодательстве. Согласно п. 2 ст. 17 Конституции, никто не может быть лишен своей собственности, кроме как в общественных интересах, подтвержденных должным образом, когда и как это определено законом, и во всяком случае при условии предварительной полной компенсации, соответствующей стоимости отчуждаемой собственности на момент слушания в суде вопроса о временном определении размера компенсации. Изменение стоимости собственности, имевшее место после опубликования акта об отчуждении собственности, во внимание не принимается.

В соответствии с п. 4 данной статьи, компенсация всегда назначается гражданским судом. До момента выплаты компенсации владелец сохраняет все права, и конфискация собственности не допускается. Компенсация как таковая не облагается никакими налогами, вычетами или сборами. Закон определяет случаи обязательного возмещения утраченного лицам, имеющим право на компенсацию дохода с отчуждаемой недвижимой собственности вплоть до момента выплаты компенсации.

Как видно из приведенных примеров конституционного регулирования порядка национализации, проведение национализации предполагает принятие либо отдельных законов о национализации конкретных объектов права частной собственности (например, в Великобритании были приняты: Акт о национализации угольной промышленности 1946 года, Акт о Банке Англии 1946 года, Акт о железе и стали 1967 года, и т.п.), либо сначала общего закона, регулирующего порядок национализации и характер возмещения, а на его основе и в соответствии с ним – законодательных актов о национализации конкретных объектов права частной собственности. В любом случае законы о национализации обычно принимаются одновременно с внесением изменений и дополнений в расходную часть госбюджета – источника выплаты компенсации собственникам подлежащего национализации имущества.

Одной из ключевых и наиболее сложных проблем национализации является определение размеров и порядка возмещения частным собственникам стоимости национализируемых объектов. При национализации частной собственности размеры возмещения логично определять, исходя из рыночной стоимости имущества и убытков, которые возникают у собственников в результате национализации. При возмещении убытков допустима также компенсация упущенной выгоды владельцам частной собственности, подлежащей переходу в государственную (применялась, например, при национализации в Великобритании).

Формы возмещения:

-в валюте (в соответствии с законодательством страны);

-в виде государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательными нормами о национализации.

Варианты оформления зарубежных национализированных предприятий:

1 группа- образуют несамостоятельные публично-правовые предприятия. Характерно полное отсутствие автономии, когда органы управления ими являются «продолжением» иерархической лестницы курирующих министерств или ведомств. Финансы формируются на принципах брутто-бюджета (вся смета доходов и расходов предприятия строго включается в государственный или местный бюджеты) или нетто-бюджета (предприятие имеет самостоятельный бюджет, а в государственный или местный бюджеты включается только чистый результат хозяйственной деятельности: положительное сальдо поступает в доходную часть, а отрицательное – в расходную.).

2 группа – самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права. Они отделены от центральных государственных и местных органов управления на основании специальных законов, определяющих их статус. как правило, имеют собственный капитал, функционируют на основе экономического расчета, пользуются определенной автономией при решении финансовых и кадровых вопросов. Но есть ограничения: невозможность самостоятельно устанавливать цены и тарифы на услуги, осуществлять капитальные вложения за границей, заключать крупные контракты и др.;

3 группа- предприятия, действующие в рамках частного права. Они создаются преимущественно в форме акционерного общества, капитал которого либо целиком принадлежит государству, либо последнее обладает контрольным пакетом акций.

10.2. Национализация в зарубежных странах

В Великобритании национализация была проведена сразу после окончания Второй мировой войны правительством лейбористов (1945-1951 гг.). Были национализированы: Английский банк (1946 год), гражданская авиация (четыре крупнейшие авиакомпании, 1946 год), угледобыча (1947 год), производство кабеля (1947 год), железнодорожный транспорт (1946-1948), электроэнергетика (1948), газовая промышленность (1949), черная металлургия (1951).

Законодательную основу национализации составляли: Акт о национализации угольной промышленности 1946 года, Акт о Банке Англии 1946 года, Акт о транспорте 1946 года, Акт о национализации железной и стальной промышленности 1951 года. В них содержались положения об учреждении государственных органов для управления национализированными отраслями, устанавливался порядок передачи им, или уже существующим органам государственной власти, национализированного имущества, предусматривались правила определения и выплаты компенсаций, а иногда и конкретный размер этих компенсаций.

В 1960 – 1970-е годы национализация неоднократно использовалась как инструмент экономической политики, хотя больше не имела масштабов, подобных послевоенной национализации 1946-1951 годов.

В 1980-е годы, с приходом к власти консервативного правительства под руководством М. Тэтчер, началась масштабная приватизация, которая длилась почти 10 лет. Она принесла государству около 100 млрд. долларов США, существенно повысила конкурентоспособность многих отраслей экономики.

Во Франции государство более активно, чем в Великобритании, вмешивалось в соотношение частной и государственной собственности. Процессы национализации были вызваны сильнейшими экономическими кризисами и в значительной мере стимулировали развитие французской экономики. В процессе национализации под контроль государства полностью или частично попали некоторые предприятия железнодорожного транспорта, энергетики, оборонной промышленности, авиационные предприятия, некоторые страховые компании и банки.

За последние 60 лет были проведены три широкомасштабные национализации:

1) до второй мировой войны: военной промышленности и железных дорог (1936-1937 гг.).

2) в послевоенный период. Национализированы: Французский банк, четыре депозитных банка и 34 страховых компании, предприятия угольной, газовой и электроэнергетической промышленности (1945-1946 гг.). Автомобильные заводы «Рено» и авиационные заводы «Гном и Рон» были фактически конфискованы за сотрудничество их собственников с фашистами.

3) 1982 год, проведена социалистами во главе с президентом Франции Ф. Миттераном.Был разработан и принят закон о национализации, определивший основные принципы и формы контроля и управления государственным сектором экономики. Национализация должна была обеспечить серьезные качественные сдвиги в государственном секторе с точки зрения его структуры, функций, задач, с тем, чтобы государственный сектор стал основой проведения эффективной экономической политики.

Были национализированы 36 крупных частных банков и ряд крупнейших монополий: банк Ротшильда и Парижско-Нидерландский банк, компания Суэцкого канала, компания «Томпсон-Брандт», Генеральная электрическая компания, компании «Сен-Гобен», «Кюльман», авиационные заводы Дассо, металлургические предприятия де Ванделей и Шнейдеров. В результате третьей волны французской национализации государственный сектор экономики увеличился примерно наполовину. К середине 1980-х годов на государственных или находящихся под контролем государства предприятиях было занято около четверти рабочей силы страны. Они производили до трети промышленной продукции Франции и осуществляли более трети инвестиций.

10.3. Национализация в России

Официальный старт национализации был дан в декабре 2004 года – в момент продажи компании «Юганскнефтегаз» «Роснефти». Но можно начать отсчет событий двумя годами раньше. В 2002 году перед «Газпромом» была поставлена задача – возвращение уведенных активов: были возвращены СИБУР, «Стройтрансгаз» и основные газодобывающие предприятия «Итеры». Сегодня число национализированных крупных частных компаний и банков приближается к двум десяткам.

Россия идет особым, непростым путем. Классический вариант – прямой выкуп активов в собственность государства, был использован в одном единственном случае – при создании ОАК (Объединенная авиастроительная корпорация). Во всех других -частные активы переходят под полный или частичный контроль госкомпаний, по своему статусу являющихся коммерческими структурами. Фигура номер один – «Газпром». Под его контроль перешли «Сибнефть», СИБУР, газодобывающие активы «Итеры», проект «Сахалин-2», Ковыктинское месторождение, ряд электроэнергетических активов, а в ближайшей перспективе к ним добавится СУЭК. Номер 2 – «Роснефть», после покупки активов ЮКОСа перешедшая в списке отечественных нефтяных компаний с шестого места на первое. 3 – по стоимости активов идет «Рособоронэкспорт», АвтоВАЗ, «ВСМПО-Ависма», «Вертолетный холдинг», «Русская спецсталь» и «Русские композиты».

Тенденции и перспективы применения национализации

Обобщая практику проведения национализации, можно сделать вывод о наличии в демократических обществах сложившейся модели гарантий от произвольной национализации. Это, во-первых, проведение ее исключительно на основе закона, во-вторых, исключительно в общественных интересах, в-третьих, с выплатой предварительной компенсации собственнику, и, в-четвертых, судебный порядок возмещения стоимости имущества при любых спорных ситуациях.

Для стран романо-германской правовой системы характерно принятие общего закона о национализации, в котором предусматривается порядок и процедуры обращения имущества в государственную собственность, а на его основе принимаются нормативные правовые акты о национализации конкретных объектов собственности. Решение о национализации, будь то закон или акт высшего исполнительного органа, обычно принимается одновременно с внесением изменений в государственный бюджет. Размер возмещения собственнику, определяется исходя из рыночной стоимости имущества и убытков, которые возникают у собственника в результате национализации, включая упущенную выгоду.

Национализация, будучи эффективным средством экономической политики в кризисных для рыночной экономики условиях, не в состоянии обеспечить высокий уровень конкурентоспособности и привлекательности для инвесторов. В связи с этим, в конце ХХ века по всему миру прошла «волна» масштабных приватизаций и реприватизаций, резко увеличивших значение частной собственности в экономическом развитии современного мира.

Национализация, напротив, сдерживает привлечение и движение транснационального капитала, и поэтому может применяться в нынешних условиях только как крайнее средство экономической политики – в отношении, например, нерентабельных объектов, имеющих, тем не менее, стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства или объектов, абсолютно необходимых обществу для достижения социально значимых целей (например, для поддержки социального сектора, фундаментальных научных исследований и т.п.).

11.1.Основные понятия и признаки унитарных предприятий

Унитарное предприятие – это коммерческая организация, которая не наделена правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Имущество такого предприятия не является делимым, и оно не может быть распределено между работниками предприятия по вкладам и долям.

Государственные унитарные предприятия обеспечивают потребности страны в наиболее значимой продукции, имеющей национальный и стратегический характер, и занимают прочное место в экономической структуре государства.

Унитарные предприятия создаются для удовлетворения социальных и государственных нужд. Государственными нуждами являются потребности РФ или субъектов РФ, определяемые в установленном законом порядке, обеспечиваемые за счёт средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Эти предприятия обслуживают социально значимые сферы деятельности, такие как, например, медицина, образование, сельское хозяйство. К унитарным предприятиям относятся в основном больницы, аптеки, поликлиники, столовые общественного питания, ритуальные услуги, ремонтно-строительные предприятия, оздоровительные комплексы, социальные службы, школы, детские сады.

Отрасли, в которых также используются государственные унитарные предприятия: промышленность; общественный транспорт; связь; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство (в том числе дорожное); торговля; геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая службы.

Также они предоставляют следующие услуги: утилизация отходов, производство электроэнергии, водоотведение и водоснабжение, аэропорты, военные объекты и т.д.

Унитарные предприятия являются единст­венным видом коммерческих организаций, обладающих не общей, а специальной правоспособностью.

Имущество унитарных предприятий принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Виды: прибыльные, неприбыльные и абсолютно неприбыльные.

Состояние унитарных предприятий является кризисным. В федеральной собственности числится 45189 государственных унитарных предприятий, но реально работают в13600. Остальные предприятия были созданы в виде подсобных, либо малых государственных предприятий – это «предприятия-невидимки». Можно добавить, что многим унитарным предприятиям присуща низкая экономическая эффективность. На деятельность унитарных предприятий оказывает отрицательное влияние отсутствие решения ряда теоретических и практических проблем.

Гражданский Кодекс РФ и ФЗ №161ф «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяют правовое положение госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятий.

Унитарное предприятие может осуществлять некоторые виды деятельности, которые определяются ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, только на основании лицензии.

В уставе унитарных предприятий должны содержаться сведения об их наименовании, месте нахождения (место нахождения унитарного предприятия определяется местом его государственной регистрации), порядке управления их деятельностью; о размере уставного фонда, порядке и источниках его формирования; а также о предмете и целях деятельности унитарного предприятия. Также они должно иметь почтовый адрес, по которому с ними осуществляется связь.

Унитарные предприятия могут иметь собственные эмблемы, бланки и штампы с их фирменным наименованием, также зарегистрированные в установленном порядке товарные знаки и иные средства индивидуализации.

Унитарные предприятия могут иметь гражданские права (только в рамках тех видов деятельности, для которых они созданы), со­ответствующие целям и предмету их деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Устав утверждается уполномоченным на то государственным органом или органом МСУ.

Только государственные и муниципальные предприятия могут быть унитарными.

Имущество ГМУП находится в государственной или муниципальной собственности. Оно может принадлежать такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Унитарное предприятие на оправе хозяйственного ведения (в соответствии с пунктом 1 ст. 114 Гражданского Кодекса РФ) «создаётся по решению уполно­моченного на то государственного органа или органа местного самоуправления». Право хозяйственного ведения — одно из ограниченных вещных прав, субъектами которого могут быть только юридические лица в форме государственных или муниципальных предприятий.

Предприятие, которому имущество принадлежит на оправе хозяйственного введения, владеет, распоряжается и пользуется этим имуществом в пределах, установленных Гражданским Кодексом РФ. В соответствии с законом собственник имущества определяет предмет и цели деятельности предприятия, вопросы его создания, реорганизации и ликвидации; назначает руководителя, осуществляет контроль за сохранностью и использованием по назначению принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение доли прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, без согласия собственника; вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ; продавать, отдавать в залог, сдавать его в аренду. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом.

Существуют проблемы государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, связанные с их низкой бюджетной эффективностью и инвестиционной привлекательностью.

Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет минимальный размер и порядок формирования уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Орган, уполномоченный к созданию таких предприятий, обязан в установленном порядке произвести уменьшение уставного фонда, если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется менее размера уставного фонда. По решению суда предприятие могут ликвидировать, если стоимость чистых активов становится меньше размера, определённого законом.

В случае принятия решения об уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить своих кредиторов. Они в свою очередь вправе потребовать возмещения убытков; досрочного исполнения или прекращения обязательства, должником по которому является это предприятие.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия.

Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу предусмотрено то, что необходимо поэтапно отказываться от использования права хозяйственного ведения и оптимизировать количество унитарных предприятий.

Оперативное управление — ограниченное вещное право. Унитарные предприятия, основанные на таком праве, называются казёнными. Казённые предприятия создаются по решению Правительства РФ (п. 1 ст. 115 ГК).

Гражданские объекты и предприятия, которые должны находиться в ведении государства в целях безопасности, могут быть казёнными. К ним относятся атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены, морские и речные порты, аэропорты и др. Казёнными также должны быть предприятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, безопасность и надёжно функционирование которой гарантирует государство. Имеются в виду почтовая связь, железные дороги, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы, водохозяйственные и мелиоративные системы и т. д. Государственный контроль для них объективно необходим, т.к. они решают задачи особой общественной важности.

Принципиальное отличие казённых предприятий от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного введения, заключается в том, что государство обязано нести субсидиарную ответственность по их обязательствам, и соответственно казённые предприятия не могут быть признаны несостоятельными.

Такое предприятие овладеет, распоряжается и пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом; в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением этого имущества.

Основным условием создания и функционирования казённых предприятий являются необходимость поставки товаров, оказание услуг или выполнение работ для государственных нужд.

Как коммерческая организация казённое предприятие должно быть самофинансируемым. Порядок финансирования деятельности коммерческих структур, в том числе связанной с выполнением плана развития и плана-заказа, за счёт собственных доходов, определён Правительством. Это должно быть нормой в рыночной экономике.

Собственник имущества вправе: изъять лишнее, используемое не по назначению или неиспользуемое имущество, закреплённое им за казённым предприятием, либо приобретённое этим предприятием за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казённого предприятия, собственник вправе распорядиться по своему усмотрению.

Наименование у унитарного предприятия на праве оперативного должно содержать указание на то, что такое предприятие является казённым.

Статьи п.296 и 297 Гражданского Кодекса и ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» содержат права казённого предприятия на закреплённое за ним имущество.

Основанием для решения о ликвидации госпредприятия и создании казённого являются: отсутствие прибыли по итогам последних 2 лет; нецелевое израсходование федеральных средств; использование недвижимого имущества, закреплённого на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое предприятие может быть ликвидировано в порядке наказания при наличии хотя бы одного из 3 перечисленных условий. Только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казённых заводов.

На основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований создание унитарных предприятий запрещено.

Создавать филиалы и открывать представительствах унитарное предприятие может при согласовании с собственником его имущества.

Одной из неразрешённых проблем, которая замедляет процесс развития российского общества, является научная юридическая оценка роли государственного участия унитарных предприятий в российской экономике.

Можно добавить, что личная выгода предпринимателей унитарных предприятий легко отождествляется с личной выгодой чиновника, возглавляющего это предприятие. Однако их деятельность может рассматриваться ещё и как деятельность производственная, которая даёт полезный продукт для общества. Унитарное предприятие производит не только товары и услуги, а главное, условия для обеспечения благополучия граждан и развития общества.

Кстати, своё определение государственные унитарные предприятия получили со вступлением в силу первой части Гражданского Кодекса РФ в 1994 г.

Примерный перечень случаев создания ГУПов и МУПов

Государственные и муниципальные унитарные предприятия создаются при необходимости:

– осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

– осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ;

– использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;

– производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

– осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

– разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей ее безопасность;

Казённые предприятия создаются при необходимости:

– предназначения оказываемых услуг для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;

– разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

– использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

– осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казённых предприятий; также по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

– производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

– осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

11.2. Проблемы функционирования государственных и муниципальных унитарных предприятий

Одной из проблем унитарных предприятий является отсутствие единого учёта и ведения реестра регионального и муниципального имущества, который необходим для улучшения управления ими. Несоответствие данных Росимущества, Счётной Палаты и Госкомстата РФ является подтверждением этого. Контроль за деятельностью предприятий не позволяет осуществлять отсутствие полного реестра унитарных предприятий, который содержит информацию об их основных результатах финансово-хозяйственной деятельности и об их активах.

Неэффективное управление является также проблемой унитарных предприятий. Руководитель берёт на себя обязательства по обеспечению прибыльной работы предприятия, по сохранности имущества, эффективному его использованию по целевому назначению и т.д. Но он не несёт никакой материальной ответственности за необеспечение выполнения взятых обязательств. Даже при банкротстве и полном провале деятельности ему сулит административное взыскание, или самое большое – увольнение.

Следующей проблемой является отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями. Это позволяет руководителю при проведении финансовой политики преследовать свои собственные интересы. Такая ситуация ведёт к негативным явлениям, таким как декапитализация, увод активов, неадекватная инвестиционная политика, из этого следует тяжёлое финансовое положение, низкая эффективность или банкротство предприятия.

Также существует ряд проблем с приватизацией унитарных предприятий: руководитель не исполняет законные требования по подготовке к приватизации; у предприятия отсутствуют денежные средства, которые необходимы для оформления правоустанавливающих документов на объекты имущества; предприятие не может быть приватизировано по причине незавершённого незавершённого судебного разбирательства по вопросу принадлежности имущества или по причине незавершённой реорганизации; балансовая стоимость активов предприятия имеет отрицательное значение.

Низкая ликвидность государственного имущества, отсутствие спроса на приватизируемое имущество, отсутствие правоустанавливающих документов, технических паспортов на объекты недвижимости и денежных средств на предприватизационные процедуры являются причинами невыполнения программ приватизации субъектами РФ.

Собственник обладает правом соб­ственности в отношении имущества унитарного предприятия. Это право предполагает содержание собственником своего имущества.

Единолично собственник определяет стратегию хозяйственного развития такого предприятия, со­гласовывает важнейшие действия, контролирует сохранность закреплённого за пред­приятием имущества и его це­левое использование, также у него есть иные важные правомочия.

Собственник имеет право только на часть прибыли.

Собственник в отношении унитарного предприятия: принимает решение о создании, реорганизации или ликвидации унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды его деятельности, а также даёт согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения; формирует густавный фонд предприятия; определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия.

Также собственник назначает руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовойг договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; согласовывает с руководителем приём на работу главного бухгалтера, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора; утверждает бухгалтерскую отчётность и отчёты унитарного предприятия.

Собственник даёт согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение.

Собственник имущества унитарного предприятия даёт согласие на создание его филиалов и открытие представительств; на совершение крупных сделок; сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; даёт согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах; принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг; имеет другие права и несёт другие обязанности, определённые законодательством РФ.

Собственник имущества казённого предприятия также вправе доводить до такого предприятия обязательные для исполнения заказы на оказание услуг, выполнение работ и поставки товаров для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету его расходов и доходов.

Собственник вправе забрать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Правомочия собственника имущества федерального казённого предприятия по созданию, реорганизации и ликвидации федерального казённого предприятия; утверждению устава и внесению в него изменений осуществляются Правительством РФ.

Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности РФ, не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту РФ или муниципальному образованию.

В фирменном наименовании унитарного предприятия должно содержаться указание на собственника его имущества.

Также унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом по своим обязательствам и не несёт по обязательствам собственника его имущества ответственности.

Руководитель организует работу предприятия; является единоличным исполнительным органом (образование иных исполнительных органов в унитарном предприятии ни Гражданским Кодексом РФ, ни Законом не предусмотрено, допускается только создание совещательных органов); руководит текущей деятельностью предприятия; действует от имени унитарного предприятия без доверенности; утверждает его структуру, осуществляет приём на работу работников; заключает, изменяет и прекращает с ними трудовые договоры.

Также руководитель представляет интересы унитарного предприятия, совершает сделки от имени унитарного предприятия в установленном порядке; утверждает штатное расписание предприятия; открывает в банках расчётные и иные счета; делегирует свои права заместителям, распределяет между ними обязанности; издаёт приказы, выдаёт доверенности в порядке, установленном законодательством.

Выполнение решений собственника имущества данного предприятия также организует он, и руководитель собственнику подотчётен полностью.

Руководитель такого предприятия не вправе быть участником или учредителем юридического лица; занимать должности или заниматься другой оплачиваемой деятельностью в коммерческих и некоммерческих организациях, государственных органах, органах МСУ; кроме научной, преподавательской и другой творческой деятельностью; заниматься предпринимательством, а ещё принимать участие в забастовках.

К директору унитарного предприятия предъявляются требования, характерные для государственных чиновников.

В порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия, руководитель должен проходить аттестацию; также в установленный срок в определённом порядке он должен отчитываться о деятельности предприятия.

У руководителя госпредприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, есть функция создания представительств и филиалов.

Что касается контроля за деятельностью унитарного предприятия, то его бухгалтерская отчётность подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.

Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляют уполномоченные органы, например, такие как орган, осуществляющий полномочия собственника.

Унитарное предприятие по окончании отчётного периода представляет бухгалтерские отчёты и другие документы уполномоченным органам государственной власти РФ.

Федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ предусмотрен ряд случаев, когда унитарное предприятие обязано публиковать отчёт о своей деятельности.

Унитарным предприятиям необходимо иметь самостоятельный баланс. Самостоятельность бухгалтерского баланса отражает в динамике денежную стоимость всего имущества, которым владеет унитарные предприятия. Самостоятельный (всеобъемлющий, завершенный) баланс отражает все поступления, активы, пассивы и затраты.

Целями управления акциями (долями), состоящие в собственности РФ являются:

– обеспечение выполнения акционерными обществами общегосударственных функций;

– повышение эффективности деятельности акционерных обществ;

– оптимизация расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;

– проведение рациональной дивидендной политики.

Цели управления конкретным пакетом акций акционерного общества определяются исходя из целей участия Российской Федерации в данном акционерном обществе, доли Российской Федерации в уставном капитале акционерного общества и интересов самого общества, акции которого находятся в собственности Российской Федерации.

При управлении пакетами акций, находящемся в собственности Российской Федерации, решаются следующие задачи:

– оптимизация количества и структуры пакетов акций, находящихся в собственности Российской Федерации:

– осуществление контроля за эффективностью управления пакетами акций;

– повышение инвестиционной привлекательности акционерного общества.

12.1. Управление пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации

Управление пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации, включает в себя следующие действия в отношении таких пакетов:

– закрепление в собственности Российской Федерации:

– прекращение закрепления в собственности Российской Федерации;

– передача в собственность субъектов Российской Федерации;

– осуществление права на участие в управлении акционерными обществами, акции которых находятся в собственности Российской Федерации;

– передача в доверительное управление;

– передача в залог:

– продажа или отчуждение иным способом в собственность граждан и юридических лиц пакетов акций, не закрепленных в собственности Российской Федерации, в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.

– утверждает порядок и условия вознаграждения представителей РФ в советах директоров (наблюдательных советах) АО

– осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

– назначает государственных служащих и иных граждан Российской Федерации представителями на общих собраниях акционеров, а также кандидатов для избрания в советы директоров акционерных обществ, если Правительство Российской Федерации не делегировало федеральному органу по управлению имуществом указанное полномочие.

Полномочия органов государственной власти по управлению пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации от имени Российской Федерации осуществляет следующие полномочия по управлению пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации:

– принимает решения о создании межведомственных коллегий по управлению пакетами акций акционерных обществ, находящимися в собственности Российской Федерации, количественном и персональном составе коллегий

– утверждает регламенты работы межведомственных коллегий по управлению пакетами акций акционерных обществ, находящимися в собственности Российской Федерации, в которых определяет периодичность проведения ее заседаний, порядок оповещения членов межведомственных коллегий по управлению пакетами акций акционерных обществ, находящимися в собственности Российской Федерации, об очередном заседании, порядок ведения заседания, принятия решений и голосования.

– утверждает порядок назначения государственных служащих и иных граждан РФ для представления на общих собраниях акционеров.

– утверждает форму примерного договора на представление РФ на общем собрании акционеров.

– утверждает форму примерного договора на представление РФ в совете директоров АО.

– утверждает порядок и условия вознаграждения представителей РФ в советах директоров (наблюдательных советах) акционерных обществ.

– осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Федеральный орган по управлению государственным имуществом в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

– от имени Российской Федерации осуществляет права акционера в акционерных обществах, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации вне зависимости от оснований приобретения права собственности;

– в пределах своей компетенции разрабатывает и издает предусмотренные настоящим Федеральным законом нормативные правовые акты, регулирующие процесс управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации;

– организует взаимодействие соответствующих федеральных органов исполнительной власти, участвующих в процессе управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации;

– обеспечивает контроль за деятельностью представителей РФ в акционерных обществах, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, и проводит аттестацию специалистов в сфере управления акциями;

– назначает кандидатов для избрания в ревизионные комиссии (ревизорами) акционерных обществ;

– согласовывают вариант голосования представителей Российской Федерации по вопросам, включенным в повестку дня общего собрания акционеров, а также по вопросам, указанным в договоре на представление Российской Федерации в советы директоров (наблюдательном совете) акционерного общества.

– осуществляет анализ результатов деятельности акционерных обществ с участием Российской Федерации и оценивает эффективность дальнейшего закрепления акций в собственности Российской Федерации;

– осуществляет иные функции, установленные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Федеральный орган по управлению государственным имуществом вправе делегировать свои полномочия, своим территориальным органам, а также органам по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации, наделенным полномочиями территориальных органов федерального органа по управлению государственным имуществом.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на составление и исполнение федерального бюджета

– представляет и согласовывает с федеральным органом по управлению государственным имуществом кандидатуры от Российской Федерации в ревизионных комиссиях (ревизоров) акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации;

– устанавливает квалификационные требования к кандидатам от Российской Федерации в ревизионные комиссии (ревизоры) акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, в компетенции которого находятся полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующих отраслях экономики:

– готовит и представляет федеральному органу по управлению государственным имуществом предложения по целям и задачам представителя Российской Федерации на общем собрании акционеров, в совете директоров (наблюдательном совете) акционерного общества, акции которого находятся в собственности Российской Федерации, а также требований к работе представителя Российской Федерации;

– осуществляет оценку деятельности представителей Российской Федерации в советах директоров (наблюдательных советах) акционерных обществ, на основании хозяйственных результатов деятельности указанных обществ;

– готовит и представляет федеральному органу по управлению государственным имуществом предложения в ежегодный отчет, содержащие анализ результатов хозяйственной деятельности (за исключением финансовой составляющей) и соблюдению технико-экономических показателей акционерными обществами, пакеты акций которых находятся в собственности Российской Федерации;

– представляет и согласовывает с федеральным органом по управлению государственным имуществом кандидатуры представителей Российской Федерации на собраниях акционеров, в советах директоров (наблюдательных советах) акционерных обществ, а также в состав межведомственных коллегий по управлению пакетами акций акционерных обществ, находящимися в собственности Российской Федерации.

12.2. Эффективность управления акционерным обществом в лице государства-акционера, владельца контрольного пакета акций

В настоящее время в России созданы и существуют акционерные общества, в которых государство в результате приватизации оставило за собой контрольный пакет акций, распределив остальные акции среди работников приватизируемого предприятия, а также продав часть акций на аукционе.

В результате государство решает все основные вопросы деятельности предприятия, пользуясь правом обладателя контрольного пакета акций, начиная с вопроса о назначении генерального директора и заканчивая вопросом распределения прибыли общества.

В обычном акционерном обществе, где контрольный пакет акций принадлежит частным компаниям и (или) физическим лицам, вопрос о контроле пакетами акций за деятельностью общества решается достаточно просто. Владелец контрольного пакета акций заинтересован в получении прибыли, т.е. в эффективном управлении предприятием. В случае ненадлежащего руководства компанией, заключения руководством невыгодных контрактов и т.п., смена руководителя, изменение направлений деятельности компании и т.п. могут быть произведены оперативно, так как любое промедление в данном вопросе влечет уменьшение дохода, в то время как он приобретал акции компании именно с целью получения прибыли.

Государство, являясь владельцем контрольного пакета акций общества, теоретически, также как и любой другой акционер, должно быть, заинтересовано в получении прибыли и эффективном управлении обществом. Совершенно очевидно, что доход чиновника не находится в зависимости от дохода акционерного общества, в котором чиновник представляет интересы государства. Чиновник, представляющий интересы государства, является всего лишь наемным работником государства. Доходы конкретного акционерного общества (если только это не ОАО «Газпром» и т.п.) по сравнению с общим доходом государства настолько незначительны, что они не могут влиять на экономическое положение в стране. Руководитель Росимущества не может и не должен следить за тем, чтобы Генеральный директор, назначенный по воле государства в акционерном обществе, осуществлял деятельность в интересах государства. Следить за этим может и должен конкретный чиновник, имеющий доверенность и инструкции от государства.

Основной правовой базой, регулирующей отношения между представителями государства в органах управления акционерных обществ и другими лицами, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Информация, поступающая от представителя государства, используется федеральным органом исполнительной власти при формировании реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО. Порядок формирования и ведения такого документа предусмотрен Положением о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23.

Ведение реестра осуществляется на основе данных о фактически достигнутых величинах показателей экономической эффективности деятельности акционерных обществ.
Представители Российской Федерации в органах управления акционерных обществ ежеквартально:

– обеспечивают определение фактически достигнутых за отчетный период величин показателей экономической эффективности деятельности в соответствии с методикой, утвержденной в установленном порядке;

– представляют указанные данные в отраслевой и территориальный органы.

За достоверность и своевременное представление этих данных представители Российской Федерации в органах управления акционерных обществ несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» допускает представительство интересов публично-правовых образований в органах управления и ревизионных комиссиях акционерных обществ не только лицами, занимающими государственные или муниципальные должности, но и иными лицами.

Представителями интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица.

Представители государства в акционерных обществах лишь доводят до общества принятые государственными органами решения. При этом решения принимают первые лица уполномоченных органов. Таким образом, всю полноту ответственности за контроль над эффективностью управления обществом должны нести не представители государства, голосующие на собрании, а лица, давшие указание голосовать тем или иным образом.

Государство дает своим представителям инструкции, как голосовать, и тем самым максимально стремится обезопасить себя от злоупотреблений и проявлений профессиональной некомпетентности и злоупотреблений при принятии решений.

Ответственность представителей государства в акционерных обществах (кроме случаев привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления) наступает за нарушение государственными служащими (представителями государства) порядка согласования проектов решений, а также за голосование не в соответствии с полученными указаниями.

Согласно трудовому законодательству, работник обязан возместить работодателю причиненный ущерб в случае уменьшения наличного имущества работодателя или ухудшения состояния такого имущества. Материальная ответственность работника, как правило, ограничивается размерами его среднего месячного заработка (ст. 238 ТК РФ). Полная материальная ответственность возникает, например, в случаях умышленного причинения ущерба, причинения ущерба в результате административного проступка или преступных действий работника (ст. 242, 243 ТК РФ).

К представителям государства в акционерных обществах предъявляются объективные требования. Так, основанием для рассмотрения вопроса о назначении лица в качестве управляющего и заключения с ним договора о представлении интересов государства в органах управления акционерных обществ является аттестат управляющего, т.е. представителями государства могут быть только подготовленные специалисты.

Для получения аттестата управляющего лицу необходимо овладеть знаниями в таких областях, как основы менеджмента, финансового аудита и планирования; основами работы с ценными бумагами и т.п.

Ряд исследователей полагают, что гарантией надлежащего исполнения поверенным своих обязанностей может служить высокая оплата его труда, зависящая от эффективности исполнения им функций управления и соединенная с полной материальной ответственностью и регулярным декларированием собственных доходов и доходов своих близких родственников.

Увязывание дохода представителя государства с доходом общества не может служить гарантией от злоупотреблений данного представителя, так как в данном случае будет идти речь о том, что чиновник извлекает выгоду из управления государственным имуществом. Очевидно, что государство не может выплачивать такому чиновнику значительные суммы от дохода общества, так как это ставит данного чиновника в неравное положение с другими государственными служащими.

Заслуживает внимания подход к выбору представителя субъекта федерации в акционерном обществе, высокие требования к нему: гражданин не может быть назначен представителем, если он имеет непогашенную или неснятую судимость за совершенное преступление; состоит в близком родстве или свойстве с лицом, выполняющим управленческие функции в данном обществе, или с другим представителем в случае назначения их в один и тот же орган управления общества; одновременно участвует в деятельности органа управления данного общества от своего имени или от имени других участников общества; уже назначен представителем более чем в два хозяйственных общества.

Проведя анализ норм, регламентирующих деятельность представителя государства в акционерных обществах, необходимо отметить, что наиболее эффективным способом контроля за деятельностью представителей государства является, как это ни странно, не государственный контроль, а контроль акционеров общества.

Общество, в лице Генерального директора, может:

– умышленно занижать прибыль общества, что ведет к уменьшению размера дивидендов;

– недвижимое имущество общества сдавать в аренду по заниженной цене, размещать на своих площадях третьих лиц без установленных законом оснований;

– приобретать непрофильные активы (что также уменьшает прибыль общества и размер дивидендов);

– отчуждать наиболее ликвидные активы в пользу лиц, дружественных генеральному директору;

– заключать контракты, связанные с производственной деятельностью, по цене ниже рыночной, на невыгодных условиях (выгодных для генерального директора);

– принимать на себя заведомо невыполнимые, ненужные, кабальные обязательства по договору поручительства, залогу с последующим банкротством общества в интересах кредиторов, дружественных генеральному директору и т.п.

В случае, когда государство является основным акционером, можно и нужно своевременно информировать государство о нарушениях, допускаемых руководством общества при ведении хозяйственной деятельности.

Руководитель профильного министерства (ведомства, агентства), в ведении которого находятся вопросы, связанные с участием государства в акционером обществе, не может игнорировать информацию о нарушениях, допускаемых руководством общества, так как в противном случае встает вопрос о его личной дисциплинарной ответственности как должностного лица в лучшем случае (в худшем – об уголовной).

Располагая информацией о нарушениях в деятельности общества, необходимо представлять ее как в профильное министерство, так и в:

– Федеральную службу по финансовым рынкам (для решения вопроса о привлечении к административной ответственности за нарушения законодательства, связанного с оборотом ценных бумаг);

– налоговый орган (по вопросу представления недостоверной отчетности и т.п.);

– правоохранительные органы – в отдел по борьбе с экономическими преступлениями (злоупотребление должностным положением, ст. 201 УК РФ и т.п.).

Акционер может обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными решений органов управления общества, сделок, привлекая при этом в качестве третьего лица государство как владельца контрольного пакета акций (в рамках рассмотрения данного дела государство будет вынуждено определиться со своей позицией по отношению к оспариваемым решениям и сделкам).

Согласно ст. 71 Закона об АО члены совета директоров общества, Генеральный директор общества, члены коллегиального органа (правления) должны действовать в интересах общества, осуществлять свои права разумно и несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием). Общество или акционер (акционеры), владеющие в совокупности не менее чем 1% акций, вправе обратиться в суд с иском к члену совета директоров, Генеральному директору, члену правления о возмещении убытков, причиненных обществу.

Представители государства в совете директоров открытого общества несут ответственность наряду с другими членами совета директоров открытого общества.

Таким образом, в случае если государство, в лице своего полномочного представителя в совете директоров, информировано о противоправной деятельности руководства общества, причиняющей убытки обществу и т.п., однако никаких действий по пресечению данного противоправного поведения предпринято не было, акционер вправе обратиться с иском в суд о взыскании с такого представителя государства убытков, причиненных обществу. Представляет целесообразным привлечение по таким делам в качестве третьего лица государства в лице уполномоченного органа, для того чтобы владелец контрольного пакета акций определил свою позицию по отношению к заявленному требованию о возмещении убытков.

Кроме того, миноритарный акционер должен эффективно использовать свое право на участие в собрании акционеров общества. На данном собрании акционер, располагающий информацией о недобросовестном, халатном отношении к своим обязанностям руководителя общества (назначенного государством), вправе и должен выступить со своим мнением по поводу данной деятельности, дав ей соответствующую оценку и предложив не признавать итоги работы общества за год удовлетворительными.

В соответствии со ст. 53 Закона об АО акционер, владеющий 2% акций, вправе внести вопросы в повестку и выдвинуть кандидатов в совет директоров, коллегиальный орган, ревизионную комиссию, счетную комиссию, кандидата на должность единоличного исполнительного органа, а также вносить формулировки в решения по предлагаемым вопросам.

Представляется, что при неудовлетворительной деятельности генерального директора, правления общества, акционер должен предложить представителю государства обсудить вопрос о снятии с должности такого директора, представив свою кандидатуру.

Наибольшими правами в данном вопросе располагает акционер, владеющий 10% акций, так как он вправе инициировать собрание акционеров, в частности, по вопросу переизбрания генерального директора.

Для того чтобы располагать информацией о деятельности общества, акционер должен эффективно использовать свое право на получение информации, предусмотренное ст. 89, 90, 91 Закона об АО. Акционер вправе получить от общества в течение семи дней копии документов, подтверждающих права общества на имущество, находящееся на балансе, внутренние документы, годовые отчеты, документы бухгалтерской отчетности, протоколы общих собраний заседаний совета директоров, ревизионной комиссии, отчеты независимых оценщиков, списки аффилированных лиц, заключения ревизионной комиссии, аудитора общества, проспекты эмиссии, ежеквартальные отчеты и др. документы.

Акционеры, владеющие не менее 25% акций, вправе получить копии документов бухгалтерского учета и протоколы заседаний правления.

Представляется, что в обществах, в которых государство владеет контрольным пакетом акций, достаточное число акционеров – работники предприятий. Естественно, что, не желая конфликтовать с руководством предприятия, данные акционеры, как правило, не запрашивают вышеуказанную информацию (документы) о деятельности общества. В то же время данные лица (особенно из числа администрации предприятия) обладают так называемой инсайдеровской информацией, которая крайне полезна при оценке эффективности управления акционерным обществом.

Миноритарный акционер вправе выбрать способ защиты своих прав: осуществить продажу своих акций стороннему лицу, а в последующем от его имени предпринимать действия, направленные на осуществление эффективного контроля за управлением обществом в лице Генерального директора, назначенного государством.

О том, насколько представитель государства в акционерном обществе грамотно распоряжается своими полномочиями, свидетельствует немногочисленная арбитражная практика по данному вопросу.

13. Особенности и проблемы управления имущественными комплексами государственных учреждений.

13.1. Правовое положение государственных учреждений

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус государственного учреждения, содержатся в Гражданском кодексе, Федеральных законах «Об акционерных обществах», «О федеральных и муниципальных государственных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», а также в ряде правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственной научно-технической политике», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» и других.

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры. Социально-культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности.

Законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» вносятся коррективы в это определение. Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.

Помимо этого, в целях эффективного использования бюджетных средств закон предусматривает внесение существенных изменений в ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части распространения его положений на казенные и бюджетные учреждения. Так, кроме понятия «государственные и муниципальные нужды» вводится понятие «нужды бюджетных учреждений», государственные и муниципальные заказчики дополняются иными заказчиками, государственные и муниципальные контракты дополняются гражданско-правовыми договорами бюджетных учреждений.

13.2. Имущество государственных учреждений и проблемы управления им

В соответствии со ст. 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Поскольку законодательством РФ имущество на праве оперативного управления закрепляется также и за казенными предприятиями, то создается впечатление, что содержание этого права для данных организаций одинаково.

Правомочие пользования реализуется государственным учреждением в отношении имущества, переданного ему государством и учитываемого в соответствии со сметными документами. Законодательством не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества учреждению, однако в некоторых субъектах Российской Федерации практика заключения таких договоров получила распространение. Например, такие договоры заключаются в г. Москве в соответствии с Типовым договором о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением г. Москвы. По мнению многих юристов, заключение подобных договоров является оправданным, особенно в свете взятого Правительством РФ курса на полный учет и формирование реестра государственного имущества. Неотъемлемым приложением к такому договору должен стать Паспорт имущественного комплекса, содержащий акты оценки стоимости имущества, справки о наделении оборотными средствами, штатное расписание, Свидетельство на право аренды недвижимого имущества, выписки из паспортов БТИ и иные необходимые документы. Наличие данных документов упростило бы в дальнейшем осуществление контроля за сохранностью закрепленного за учреждением имущества.

Имущество учреждениям должно передаваться на основании Акта приемки-передачи имущества, с момента подписания которого сторонами и возникает фактическое право оперативного управления имуществом у учреждения. Денежные средства зачисляются уполномоченным органом на текущий счет организации. Таким образом, имущество фактически выбывает из владения собственника, и это правомочие переходит к учреждению.

Правомочие пользования, в силу установленных законодательством норм, должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности и целевым назначением имущества.

Что касается целей деятельности организаций (на реализацию которых и передается имущество), то они определяются специальным законодательством и Уставом учреждения. В литературе неоднократно высказывалось мнение, что речь должна идти не о целях деятельности, а о целях создания организации. Действительно, определение того, что является целью деятельности некоммерческой организации, в законодательстве отсутствует, зато в ст. 120 ГК РФ четко определены цели создания учреждений. Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организаций, в том числе и некоммерческих. При отчуждении имущества государственным учреждениям прежде всего должно уделяться внимание целям создания учреждения.

В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В научной литературе в связи с этим получила хождение такая весьма оригинальная конструкция, что в случае возникновения необходимости распорядиться имуществом учреждение «вправе просить собственника о том, чтобы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества»

Вероятно, от целей, которые ставит перед собой государство при управлении принадлежащим ему имуществом, и стоит отталкиваться при рассмотрении множественных проблем, связанных с этим полем деятельности.

Государственная политика по управлению имуществом государственных предприятий и учреждений, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

·увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

·оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

·вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

·использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

·повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

· полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

· повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

· классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

· оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

· обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Самое главное и очевидное в данном вопросе – сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, по данным Минфина России, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имело долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1030 учреждений полностью финансировалось за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности, как образование, здравоохранение, наука и культура. Примечательно, что доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов составляла: в федеральных учреждениях здравоохранения 30 %, в федеральных учреждениях культуры 37,7 %, в федеральных учреждениях сельского хозяйства 21,5 %.

Эффективность – один из принципов управления государственным имуществом, в Концепции управления государственным имуществом определила его как достижение цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Будучи «под крылом» у государства и не находясь под постоянным воздействием рисков, как это происходит у частных предпринимателей, нет и особых забот об эффективности деятельности.

Решить эту проблему, в общем, непросто. Для этого необходимо как минимум развить личную заинтересованность у руководства и сотрудников, для этого придётся продумать возможные стимулирующие мероприятия, а это не обходится без увеличения заработной платы. Автору не видится больше никаких путей для улучшения экономической отдачи от деятельности государственных учреждений, кроме этого. Возможно, это узколобый подход, но, разве не логична схема: чтобы подтолкнуть человека к действию, надо дать ему понять, что он может от этого что-то приобрести либо потерять.

В этом ключе мыслили и авторы нового ФЗ от 8 мая 2021 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Постулаты, касающиеся конкретно данного вопроса, следующие:

· изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2021 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;

· предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

· устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

· расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения

Нет прав без обязанностей, а обязанностей без прав.

