Форсайт-технологии как инструмент прогнозирования инновационного развития регионов – тема научной статьи по экономике и бизнесу читайте бесплатно текст научно-исследовательской работы в электронной библиотеке КиберЛенинка

Содержание

Введение

Глава 1: Теоретические основы территориального планирования

1.1 Территориальное планирование в России и мире: правовые аспекты

Градостроительное планирование в России

Глава 2. Внедрение основ территориального планирования в России

2.1 Территориальное планирование в России: проблемы и решения

2.2 Содержание документов территориального планирования в субъектах РФ

Заключение

Список ссылок

Главная

Обширность страны, большое количество региональных социально-экономических комплексов и современные реалии рыночной экономики создают условия для изменения сложившейся системы расселения и межрегионального перераспределения производительных сил. Национальная система пространственного планирования в ее нынешнем виде не способствует комплексному социально-экономическому развитию регионов из-за отсутствия организационно-методического обеспечения и, прежде всего, отсутствия документов на федеральном уровне.

Актуальность темы исследования связана с ее значимостью как фактора устойчивого социально-экономического развития региона и государства в целом. Учитывая необходимость планирования территорий для создания функциональных зон, а также определения плановых размещений объектов различного значения, данная тема является как теоретически, так и практически актуальной.

Целью данной дипломной работы является обзор и анализ темы “Пространственное планирование в Российской Федерации”, а также рассмотрение и выявление основных проблем и концепций на федеральном и региональном уровнях.

Данная цель была достигнута путем постановки следующих задач:

– На основе комплексного анализа уточнить понятие “пространственное планирование” и определить значение пространственного планирования в системе социально-экономического развития регионов;

– Изучить практику отечественных и зарубежных школ градостроительства с целью выявления основных тенденций развития территориального планирования, а также определения актуальных проблем современной системы городских отношений;

– Рассмотреть взаимосвязь между документами стратегического и территориального планирования и конкретизировать порядок подготовки документов территориального планирования для обеспечения реализации стратегических целей Российской Федерации в области регионального социально-экономического развития.

Объектом исследования является территориальное планирование как деятельность, направленная на комплексное и устойчивое развитие территории на основе разработки и реализации проектной документации развития территории Российской Федерации и ее частей. Предметом исследования является научный, организационный и методический инструментарий управления социально-экономическим развитием регионов на основе территориального планирования. Опираясь на уже имеющийся опыт территориального планирования, можно утверждать, что система регионального планирования в России как система социально-экономического развития территорий, повышения благосостояния граждан и уровня развития страны в целом должна строиться с учетом этого положительного опыта. Она посвящена осмыслению проблем управления инфраструктурными комплексами в различных регионах, а также научным подходам и проблемам, концентрируясь на работах таких отечественных ученых, как: Ее авторы – Д. С. Львов, С. Н. Максимов, А. И. Осятинский, В. Е. Рохчин, Т. Ю. Кузнецова. Среди исследователей – Семенова, Федоренко, Фреймович, Ходачек, Шопенко, Яковец и др.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды российских и зарубежных ученых по региональной экономике, экономической географии, территориальному планированию, управлению и планированию, а также научные публикации в специализированных периодических экономических и городских изданиях. В ходе исследования использовались различные методы, в том числе анализ и синтез, индукция и дедукция, логический и комплексный анализ, сравнение и аналогия, исторический метод.

Информационную базу исследования составили официальные законодательные и нормативные документы в области территориального планирования, статистические данные, аналитические материалы организаций и администраций субъектов РФ, а также результаты расчетов, самостоятельно полученные автором в ходе исследования.

Глава 1: Теоретические основы территориального планирования

1.1 Территориальное планирование в России и за рубежом: Правовые аспекты

Правовое – муниципальное планирование

По экспертным оценкам, неэффективная пространственная (территориальная) организация экономической деятельности в России обходится стране не менее чем в 2-3% годового ВВП. Несомненно, такая ситуация, особенно в контексте последствий финансово-экономического кризиса, не может быть в интересах федеральных и региональных властей. Следует отметить, что вопросам территориального планирования в России уделяется недостаточно внимания, несмотря на то, что эта сфера отношений очень важна для страны с точки зрения сохранения и укрепления ее территориальной целостности и национальной безопасности.