14.1. Состав и общая характеристика муниципального имущества

Муниципальная собственность – собственность муниципально­го образования (средства местного бюджета муниципальные вне­бюджетные фонды имущество органов местного самоуправления муниципальные земли природные ресурсы, находящиеся в муни­ципальной собственности муниципальные предприятия и органи­зации муниципальные банки и другие финансово-кредитные ор­ганизации муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования здравоохранения культуры и спорта другое движимое и недвижимое имущество);

Муниципальное управление – организующее и регулирующее воздействие органов местного самоуправления на жизнедеятель­ность населения городских и сельских поселений в целях ее упо­рядочения и воспроизводства опирающееся на их властную силу;

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса учреждения об­разования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.

Конкретный состав муниципального недвижимого имущества, установленный Федеральным законом 2003 года (с последующими изменениями и дополнениями):

· Имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, освещения улиц (для муниципального района только для электро- и газоснабжения в его границах)

· Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения (за исключением объектов федерального и регионального значения), а также имущество, предназначенное для их обслуживания

· Жилищный фонд социального обслуживания для малообеспеченных граждан, а также имущество, необходимое для его содержания

· Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций

· Библиотеки (для муниципального района – межпоселенческие библиотеки и коллекторы)

· Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры

· Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного значения

· Имущество, предназначенное для развития массовой физической культуры и спорта

· Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации

· Имущество, предназначенное для организации осуществления экологического контроля

· Имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка силами муниципальной милиции

· Имущество, предназначенное для обеспечения дошкольного и школьного, дополнительного образования, организации отдыха детей в каникулярное время

· Архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов

· Имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные выше.

Городские округа и муниципальные районы могут также иметь в собственности недвижимое имущество, переданное органами государственной власти для исполнения отдельных государственных полномочий (например, объекты социального обслуживания населения, транспортные средства и т.п.).

Согласно статье 130 Главы 8 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы самоуправления в свою очередь возлагают обязанность по учету муниципального имущества на комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ). Именно комитеты ведут перечень всех объектов, на которые распространяется право собственности конкретного муниципального образования.

Современные изменения в законодательстве направлены на ограничение перечня недвижимого имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, на исключение из него объектов, используемых в коммерческих целях (для пополнения доходов бюджета). В частности, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, упоминавшихся в Федеральном законе 1995 года. Одна часть недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, передается в управление муниципальным предприятиям и учреждениям, другая входит в состав муниципальной казны.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, муниципальную казну составляют средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Эффективное управление муниципальным имуществом обеспечивает качественное оказание муниципальных услуг.

Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (положения). Наиболее типичные из них представлены на рисунке 3:

Рисунок 3. муниципальные правовые акты по вопросам управления имуществом

Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой для всей страны классификации, методологической основе и программной базе. Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается комитет по управлению имуществом (далее – комитет) или иной орган.

14.2. Операции с муниципальным имуществом

Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций возложенных на местное самоуп­равление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собст­венности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

Органы местного самоуправления могут осуществлять с объектами муниципальной собственности операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муниципального образования. Ниже рассматриваются особенности отдельных операций с муниципальным имуществом.

Купля-продажа. Неэффективная муниципальная собственность может быть приватизирована. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ». По условиям приватизации объекты муниципальной собственности разбиваются на категории:

– объекты, приватизация которых запрещается;

– объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению

представительного органа муниципального образования;

– объекты, приватизация которых осуществляется администрацией по программам, ежегодно

утверждаемым представительным органом.

Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов муниципальной собственности, подлежащих и запрещенных для приватизации. Способы приватизации собственности муниципальное образование выбирает самостоятельно. Чаще всего это аукцион или коммерческий конкурс.

Аукцион проводится в форме открытых торгов, в которых выигрывает назвавший максимальную цену. Победителем коммерческого конкурса объявляется предложивший не только наиболее высокую цену, но и лучшие условия. При равенстве предложений победителем признается участник, чья заявка была подана раньше. Для муниципального образования коммерческий конкурс имеет преимущества, так как оно может выдвигать такие условия приватизации, как сохранение профиля предприятия в течение определенного времени, сохранение рабочих мест и т.п.

Муниципалитет может приобретать в собственность необходимое ему имущество. Продавцами являются физические и юридические лица, а также органы государственной власти. Государственную регистрацию прав собственности осуществляют специальные учреждения юстиции.

Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обменено на другое.

Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно передать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество. Договор дарения также подлежит государственной регистрации прав собственности.

Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения; оборудование, транспортные средства и другое имущество, не теряющее своих натуральных свойств в процессе использования.

Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущество, подают заявку в Комитет. Заявка должна быть рассмотрена в течение определенного времени со дня ее регистрации. При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия. Администрация может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и т.п.). Если все они согласованы, заключается договор аренды между Комитетом и арендатором. Последний берет на себя коммерческий риск, самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность на базе арендованного имущества, получает прибыль. Срок аренды определяет Комитет с учетом интересов муниципального образования. Арендная плата служит одним из источников доходов местного бюджета.

В отдельных случаях на передачу муниципального имущества в аренду может проводиться некоммерческий конкурс, когда от арендатора требуют выполнения определенных условий.

Целевым назначением, без проведения конкурса, муниципальное имущество может передаваться в аренду в исключительных случаях – конкретному арендатору под определенный вид деятельности.

Органы управления каждого муниципального образования утверждают правила расчета арендной платы, это порождает множество алгоритмов. Однако все они могут быть приведены к нескольким основным типам:

1. Фиксированная арендная плата устанавливается для конкретного договора распоряжением органов муниципального самоуправления.

2. Арендная плата – это произведение арендуемой площади объекта недвижимости на базовую ставку аренды.

3. Арендная плата рассчитывается с учетом площади арендуемого объекта, базовой арендной ставки за квадратный метр и установленного набора коэффициентов. Коэффициенты определяются:

· по месту расположения объекта;

· по способу использования;

· по организационно-правовой форме юридического лица;

· по техническим характеристикам объекта аренды.

4. Арендная плата может быть уменьшена за счет льгот на часть арендуемой площади или для отдельных категорий арендаторов.

5. Для объектов движимого имущества арендная плата может определяться, как часть от текущей балансовой или рыночной стоимости.

Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета. Выделяют следующие задачи обеспечения эффективного управления муниципальной собственностью:

– структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;

– обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;

– создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;

– выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;

– повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности.

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в облас­ти обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере пере­хода с более высокого уровня на находящийся ниже.

Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельст­вует о возрастающем перераспределении финансовых средств че­рез областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализа­цию намеченной социально-экономической политики ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов разви­тия местного хозяйства.

Можно утверждать, что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложе­ния призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепле­ние за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо, в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущест­венные и подоходные налоги.

14.3. Экономические проблемы управления муниципальным имуществом

Проблемы управления муниципальным имуществом в городах бывших социалистических стран, по сути, схожи с таковыми в странах с развитой рыночной экономикой, но в них необходимость усовершенствования управления имуществом гораздо острее. В странах с менее развитой экономикой доля муниципального имущества обычно очень большая; персонал, который должен управлять им, плохо подготовлен, а стандартные источники финансирования общественных услуг слишком скудны, чтобы компенсировать потери из-за плохого управления муниципальным имуществом. В результате ошибки управления имуществом в менее развитых странах оказывают гораздо большее негативное воздействие на граждан, чем в более развитых странах.

В Конституции Российской Федерации перечислены важней­шие вопросы местного значения: управление муниципальной соб­ственностью формирование утверждение и исполнение местных бюджетов установление местных налогов и сборов осуществление охраны общественного порядка.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами муниципальной собственностью заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обу­словленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.

Следует отметить что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления уровень собственных и закрепленных на постоян­ной или долговременной основе доходов очень мал. Система меж­бюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методиче­ская основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муни­ципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжело­го финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований – бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нор­мальной жизнедеятельности населения возможности прогнозиро­вания и планирования. Отсутствие средств необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений ор­ганов государственной власти приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

При формировании муниципальной собственности, управлении муниципальным имуществом и его приватизации возникают сложные экономические проблемы. Далее рассматриваются некоторые из них.

1. Передача объектов в муниципальную собственность.

Основная доля ведомственного жилья, объектов инженерной инфраструктуры городов и объектов социального назначения уже передана в муниципальную собственность. При передаче в муниципальную собственность объектов, остающихся пока в собственности предприятий, возникают серьезные проблемы.

Проблема финансирования. При существующей практике, подписывая акт приемки объектов в муниципальную собственность, орган местного самоуправления далеко не всегда получает дополнительные доходы в бюджет для финансирования их содержания. Отказ от приема тоже опасен, поскольку многие предприятия в условиях финансового кризиса не в состоянии содержать жилые дома, детские сады, другие объекты, которыми пользуются жители муниципального образования. Нередки случаи, когда предприятия просто «бросают» социальные объекты, имущество которых разворовывается. Здесь не может быть общего рецепта, и в каждом конкретном случае орган местного самоуправления обязан принимать решение с учетом всех экономических и социальных факторов.

Проблема износа. По закону владелец должен передать объект в муниципальную собственность в состоянии, пригодном для эксплуатации. На деле зачастую передаются ветхие жилые дома, требующие срочного капитального ремонта или даже сноса и переселения жильцов, изношенные инженерные сети, котельные и т.п. Муниципальное образование вправе отказаться от приема в собственность подобных объектов, но в отдельных случаях, сознавая безвыходность ситуации, соглашается на это. Такая практика отрицательно сказывается на его финансовом состоянии.

2. Определение условий сдачи в аренду, обоснованное установление ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества.

В данном случае важно найти баланс интересов между стремлением муниципального образования увеличить доходы бюджета от аренды и опасностью свертывания арендаторами важных видов хозяйственной деятельности в связи с высокими затратами на арендную плату.

Надежным средством решения этой проблемы является широкая дифференциация ставок арендной платы в зависимости от места расположения арендуемого объекта и вида деятельности, сочетающаяся с системой льгот и привилегий.

3. Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и

совершенствование технологии приватизации.

Здесь могут быть реализованы разные подходы для экономически эффективных (доходных) и убыточных объектов. Доходный объект можно продать по высокой цене и получить крупные разовые поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать. Формально выполненный экономический расчет обычно свидетельствует в пользу приватизации, однако представительный орган муниципального образования при согласовании программы на очередной год не может ограничиться таким расчетом и должен взвесить все, в том числе отдаленные последствия приватизации объекта.

Цель приватизации убыточных объектов – сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта в этом случае может быть низкой. Единственным ограничителем является социальная значимость объекта. Например, в одном из городов депутаты отказались включить в представленный администрацией план приватизации на очередной год убыточный книжный магазин, поскольку это был единственный в городе магазин, специализированный на продаже учебной и методической литературы. В условия бюджетного дефицита принятие таких решений является нелегкой задачей.

4. Приватизация жилья.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы как можно больше жителей стали собственниками своих жилых домов и квартир. В соответствии с Федеральным законом 2003 года и новым Жилищным кодексом РФ муниципальное жилье сохранится только для малоимущих (жилищный фонд социального назначения) и некоторых других категорий граждан (специализированный жилищный фонд). Фактически население, несмотря на бесплатность приватизации (за исключением расходов по оформлению соответствующих документов), приватизировало лишь около половины жилищного фонда.

Основной причиной этого стали опасения, связанные с лишением владельцев частного жилья бюджетных дотаций. Люди не хотят также приватизировать квартиры в ветхих жилых домах в надежде на улучшение жилищных условий. Основным способом решения проблемы является работа с населением при четких обязательствах создания одинаковых экономических условий для приватизированного и муниципального жилья, содействие созданию товариществ собственников жилья, наглядная демонстрация их преимуществ.

Для осуществления работ, связанных с приватизацией жилья, в муниципальных образованиях создаются соответствующие структуры, чаще всего в форме агентств, имеющих статус муниципального учреждения. Наряду с этим приватизацию муниципального жилья могут осуществлять частные агентства.

5. Приватизация встроенных помещений в жилых домах.

Многие органы местного самоуправления при приватизации предприятий и организаций, расположенных на первых этажах жилых домов, отказывают в приватизации самих помещений, передавая их предприятиям в аренду. Таким образом муниципальная власть сохраняет за собой рычаги воздействия на предприятия. Отрицательным же моментом является то, что организация, не получив помещение в собственность, воздерживается от серьезных капитальных затрат на его обустройство.

Ситуация может измениться благодаря созданию товариществ собственников жилья.

Встроенное помещение должно стать коллективной собственностью товарищества, и уже с ним арендатор должен будет устанавливать договорные отношения. Однако муниципальная власть может участвовать в товариществе как собственник встроенного помещения, если в нем располагается, например, муниципальное учреждение.

В странах как с рыночной, так и нерыночной экономикой наблюдается поразительное сходство в практике управления государственным недвижимым имуществом. Структура управления в этих странах крайне нечеткая. Зачастую вообще неизвестно, какая недвижимость находится в распоряжении органов управления, а существующие данные по этому вопросу бывают скудны. В целом процесс управления фрагментирован. Каждый объект имущества рассматривается по отдельности, в режиме реагирования на проблемы. Обслуживание и ремонт не производятся своевременно, откладываются на будущее и имеют некачественный характер. Многие пользователи недвижимости не имеют договоров аренды и соответственно не платят арендной платы. Наличие имущества не отражается в плане бухгалтерских счетов или в финансовых отчетах. Более того, решения в сфере управления подвержены политическому вмешательству. Иными словами, государственное недвижимое имущество зачастую рассматривается как «бесплатное благо», за которое пользователи ничего не платят и которое не имеет никакого отношения к вопросам эффективности и результативности деятельности правительства.

14.4. Комплексный подход к управлению муниципальной недвижимостью

Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сейчас, не смотря на тотальную приватизацию всего и вся, государство и муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Вопросы формирования, эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью, поэтому являются весьма актуальными в нынешних экономических условиях.

Экономический механизм управления собственностью города представляет собой ком­плекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных еди­ной политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.

Для вновь созданных муниципальных образований особую актуальность приобретает проблема скорейшего и полноценного нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом. Решение проблемы создания эффективной системы управления муниципальным имуществом предполагает сосредоточение нормотворческих, организационных и управленческих усилий органов местного самоуправления на следующих основных направлениях:

1. Обеспечение надлежащего (т.е. полного и своевременного) учета муниципального имущества и ведение его реестра, включающего многоаспектное (техническое, экономическое, правовое) описание соответствующих объектов учета.

2. Обеспечение оптимальности управленческих решений по распоряжению муниципальным имуществом (соблюдение взвешенного баланса социальных, фискальных и инвестиционных целей), в том числе при его отчуждении, закреплении в хозяйственном ведении или оперативном управлении, передаче в пользование или доверительное управление, внесении в качестве вклада при создании хозяйственных обществ, использования в качестве обеспечения кредитных обязательств (ипотека).

3. Обеспечение надлежащего содержания и эффективного использования муниципального имущества, включая меры по повышению инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости.

4. Обеспечение эффективного контроля за сохранностью и использованием по назначению муниципального имущества.

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективно­сти управления муниципальным хозяйством. В большинстве му­ниципальных образований не применяется или применяется фор­мально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано.

До недавнего времени управление муниципальной землей и муниципальным недвижимым имуществом рассматривалось муниципальными образованиями как две различные задачи, решение которых возлагалось на разные органы: земельный комитет и комитет по управлению имуществом. Недостатком раздельного управления землей и недвижимым имуществом является отсутствие единой системы объективной оценки и взимания платежей за использование муниципальной недвижимости, что приводит к постоянному занижению ее стоимости и сокращению поступлений в бюджет. Осложняется контроль денежных потоков в сфере недвижимости, прогнозирование тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет. Все это снижает значимость недвижимости для муниципального образования. Переход к единой системе управления муниципальной недвижимостью обеспечивает создание цивилизованного местного рынка недвижимости, гарантии имущественных прав на недвижимость, а также привлечение инвестиций в недвижимость и, как следствие, увеличение доходов бюджета.

Для перехода на единое управление недвижимостью в некоторых городах в составе администраций созданы структурные подразделения (департаменты, комитеты) по управлению недвижимостью, в состав которых входят земельные комитеты и комитеты по управлению муниципальным имуществом. В этих структурных подразделениях централизованы ведение реестра недвижимости, бухгалтерский учет, юридическая служба и т.п. За счет этого муниципальные власти получают существенный эффект.

Особый интерес представляет опыт управления недвижимостью в г. Томске, где создано муниципальное учреждение «Томское городское имущественное казначейство». Это казначейство является единым многофункциональным балансодержателем всех объектов муниципальной собственности города, кроме жилищного фонда. Его основные задачи:

– контроль эффективного и целевого использования объектов муниципальной собственности, сдаваемых в аренду;

– контроль эффективного использования бюджетных средств на содержание и ремонт объектов муниципальной собственности;

– обеспечение сохранности муниципального имущества, в том числе временно пустующих помещений и изъятого имущества;

– анализ эффективности использования и систематический учет муниципального имущества.

В рамках этих задач упомянутое учреждение осуществляет:

– контроль технического состояния и эксплуатации закрепленных за ним зданий и помещений, определение необходимости и возможности ремонта объектов;

– экспертизу проектно-сметной документации и актов выполненных арендаторами работ при проведении капитальных ремонтов зданий и помещений, контроль качества и объемов выполненных работ;

– инвентаризацию и иные проверки выполнения договоров аренды и использования по назначению объектов муниципальной собственности;

– ведение реестра муниципальной собственности города, выявление, учет и принятие мер к постановке на свой баланс бесхозяйных объектов муниципальной собственности;

– организацию работы по паспортизации и проведению оценки стоимости объектов муниципальной собственности;

– контроль своевременного поступления арендной платы в бюджет города и выполнения договоров между арендаторами и организациями, оказывающими коммунальные услуги;

– контроль использования муниципального имущества в соответствии с требованиями.

Созданная в Томске структура призвана в комплексе решать все вопросы управления муниципальным имуществом и обеспечить повышение эффективности его использования.

Вообще, критерием эффективности использования муниципального имущества может выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетания общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.

Выделяют три аспекта, с позиций которых оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости: земельный; градостроительный; природоохранный.

С позиций первого аспекта эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второго – созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса города; с позиций третьего – максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося, в конечном итоге, на здоровье населения.

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимости. Основным критерием отбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта недвижимости.

Бюджетная эффективность организаций, использующих го­родское имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имуще­ства, принадлежащего муниципалитету.

Касаясь вопроса бюджета муниципального образования, необходимо отметить, что неналоговые доходы приобретают все большее значение для местных бюджетов.

В результате проведенного анализа можно выделить следующие задачи экономического механизма эффективного управления муниципальной собственностью:

· создание благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;

· совершенствование экономических условий для развития малого и среднего предпринимательства;

· финансовое оздоровление хозяйствующих субъектов посредством предоставления ресурсов города и различных льгот;

· формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики для производственного, технологического и социального развития предприятий, создания конкурентоспособной продукции и услуг;

· стимулирование прозрачности капиталов и привлечение инвестиций;

· координация деятельности предприятий, связанных технологическими цепочками;

· согласование мер государственного протекционизма и поддержки отечественного производителя с требованиями рынка и финансовыми возможностями города;

· управление долгами и правами требования города как частью нематериальных активов;

· стимулирование внутренних преобразований на предприятиях и содействие их реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях рыночной экономики;

· использование долей (пакетов акций), находящихся в собственности города, как эффективного средства управления хозяйствующими субъектами и источник доходов города;

· оптимизация структуры собственности города.

Итак, контроль над достижением эффективности управления может осуществляться по следующим направлениям:

1. увеличение доходов местного бюджета от использования муниципального имущества;

2. своевременная разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы;

3. сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы;

4. обеспечение полноты реестра объектов муниципального недвижимого имущества.

15.1. Аренда государственного и муниципального имущества

Аренда — форма имущественного договора, при которой собственность передаётся во временное владение и пользование или во временное пользование арендатору за арендную плату. Например, в сельском хозяйстве и добывающих отраслях оплачивается временное пользование землей или недрами. Включает земельную ренту, амортизацию процента за пользование материальными активами.

В соответствии с договором, собственностью арендатора являются плоды, продукция и доходы, полученные им в результате использования арендованного имущества.

Аренда различается по следующим видам:

1) Аренда;

2) Субаренда;

3) Наем;

4) Поднаем.

При этом, существуют некоторые особенности аренды для различных видов движимого и недвижимого имущества:

1) прокат движимого имущества;

2) аренда транспортных средств;

3) аренда зданий и сооружений;

4) аренда предприятий;

5) финансовая аренда (лизинг).

Согласно Гражданскому кодексу, договор аренды – соглашение двух или более лиц, при котором арендодатель обязуется предоставить арендатору на временное владение или пользование (либо только пользование) свое имущество.

Гражданский кодекс также дает следующие определения понятиям арендатор и арендодатель:

Арендодатель – наймодатель, собственник имущества (это может быть как физическое, так и юридическое лицо), который предоставляет имущество арендатору за плату во временное пользование и владение или во временное пользование. Имущество может сдавать в аренду только его собственник или лицо, уполномоченное на это собственником или законодательством.

Арендатор — наниматель (как физическое, так и юридическое лицо), заключивший договор аренды и оплачивающий пользование и владение или пользование предоставленным имуществом собственнику (наймодателю).

Гражданское законодательство не предусматривает каких-либо требований и ограничений к арендатору. Исключением может быть только гражданская дееспособность. Это ограничение также применяется и к другим субъектам гражданско-правовых отношений.

Объектом аренды выступают земельные участки и здания, предприятия и оборудование, сооружения и транспортные средства, а также другие вещи, не теряющие своих натуральных свойств в процессе их использования (такие вещи называются непотребляемыми).

Договор аренды должен чётко определить конкретное имущество, сдаваемое в аренду, то есть данные, позволяющие индивидуализировать объект аренды, должны быть непосредственно указаны в договоре. Запрещается сдавать в аренду предприятия оборонных отраслей, связи, транспорта, предприятия топливно-энергетического комплекса, здания государственных банков и т. д.

Сроки договора аренды, как правило, устанавливаются соглашением арендатора и арендодателя и подлежат обязательному фиксированию в договоре. При отсутствии фиксированных сроков действия договора аренды, договор считается заключенным на неопределенный срок. При этом, стороны договора могут в любой момент отказаться от его исполнения, но при условии заведомого предупреждения о своих намерениях другой стороны. В этом случае, необходимо уведомить об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества за три месяца.

Различают следующие виды договора по срокам:

1) Бессрочный – срок договора не определён соглашением сторон;

2) Долгосрочный – срок действия от 5 до 20 лет;

3) Среднесрочный – срок действия от 1 до 5 лет;

4) Краткосрочный – срок действия – до 1 года.

Договор аренды заключается в письменной форме независимо от сроков его действия и того, кем являются стороны: физическими или юридическими лицами. После заключения договора аренды более, чем на год, он подлежит обязательной регистрации в Федеральной регистрационной службе.

Арендатор обязан своевременно и в определенные договором сроки, вносить плату за пользование имуществом – арендную плату. Порядок и условия внесения арендной платы также определяются договором. Но в случае, когда договором они не определены, считается, что установлены такие порядок, условия и сроки, какие обычно применяются при аренде аналогичного имущества при аналогичных обстоятельствах.

Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:

1) определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;

2) установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества

3) предоставления арендатором определенных услуг;

4) передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;

5) возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.

Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.

Также, арендодатель обязан платить налог по форме 3-НДФЛ.

Что касается государственного и муниципального имущества, то этим имуществом распоряжается соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления. В таком случае, арендаторы выступают налоговыми агентами по НДС. Проблема заключается в том, что по ряду вопросов налогоплательщики и налоговые органы до сих пор не могут прийти к единому мнению.

Гражданский кодекс РФ не выделяет договор аренды государственного и муниципального имущества в отдельный вид арендных правоотношений. Вместе с тем в зависимости от того, кто является сторонами такого договора, в зависимости от самого объекта договора налоговые обязательства, как арендодателя, так и арендатора имеют ряд особенностей.

На основании Указа Президента РФ от 30.09.2002 № 495 «О совершенствовании порядка определения размеров арендной платы и передачи в безвозмездное пользование общественных, административных и переоборудованных производственных зданий, сооружений и помещений, находящихся в государственной собственности», установлен порядок исчисления арендной платы за сдаваемые в аренду общественные, административные и переоборудованные производственные здания, сооружения и помещения.

Размер арендной платы в месяц рассчитывается исходя из площади сдаваемых общественных, административных и переоборудованных производственных помещений и ставки арендной платы за 1 кв.м арендуемой площади.

В Положении дает определение понятию «арендуемая площадь».

Арендуемая площадь – площадь общественных, административных и переоборудованных производственных помещений, которая сдается в аренду и размер которой определяется умножением нормируемой площади на коэффициент перевода.

Коэффициент перевода – это отношение общей площади здания, сооружения к нормируемой площади здания, сооружения. Причем для расчета арендуемой площади введено ограничение применения коэффициента перевода.

В размер арендной платы включаются амортизационные отчисления, налоги и платежи, уплачиваемые арендодателем общественных, административных и переоборудованных производственных помещений в бюджет. Это происходит в соответствии с налоговым и бюджетным кодексами, и не включаются соответствующие расходы по эксплуатации и текущему ремонту помещений, затраты на коммунальные услуги, включая плату за потребляемую электроэнергию.

Расходы по эксплуатации взимаются исходя из фактически занимаемой площади, размер которой определяется умножением нормируемой площади на фактический коэффициент перевода.

15.2. Особенности аренды объектов нежилого фонда

Одной из функций комитетов по управлению имуществом и других субъектов управления государственным и муниципальным имуществом, стала сдача в аренду большого массива государственных помещений. Часто среди граждан комитеты по имуществу ассоциируются именно с арендодателями, хотя в действительности эта деятельность имеет вовсе не основной характер.

Согласно статье 606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование ли во временное пользование. Таким образом, законодательное определение выделяет только две стороны в договоре аренды. Однако для отношений по аренде государственного недвижимого имущества характерно появление третьей фигуры – балансодержателя.

Рисунок 4. Порядок предоставления нежилого помещения в аренду

В течение нескольких десятилетий огромные массивы государственных имуществ учитывались на балансах государственных предприятий, а также обслуживались и содержались ими. Но сейчас расчет на массовую приватизацию не оставил государственного внимания тем объектам, которые не приватизировались и продолжают содержаться на чьем то балансе. Если помещение не подлежит приватизации, а просто сдается государством в аренду, то ситуация мирная. Зачастую в договорах аренды балансодержатель выступает на стороне арендодателя с весьма условными полномочиями, получая свою часть от арендной платы.

Что касается споров из договоров аренды, то связаны они в основном с изменением или расторжением договоров. По закону суд может расторгнуть договор аренды по требованию арендодателя, когда арендатор: пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества. При использовании имущества с неоднократными нарушениями либо с существенным ухудшением имущества также расторгается договор аренды.

Существует ещё несколько условий расторжения данного договора: если более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа арендатор не вносит арендную плату или не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки.

Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.

15.3. Особенности аренды земельных участков

Что касается сдачи в аренду земельных участков, то Правительством РФ утвержден порядок организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков.

Рисунок 5. Виды аренды земельных участков

Организатором торгов выступает орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, или специализированная организация, действующая на основании договора с ними. При этом, орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков определяют: начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении торгов в форме аукциона, размер задатка и СМИ, где в дальнейшем будет опубликовано извещение о проведении торгов.

Рисунок 6. Способы предоставления земельных участков под строительство

Также установлено, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатором торгов является Российский фонд федерального имущества или его отделения.

В утвержденных правилах отмечается, что организатор торгов определяет место, дату и время начала и окончания приема заявок об участии в торгах. Также определяется место, дата и срок подведения итогов торгов и организуется подготовка и публикация извещения о проведении торгов и информация о результатах. Организатор торгов обеспечивает сохранность представленных заявок, документов и предложений, конфиденциальность сведений о лицах, подавших заявки и предложения. Содержание представленных документов до момента их оглашения при проведении конкурса или аукциона также является конфиденциальным.

Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% (в зависимости от условий арендодателя) начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.

Иностранные юридические и физические лица могут допускаться к участию в конкурсе или аукционе с соблюдением условий, установленных законодательством Российской Федерации.

1. Заявка на участие в торгах

2. Договор о задатке

3.Платежный документ (После проведения торгов обеспечение заявки возвращается на счет участника).

Задаток на участие подлежит перечислению на счет государственного органа власти, который выступает арендодателем, после заключения договора о задатке.

4. Паспорт (и копия) претендента на участие в торгах.

5. Доверенность на лицо, имеющее право действовать от имени претендента на получение права аренды.

6. Опись представленных документов.

7. Предложение по цене объекта предоставляется в письменной форме, запечатанное в отдельном конверте. Юридические лица дополнительно представляют:

8. Нотариально удостоверенные копии учредительных документов.

9. Документы, подтверждающие полномочия органов управления и должностных лиц претендента(Приказ о назначении, Решения и т.д.).

10. Письменное решение соответствующего органа управления претендента о приобретении объекта.

11. Сведения о доле Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале юридического лица.

15.4. Особенности отчуждения арендуемого имущества

Орган исполнительной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями принимает решение о возмездном отчуждении арендуемого имущества. Государственное или муниципальное унитарное предприятие вправе осуществить возмездное отчуждение недвижимого имущества, которое принадлежит ему и которое арендуется лицом, но для этого ему необходимо получить согласие собственника.

После принятия решения об отчуждении государственного или муниципального имущества орган, принявший об этом решение, направляет уведомление координационному или совещательному органу в области развития малого и среднего предпринимательства. Через тридцать дней после направления уведомления орган, принявший решение об отчуждении недвижимого имущества, включает данный объект в прогнозный план приватизации государственного или муниципального имущества.

Субъекты малого и среднего предпринимательства, при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, которая равна его рыночной стоимости и определена независимым оценщиком. При этом такое преимущественное право может быть предоставлено при условии, что арендуемое имущество находится в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение трех и более лет до дня вступления в силу настоящего Федерального закона в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества. Также преимущественное право может быть предоставлено при условии, что арендная плата за найм такого имущества перечислялась надлежащим образом в течение срока согласно договору. А также, если площадь арендуемых помещений не превышает установленные законами субъектов Российской Федерации предельные значения площади арендуемого имущества в отношении недвижимого имущества.

Порядок реализации преимущественного права арендаторов на приобретение арендуемого имущества:

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», уполномоченные органы в течение десяти дней с момента принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества направляют арендаторам (субъектам малого и среднего предпринимательства) предложения о заключении договоров купли-продажи государственного или муниципального имущества. Также направляются проекты договоров купли-продажи арендуемого имущества и договоров о его залоге.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которое приняло решение о совершении сделки, но которое прежде всего получило согласие собственника на отчуждение этого имущества, направляет указанному лицу предложение о заключении договора купли-продажи арендуемого имущества, в котором указывается цена этого имущества, установленная с учетом его рыночной стоимости, и проекты договора купли-продажи арендуемого имущества и договора о его залоге.

При согласии обеих сторон, договор купли-продажи арендуемого имущества должен быть заключен в течение тридцати дней со дня получения указанным субъектом предложения о его заключении и проектов договора купли-продажи арендуемого имущества и договора о его залоге.

При заключении договора купли-продажи арендуемого имущества необходимо, в первую очередь, наличие свидетельства, предоставляемое субъектами малого или среднего предпринимательства о соответствии их условиям отнесения к категориям субъектов малого и среднего предпринимательства.

В любой день до истечения срока, субъекты малого и среднего предпринимательства вправе подать в письменной форме заявление об отказе от использования преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.

Уступка субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого имущества не допускается.

16.1. Понятие и правовые основы доверительного управления имуществом

Доверительное управление рассматривается как деятельность доверительного управляющего по владению, пользованию и распоряжению имуществом в результате передачи данных прав ему собственником имущества на основании заключенного договора. При этом деятельность управляющего направлена на сохранение и максимизацию прибыли от использования объекта управления или в отдельных случаях – минимизацию и предотвращение убытков, которые могут быть вызваны какими-либо обстоятельствами. Она может быть направлена не только на приобретение и приращение имущества, но и на осуществление определенных разумных расходов по его поддержанию в удовлетворительном состоянии и эксплуатации, уплату налогов, долгов, наем работников и т. д.

Гражданский кодекс Российской Федерации содержит основные положения, характеризующие понятие доверительного управления имуществом. К ним относятся:

1. передача имущества в доверительное управление не является основанием перехода права собственности к доверительному управляющему, собственник остается прежним. Управляющий лишь осуществляет правомочия собственника в пределах, установленных договором и законом, а сам собственник данные правомочия уже не осуществляет. При этом управляющий совершает действия в отношении имущества не в собственных интересах, а в интересах выгодоприобретателя – собственника или указанного последним третьего лица. Это в основном и является главным отличием понятия доверительного управления имуществом от понятия доверительной собственности. Доверительная собственность, понятие, используемое в англо-американском праве, – это институт вещного права, сопряженного непосредственно с владением теми или иными объектами и осуществлением по отношению к ним всех правомочий. А доверительное управление – это обязательственное право, институт, который основан договоре между лицами, который, соответственно, наделяет каждого из них определенными правами и обязанностями;

2. доверительный управляющий имеет право совершения в отношении переданного ему имущества не только юридических, но и фактических действий, которые составляют предмет договора доверительного управления имуществом, он обладает правом владения, пользования и распоряжения имуществом. Это отличает доверительное управление от поручения, которое предусматривает совершение поверенным только юридических действий в интересах другого лица;

3. доверительное управление имуществом имеет место только тогда, когда оно предназначено для осуществления не разовых, отдельных, а постоянных функций.

Нельзя не заметить, что действия доверительного управляющего совершаются исключительно от его имени, в отличие, например, от того же договора поручения, когда деятельность поверенного происходит только от имени поручителя. Но согласно закону доверительный управляющий обязан указывать, что он действует в качестве такого управляющего путем проставления в письменных документах пометок «Д.У.» после своего имени или наименования управляющего. Если же доверительный управляющий заключает сделку в устной форме, то он должен предупредить контрагента о своем статусе, то есть о том, что он действует в качестве доверительного управляющего. При несоблюдении данного условия считается, что управляющий совершил сделку в личных целях, а не в интересах собственника имущества, а потому и отвечать по ней перед контрагентом он будет своими личными средствами, а не имуществом, переданным ему в управление.

Часто бывает ситуация, когда в отношении имущества, передаваемого в доверительное управление, уже заключены определенные соглашения, в данном случае в качестве примера можно назвать договор аренды недвижимости. Передача недвижимого имущества в доверительное управление никак не влияет на арендаторов, так как все договоры с собственником имущества сохраняют свою силу, а переход имущества в доверительное управление не является основанием для расторжения договора аренды. Точно так же, как и переход права собственности. Но доведение сведений до арендаторов о факте заключения договора доверительного управления входит в интересы и собственника, и доверительного управляющего. Это необходимо для того, чтобы поставить в известность арендаторов, что свои обязательства по договору аренды они исполняют управляющему. К нему же они должны обращаться и за реализацией своих прав по договору. Реализуется это путем заключения дополнительного соглашения о перемене лиц в обязательстве к договору аренды. При этом необходимо учитывать, что договоры аренды здания или сооружения, заключенные на срок более одного года, подлежат государственной регистрации. Соответственно, требуется регистрация и всех дополнительных соглашений к таким договорам.

Как уже было сказано выше, учреждение доверительного управления не влечет за собой ни прекращение, ни переход, ни приостановление права собственности. Владелец имущества (собственник) вправе получать прибыль или иную выгоду от имущества, переданного в доверительное управление, а также определять лицо, которое будет их (прибыль или выгоды) извлекать. Но при этом правомочия по управлению имуществом, право совершать необходимые фактические и юридические действия в отношении имущества переходят к другому лицу – доверительному управляющему, но под контролем собственника.

Институт доверительного управления открывает собственнику дополнительные пути извлечения выгод от своего имущества. Он возлагает на доверительного управляющего осуществление всех своих правомочий, добровольно отказавшись на определенное время от их личного осуществления, но закрепив за собой право получения выгод от пользования собственностью. Разумеется, лицо, осуществляющее работу по управлению имуществом и обеспечивающее получение выгоды собственнику, имеет право на вознаграждение за выполнение своей работы.

Как уже было отмечено, доверительный управляющий осуществляет свою деятельность не в своих интересах, а в интересах собственника. Но собственник, учреждающий доверительное управление, может предусматривать предоставление управляющим выгод не ему лично, а третьему лицу – выгодоприобретателю. И в этом случае имеет место договор в пользу третьего лица. При этом собственник самостоятельно определяет, кто является выгодоприобретателем: он сам или третье лицо.

Таким образом, доверительное управление имуществом – это процесс управления собственностью, переданной учредителем управления доверительному управляющему на определенный срок, в целях приобретения выгоды самим собственником или третьим лицом.

16.2. Субъекты и объекты доверительного управления

Субъектами доверительных отношений являются:

· учредитель управления;

· выгодоприобретатель (бенефициар);

· доверительный управляющий.

Решение об учреждении доверительного управления принимается собственником имущества. Именно он заключает договор и учреждает управление, а, следовательно, и является учредителем управления. Если договор заключен не собственником имущества, то он ничтожен и не влечет правовых последствий. Собственник ни в каком случае не может передать имущество в доверительное управление ни унитарному предприятию, ни органу государственной власти, ни органу местного самоуправления.

В отношениях доверительного управления во многих случаях участвует выгодоприобретатель (бенефициар), который не является стороной договора, но может быть указан собственником в качестве лица, получающего выгоды от использования имущества. Вместе с тем он вправе требовать от управляющего осуществления исполнения в свою пользу и защищать это право в суде, если доверительный управляющий уклоняется от своих обязанностей. Для досрочного изменения или прекращения договора может также потребоваться его согласие. Выгодоприобретателем может быть любое физическое или юридическое лицо, включая учредителя, если он установил управление в свою пользу.

Доверительными управляющими могут быть коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, за исключением случаев профессионального управления ценными бумагами. Если доверительное управление осуществляется по основаниям, предусмотренными законом, управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, например, фонд, за исключением учреждения. Примером такого управления служит управление имуществом подопечного или управление наследственным имуществом.

Управляющий не может быть ни учредителем, ни выгодоприобретателем. При этом он может занять для своей работы один из офисов переданного в управление здания, обычно по договору аренды помещения. Кроме того, доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное законом и договором. Управляющий также имеет право на возмещение учредителем обоснованных расходов, произведенных при доверительном управлении имуществом (это правило действует и в случае безвозмездного управления имуществом).

При осуществлении своих прав и исполнении возложенных на него обязанностей доверительный управляющий должен действовать добросовестно и наилучшим и наиболее эффективным, с точки зрения интересов лиц, назначенных выгодоприобретателями, способом. При этом доверительный управляющий самостоятельно определяет, какой способ действий при осуществлении указанных прав и исполнении обязанностей является оптимальным для получения выгоды в интересах бенефициаров.

На доверительного управляющего, как правило, возлагаются следующие обязанности:

· по управлению имуществом, переданным по договору доверительного управления, в интересах выгодоприобретателя, в условиях проявления необходимой меры заботливости. При этом доверительный управляющий может отчуждать данное имущество, если это прямо разрешено ему договором или законом;

· по представлению по первому требованию бенефициара отчета по делам в сфере управления имуществом;

· по передаче всех полученных доходов и выгод, если иное не предусмотрено в договоре.

Объектами доверительного управления могут быть:

· организации;

· имущественные комплексы;

· отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу;

· ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами;

· исключительные права;

· иное имущество (движимые вещи и права требования или пользования).

В доверительном управлении может находиться имущество, обладающее присущими только ему признаками. Следовательно, при прекращении договора должно быть возвращено именно переданное ранее имущество, а не его аналоги. При этом в условиях договора может быть указано, что в управление будет передано имущество, которое только будет приобретено или создано, то есть еще не существующее на момент заключения договора.

Наиболее распространенным объектом доверительного управления являются акции, особенно с правом голоса, то есть те, которые фактически могут участвовать в управлении делами выпустившего их акционерного общества (эмитента). Вторым наиболее распространенным объектом доверительного управления выступает недвижимость.

В качестве управляющего по договору доверительного управления акциями и облигациями может выступать лишь профессиональный участник рынка ценных бумаг, имеющий соответствующую лицензию.

Доверительный управляющий акциями и облигациями осуществляет все правомочия их учредителя (владельца), закрепленные соответствующей ценной бумагой. То есть его действия не ограничиваются только игрой на котировках акций, он может использовать все права акционера, в том числе право голосовать на общем собрании. В случае если доверительное управление связано исключительно с участием в управлении обществом, лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг не требуется.

Если управляющий получает в доверительное управление ценные бумаги от разных учредителей, то они имеют возможность объединить свои пакеты акций для передачи управляющему.

Что касается управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, то в данной сфере в целях обеспечения эффективного менеджмента установлено следующее:

· заключение договора доверительного управления и последующая передача в доверительное управление данных акций осуществляется по итогам конкурса;

· договор доверительного управления должен предусматривать следующие условия: 1) отсутствие у доверительного управляющего права распоряжения переданными ему акциями; 2) доверительный управляющий письменно согласует свои действия в отношении переданных ему акций с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти по вопросам: реорганизации и ликвидации акционерного общества; внесения изменений и дополнений в учредительные документы акционерного общества; изменения величины уставного капитала акционерного общества; совершения крупной сделки от имени акционерного общества; принятия решения акционерного общества в других организациях; эмиссии ценных бумаг акционерного общества; утверждения годовых отчетов.

Также в доверительное управление может быть передано имущество, обремененное залогом, поскольку залогодатель все равно остается его собственником и сохраняет возможность распоряжения им. Кроме того, в случае рационального и выгодного использования имущества, и, как следствие, получение дополнительного доход поможет собственнику выполнить свои обязательства перед залогодержателем. Но при этом законом установлено, что доверительный управляющий в обязательном порядке должен быть предупрежден о залоге. В противном случае он имеет право потребовать в суде расторжения договора и выплаты вознаграждения за один год.

Имущество, переданное в доверительное управление, обособляется от остального имущества учредителя управления, равно как и от имущества управляющего, оно отражается у доверительного управляющего на отдельном балансе, и по ним ведется самостоятельный учет.

Договор доверительного управления имуществом может быть заключен только в письменной форме.

При передаче недвижимого имущества в доверительное управление требуется государственная регистрация, которая осуществляется в том же порядке, что и при переходе права собственности на имущество. Но следует иметь в виду, что для третьих лиц – арендаторов или, например, управляющих компаний в сфере жилищно-коммунальных услуг, – договор доверительного управления вступит в силу только с момента указанной регистрации. А до этой даты все права и обязанности перед третьими лицами осуществляет сам собственник, а не доверительный управляющий. И несоблюдение требований о государственной регистрации передачи имущества как следствие влечет за собой недействительность заключенного договора доверительного управления.

Стороны должны указать в договоре доверительного управления имуществом:

· состав передаваемого в доверительное управление имущества;

· наименование юридического лица или имя гражданина, в интересах которого осуществляется управление имуществом ( им может быть учредитель управления или выгодоприобретатель);

· размер и форму вознаграждения управляющему, если выплата вознаграждения предусмотрена договором;

· срок действия договора.

Состав имущества, передаваемого в доверительное управление, должен быть четко и подробно описан. Несогласование данного условия, так же, как и условий о сроке и форме вознаграждения, повлечет признание такого договора незаключенным. В таком случае учредитель может обвинить управляющего в необоснованном обогащении. Но это сложно доказать, поэтому стоит согласовать условие о точном перечне передаваемого имущества, в том числе сумме денежных средств.

Минимальный срок договора – один месяц, максимальный не может превышать пять лет. Максимальным ограничением законодатели защитили собственника. Вместе с тем без специального заявления сторон действие соглашения по окончании срока будет продлено (то есть договор будет в силе) на тех же условиях. Следует отметить, что договор управления не может заключаться для совершения какого-либо разового действия, поскольку «природа доверительного управления предполагает длящийся характер отношений» (Постановление ФАС Московского округа от 30 января 2001 г. № КГ-А41/112–01).

Основанием для прекращения договора доверительного управления могут быть следующие случаи:

· смерть бенефициара, если другие условия не прописаны в самом договоре. Например, договор может быть оставлен в силе по соглашению сторон, если в соответствии с договором выгодоприобретателем станет наследник умершего;

· отказ выгодоприобретателя от получения прибыли по договору, но если иное не предусмотрено договором;

· смерть гражданина, признание банкротом или ликвидация юридического лица – доверительного управляющего;

· признание недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим лица – доверительного управляющего;

· отказ от исполнения договора, согласно общим требованиям п. 3 ст. 450 ГК РФ;

· отказ доверительного управляющего или учредителя управления от исполнения условий договора, если доверительный управляющий не может осуществлять свои обязанности лично. При этом управляющий не имеет право требовать выплаты вознаграждения за весь срок;

· отказ учредителя управления от исполнения договора по другим обстоятельствам, кроме указанных выше. В этом случае при расторжении договора управляющий уже может потребовать выплаты всей суммы причитающегося ему вознаграждения;

· если доверительный управляющий не был поставлен в известность об обременении залогом имущества, переданного ему в доверительное управление. В этом случае он имеет право потребовать через суд расторжения договора и уплаты причитающегося ему по договору вознаграждения за один год.