Пространственное (территориальное) измерение процессов национального экономического развития имеет фундаментальное значение для любой страны. Для России пространственное планирование особенно важно, учитывая большие размеры ее территории и разнообразие географических и климатических условий страны. Кроме того, территориальное планирование, с одной стороны, служит важным этапом планирования бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства для государственных и муниципальных нужд и тем самым задает ориентиры для развития инвестиций в территории. С другой стороны, территориальное планирование одновременно выступает важным элементом обеспечения инвестиционного климата в стране, в каждом регионе, в каждом муниципалитете, поскольку обеспечивает прозрачность и предсказуемость действий органов государственной власти в одном из важнейших направлений государственной экономической политики – в развитии общественной инфраструктуры, в деятельности, направленной на устранение инфраструктурных ограничений для развития бизнеса. Такая прозрачность и предсказуемость также является важной дополнительной гарантией, прежде всего, экономических прав российских граждан.

В России существует давняя проблема правового регулирования территориального планирования. Анализ советского опыта территориального планирования показывает, что законодательство провозглашало в качестве основных целей территориального планирования: совершенствование территориальной организации общественного производства; осуществление дальнейших прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил, которые должны были обеспечить экономию общественного труда; комплексное и высокоэффективное развитие всех союзных республик и экономических районов, каждого региона страны на основе их рациональной специализации; создание Региональное планирование в СССР базировалось на системах экономических районов страны, образованных территориально-производственными комплексами, административно-территориальными единицами. Народнохозяйственный план утверждался Верховным Советом СССР и, таким образом, имел силу закона.

Некоторые элементы советского опыта могут быть заимствованы для современной России, в основном в части разделения на экономические зоны и системы расселения, которая фактически только сейчас вводится в действующее федеральное законодательство. Хорошим примером является Закон Российской Федерации “О градостроительной деятельности” № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. Вопросам территориального планирования уделяется достаточно внимания в законодательстве других стран, в том числе стран с федеративной формой правления. Например, территориальное планирование в Германии имеет четыре уровня. На федеральном уровне Закон о территориальном планировании Германии определяет рамочные условия для территориального планирования на территории Федеративной Республики Германия. Федеральное министерство территориального планирования, строительства и городского развития отвечает за территориальное планирование на федеральном уровне. На уровне штата Федеральный закон о пространственном планировании разрабатывает программу пространственного планирования, которая содержит основные положения по пространственному планированию и развитию в штате.

Региональный уровень находится между территориальным и муниципальным планированием. С одной стороны, региональное планирование должно реализовывать основные цели, сформулированные органами планирования на территориальном уровне. С другой стороны, перед ним стоит задача координировать решения по планированию, принимаемые различными органами власти, и приводить их в соответствие с целями территориального планирования. Региональное планирование осуществляется партнерствами регионального планирования, в которых существуют сбалансированные экономические и социальные связи.

Местные органы власти отвечают за планирование на самом низком уровне в системе планирования Германии. В местном планировании важно различать планирование муниципального развития и планирование городского развития. Общественное планирование лежит в основе муниципального планирования. План муниципального развития определяет рамки для реализации, координации и контроля поставленных задач. При градостроительном планировании община разрабатывает собственную стратегию планирования того, как строить на своей земле. Федеральные строительные нормы и правила для территории Федеративной Республики Германия содержат правовые положения, реализующие его.

Таким образом, в Федеративной Республике Германия существуют достаточно подробные правила, регулирующие территориальное планирование. Это одна из важнейших особенностей территориального планирования на всех его уровнях. Оно относительно хорошо налажено и эффективно осуществляется на всех его уровнях с точки зрения согласованности и взаимосвязи. Тем не менее, необходимо учитывать такой фактор, как площадь Германии, которая во много раз меньше площади России, а процент застроенных территорий практически равен 100%.

Учитывая важность территориального планирования не только для социально-экономического развития, но и для обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности России, национальная политика территориального планирования должна преследовать следующие стратегические цели

• Обеспечение государственных гарантий предоставления определенного количества и набора социальных услуг всем гражданам Российской Федерации независимо от региона проживания и создание равных возможностей для реализации гражданами своих законных прав и интересов
• Сокращение диспропорций в уровне социально-экономического развития и одновременное повышение экономического потенциала граждан Российской Федерации
• Сбалансированное распределение производительных сил и поселений в стране.