16.3. Отличие права доверительного управления имуществом от права оперативного управления

Таблица 2.

Отличия доверительного управления от оперативного управления.

На сегодняшний день величина государственного сектора экономики значительно превышает объем имущества, реально необходимого для эффективного выполнения государством своих публичных функций. Поэтому следует пересмотреть принципы управления имуществом со стороны государства, в частности в области управления унитарными предприятиями. И одним из шагом реформирования государственного сектора экономики России должна явиться замена права хозяйственного ведения и права оперативного управления на правовую модель доверительного управления имуществом (коммерческую и некоммерческую).

В случае передачи государственного (равно как и муниципального) предприятия как объекта недвижимого имущества в доверительное управление, государство будет получать от такого предприятия прибыль, поскольку для этого будет существовать реальный механизм ответственности доверительного управляющего за результат своей деятельности. Согласно ст. 1022 Гражданского кодекса Российской Федерации доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах выгодоприобретателя или учредителя управления, возмещает выгодоприобретателю упущенную выгоду за время доверительного управления имуществом, а учредителю управления – убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду. То есть сам доверительный управляющий будет заинтересован в эффективном управлении предприятием и получении максимальной прибыли, в то время как нынешние управляющие не зависят от прибыльности или убыточности возглавляемого ими предприятия, получая фиксированную заработную плату, и как следствие не имеют стимулов пересматривать принципы своего управления. В силу того, что ответственность доверительного управляющего не обусловлена признаком вины, его освобождают от ответственности только непреодолимая сила или действия выгодоприобретателя (учредителя управления).

При передаче унитарного предприятия в доверительное управление государство получает реальный механизм контроля за деятельностью доверительного управляющего, а также уровнем его профессионализма и имеет право в любой момент расторгнуть с доверительным управляющим договор доверительного управления при условии выплаты ему вознаграждения.

Стоит отметить, что руководитель организации подлежит увольнению только в исключительных случаях:

· принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества;

· неправомерного использования имущества;

· причинения ущерба другой организации;

· однократного грубого нарушения своих трудовых обязанностей;

· случаях, предусмотренных трудовым договором.

Для реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также разработка и принятие закона «О доверительном управлении».

Кроме того, в связи с развитием доверительного управления необходимо решить задачу подготовки института предпринимателей – управляющих государственной и муниципальной собственностью, которые примут из хозяйственного ведения директоров в свое доверительное управление государственные и муниципальные предприятия, наладят эффективное управление в пользу государства и тем самым окажут позитивное влияние на экономику страны в целом. В этой сфере уже сделаны определенные шаги, но последовательная государственная политика в данном направлении практически отсутствует. Существующая законодательная база является недостаточной, а подзаконные нормативно-правовые акты устарели.

Необходимым условием формирования института управляющих государственным имуществом должна стать подготовка соответствующего законодательства, то есть разработка специального закона (или включение соответствующих положений в проектируемый закон «О доверительном управлении имуществом»), который позволит установить эффективное нормативное регулирование деятельности доверительных управляющих путем сочетания принципов государственного регулирования и саморегулирования.

В законопроекте должны быть решены вопросы регулирования отношений, связанных с получением статуса доверительного управляющего, определены требования к управляющим, установлены минимальные требования к стандартам и правилам осуществления деятельности управляющих, механизмам контроля за осуществлением такой деятельности, предусмотрены условия и порядок страхования профессиональной ответственности управляющего.

Отдельно необходимо рассмотреть сложившуюся практику назначения представителей государства в органы управления и контроля хозяйственных обществ с государственным участием. Во всем мире развитие института профессиональных управляющих стимулируется государством. У нас же он пока находится в зачаточной стадии. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер. В основном институт представителей Российской Федерации состоит из государственных служащих, не отличающихся в данной сфере высоким уровнем профессионализма.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими должен стать принцип приоритетности привлечения в качестве доверительных управляющих не государственных служащих, а профессиональных управленцев. Причем назначение и смещение их следует поставить в строгую зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации. Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные общества нужно производить лишь при наличии аргументированной его обоснованности. При этом одним из стимулов деятельности профессиональных менеджеров может стать предоставление опционов (то есть право на покупку некоторого числа акций по указанной цене в определенный момент времени) на акции управляемых ими предприятий.

Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго дифференцированы исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также возможности влияния на деятельность предприятий, обусловленной количеством акций либо размером долей.

17.1. Понятие и характеристика государственной земли

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 2 ст. 9 Конституции РФ).

Удельный вес государственной собственности на землю в Российской Федерации остается еще достаточно высоким. По закону государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 1 ст. 16 ЗК РФ).

Государственная земельная собственность существует в двух видах: федеральной и субъектов Федерации. Разграничение между двумя этими видами земельной собственности еще не закончено, но уже выяснены основные принципы такого размежевания. Они названы прежде всего в ЗК РФ. В нем сказано: разграничение государственной собственности на землю Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (п. 2 ст. 16 ЗК РФ). Названный Федеральный закон принят 17 июля 2001 г. и вступил в силу через шесть месяцев после его официального опубликования.

Право государственной собственности на землю

В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и её субъектам (собственность субъектов РФ). Таким образом, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

От имени РФ право собственности осуществляют органы исполнительной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Такими органами являются Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и другие федеральные органы исполнительной власти. Таким образом все названные органы могут реализовать правомочия, вытекающие из права собственности. Однако вряд ли правомочия могут осуществлять органы законодательной власти и Президент РФ.

Следовательно от имени РФ право собственности на земли, находящиеся в федеральной собственности, осуществляет Правительство в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.

К землям федеральной собственности действующее законодательство относит: земельные участки, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; земли, под которыми находятся месторождения природных ископаемых, имеющих общегосударственное значение; земли лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, и лесов, расположенных на землях обороны.

В соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» объектами федеральной собственности являются земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, в которых расположены высшие органы законодательной и исполнительной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ.

Право собственности РФ на земельные участки должно подлежать регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней» и учитываться в специальном Реестре федеральных земель.

Объекты права государственной собственности на землю можно разделить на следующие группы: земельные участки, подлежащие приватизации, т.е те, которые могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, и земельные участки, не подлежащие приватизации. Такое имущество существует практически во всех государствах и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания специфических нужд государства.

В соответствии с действующим законодательством не подлежат приватизации земельные участки лесного и водного фонда, особо охраняемых земель; земли, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению; земли общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.); земельные участки, расположенные в морских, речных, воздушных портах федерального значения либо отведенные для их перспективного развития.

Представляется, что из всех правомочий, вытекающих из права собственности, государство в лице его органов бесспорно обладает двумя: правом владения, т.е. фактическим обладанием соответствующими земельными участками в строго определенных границах, и правом распоряжения, т.е. правом определять юридическую судьбу соответствующих земельных участков: передавать их гражданам и юридическим лицам на установленных в законе правах, а также предавать (или продавать) их в собственность иных субъектов (граждан, юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований). Что касается право пользования, то государство практически всегда передает это правомочие другим лицам.

17.2. Способы распоряжения государственной землей

Действующее российское законодательство не рассматривает право собственности на землю единственным видом законного владения и пользования земельными участками. ГК РФ признает наряду с правом собственности иные юридические титулы на землю:

· право пожизненного наследуемого владения земельным участком;

· право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;

· сервитуты.

ЗК РФ продолжил практику реформирования земельного правопорядка России, также подразделив субъектов земельных отношений на собственников и иных правообладателей земельных участков. Собственники земельных участков по закону наделяются наиболее широким спектром земельных прав, включая право на отчуждение своего участка другому субъекту земельных отношений, на совершение сделок с земельными участками, не изъятыми из оборота. К лицам, не являющимся собственниками земельных участков, отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов.

Землепользователями закон признает лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования.

Землевладельцами признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения.

Арендаторами земельных участков считаются лица, владеющие и пользующиеся земельным участком по договору аренды либо договору субаренды.

Обладателями сервитута именуются лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Все они не являются собственниками земельных участков и потому имеют менее широкий круг прав, предписанных нормами земельного и специального законодательства. Рассмотрим правомочия обладателей земельных участков, не являющихся их собственниками.

Право пожизненного наследуемого владения

Этот юридический титул для граждан был учрежден законодательством Российской Федерации о земельной реформе. Многие годы реформирования земельного строя в России право пожизненного наследуемого владения граждан было предметом необоснованной критики со стороны «копировщиков» прозападной модели земельного правопорядка. Через год ГК РФ назвал этот титул в числе иных вещных прав граждан. И это, по нашему мнению, было оправданно. При многообразии форм собственности на землю должны соответственно существовать и различные виды земельных титулов для несобственников земельных участков. Унификация их не будет учитывать все реалии, складывающиеся в условиях реформированного земельного строя России.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенном гражданином до введения в действие ЗК РФ 2001 г., сохраняется. Однако распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право однократно и бесплатно приобрести их в собственность.

Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения нового ЗК РФ не допускается (п. 1 ст. 21 ЗК РФ).

Право постоянного (бессрочного) пользования

В советское время этот юридический титул был основным и единственным (за некоторыми исключениями) основанием законного пользования земельными участками для граждан и юридических лиц. С принятием действующего ЗК РФ гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Однако право постоянного (бессрочного пользования) находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется (п. 2, 3 ст. 20 ЗК РФ) при некотором ограничении их прав по распоряжению сохранившимся в их пользовании земельным участком. Граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, – сказано в ныне действующем ЗК РФ, – не вправе распоряжаться этими земельными участками. Данное положение расходится со ст. 270 ГК РФ, на основании которой обладатель земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования может с согласия собственника передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Это предписание ГК РФ теперь надо считать утратившим юридическую силу, поскольку имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность бесплатно. При этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося у гражданина в постоянном (бессрочном) пользовании, разрешается лишь однократно.

В настоящее время земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (п. 1 ст. 20 ЗК РФ).

Сервитут

Действующее законодательство различает частный и публичный сервитуты.

Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Согласно ГК РФ (п. 1 ст. 274) собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имуществом. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.

Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Он не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.

По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения.

Публичные сервитуты могут устанавливаться для:

· прохода или проезда через земельный участок;

· использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

· размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

· проведения дренажных работ на земельном участке;

· забора воды и водопоя;

· прогона скота через земельный участок;

· сенокоса или пастьбы скота на земельном участке в сроки, продолжительность которых соответствует условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;

· использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;

· временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

· свободного доступа к прибрежной полосе.

В комментариях к законодательству есть высказывания, что в ЗК РФ (п. 3 ст. 22) установлен исчерпывающий перечень потребностей, для реализации которых могут устанавливаться публичные сервитуты. С этим согласиться нельзя, действующее федеральное законодательство предусматривает возможность установления публичных сервитутов в других случаях:

· в целях забора воды (без применения сооружений и технических средств), водопоя и прогона скота, использования водных объектов в качестве путей для маломерных плавательных средств (ст. 44 ВК РФ);

· для свободного пребывания граждан в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах (ч. 1 ст. 21 ЛК РФ);

· установление публичных сервитутов в области градостроительства определяется государственными или общественными интересами (п. 1 ст. ГК РФ);

· на земельных участках, через которые осуществляется проход (проезд) к стационарным пунктам наблюдений, входящим в государственную наблюдательную сеть (п. 4 ст. 13 ФЗ от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе»).

Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Проведение общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов основано на закрепленном в ЗК РФ принципе участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся прав на землю (п. 1 ст. 1). Порядок проведения таких слушаний ЗК РФ не регулирует. Представляется, что порядок, процедура слушаний и определение их результатов должны устанавливаться, исходя из предписаний ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Согласно этому Федеральному закону граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3). Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право: проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, вносить предложения в органы государственной власти (ст. 27).

Отличительной чертой публичного сервитута является отсутствие конкретного управомоченного субъекта, в пользу которого устанавливается сервитут. В связи с этим в юридической литературе неоднократно высказывалось мнение, что такие сервитуты не являются ограниченными вещными правами в собственном смысле слова, поскольку не устанавливают права на чужую вещь, а являются ограничениями права собственности, определяют «пределы прав публичных и частных собственников соответствующих недвижимостей». Кроме того, из анализа Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219, можно сделать вывод о том, что поскольку круг правообладателей публичного сервитута не определен, то он регистрируется не как ограниченное вещное право, а как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества.

Публичный сервитут надо рассматривать не в плане ограничения права собственности на объект земельной недвижимости, а в плане расширения права собственности народов, проживающих на данной территории, на землю и иные природные объекты и ресурсы. Именно народы, проживающие на данной территории и их будущие поколения в силу естественно-исторического права (по праву рождения) являются подлинными сособственниками земли и других природных объектов в местах своего проживания, поскольку природные объекты не созданы человеком, а даны всем людям как естественная основа их жизни и деятельности, что юридически подтверждено Конституцией РФ (п. 1 ст. 9).

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. Необходимым условием его установления является отсутствие возможности обеспечения потребностей заинтересованных лиц каким-либо иным способом помимо сервитута. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, сохраняет права владения, пользования и распоряжения этим участком (п. 2 ст. 274 ГК РФ). Одновременно установлена гарантия прав лиц, в интересах которых установлен сервитут. Закон закрепляет в отношении сервитутов такой признак, характерный для вещных прав, как право следования (п. 1 ст. 275 ГК РФ). Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.

На собственника земельного участка, обремененного сервитутом, возлагается пассивная обязанность – не препятствовать действиям обладателя сервитута, однако принудить собственника к осуществлению каких-либо положительных действий нельзя.

Сервитут может быть срочным или постоянным.

Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. Такая плата представляется справедливой компенсацией за неудобства, которые известным образом ограничивают пределы собственника по использованию своего земельного участка.

Если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Когда установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Если сервитут относится к части земельного участка, к документам, в которых указывается содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут обременяет весь земельный участок, предоставление плана земельного участка не требуется. В документах об установлении сервитута должно быть указано его наименование и содержание (например, частный постоянный сервитут, устанавливающий право проезда через земельный участок), площадь участка, которая предоставляется в ограниченное пользование, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут, дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за пользование (если она установлена).

Документы, представленные на регистрацию, заверяются собственниками земельного участка. С заявлением в регистрирующий орган может обратиться либо собственник обремененного земельного участка, либо лицо, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у него соглашения о сервитуте.

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

Под сервитутом понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, а заключающееся в праве одного лица пользоваться какой-либо одной или несколькими полезными сторонами вещи, принадлежащей другому лицу. Такие сервитуты в теории права иногда называются положительными.

В законодательстве зарубежных стран используется понятие отрицательных сервитутов, в силу которых лица, имеющие определенные права на недвижимое имущество, устраняются от известного пользования им.

Аренда земельных участков

Каждый собственник земельного участка вправе по своему усмотрению в установленном законом порядке передать свой земельный участок в аренду. Она оформляется как вид временного пользования договором между заинтересованными сторонами (арендодателем и арендатором).

Понятие договора аренды дается в ГК РФ (ст. 606). По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. В договоре аренды устанавливаются ее сроки, размер и форма арендной платы, права и обязанности арендатора по использованию земельного участка. При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, размер арендной платы устанавливают соответствующие органы исполнительной власти. Общие начала определения арендной платы могут быть установлены Правительством РФ.

Объектом права аренды служит индивидуально обособленный земельный участок. Индивидуализирующими признаками участка являются его размеры и местонахождение, закрепленные в натуре на местности и юридически в документе, удостоверяющем право на земельный участок.

В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты. Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (п. 2 ст. 607 ГК РФ). Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, уполномоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Договор аренды на срок более одного года, а если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом.

Земельные участки, за исключением тех, которые изъяты из оборота, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ. Перечень изъятых из оборота земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности объектами, указан в ЗК РФ (п. 4 ст. 27). Изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ.

Арендатору земельного участка закон предоставляет право передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендатором становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи земельных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется (п. 5 ст. 22 ЗК РФ). На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные земельным законодательством.

Арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные ЗК РФ.

Арендодателю, конечно, небезразлично, кому арендатор намерен сдать арендованный участок в субаренду, передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка. В целях защиты своих прав арендодателю следует устанавливать в договоре запрет на совершение всех либо части сделок по сдаче арендатором земельного участка в субаренду либо в перенаем арендных прав на земельный участок.

Договор аренды заключается на срок, определенный договором. По истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора, за исключением случаев, указанных в ЗК РФ (п. 3 ст. 35, п. 1 ст. 36, ст. 46).

При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более 5 лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменения условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более 5 лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении условий договора аренды земельного участка его арендатором.

Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием: возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия. Размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством РФ.

Безвозмездное срочное пользование земельными участками

Субъектами этого вида землепользования закон признает граждан и юридических лиц.

Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, земельные участки предоставляются на срок не более чем один год юридическим лицам, имеющим статус государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий либо органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Из земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц земельные участки в безвозмездное срочное пользование предоставляются другим гражданам и юридическим лицам по договору.

Разновидностью безвозмездного срочного пользования земельным участком признаются служебные земельные наделы. Они предоставляются работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.

Категории работников организаций отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.

Служебные наделы предоставляются работникам из земельных участков, принадлежащих организациям, с которыми у них установлены трудовые отношения. Такой надел выделяется на основании заявления работника и решения организации, в которой он работает, на время его работы в данной организации.

18.1. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество

Регистрация собственности Недвижимость — один из самых ценных объектов гражданских прав.

Действующее законодательство, регулирующее отношения по поводу недвижимости, характеризуется большим количеством нормативных актов, иногда противоречащих друг другу.

В соответствии со ст. 131 ГК государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество. Право собственности и другие вещные права на недвижимость, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре прав.

Право собственности — абсолютное вещное право, отражающие три полномочия собственника: владение, пользование и распоряжение.

Как правило, в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним регистрируется право собственности на следующие объекты недвижимости: жилой дом, земельный участок, хозяйственные постройки, садовый дом, иные строения и объекты недвижимости, неразрывно связанные с землей.

Государственная регистрация собственности на объекты недвижимости может быть как первичной, так и вторичной.

Первичная регистрация права собственности имеет место в случаях оформления прав собственности на земельные участки, принадлежащие гражданам на праве пожизненно наследуемого владения или праве бессрочного пользования, а также при любом факте регистрации права собственности на конкретный объект недвижимости впервые.

Так называемый «закон о дачной амнистии» ввел упрощенный порядок первичной регистрации права собственности не только на земельные участки, но и на иные объекты недвижимости.

Часто под оформлением права собственности на объект недвижимости и подразумевается государственная регистрация такого права в органах государственной регистрации.

Для регистрации права собственности на каждый объект недвижимости имеются требования относительно документов, предоставляемых в регистрационный орган. Предоставление в орган регистрации неполного комплекта документов может служить основанием, как для приостановления регистрации, так и для отказа в ней.

Вторичная регистрации права собственности на объект недвижимости имеет место быть при переходе права с одного собственника на другого (сделки). Регистрация права собственности на наследство также может считаться вторичной регистрацией.

Моментом заключения сделки является именно момент ее государственной регистрации, а не момент подписания или нотариального удостоверения. Поэтому для оформления документов на недвижимость необходимо подробное знание процедуры государственной регистрации недвижимости, полномочий регистрирующих органов, требований, предъявляемых к документам и договорам отчуждения недвижимости.

На практике часто возникает необходимость нотариального оформления сделок с недвижимостью. Нотариальное удостоверение обязательно в случаях, указанных в законе, а также в случаях, предусмотренных соглашением сторон. Обязательное нотариальное оформление предусмотрено, например, для договора ренты, ипотечного договора, завещания. В остальных случаях гражданам и юридическим лицам законом предоставлена возможность выбора: заключать сделки либо в квалифицированной нотариальной, либо в простой письменной форме.

Государственная регистрация прав проводится на основании заявления правообладателя, сторон договора или уполномоченного им (ими) на то лица, при наличии у него нотариально удостоверенной доверенности, если иное не установлено федеральным законом.

Для государственной регистрации прав необходимы документы, выражающие содержание сделок, совершенных в простой письменной форме, и являющиеся основанием для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав недвижимости, предоставляются не менее чем в двух экземплярах — подлинниках, один из которых после государственной регистрации прав должен быть возвращен правообладателю, второй помещается в дело правоустанавливающих документов.

На государственную регистрацию прав недвижимости, возникших до введения в действие Федерального Закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», т. е. до 31.01.1998, на основании договоров и других сделок, предоставляется не менее чем два экземпляра документов, выражающих содержание сделок, один из которых — подлинник, после государственной регистрации прав должен быть возвращен правообладателю.

Выдача копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, при условии нахождения в деле правоустанавливающих документов оригиналов вышеуказанных договоров или иных документов, производится на основании письменного заявления правообладателя, или надлежащим образом уполномоченного на это лица.

Как при первичной регистрации права собственности на объект недвижимости, так и при вторичной, орган регистрации выдает Свидетельство о государственной регистрации права собственности. Однако ошибочно полагать, что именно такое Свидетельство и является основанием возникновения права собственности. Основанием в каждом конкретном случае будет являться тот документ, который это право порождает, будь то Постановление главы Администрации о предоставлении земельного участка на праве собственности или договор купли-продажи объекта недвижимости.

Особенности государственной регистрации недвижимости при наличии несовершеннолетних и представителей.

От имени физических лиц заявление о государственной регистрации недвижимости могут подавать законные представители (родители, усыновители, опекуны) несовершеннолетних в возрасте до 14 лет, опекуны недееспособных граждан, представители, действующие в силу полномочий, основанных на доверенности или договоре.

Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет могут подавать заявление на государственную регистрацию самостоятельно (без согласия законных представителей).

Лица, признанные судом ограниченно дееспособными, могут подавать заявление самостоятельно, при наличии согласия их попечителей. Полномочия законных представителей подтверждаются:

•для родителей, усыновителей — удостоверением личности и свидетельствами, выданными органами записи актов гражданского состояния: свидетельством о рождении несовершеннолетнего, свидетельством об усыновлении;

•для опекунов и попечителей — удостоверением личности и удостоверением опекуна (попечителя).