Достижению этих целей стратегического территориального планирования препятствует ряд проблем, наиболее значимыми из которых являются проблемы в сфере правового регулирования территориального планирования. В силу существенных пробелов в нормативно-правовом регулировании действующее законодательство (Градостроительный кодекс Российской Федерации, нормативные акты Правительства Российской Федерации по данной тематике) не решает проблем, связанных с пространственным планированием.

В экономической литературе под территориальным (региональным) планированием понимается регулирование территориального развития в рамках взаимодействия федеральных и региональных органов власти путем перераспределения средств из государственного бюджета, осуществления мер административного регулирования и координации осуществления инвестиционной деятельности. Существуют и другие подходы к определению понятия “территориальное планирование”. Федеральное законодательство также содержит собственную трактовку территориального планирования. Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ под территориальным планированием понимается планирование развития территории, в том числе создание функциональных зон, зон с планируемым размещением объектов строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территории.

Анализ определения территориального планирования в законодательстве позволяет сделать вывод, что из состава понятия территориального планирования следует вопрос планирования расселения населения по территории страны, что, на наш взгляд, не совсем корректно. В некоторых случаях необходимо соблюдать баланс между распределением производительных сил по территории страны и расселением. Вопрос в том, что если на данной территории нет соответствующей инфраструктуры, то как население этой территории может жить на качественном уровне? Ответ очевиден: не могут. Такой же дисбаланс может возникнуть, когда в определенном районе расположена соответствующая инфраструктура и в то же время численность населения этого района недостаточна. С другой стороны, в некоторых случаях, например, если на соответствующей территории расположены стратегические объекты, имеющие жизненно важное значение для страны и играющие роль обеспечения безопасности страны, возможно несоответствие между расположением инфраструктуры и расселением населения. В связи с вышеизложенным, вопрос о балансе между размещением производительных сил, инфраструктуры и поселения на соответствующей территории должен найти свое решение, в основном правовое.

В настоящее время проблема подготовки документов территориального планирования играет важную роль в территориальном планировании в России. Необходимость подготовки таких документов предусмотрена главой 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, согласно статье 9 Кодекса (с изменениями на 20.03.2021 № 41-ФЗ), документы территориального планирования определяют назначение территорий на основе совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документы территориального планирования – это планы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В настоящее время частично разработан ряд постановлений, регулирующих процедурные вопросы территориального планирования. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2006 года № 804 “Об утверждении Положения о совместной разработке документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной разработке документов территориального планирования”, призванное регулировать инициирование, организацию и проведение работ, и Положение о согласовании проектов территориального планирования Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований действуют и сегодня. Ранее было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2006 г. N 680 (в ред. от 06.02.2021) о структуре территориального планирования в Российской Федерации. Кроме того, вопросы разработки схем территориального планирования были освещены в Приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.01.2021 N 19 “Об утверждении требований к описанию и отображению объектов федерального значения, объектов регионального значения и объектов местного значения в документах территориального планирования” (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.02.2021, N 23238).

Ключевую роль в систематизации документов стратегического планирования в Российской Федерации, включая документы территориального планирования, может сыграть федеральный закон “О стратегическом государственном планировании в Российской Федерации”, проект которого в настоящее время проходит общественное обсуждение. Проект федерального закона подготовлен Министерством экономического развития Российской Федерации и размещен на его официальном сайте. Законопроект регулирует и, в определенной степени, обеспечивает прозрачность и устойчивость процедур разработки, пересмотра и утверждения документов стратегического планирования. Однако существенным недостатком законопроекта, в том числе в отношении территориального стратегического планирования, является то, что вопрос регулирования общих принципов организации стратегического планирования на муниципальном уровне остается открытым. Законопроект содержит только одну ссылку на местное самоуправление (статья 35, часть 3), согласно которой долгосрочная стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации должна быть подготовлена с учетом ориентиров социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта Федерации. В то же время, согласно статье 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности местного самоуправления и его должностных лиц.

Отсутствие в проекте федерального закона соответствующих норм, регулирующих общие принципы стратегического планирования на уровне муниципальных образований, нарушает установленный в статье 12 законопроекта принцип единства и целостности стратегического планирования, учитывая, что хотя местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, в то же время оно является неразрывным звеном существующей в России трехуровневой системы управления. В связи с этим проект федерального закона должен регламентировать общие принципы организации стратегического планирования на местном уровне, в том числе территориального планирования.