Полномочия представителя, действующего по доверенности от имени правообладателя — физического лица, подтверждаются нотариально удостоверенной доверенностью либо доверенностью, приравненной к таковой в соответствии со ст. 185 ГК РФ.

От имени юридических лиц заявления о государственной регистрации могут подавать:

•лица, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами, без доверенности;

•представители в силу полномочий, основанных на доверенности или договоре.

Заявление на государственную регистрации недвижимости общей совместной собственности может подать любой из участников общей совместной собственности.

В заявлении о государственной регистрации недвижимости общей совместной собственности, поданном одним из участников, должны быть также указаны данные об остальных участниках общей совместной собственности.

Инспектор принимает и проверяет наличие документов, необходимых для регистрации недвижимости, сверяет их наличие с описью, составленной заявителем.

Приписки, зачеркнутые слова и иные исправления в документах должны быть оговорены, в том числе подтверждены подписью лиц, подписавших документ, и (или) лица, удостоверившего документ.

Документы, составленные на нескольких листах, должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены печатью в случаях, предусмотренных законодательством.

В подтверждение приема документов на государственную регистрацию или предоставления информации заявителю выдается расписка.

Дополнительные документы принимаются только на основании заявления правообладателя, стороны (сторон) договора или уполномоченного им (ими) на то лица при наличии у него (них) надлежащим образом оформленной доверенности.

Исправление технических ошибок, допущенных при государственной регистрации недвижимости, предоставлении информации, осуществляется на основании письменного заявления заинтересованного лица.

Государственная регистрация прав носит открытый характер.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу — документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя).

Информация предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию недвижимости, независимо от места совершения регистрации.

Выписки из Единого государственного реестра прав, утвержденные в установленном порядке, должны содержать:

•описание объекта недвижимости;

•зарегистрированные права на него;

•ограничения (обременения) прав;

•сведения о существующих на момент выдачи выписки правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, должен в течение пяти рабочих дней предоставить запрошенную информацию заявителю или выдать ему в письменной форме мотивированный отказ. Такой отказ может быть обжалован обратившимся за информацией лицом в суд.

В течение десяти рабочих дней, если иное не предусмотрено федеральным законом, только указанным в ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» лицам предоставляются следующие сведения:

•сведения о содержании правоустанавливающих документов, за исключением сведений об ограничениях (обременениях);

•обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости;

•выписки, содержащие сведения о переходе прав на объект недвижимости.

Лицами, которым предоставляются вышеуказанные сведения, являются:

•сам правообладатель;

•физические и юридические лица, получившие доверенность от правообладателя;

•руководители органов местного самоуправления и руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

•налоговые органы в пределах территорий, находящихся под их юрисдикцией;

•суды, правоохранительные органы, судебные приставы-исполнители, имеющие в производстве дела, связанные с объектами недвижимости и (или) их правообладателями;

•лица, имеющие право на наследование имущества правообладателя по завещанию или по закону;

•федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы в пределах территорий, находящихся под юрисдикцией этих территориальных органов;

•Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации (для обеспечения деятельности Счетной палаты РФ);

•нотариусы, в связи с открытием наследства, при наличии запроса о предоставлении сведений о правах наследодателя на объекты недвижимости. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан по запросу правообладателя предоставлять ему информацию о лицах, получивших сведения об объекте недвижимое имущество, на который он имеет права. Такая информация предоставляется правообладателю в срок не более чем семь рабочих дней.

18.2. Приостановление государственной регистрации и отказ в государственной регистрации

Приостановление государственной регистрации прав сопровождается внесением соответствующей отметки в ЕГРП.

Приостановление государственной регистрации по решению регистратора прав:

При возникновении у регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений, он обязан:

•принять необходимые меры по получению дополнительных сведений и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений;

•в день принятия решения о приостановлении государственной регистрации прав в письменной форме уведомить заявителя (заявителей) о приостановлении государственной регистрации прав и об основаниях принятия такого решения.

Заявители вправе представить дополнительные доказательства наличия у них оснований для государственной регистрации прав, а также подлинности документов и достоверности указанных в них сведений.

Государственная регистрация прав в указанных выше случаях может быть приостановлена не более чем на месяц (не считая срока, указанного в п.3. ст.13 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ).

Если в течение указанного срока не будут устранены причины, препятствующие государственной регистрации прав, регистратор прав обязан отказать заявителю в государственной регистрации прав и сделать об этом соответствующую запись в книге учета документов.

Приостановление государственной регистрации по заявлению правообладателя или стороны сделки.

Государственная регистрация прав может быть приостановлена на основании заявления правообладателя, стороны (сторон) сделки или уполномоченного им (или) на то лица при наличии у него надлежаще оформленной доверенности. В этом случае государственная регистрация прав может быть приостановлена не более чем на три месяца.

Заявление подается в письменной форме с указанием причин, послуживших основанием для приостановления государственной регистрации прав, и срок, необходимый для такого приостановления.

Подача заявления о приостановлении государственной регистрации прав прерывает течение месячного срока, установленного для принятия регистратором прав решения о приостановлении регистрации. Срок, истекший до подачи заявления, не засчитывается в новый срок.Государственная регистрация прав может быть приостановлена регистратором прав на срок не более чем месяц на основании заявления в письменной форме одной из сторон договора о возврате документов без проведения государственной регистрации прав в случае, если другая сторона договора не обращалась с таким заявлением.

Если в течение указанного срока не будут устранены причины, препятствующие государственной регистрации прав, регистратор прав обязан отказать сторонам договора в государственной регистрации прав и сделать об этом соответствующую запись в книге учета документов.

Регистратор прав обязан в день принятия решения о приостановлении государственной регистрации прав в письменной форме уведомить стороны договора о приостановлении государственной регистрации прав и об основаниях принятия такого решения.

Приостановление государственной регистрации по решению суда:

В порядке, установленным законодательством, государственная регистрация прав может быть приостановлена на основании определения или решения суда.

Если в течение срока, установленного для рассмотрения заявления о государственной регистрации сделки и (или) перехода права, но до внесения записи в ЕГРП или принятия решения об отказе в государственной регистрации прав в учреждение юстиции по регистрации прав поступит решение (определение, постановление) о наложении ареста на объект недвижимого имущества или запрета совершать определенные действия с объектом недвижимого имущества, государственная регистрация прав приостанавливается до снятия ареста или запрета в порядке, предусмотренном законодательством.

Регистратор прав обязан в срок не более чем пять рабочих дней со дня приостановления государственной регистрации прав в письменной форме уведомить заявителя (заявителей) о приостановлении государственной регистрации прав и об основаниях такого приостановления.

В государственной регистрации прав может быть отказано в случаях, если:

•право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации которого просит заявитель, не является правом, подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

•с заявлением о государственной регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо;

•документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;

•акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в соответствии с законодательством, действовавшим в месте его издания на момент издания;

•лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;

•лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий;

•правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества;

•правообладатель не представил заявление и иные необходимые документы на государственную регистрацию ранее возникшего права на объект недвижимого имущества, наличие которых необходимо для государственной регистрации возникших после введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие указанного закона сделки с объектом недвижимого имущества;

•не представлены документы, необходимые в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» для государственной регистрации прав;

•имеются противоречия между заявленными правами и уже зарегистрированными правами.

Наличие судебного спора о границах земельного участка не является основанием для отказа в государственной регистрации прав на него.

При принятии решения об отказе в государственной регистрации прав заявителю в письменной форме в срок не более пяти дней после окончания срока, установленного для рассмотрения заявления, направляется сообщение о причине отказа и копия указанного сообщения помещается в дело правоустанавливающих документов.

Отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован заинтересованным лицом в суд, арбитражный суд.

18.3. Структура Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество

Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) – федеральный информационный ресурс, содержащий сведения о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об объектах недвижимого имущества и сведения о правообладателях, наличие обременений, арестов и т.д. Сведения из ЕГРП являются открытыми и общедоступными и должны предоставляться органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество.

Разделы ЕГРПН

№ раздела Наименование раздела

1. Информация о земельных участках.

2. Информация о зданиях, сооружениях и иных объектах недвижимости.

3. Информация о квартирах, помещениях и иных объектах в составе зданий и сооружений.

2.Подразделы в каждом разделе.

№ подраздела Наименование подраздела

1. Краткое описание объекта недвижимости.

2. Записи о праве собственности и иных правах.

3. Записи об ограничениях прав собственности и других прав.

3.Сведения, отражаемые в подразделах.

№ подраздела Перечень сведений

1.1) адрес (местонахождение);

2) вид (название объекта);

3) площадь объекта по кадастровому плану или по документам;

4) назначение;

5) иная необходимая информация.

2.1) правообладатель (для юридического лица – название, для физического лица – Ф.И.О.);

2) данные удостоверения личности или реквизиты юридического лица;

3) адрес и вид права;

4) размер доли в праве;

5) наименование и реквизиты правоустанавливающих документов;

6) дата внесения записи;

7) Ф.И.О. и подпись регистратора.

3.1) о сервитуте, ипотеке, трасте, аренде, аресте объекта, заявление о праве требования на объект и др.;

2) дата записи;

3) Ф.И.О. и подпись регистратора;

4) содержание ограничения и срок его действия;

5) лица, в чью пользу ограничиваются права;

6) сумма кредита (для ипотеки);

7) содержание сделок с отложенным исполнением (стороны сделок, цены сделок, сумма ренты при отчуждении объекта и т.п.);

8) наименование документа о возникновении обременения прав и время его действия;

9) сроки и условия исполнения обязательств по сделкам.

Учет государственного имущества происходит с присвоением ему реестрового номера.

Реестр имущества ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии информации на указанных носителях приоритет имеет информация на бумажных носителях. Реестр на электронных носителях представляет собой совокупность государственных баз данных о государственном имуществе и подлежит учету в Государственном регистре баз и банков данных.

Реестр имущества включает в себя 3 раздела:

В 1-ый раздел заносятся сведения о федеральном недвижимом имуществе.

Во 2-ой – информация о движимом имуществе.

В 3-ий раздел – включает данные о лицах, которые обладают правами на объекты учета и сведениями о нем.

Каждый раздел включает в себя подразделы, которые соответствуют видам движимого и недвижимого имущества и лицам, обладающим правами на федеральное имущество и сведениями о них. Все сведения об имуществе и вышеуказанных лицах заносятся в карту объекта учета и карты соответствующих лиц. Каждой карте присваивается номер, который состоит из номера подраздела и порядкового номера карты в соответствующем подразделе.

Одновременно с реестром ведутся другие документы, которые являются его неотъемлемой частью – это журнал учета документов, которые поступили для учета федерального имущества в реестре; журнал учета выписок из реестра; и дела, в которые помещаются документы, поступившие для учета федерального имущества в реестре и предоставляемые из него (эти документы сформированы по признакам отнесения указанного объекта учета к имуществу, которое составляет государственную казну Российской Федерации, или принадлежности правообладателю).

Все документы реестра подлежат постоянному хранению, их уничтожение или изъятие из реестра не допускается. Реестр должен храниться и обрабатываться в местах, которые недоступны для посторонних лиц, а также, необходимо соблюдать условия, которые обеспечивают предотвращение хищения, утраты, искажения и подделки информации.

В связи с переходом учета федерального имущества на электронных носителях, Росимущество и территориальные органы, чтобы предотвратить утрату сведений реестра, формируют резервные копии реестра, которые хранятся в местах, исключающих их утрату одновременно с оригиналами, с соблюдением условий и требований, предусмотренных для оригиналов.

Факт учета федерального имущества в реестре подтверждает документ – выписка из реестра, которая содержит номер и дату присвоения временного или постоянного номера федерального имущества и иные достаточные для идентификации федерального имущества сведения по их состоянию в реестре на дату выдачи выписки из него. Выписка из реестра – это документ, который необходим для осуществления полномочий собственника по совершению сделок с федеральным имуществом.

19.1. Основные задачи и методы управления финансами

Депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с ними законодательные акты, правительственные программы, могут, обладая правом законодательной инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых законодательных актов, поправки в действующее законодательство. Государственная Дума заслушивает отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату Российской Федерации — орган государственного финансового контроля законодательной власти Российской Федерации. Участие Президента Российской Федерации в управлении финансами связано с определением целей и задач финансовой политики в посланиях Федеральному Собранию, в том числе ежегодном Бюджетном послании, с подписанием законов по финансовым вопросам, внесением проектов финансового законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство Российской Федерации, ответственное за разработку и реализацию финансовой политики России, составление и исполнение федерального бюджета, осуществляет разработку других проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. Оно определяет задачи, функции федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретный круг вопросов, относящихся к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, по управлению финансами. Практически во всех странах в составе исполнительной власти действует специальный орган, ответственный за разработку финансовой стратегии и тактики (чаще всего этот орган носит название министерства финансов, но в США отдельные функции, аналогичные функциям Министерства финансов России, выполняют Департамент по Управлению и Бюджету аппарата Президента США и Федеральное казначейство США). Следует иметь в виду, что одинаковые названия соответствующего органа исполнительной власти в разных странах не всегда означают совпадение их функций: например, в одних странах министерство финансов может осуществлять налоговый контроль, в других — нет. Функции финансовых органов различаются не только по странам, но могут меняться в различные исторические периоды. Так, Министерство финансов России, созданное более 200 лет назад, неоднократно меняло свою структуру и компетенцию. В разные периоды Министерству финансов России (Министерству финансов СССР) подчинялись пограничная служба, железные дороги, Госбанк России и Госбанк СССР.

Современные задачи и функции Министерства финансов Российской Федерации определены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым в рамках административной реформы предусмотрено разграничить нормотворческие и надзорные функции, функции по управлению федеральной собственностью между отдельными органами исполнительной власти. Нормотворческие функции осуществляют федеральные министерства, надзорные и управленческие — федеральные службы и агентства. В связи с этим некоторые бывшие подразделения Министерства финансов России (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля, Департамент страхового надзора, Комитет финансового мониторинга) преобразованы в федеральные службы, подчиненные Министерству финансов (соответственно Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу). К Минфину России перешли функции разработки налоговой политики, налогового законодательства и осуществления разъяснительной работы по вопросам налогообложения от Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, преобразованного, в свою очередь, в Федеральную налоговую службу, также подчиненную Минфину России.

Таким образом, в настоящее время Министерству финансов РФ подчиняются пять федеральных служб (рисунок).

Федеральные службы, подчиненные Министерству финансов РФ

Основными задачами Минфина России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:

-разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

-разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;

-разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

-координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;

-управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

-ведение книги учета государственных долгов и регистрации эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

-разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» определяет, что оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы федерального казначейства.

Федеральное казначейство было создано в Российской Федерации в составе Министерства финансов Российской Федерации в 1993 г. для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. В истории многих государств, и в России в том числе, до XX в. действовали преимущественно государственные казначейства банковского типа. Они занимались приемом платежей, связанных с формированием государственных доходов, хранением средств, а также выдачей средств для осуществления государственных расходов, нередко в их функции входила эмиссия наличных денежных средств. Поскольку большинство платежей в то время осуществлялось в наличной форме, по характеру функций государственные казначейства XIX в. были сходны с функциями казначейств в составе современных коммерческих банков, осуществляющих приходно-расходные операции с наличностью (или кассовые операции).

Иные функции осуществляет современное Федеральное казначейство Российской Федерации. Необходимость его создания в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточены в разных кредитных организациях; отсутствием автоматизации безналичных расчетов и соответственно отсутствием оперативной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к вопросам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа — Федерального казначейства, к которому от банков перешли учетно-контрольные функции. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, примером этого являются органы Федерального казначейства, представляющего собой строго централизованную систему, во всех субъектах Российской Федерации.

Органам федерального казначейства открыты счета в подразделениях Центрального банка Российской Федерации и уполномоченных банках по учету средств федерального бюджета, следовательно, у них есть возможность контролировать деятельность коммерческих банков по своевременному исполнению платежных поручений налогоплательщиков и плательщиков других обязательных платежей в бюджет. Казначейские органы осуществляют краткосрочное прогнозирование исполнения доходов и расходов федерального бюджета. Они открывают и ведут лицевые счета бюджетных учреждений как учетные регистры на банковском счете по учету средств федерального бюджета. Кроме того, Казначейство России также осуществляет распределение регулирующих налогов между бюджетами разного уровня, а также государственными внебюджетными фондами (например, различные виды акцизов, налог на добычу полезных ископаемых, единый социальный налог, единый налог при упрощенной системе налогообложения, единый налог на вмененный доход и т.д.).

В условиях казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации приходно-расходные операции (кассовое исполнение бюджета) осуществляют кредитные организации, но учет этих операций осуществляют органы федерального казначейства. Они также составляют оперативную, квартальную и годовую отчетность об исполнении федерального бюджета.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 134) в случае получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектом Российской Федерации региональный и местные бюджеты данного субъекта должны также исполняться через органы федерального казначейства. В настоящее время органами федерального казначейства заключены соглашения со многими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями о таком исполнении.

Эти органы осуществляют информационный обмен: с налоговыми органами; органами, администрирующими неналоговые доходы бюджета; с кредитными организациями, в которых открыты счета по учету бюджетных средств; территориальными финансовыми органами; распорядителями и получателями средств федерального бюджета; Счетной палатой Российской Федерации. В настоящее время ведется работа по полному переводу такого информационного обмена в электронный вид с использованием новейших технологий в режиме реального времени.

Если проводить аналогию с другими странами, то следует иметь в виду, что зарубежные казначейства выполняют разнообразные функции, не всегда сходные с функциями Федерального казначейства Российской Федерации (например, в США Федеральное казначейство выполняет даже функции по охране президента, а в Италии — по управлению всем государственным имуществом, а не только бюджетными средствами). Наиболее близко по функциям к российскому казначейству Государственное казначейство Франции.

Управление финансами на региональном уровне.

Высшие органы законодательной власти субъектов Российской Федерации утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции (о введении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год и отчете о его исполнении, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете о его исполнении, о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.). Кроме того, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы и по федеральным законам, в том числе в области финансов.

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством. В составе администраций субъектов Российской Федерации создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов Российской Федерации, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов Российской Федерации. К основным функциям относятся: разработка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осуществление государственных заимствований субъектов Российской Федерации. Следует иметь в виду, что для осуществления последней функции в составе исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации может быть создан специальный орган (например, Комитет муниципальных займов Правительства г. Москвы). Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах — как правило, финансово-казначейские управления (или филиалы).

Финансовые органы субъектов Российской Федерации в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов России; тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

В составе многих региональных финансовых органов созданы собственные территориальные казначейства для осуществления учетно-контрольных функций по исполнению региональных бюджетов в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Вместе с тем в ст. 78 Конституции РФ предусмотрена возможность передачи части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти органам субъектов Российской Федерации и наоборот. Именно на этом основана возможность привлечения органов федерального казначейства (ст. 168 БК РФ) к исполнению региональных бюджетов, средства которых находятся в собственности субъектов Российской Федерации и не подпадают в перечень федеральных полномочий. Таким образом, в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ субъекты Российской Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета, имеют право на создание собственного казначейства, но могут заключать договоры с органами федерального казначейства, в то время как дотационные регионы должны исполнять бюджеты через органы федерального казначейства.

Управление финансами на местном уровне.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований. Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета. Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы. Типовое положение о финансово-казначейском органе муниципального образования разработано и одобрено Правлением Союза российских городов в 1998 г. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции Российской Федерации.

При этом к исполнению дотационных местных бюджетов (а также бюджетов недотационных муниципальных образований, расположенных на территории региона, получающего финансовую помощь из федерального бюджета) привлекаются органы федерального казначейства и региональных казначейств. Нередко местные финансовые органы выступают филиалами финансовых органов субъектов Российской Федерации.

Органы управления финансами в коммерческих организациях.

Управление финансами в коммерческих организациях осуществляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые планы, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляют руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, они же разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в различные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансово-кредитными организациями. В небольших организациях, где нет специальных финансовых служб, их функции выполняют бухгалтерии. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы, то же касается крупных холдингов, не зарегистрированных как финансово-промышленные группы.

Органы управления финансами в некоммерческих организациях.

Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми формами и видом деятельности. Кроме руководителей таких организаций, решения по финансовым вопросам могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и др. Наибольшей спецификой управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями обладают бюджетные учреждения. Финансовые планы в виде смет доходов и расходов бюджетных учреждений утверждают главные распорядители и распорядители бюджетных средств, от решений которых во многом зависит финансовое состояние учреждения. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств фактически определяют структуру расходования бюджетных средств учреждениями, принимают решения о возможности получения дополнительного финансирования за счет сдачи государственного и муниципального имущества в аренду, а также утверждают сметы доходов и расходов от предпринимательской и приносящей доходы деятельности. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность об исполнении смет доходов и расходов. Бюджетные учреждения могут обслуживаться централизованными бухгалтериями, создаваемыми при органе государственной власти или органе местного самоуправления.

19.2. Основы управления бюджетным процессом и необходимость его автоматизации

Перед созданием любой системы управления определяются объект управления, задачи, решаемые им, а также взаимодействие и направленность информационных потоков. Объектом управления в данном случае выступает бюджетный процесс (БП), а основными его участниками являются бюджетные учреждения (бюджетополучатели, бюджетораспорядители, органы исполнительной власти, финансовые органы).

Для автоматизации БП РФ создается единая автоматизированная информационная система управления, обеспечивающая единство и предусматривающая взаимодействие бюджетов различных уровней: федерального, территориального и местного. Системы упрабления одного уровня решают одинаковый набор задач по заранее разработанной методологии и технологии обработки данных. Чем выше в бюджетной пирамиде управления стоит учреждение, тем сложнее и шире перечень решаемых в нем задач, при этом на одном бюджетном уровне могут находиться различные виды бюджетных учреждений.

Федеральный бюджет РФ (ФБ РФ) формируется для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий, выполняемых центральными органами власти. Через ФБ осуществляется процесс распределения и перераспределения валового внутреннего продукта и создание национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На ФБ возложено финансирование общегосударственных органов власти и местного управления, поддержание обороноспособности государства, развитие науки, образования, федеральных целевых программ и т.п.

На уровне ФБ РФ можно выделить следующие комплексы функциональных задач, решаемые с помощью информационных технологий.

Сводное финансовое планирование на общегосударственном и территориальном уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансировании расходных статей.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджет-, ное прогнозирование, которое на основе сложившихся тенденций,, конкретных социально-экономических условий и перспективных оцет нок предусматривает разработку и обоснование оптимальных путей развития бюджета. При разработке прогноза бюджета используются экономико-математические методы (например, метод экстраполяции, метод экспертных оценок, каузальный метод прогнозирования).

Проект ФБ РФ разрабатывается Министерством финансов РФ (в настоящее время Федеральной службой финансово-бюджетного надзора) по поручению Правительства РФ. Федеральная служба и территориальные финансовые органы должны быть обеспечены необходимой информационной базой, включающей прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, нормативы финансовых затрат, планы развития государственного и муниципального секторов экономики, долгосрочные целевые программы и т.п.

Исполнение ФБ начинается после его утверждения органом представительной власти. В финансовых органах подготавливается организационный план, в котором определяются задачи подразделений по обеспечению выполнения бюджета, при этом на основании показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утверждается исполнительным органом власти.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств предусматривает различные варианты бюджетной отчетности. В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит, а также все бюджетные операции находят отражение в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Финансовые органы подготавливают бюджетную отчетность и предоставляют ее в Правительство РФ в установленные сроки. После утверждения отчетов об исполнении бюджетов они передаются для опубликования в открытой печати.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации (КБ РФ). Он включает в себя ФБ и КБ субъектов РФ. В свою очередь КБ субъекта РФ включает в себя региональный бюджет и местные бюджеты.

КБ представляет собой статистический свод бюджетных показателей, характеризующий агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования на территории РФ в целом и ее отдельных субъектов. Для уровня КБ характерно выделение следующих комплексов функциональных задач: определение величины нормативных отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дотаций с учетом объемов бюджетов административно-территориальных образований; анализ формирования и использования централизованного финансового фонда страны; сводное финансовое планирование доходов и расходов государства; разработка прогнозов экономического и социального развития государства и его территорий; расчет показателей обеспеченности жителей страны и территорий для проведения сравнительного анализа состояния отдельных территорий РФ и с аналогичными показателями других государств.

В решении задач каждого комплекса обычно одновременно задействованы различные участники БП, что подтверждает организационную и информационную сложность БП с точки зрения его автоматизации.

Важной задачей автоматизации организаций бюджетной сферы являются не только возложение на компьютер задач контроля за составлением и исполнением бюджета определенного уровня и формированием смет и форм отчетностей, но и создание автоматизированного интерфейса взаимодействия всех органов бюджетной системы между различными уровнями и в пределах одного, а также возможность взаимодействия с другими внешними структурами. То есть необходимо автоматизировать процессы межбюджетных отношений.

Координация достижений информационных технологий в финансовой системе, согласно Указу «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, имеющей подразделения по информатизации и автоматизации в территориальных, региональных и местных финансовых органах. Благодаря такой системе организации обеспечивается информационное и технологическое взаимодействие с органами Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора отвечает за создание ведомственного Фонда алгоритмов и программ (ФАП), доступ к которым предоставляется территориальным финансовым органам. Она также организует работу по внедрению достижений ИТ во все сферы деятельности финансовых органов и определяет стратегическое направление развития, создает нормативно-правовую и методическую базы комплексного решения задач межуровневого обмена информацией.

Сложность автоматизации бюджетной системы РФ заключается в том, что первоначально нужно создать автоматизированные системы отдельных ее органов (налоговых, казначейства, органов государственного управления и т.д.), предусмотрев при этом специфику решаемых ими задач и возможность взаимодействия этих органов между собой.

Органы государственной власти осуществляют планирование и управление бюджетом РФ. Для планирования ФБ работники Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ используют автоматизированную информационную территориально распределенную систему «Финансы», которая объединяет АРМ специалистов, работающих в центральном аппарате и территориальных органах.

Для формирования и исполнения региональных бюджетов используется автоматизированная система составления и исполнения бюджета (АССИБ), которая формирует сводно-группировочные расчеты по бюджетам региональных структур, составление и исполнение бюджета региона, аналитические расчеты.

Через Банк России и кредитные организации производится обслуживание счетов, финансируемых из бюджетов (федерального, территориальных и местных). Для этого используются внутренние банковские системы фирм «Асофт», «Диасофт», «Интербанксервис» и другие, а связь с клиентами организуется на базе программно-технического комплекса «Клиент-банк».

Налоговые органы обеспечивают контроль за формированием доходов бюджета. С этой целью в органах налоговой службы создана АИС «Налог», обеспечивающая автоматический контроль и анализ сборов налогов и других обязательных поступлений в бюджет и внебюджетные фонды.

Органы казначейства контролируют движение денег по бюджетным счетам и статьи расходов бюджетов разных уровней. В состав АИТ Федерального казначейства входят два основных программных комплекса.

1. «КАЗНА», учитывающий доходы ФБ и распределение регулирующих налогов между бюджетами разных уровней.

2. «СМЕТА — W», «СМЕТА — F», учитывающие расходы из ФБ и финансирование бюджетополучателей, организованных органами федерального казначейства.

Для автоматизации процессов формирования бюджета города и его исполнения в подразделениях комитета финансов и территориальных финансовых управлений, отраслевых и территориальных органах управления администрации города, а также на уровне бюджетных организаций города используется АИС бюджетного процесса — электронное казначейство (АИСБП — ЭК).

Бюджетные организации производят расходование бюджетных средств согласно заложенным в их бюджете статьям и утвержденным сметам. Для автоматизации финансового и бухгалтерского учета и формирования отчетности на бюджетных предприятиях и организациях используются собственные программные разработки и часто встречающиеся продукты фирм «Галактика», «Парус», «1С», «Интеллект-сервис».

20.1. Значение инвестиций в оздоровлении экономики и повышения жизненного уровня населения

Привлечение инвестиций: 1) свободные экономические зоны (Елабужский р-н, РТ подготовил закон об этой зоне и сделала эффективным привлечение инвестиций); 2) налоговые послабления; 3) стабильное законодательство; 4) таможенные пошлины; 5) реформирование государственного устройства.

В стране делается все, чтобы привлекать инвестиции, это повлияет на оздоровление экономики, повышение жизненного уровня населения. Надо эффективно использовать свои инвестиции, чтобы подавать пример.

Особенности привлечения зарубежных инвестиций для муниципальных объектов РФ. При рассмотрении вопроса о том, как привлечь зарубежные инвестиции, следует помнить о нескольких универсальных истинах. Они справедливы не только для России или какого-то конкретного муниципального образования, но их необходимо принять во внимание в любом регионе. Назовем их. Повсюду в мире все страны, регионы и города стремятся к промышленному развитию. В некоторых случаях это просто жесткая необходимость избавиться от безработицы, а в других — стремление заменить устаревающие отрасли промышленности и обновить технику в регионе.

Существует значительная международная конкуренция в привлечении инвестиций. В каждой стране су­ществует специальное агентство, чтобы стимулировать зарубежные инвестиции и гарантировать каждому региону его долю от всего объема осуществляемых инвестиций. Из-за конкуренции и переливания инвестиционных средств это всегда рынок инвесторов. Для того чтобы инвестор захотел вкладывать свой капитал в какой-либо конкретный район, для него должны существовать определенные преимущества по инвестированию именно в этот район, а не в другой, также принимавший участие в конкурсе на инвестиции. Некоторые из этих преимуществ могут не зависеть от деятельности действующей администрации, такие, например, как местоположение относительно рынка сбыта, наличие полезных ископаемых, воды, электроэнергии, квалифицированной рабочей силы, транспортной и коммуникационной инфраструктур, а другие — зависят, например: налоговые льготы, субсидии для создания рабочих мест, участие местных властей в финансировании проекта, недорогая недвижимость, создание рациональных процедур по получению разрешений и лицензий, наличие участка для первичного строительства, поставка воды, быстрое решение разнообразных вопросов, и т.д. Не всегда возможно осуществлять промышленное развитие района в требуемом виде и объеме, и часто нам приходится довольствоваться тем, что приемлемо. Это означает, что хотя у нас, может быть, есть список проектов, нуждающихся, с нашей точки зрения, в инвестициях, мы также должны сконцентрировать свое внимание на выявлении потенциальных возможностей рынка и быть готовыми оценить те компании, которые пытаются найти новые возможности для себя в России. Из-за жесткой конкуренции за внешние инвестиции каждый регион должен быть как высокопрофессиональным в своей рыночной стратегии, так и обращенным к потенциальному инвестору, быть привлекательным, быстро реагировать на запросы инвестора и оказывать ему требуемую помощь. Это означает профессиональный подход, высокопрофессиональный штат, наличие финансовых источников и поддержку со стороны местной администрации, причем штат должен иметь высокую мотивацию и видеть свою задачу в том, чтобы делать дело, а не просто руководить системой. На основе вышеизложенных принципов и должна строиться региональная стратегия привлечения прямых зарубежных инвестиций.

Концепция привлечения инвестиций в муниципальные образования РФ. Необходимость разработки оригинальной концепции привлечения инвестиционных ресурсовдля муници­пальных образований обоснована их особенностями в качестве объекта инвестирования. Помимо решения вопросов местного экономического развития на МО лежит забота о благосостоянии, здоровье, уровне образования граждан. Таким образом, администрации муниципальных образований испытывают значительное социальное давление при формировании своей инвестиционной политики. Другой особенностью инвестиционной деятельности МО является то, что администрации вынуждены изыскивать средства и привлекать финансирование часто на заведомо убыточные проекты. В-третьих, МО имеют ограниченные возможности регулирования законодательных условий инвестиционной деятельности, так как большинство законодательных актов принимается на федеральном и региональном уровнях. Инвестиционный климат и привлекательность МО для вложения инвестиций складывается из страновой, региональной и местной составляющих, оказывающих как позитивное, так и негативное влияние.

20.2. Государственные инвестиции в форме капитальных вложений в свете бюджетного законодательства

Государство выступает активным участником инвестиционного процесса как в форме прямых капитальных вложений, так и в форме государственного стимулирования инвестиционной деятельности. В данной статье рассматриваются проблемы, непосредственно связанные с использованием государством своих фондов на финансирование инвестиций.

В действующем законодательстве отсутствует четкое определение государственных инвестиций. В Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» даны общие понятия инвестиций и капитальных вложений. Разграничение инвестиций, регулируемых этим законом, возможно осуществить исходя из субъектного состава и объектов вложения. Деление по объектам в соответствии со ст. 213-215 Гражданского кодекса РФ зависит от формы собственности: частной, государственной, муниципальной. Субъектами инвестиций могут выступать физические и юридические лица, государственные органы, органы местного самоуправления. Используя только эти критерии, государственные инвестиции можно определить как инвестиции, осуществляемые непосредственно органами государственной власти только в объекты государственной собственности.

Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 1 января 2000 г., также не содержит понятий государственных инвестиций и государственных капитальных вложений. Статья 80 Бюджетного кодекса РФ использует более узкий термин «бюджетные инвестиции», значение которого также не дано в общих понятиях, содержащихся в ст. 6.

Предпримем попытку определить категорию государственных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, исходя из закрепленных в законодательстве определений и терминов экономической теории. Финансово-кредитным энциклопедическим словарем дается два толкования термина «инвестиции»: 1) вложение денег для получения дохода, социального эффекта; 2) денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Вторая трактовка, имеющая легальное значение, используется в Федеральном законе от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Под капитальными вложениями закон понимает инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Таким образом, капитальные вложения есть частный случай инвестиций, диверсифицированный по объекту их вложения. Поскольку объект инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, содержится в самом понятии, принадлежность инвестиций к государственным можно определить по субъекту. Исходя из указанных дефиниций, государственные инвестиции в форме капитальных вложений представляют собой затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты, производимые государством в лице органов государственной власти, государственных предприятий и учреждений.

С точки зрения источника, государственные инвестиции осуществляются за счет средств бюджетов, бюджетных и внебюджетных фондов, создаваемых государством, а также собственных средств государственных предприятий и учреждений. При этом основным источником являются средства бюджета как главного централизованного фонда государства. Порядок финансирования государственных инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетным кодексом РФ расходы бюджета подразделяются на текущие и капитальные. Статья 67 Бюджетного кодекса РФ под капитальными расходами предполагает часть расходов бюджетов, которая обеспечивает инновационную и инвестиционную деятельность.

Действующий до принятия Бюджетного кодекса РФ Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал более удачную формулировку капитальных расходов, под которыми понимались ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. Это определение в отличие от Бюджетного кодекса РФ кратко и емко отражает суть капитальных расходов бюджета.

В то же время, если применить систематическое толкование ст. 67 и 80 Бюджетного кодекса РФ, можно сделать вывод, что капитальные расходы бюджета – это более широкое понятие, чем капитальные вложения, а бюджетные инвестиции есть частный случай капитальных расходов бюджета.

При этом капитальные расходы бюджета могут осуществляться не только в форме государственных капитальных вложений, но и, например, на цели, связанные с расширенным воспроизводством.

Вместе с тем ст. 80 Бюджетного кодекса РФ требует, чтобы капитальные расходы бюджета в форме бюджетных инвестиций обязательно влекли за собой создание или увеличение имущества, находящегося в собственности соответственно РФ, субъектов РФ. Однако результатом государственных инвестиций согласно п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ может быть также создание и увеличение муниципального имущества, которое не относится к государственному.

Кроме того, ежегодная практика выделения бюджетных средств на капитальные вложения показывает, что в составе капитальных расходов федерального бюджета имеются средства, направляемые на увеличение имущества юридических лиц, не являющихся государственными предприятиями и учреждениями (например, реализация программы «Социальное развитие села до 2021 года»).

Порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, и последствия этих инвестиций регулируются ст. 80 Бюджетного кодекса РФ. Указанная статья предусматривает возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием РФ, субъектов РФ в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Следует отметить, что положения этой статьи никак не согласуются с гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ все юридические лица делятся на две категории: в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.

Сущность первой модели состоит в том, что учредители (участники) с передачей юридическому лицу соответствующего имущества полностью утрачивают свои вещные права на него. Не имеют они таких прав и по отношению к приобретенному юридическим лицом имуществу. Соответственно и переданное учредителями (участниками), и приобретенное самим юридическим лицом имущество признается принадлежащим ему на праве собственности. Утрачивая вещные права, учредитель (участник) взамен приобретает права обязательственные – права требования к юридическому лицу.

К юридическим лицам, чей уставный (складочный) капитал делится на доли (вклады) пропорционально внесенному имуществу, относятся хозяйственные товарищества и общества согласно ст. 66 Гражданского кодекса РФ. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей, а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Тогда как ст. 80 Бюджетного кодекса РФ подразумевает одновременное возникновение в результате государственных инвестиций права собственности государства на долю в уставном (складочном) капитале юридического лица и на его имущество.

По нашему мнению, государство, осуществляя инвестиции в форме капитальных вложений, может преследовать не только цель увеличения государственного имущества, но и другие социально-экономические цели.

На наш взгляд, ст. 14 Закона РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» более полно и юридически точно разграничивала направления использования государственных инвестиций. Во-первых, расходная часть бюджетов развития могла содержать ассигнования юридическим лицам, что не влекло за собой установление прав собственности государства на соответствующее предприятие или его имущество. Подобная форма явно предполагала осуществление капитальных расходов бюджетов в качестве государственной поддержки инвестиционной деятельности юридических лиц.

Во-вторых, в расходной части бюджетов развития могли содержаться ассигнования на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий. Результатом таких инвестиций являлась собственность государства на эквивалентную часть капитала, находящую свое выражение в полном владении ею или во владении акциями (паями) акционерного общества или товарищества. Несмотря на то что этот закон был принят до введения Гражданского кодекса РФ, его положения более приближены к положениям Гражданского кодекса РФ, чем принятый позднее Бюджетный кодекс РФ.

Специализация бюджетных расходов по экономическому содержанию определена главой 4 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная классификация Российской Федерации». В соответствии со ст. 66 расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные, при этом их группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Проведем сравнительный анализ таких подгрупп капитальных расходов, как «Капитальные вложения в основные фонды» и «Капитальные трансферты», на основании действующей редакции приказа Минфина РФ «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» от 11.12.2002 № 127н (ред. от 30.09.2004).
К подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды» относятся расходы бюджетов на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования производственного и непроизводственного назначения, жилищное строительство, строительство объектов производственного и непроизводственного назначения, строительство военных объектов.

Выделяя бюджетные средства по данным статьям расходов, государство выступает инвестором. Инвестиции осуществляются в форме размещения государственного заказа.

Положение «О формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд», утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 № 714, называет в числе возможных заказчиков-застройщиков бюджетные учреждения и организации.

При этом заказчику-застройщику передается часть функций государственного заказчика в части организации строительства, осуществления контроля и надзора за строительством объекта, а также учета производимых затрат за счет государственного финансирования.

Заказчик-застройщик в течение периода строительства объекта аккумулирует затраты по объекту и ведет учет всех источников финансирования. По окончании строительства объекта при вводе его в эксплуатацию решается вопрос о собственности на объект, причем размер доли государства определяется исходя из вложенных инвестиций.

В конечном итоге может возникать несколько вариантов оформления права собственности на созданный объект. Во-первых, исходя из источника инвестиций (федеральный или региональный бюджет) регистрируется государственная собственность за органом власти соответствующего уровня. Во-вторых, собственник (государство) может решать вопрос о закреплении права собственности за органами власти иного уровня (п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ).

Прежде чем рассмотреть расходы, относящиеся к группе «Капитальные трансферты», обратимся к понятию «трансфертный платеж», данному в разделе 4 «Общих положений Указаний о порядке применения бюджетной классификации». Министерством финансов РФ трансфертные платежи трактуются как безвозмездные и невозвратные платежи, не предполагающие компенсаций в виде специально оговоренных выплат или товаров и услуг в обмен на производимый платеж. Капитальные трансферты представляют собой единовременные операции, связанные с приобретением или выбытием активов.

Согласно порядку распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов (приложение 13 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации) на данную подгруппу относятся расходы на капитальные трансферты.

На статью «Капитальные трансферты внутри страны» относятся расходы по безвозмездным выплатам государством денежных средств инвестиционного характера экономическим агентам в процессе перераспределения валового национального продукта внутри страны. То есть, с точки зрения бюджетной классификации, расходы, производимые по всем подстатьям данной статьи, не должны влечь за собой права государства на увеличение государственной собственности.

Однако подстатья 270120 «Трансферты предприятиям и организациям» наряду с расходами, которые передаются на финансирование капитальных вложений предприятиям и организациям на безвозмездной основе, содержит такой вид расходов, как взносы в уставный капитал коммерческих организаций.

При формальном сопоставлении бюджетной классификации в этой части со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ просматривается парадоксальное противоречие: если Бюджетный кодекс РФ требует обязательного возникновения права государственной собственности, то бюджетная классификация, напротив, предполагает безвозмездный характер осуществления данных расходов. То есть отнесение расходов на взносы в уставные капиталы коммерческих организаций к данной подстатье и подгруппе расходов некорректно, поскольку сама по себе передача средств в качестве взноса в уставный капитал не может быть безвозмездной и всегда влечет возникновение права собственности на часть уставного капитала.

Проведенный сравнительный анализ двух подгрупп расходов бюджетной классификации позволяет сделать следующие выводы. Когда государство выделяет средства по подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», оно таким образом образует и увеличивает государственные (муниципальные) активы. А в случае предоставления капитальных трансфертов государство тем самым создает источник средств для финансирования сторонними организациями капитальных вложений. Несмотря на то что источником таких вложений являются средства государства, последнее не ставит своей целью пополнение государственных активов.

Вводимая с 2005 г. приказом Минфина РФ от 27.08.2004 № 72н бюджетная классификация предлагает другую структуру подразделения расходов бюджета по функциональным разделам и экономическим статьям. На функциональном уровне структуры бюджета расходы на капитальные вложения (государственные инвестиции) исключены с отнесением их в состав экономической классификации.

Экономическая классификация построена по принципу влияния на чистую стоимость активов, то есть группы расходов объединены по другому экономическому признаку. Деление расходов на группы капитальные и текущие отсутствует.

В то же время ст. 66. Бюджетного кодекса РФ предусматривает подразделение расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Исходя из сопоставительной таблицы статей экономической классификации расходов бюджетов, доведенной письмом Минфина РФ от 13.09.2004 № 02-03-09/2802, каждая из новых экономических групп содержит расходы, относимые ранее как к текущим, так и к капитальным расходам бюджетов.

Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», отнесены к статье 300 «Поступление нефинансовых активов», подстатье «Увеличение стоимости основных средств». Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные трансферты», сопоставительной таблицей соотносятся со ст. 240 «Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям» (государственным и негосударственным – ст. 241 и 242 соответственно).

Таким образом, в новой бюджетной классификации капитальные вложения выделены в отдельную подгруппу, в то время как капитальные расходы рассредоточены внутри групп 200 «Расходы» и 300 «Поступление нефинансовых активов». Экономический смысл капитальных расходов бюджета как расходов, обеспечивающих расширенное воспроизводство, в структуре новой бюджетной классификации оказался утраченным.

В результате проведенного анализа теоретических подходов и законодательства можно сделать следующий вывод об экономической природе государственных капитальных вложений. Под государственными капитальными вложениями следует понимать вложение средств, направляемых государством на расширенное воспроизводство основных фондов с целью увеличения государственных активов. Передача средств организациям на финансирование капитальных вложений есть форма государственной поддержки инвестиционной деятельности экономических субъектов.

21.1. Понятие и экономическая сущность санации

Санация – это комплекс мер, направленных на предотвращение банкротства предприятия, улучшение его финансового положения, а также повышение конкурентоспособности. Санацию можно назвать реорганизационной процедурой. Она заключается в том, что предприятию-должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей, а также восстановления платежеспособности должника. Существует три случая, когда проводится санация:

· в случае, если кредиторы еще не возбудили дело о банкротстве. При этом предприятие по своей инициативе прибегает к внешней помощи, пытаясь самостоятельно найти выход из сложившейся кризисной ситуации;

· в случае, если само предприятие обращается в арбитражный суд, заявляя о банкротстве и предлагая условия санации;

· в случае, если решение о санации выносится арбитражным судом для удовлетворения требований предприятия-должника и кредиторов.

Два последних случая предполагают осуществление санации в процессе производства дела о банкротстве предприятия при условии согласия собрания кредиторов со сроками выполнения их требований и на перевод долга. Более широкий выбор форм имеет санация, которая инициируется самим предприятием до возбуждения кредиторами дела о его банкротстве. В таком случае она носит предупредительный характер, в полной мере согласуется с целями и интересами предприятия, подчинена задачам антикризисного его управления и сочетается с осуществляемыми мерами внутренней финансовой стабилизации.

Санация, инициируемая предприятием, представляет сложный процесс, требующий эффективного финансового управления на всех стадиях его осуществления. Можно выделить основные этапы, по которым осуществляется такое управление.

Первый этап – определение целесообразности и возможности проведения санации. На этом первоначальном этапе управления на основе результатов диагностики банкротства и мониторинга осуществления мероприятий по внутренней финансовой стабилизации предприятия принимается принципиальное решение о проведении санации.

Целесообразность проведения санации обуславливается тем, что использование внутренних механизмов финансовой стабилизации предприятия не достигло своих целей и кризисное финансовое состояние продолжает обостряться.

Возможность проведения санации определяется выходом из кризисного финансового состояния и успешного развития предприятия при оказании ему существенной внешней помощи на современном этапе. И если по результатам объективной оценке такая перспектива имеется, то санация, которую инициирует предприятие, имеет шансы на успех.

Второй этап – обоснование концепции санации. Такая концепция отражает идеологию осуществления предполагаемой санации, при этом определяет ее предстоящие направления и формы.

Методами санации являются:

· сокращение акционерного капитала с помощью выпуска новых акций, а также при обмене их на большее количество старых;

· предоставление субсидий правительством;

· льготные займы;

· предоставление льгот по налогообложению;

· национализация предприятий и др.

В зависимости от глубины кризиса на предприятии, а также в связи с условиями предоставленной внешней помощи, существует санация предприятия двух видов, каждая из которых имеет ряд форм:

Санация предприятия, которая направлена на реорганизацию долга. При этом статус юридического лица предприятия остается неизменным. Она призвана помочь устранению неплатежеспособности. Этот тип санации осуществим в том случае, если кризисное состояние предприятия признано временным:

· погашение долга предприятия за счет средств бюджета. Только государственные предприятия санируются в такой форме;

· погашение долга предприятия за счет целевого банковского кредита. Такая форма санации осуществляется, как правило, коммерческим банком, который обслуживает предприятие. Перед этим проводится аудит последнего;

· перевод долга на другое юридическое лицо. Этим юридическим лицом может быть любое предприятие, осуществляющее предпринимательскую деятельность и которое пожелало принять участие в санации предприятия-должника;

· выпуск облигаций и других ценных бумаг под гарантию санатора. Такая форма санации осуществляется, как правило, коммерческим банком, который обслуживает предприятие.

Санация предприятия, при которой статус юридического лица санируемого предприятия будет изменен. Иное название этой санации – реорганизация, которая осуществляется исключительно при глубоком кризисном состоянии фирмы. Она требует осуществления ряда реорганизационных процедур, связанных со сменой его формы собственности, организационно-правовой формы деятельности (слияние, поглощение, разделение, преобразование в открытое акционерное общество, передача в аренду, приватизация).

Выделяют следующие основные формы санации предприятия, направленной на его реорганизацию:

Слияние – предприятие-должник сливается с иным финансово устойчивым предприятием. Результатом становится потеря должником самостоятельного юридического статуса. Если в результате санации объединяются предприятия одной отрасли, то это горизонтальное слияние. Объединение предприятий смежных отраслей – это вертикальное слияние, объединение не связанных отраслевыми или технологическими особенностями предприятий – это конгломератное слияние.

Поглощение – предприятие-должник приобретается санатором. Последний получает целостный имущественный комплекс, основную часть его активов. А санируемое предприятие может сохраниться как юридическое лицо в виде дочернего предприятия.

Разделение используется для предприятий, которые осуществляют многоотраслевую производственную деятельность.

Преобразование в открытое акционерное общество. По инициативе группы учредителей создается открытое акционерное общество. Для этого необходимо обеспечить минимальный размер уставного фонда, утвержденный законодательством.

Передача в аренду. Касается государственных предприятий, которые сдаются в аренду членам трудового коллектива. При этом коллектив арендаторов принимает на себя долги санируемого предприятия.

Приватизация. Также используется для санации государственных предприятий.

Любое выведение из кризиса осуществляется под контролем арбитражного суда на условиях, определенных соответствующим соглашением. Санирование предприятия может длиться не более 18 месяцев. Арбитражный суд может продлить этот срок на полгода. Санация завершена, если ее цели достигнуты или, напротив, предприятие признано банкротом.

Процесс реорганизации санируемых предприятий требует предварительной разработки проекта санации. Разработка такого проекта осуществляется, как правило, представителями санатора, предприятия-должника и независимых аудиторов. В этом проекте отражаются:

· экономическое и финансовое состояние должника к началу санации;

· основные причины, обусловившие критическое финансовое состояние предприятия-должника;

· цель и формы санации; план санирования с выделением первоочередных мероприятий по финансовому оздоровлению предприятия;

· расчет эффективности предложенной формы санирования;

· формулировка критериев (условий), обеспечивающих успех проведения санации в предложенной форме.

Основой выбора какой-либо формы санации является расчет ее эффективности. Эффективность определяется путем соотношения результатов (эффекта) и затрат на проведение санации в предложенной форме.

Состав участников санации определяется исходя либо из преимущественного права некоторых категорий лиц, либо по результатам проводимого судом конкурса желающих принять участие в санации. Первоочередное право на участие в проведение санации признается за собственником предприятия-должника, кредиторами, членами трудового коллектива этого предприятия.

Конкурс проводится, если собственник предприятия-должника или члены трудового коллектива не воспользовались своим правом, а также с согласия собственника предприятия-должника и кредиторов в иных случаях.

Участники санации вырабатывают общее соглашение, направленное на обеспечение требований всех кредиторов в согласованные с ним сроки, распределение между участниками ответственности перед кредиторами, определение ответственности участников санации в случае их отказа от участия в ней после ее начала и т.д. При этом по истечении 12 месяцев с начала санации должно быть удовлетворено не менее 45% от общей суммы требований кредиторов. Санация осуществляется в порядке и на условиях, определенных в соглашении и под контролем арбитражного суда.

Продолжительность санации не должна превышать 18 месяцев. Арбитражным судом ее срок может быть продлен, но не более чем на 6 месяцев. Санация завершается по достижении ее цели прекращением производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия либо в случае ее не эффективности решением арбитражного суда.

21.2. Банкротство в системе управления государственным и муниципальным имуществом

Впервые положения о проведении восстановительных процедур в отношении государственных предприятий появились в Указе Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур». В Указе предусматривался административный порядок объявления государственных (а также предприятия, в уставном капитале которых доля государственной собственности составляет 50 и более процентов) предприятий неплатежеспособными. После признания таких предприятий банкротами предусматривалось применение к ним «специальных процедур ликвидации, включая реорганизацию и иные меры, направленные на оздоровление экономического и финансового состояния предприятий». Однако, неясно, каким образом могла содействовать оздоровлению ликвидация. Этот закон утратил силу.

В настоящее время в российском законодательстве действует Федеральный Закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 года № 127 – ФЗ (принят ГД ФС РФ 27 сентября 2002). В главе II указано предупреждение банкротства. Статья 30 описывает меры по предупреждению банкротства организации, где сказано, что в случае возникновения признаков банкротства, установленных настоящим ФЗ, руководитель должника обязан направить учредителям должника, собственнику имущества должника-унитарного предприятия сведения о наличии признаков банкротства. Учредители (участники) должника, собственник имущества должника – унитарного предприятия, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом, обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. В целях предупреждения банкротства организаций учредители (участники) должника, собственник имущества должника – унитарного предприятия до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом принимают меры, направленные на восстановление платежеспособности должника. Меры, направленные на восстановление платежеспособности должника, могут быть приняты кредиторами или иными лицами на основании соглашения с должником. Статья 31 определяет санацию. Учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника – унитарного предприятия, кредиторами и иными лицами в рамках мер по предупреждению банкротства должнику может быть предоставлена финансовая помощь в размере, достаточном для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника (досудебная санация). Должник или иные лица могут принять на себя обязательства в пользу лиц, предоставивших финансовую помощь.

Если рассматривать санацию предприятия, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то она будет осуществляться следующим образом. Когда нужно реорганизовать долг предприятия, производится санация без изменения юридического лица. Для предприятий, которые находятся в государственной и муниципальной собственности выделяются деньги на погашение долга из бюджета. Если предприятие пребывает в глубоком кризисе, то санация осуществляется рядом процедур, путем изменения организационно-правовой формы деятельности. Этими процедурами могут быть передача в аренду и приватизация. Они используются для санации государственных предприятий. Рассмотрим их поподробней.

Аренду в научной литературе иногда называют приватизацией управления и направлено на преодоление низкой эффективности предприятия. Передается госсобственность трудовым коллективам (или другим лицам) на возмездных началах, т.е. за плату. Как правило, на сдачу предприятия в аренду проводится конкурс. Сейчас в России такая практика постепенно прививается, реализуют ее государственные унитарные предприятия. Соединение в основной массе элементов собственности государства и арендатора означает по существу создание предприятия, основанного на смешанной собственности. При аренде с последующим выкупом арендатор постепенно переводит госсобственность в частную или коллективную. Получила широкое распространение аренда госимущества без права его выкупа, а также доверительное (трастовое) управление, когда предприятие обеспечивается залогом и имеет большую экономическую свободу и независимость. Аренда без права выкупа широко распространена в России. Причем не всегда это делается легально, хотя для многих бюджетных учреждений это становится основной статьей дохода.

Передача муниципального имущества различным организациям для использования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов непосредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов – надежным источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом экономического развития территории. Наиболее распространена аренда муниципального недвижимого имущества: зданий, помещений, земельных участков. Значительно реже заключаются договоры аренды движимого имущества и уже совсем редко аренда действующих муниципальных предприятий.

Нормативно-правовые акты, регулирующие передачу в пользование и владение государственным и муниципальным имуществом, можно назвать следующие:

ФЗ РФ «О защите конкуренции» (ст. 17.1);

· Приказ ФАС РФ от 10 февраля 2021 г № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (вместе с «Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества») (5 марта 2021 г. вступил в силу).

В Приложении 1 Приказа ФАС России № 67 прилагаются Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Можно выделить следующие положения Приложения.

Базой для принятия решений по договорам аренды должна стать рыночная стоимость объектов недвижимости. Для этого необходимо составлять реестры начальной стоимости объектов, которая и станет основой для определения конкурсной арендной платы и правильности платежей за арендуемое имущество.

Четкое определение контрольных функций органов управления государственным имуществом, прав и обязанностей должностных лиц с вытекающими полномочиями и ответственностью позволит обеспечить эффективность арендных отношений всех участников предпринимательской деятельности, включая государство.

Фискальная сторона вопросов аренды государственной собственности может быть строго определена как по характеру объектов государственной собственности, так и по способам и формам государственного контроля за ней.

Для анализа и принятия соответствующих решений необходимо обобщать конкретные факты использования аренды государственной собственности с нарушениями действующего законодательства.

В связи с тем, что в соответствии с Законом РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. № 2872-1 арендатор может передавать свои арендные права в залог без согласия арендодателя (в том числе и государства, если договор аренды заключен с правомочными государственными органами), если иное не предусмотрено договором аренды, возникает возможность многократного перезалога арендных прав с утратой целей, которые были первоначально определены договором аренды.

Этот и другие вопросы аренды государственной собственности еще требуют своего урегулирования.

Для защиты государственного имущества, передаваемого в аренду, от рисков, а также в целях компенсации за утраченное государственное имущество, переданное в аренду, следует ввести обязательное страхование недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, чтобы обеспечить внебюджетную компенсацию нанесенного ему ущерба.

О приватизации государственного и муниципального имущества сказано в ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В законе дается определение приватизации. Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Законодательство Российской Федерации о приватизации состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2. продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3. продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4. продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5. продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6. продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7. продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8. продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9. внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10. продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Оценка стоимости объектов приватизации должна осуществляться комиссией по приватизации по одному из двух вариантов: на основе рыночной оценки или определения его балансовой стоимости.

Приобретение государственной собственности – это приобретение покупателем права на получение дохода от использования всего имущества предприятия. Покупатель должен оплачивать не номинальную стоимость имущества (часто символическую), а должен выплатить доход, который могло бы получить государство от использования целостного имущественного комплекса. Покупатель, поэтому может рассчитывать не на весь доход, приносимый объектом государственной собственности, а только на его прирост за счет более эффективного использования ресурсов. К сожалению в российской практике это не соблюдалось. И причина здесь кроется не в ошибке законодательных органов, а в конкретной заинтересованности отдельного круга лиц в занижении рыночной стоимости предприятий.

Можно рассмотреть пример. Государству принадлежало около 400 ФГУП Минобороны РФ. С 1993 по 2001 гг. 87 унитарных предприятий Минобороны были обанкрочены, износ основных производственных фондов тогдашних предприятий составлял 80%, большинство ФГУП убыточны. Госзаказы были не в состоянии обеспечить их стабильное существование, поэтому имели место часто незаконные, теневые виды деятельности: продажа имущества, сдача в аренду основных средств и др. Естественно, от такой деятельности государство никакого дохода не получало. Поэтому особенно важной является задача трансформации ФГУП или другими словами – реорганизация. У этой задачи были два направления:

Образование казенных предприятий (предприятиям предоставляются различные льготы, их деятельность относительно стабильна, существует возможность оказания платных услуг для внешней рыночной среды);

Образование акционерных обществ (данный способ наиболее был выгодным для госбюджета, т. к. 100% акций вновь создаваемого предприятия принадлежало государству).

Для проведения трансформации унитарные предприятия должны предоставить в Минимущество показатели своей деятельности: выручку, чистую прибыль, чистые активы. Из этих данных будет сформирован реестр показателей эффективности деятельности унитарных предприятий и представлен потенциальным покупателям.

1) управление собственность должно исключать ущерб народнохозяйственной эффективности. Иначе, нарушится технологическая составляющая различных видов производств.

2) эффективность той или иной системы управления в результате акционирования предприятий может быть выражена получением дивидендов.

3) эффективность управления собственностью необходимо рассчитывать отдельно для предприятий:

– на грани банкротства

– работавших рентабельно в период до приватизаций

– необходимых для народного хозяйства , независимо от их финансового состояния

Критерии оценки:

социальные – изменение количества рабочих мест в регионе; повышение жилищных и культурно-бытовых условий работников; улучшение условий труда.

Социальные результаты в большинстве случаев поддаются стоимостной оценке, включаются в состав общих результатов экономической эффективности управления собственностью;

рыночные – вероятность коммерческого успеха, объем продаж, позиция в конкурентной борьбе, эластичность цены, необходимость маркетинговых исследований, реклама для продвижения продукта на рынок, оценка препятствий для проникновения на рынок;

производственные – доступность сырья, материалов и дополнительного оборудования; новые технологии; производственный персонал по квалификации и численности; возможность использования отходов производства; издержки производства;

финансовые – инвестиции , стартовые затраты; потенциальный годовой размер прибыли; срок окупаемости; возможности использования налоговых льгот; финансовый риск;

внешние и экологические – правовая обеспеченность; реакция общественного мнения на его осуществление; снижение вредных продуктов в производственных процессах; воздействие на уровень занятости;

научно-технические – перспективность используемых решений;; перспективность применения полученных результатов в будущих разработках;

региональные – ресурсные возможности, степень социальной нестабильности, улучшение основных экономических показателей развития.

Общеэкономическая эффективностьуправления собственностью (на уровне народного хозяйства страны) : вследствие различных оценок целесообразно рассмотреть подробнее.

Интересы народного хозяйства учитываются, когда речь идет об эффективности того проекта управления, в котором участвуют регионы, отрасли, организации и предприятия.

Социальные, экологические, политические и иные результаты рассматриваются в качестве дополнительных показателей эффективности и учитываются при принятии решения о реализации государственной поддержки проектов.

Когда рассчитываются показатели экономической эффективности на уровне региона (отрасли), в результаты проекта включаются:

-региональные – выручка от реализации продукции минус производственное потребление;

-социальные и экологические – достигаемые в регионе ;

-косвенные финансовые – получаемые предприятиями и населением региона.

При расчетах показателей экономической эффективности на предприятии, в состав результатов проекта включаются:

-производственные – выручка от реализации произведенной продукции минус израсходованную на собственные нужды;

-социальные – которые относятся к работникам предприятий и членам их семей.

22.3. Пути повышения эффективности управления имуществом

Вначале необходимо ввести систему мониторинга эффективности использования имущества федеральными предприятиями и акционерными обществами, которые имеют государственную долю капитала.

Следует четко наладить работу подсистемы информационно-аналитического обеспечения данными о количестве акций, закрепленных в федеральной собственности; финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ; пакетах акций, находящихся в федеральной собственности.

Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом имеет все возможности совместно с соответствующими территориальными и муниципальными комитетами принять необходимые меры по уточнению состава имущества на территории области (края), совершенствованию методики оценки объектов недвижимости, земельных ресурсов и других элементов, образующих собственность области (края).

Органам государственной власти субъектов федерации с целью устранения повторения функций управления на региональном, муниципальном уровнях и оптимизации развития экономики необходимо уточнить распределение полномочий и сфер регулирования и ответственности, а также совершенствовать механизм взаимодействия органов государственного управления в условиях многообразия форм собственности.

Таблица 3

Система критериев государственного управления.

Таблица 4

Общие критерии и показатели эффективности формирования и использования государственной собственности.

Продолжение таблицы 4

Окончание таблицы 4

Рекомендуемая литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1, 2, 3, 4. М.: Юрайт-Издат, 2021.

2. Федеральный закон РФ «О государственном земельном кадастре № 28-ФЗ от 02.01.2000.

3. Федеральный закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ от 21.12.01.

4. Федеральный закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14.11.02.

5. Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.96 (в ред. от 28.12.02).

6. Федеральный закон РФ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» № 74-ФЗ от 16.05.95.

7. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по усилению контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» № 104 от 03.02.2000.

8. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления акционерных обществ» № 1116 от 04.10.99.

9. Постановление Правительства Российской Федерации «О создании реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» № 23 от 11.01.2000.

10. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита» № 409 от 12.06.02.

11. Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» № 234 от 16.03.2000.

12. Постановление Правительства Санкт-Петербурга «Об эффективности использования объектов недвижимости в административных районах Санкт-Петербурга» № 38 от 18.06.01.

13. Абрамова А. В. Муниципальная казна и основы управления объектами муниципальной недвижимости // Строительный комплекс: экономика, управление и инвестиции: Тр. Всерос. конф. Челябинск: «Библиотека А. Миллера», 2007.

14. Блохин А. А. Кризис системы собственности в Российской экономике // Проблемы прогнозирования. 2009. № 1.

15. Васильева Н. В. Жилищная сфера крупного города: проблемы управления и стратегия развития. СПб.: СПбГИЭУ, 2002.

16. Вечканов Г. С., Вечканова Г. Р. Современная экономическая энциклопедия. СПб.: Изд-во «Лань», 2021.

17. Грибовский С. В. Оценка доходной недвижимости. СПб.: Питер, 2009.

18. Жуков Л. М. Проблемы финансирования инвестиций в России // Экономика строительства. № 1. 2008.

19. Краснянский Л. Н. Повышение инвестиционной активности в городском строительстве (состояние, проблемы, пути решения). М.: ЗАО «Издательство экономика», 2009.

20. Львов Д. С. Экономика развития. М.: Экономика, 2006.

21. Максимов С. Н. Основы предпринимательской деятельности на рынке недвижимости. СПб.: Питер, 2000.

22. Половинкин П. Д., Савченко А. В. Основы управления государственной собственностью в России: проблемы теории и практики. М.: ЗАО Изд-во «Экономика», 2008.

23. Премчанд А. Управление государственными расходами. Вашингтон: Международный валютный фонд, 1994.

24. Радыгин А. Д., Мальгинов Г. Н. Государственная собственность в российских корпорациях: проблемы эффективности управления и задачи государственного регулирования: Ин-т экономики переходного периода. М., 2001.

25. Смирнова И.В. Управление имуществом мегаполиса: проблемы и развитие. – СПб.: СПбГИЭУ, 2004. – 248 с.

26. Смирнова И. В. Экономика недвижимости: Учеб. пособие. СПб.: СПбГИЭУ, 2008.

27. Суханов Е. Общие положения о праве собственности и других вещных правах. МГУ, 2021.

28. Тарасевич Е. И. Анализ инвестиций в недвижимость / МКС. СПб., 2008.

29. Тарасевич Е. И. Финансирование инвестиций в недвижимость. СПб.: СПбГТУ, 2007.

30. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В. И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2008.

Терминологический словарь

Автономия— право руководствоваться собственными нормами и правилами в определенных, установленных государством пределах;

Административная комиссия— орган местной администрации, осуществляющий рассмотрение споров между участниками муниципального управления, обладающий правом наложения мер административной ответственности за нарушения правил в сфере местного самоуправления;

Администрация— органы исполнительной власти, должностные лица государства, местного самоуправления;

Бюджет— форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;

Бюджетное регулирование— процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, с учетом государственных минимальных социальных стандартов;

Бюджетная системаРоссийской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

Вопросы местного значения— вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Глава муниципального образования— выборное должностное лицо местного самоуправления, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования;

Государственный внебюджетный фонд— форма накопления и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

Градостроительная деятельность, градостроительство—деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строи­тельства и реконструкции объектов недвижимости с учетом инте­ресов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, при­родных особенностей указанных территорий и поселений;

Дефицит бюджета— превышение расходов бюджета над его доходами;

Договор (контракт) на исполнение муниципального заказа— соглашение, заключаемое между заказчиком и исполнителем об установлении, изменении или прекращении их прав, обязанностей и ответственности в процессе исполнения муниципального заказа;

Доходы бюджета— денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

Заказчик муниципального заказа— орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и выступающий в отношениях, связанных с торгами, как организатор торгов;

Исполнитель(поставщик, подрядчик) муниципального заказа— гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, или юридическое лицо, заключившие договор (контракт) на исполнение муниципального заказа;

Местная казна— средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями;

Местные налоги и сборы— налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами;

Муниципалитет— в муниципальном праве европейских государств — единица социально-территориальной структуры общества, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления. В муниципальном праве России обычно применяется понятие «муниципальное образование»;

Муниципальное предприятие— предприятие, находящееся в муниципальной собственности и используемое как инструмент экономической деятельности органов местного самоуправления. Имущество муниципального предприятия или вклад органа местного самоуправления в предприятие смешанной формы собственности образуется за счет ассигнований из средств соответствующего местного бюджета или вкладов других муниципальных предприятий, полученных доходов, других законных источников и находится в собственности муниципальных образований;

Муниципальная собственность— собственность муниципального образования (средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли, природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество);

Органы местного самоуправления— выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

Торги— состязательная процедура в форме открытого или закрытого конкурса, предусматривающая выбор исполнителя муниципального заказа;

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований— денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой.

[1] Конституция Российской Федерации