Идет постепенный процесс совершенствования нормативно-правовой базы пространственного планирования, который направлен как на решение технических вопросов, так и на разработку конструктивного подхода, обеспечивающего учет как стратегического, так и пространственного планирования. Однако существует ряд нерешенных вопросов. В настоящее время ведется работа по разработке генерального плана территориального развития России. В то же время практически во всех субъектах Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований разрабатываются собственные схемы территориального планирования.

По состоянию на сентябрь 2009 года, по данным Министерства регионального развития РФ, из 83 схем территориального планирования, которые должны быть утверждены на региональном уровне, утверждено всего около 17 документов. Из 24 тысяч документов территориального планирования, которые должны разрабатываться на муниципальном уровне, утверждено чуть более 3 тысяч генеральных планов и схем территориального планирования муниципальных районов – всего 12% от общего числа, а на утверждение в Минрегион России поступил всего 71 документ. Схемы территориального планирования на федеральном уровне тормозят разработку полномасштабных схем территориального планирования на региональном и местном уровнях. В Градостроительном кодексе Российской Федерации в ст. 15 предусматривает обязательное согласование таких схем с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, имеющих общие границы с субъектом Федерации, обеспечившим подготовку проекта территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, в отношении которых подготовлены предложения по территориальному планированию

Крупнейшие сетевые компании России играют важную роль в территориальном планировании страны. Например, ОАО “РЖД” в настоящее время реализует Концепцию региональной политики ОАО “РЖД”, которая направлена на достижение следующих целей

Создание механизма интеграции в деятельность ОАО “РЖД” прогнозов и оценок федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также независимых центров экспертизы перспектив социально-экономического развития регионов;

Максимальное участие ОАО “РЖД” в разработке и реализации федеральных программ социально-экономического развития регионов;

Совершенствование взаимодействия ОАО “РЖД” и федеральных органов исполнительной власти при установлении тарифов на железнодорожные перевозки;

Развитие партнерских отношений между ОАО “РЖД” и отдельными субъектами Российской Федерации, в том числе в организации пригородных пассажирских перевозок;

Оптимизация подходов к оценке взаимодействия российских железных дорог с регионами с целью классификации железных дорог.

Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит конкретных норм, регулирующих деятельность крупнейших сетевых компаний и иных хозяйствующих субъектов в части их деятельности по территориальному планированию и социально-экономическому развитию соответствующих территорий, что, на наш взгляд, является ошибкой. Фактом является то, что крупнейшие сетевые компании России играют особо важную роль в территориальном планировании в силу своего мобилизующего назначения по поддержанию жизнедеятельности страны, в том числе в целях национальной безопасности. Поэтому вопрос детального правового регулирования механизмов участия крупнейших сетевых предприятий в реализации региональной политики и, в частности, в территориальном планировании страны является чрезвычайно важным.

Таким образом, нами установлено, что недостаточная способность разработанных схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях устранить накопившиеся диспропорции пространственного развития страны и отдельных территорий, несогласованность на всех уровнях стратегических документов социально-экономического развития и документов территориального планирования требуют решения целого ряда задач.

Во-первых, пространственное развитие должно стать предметом стратегических направлений для страны в целом и ее регионов.

Необходимо совершенствовать правовые основы разработки и реализации схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, опыт формирования и реализации схем территориального планирования и стратегий социально-экономического развития показал, что большинство из них не основывались на федеральных документах, относящихся к данной тематике. Кроме того, большинство субъектов Российской Федерации имеют общие стратегические цели и горизонтальные связи между ними, но их схемы территориального планирования плохо скоординированы.

Указанные задачи находят свое решение и правовое регулирование в Федеральных законах “О стратегическом планировании в Российской Федерации” и “О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации”, Доктрине регионального развития Российской Федерации, Постановлении Правительства РФ “О порядке разработки и корректировки схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях”, а также ряде других нормативных правовых актов.

1.2 Городское планирование в России

Муниципальное планирование является наиболее обсуждаемым вопросом с начала реформ в России. Дискуссия была сосредоточена на целесообразности или нецелесообразности территориального экономического планирования, а также на значении понятий.

Процессы разгосударствления экономики привели, прежде всего, к полному отказу от сложившихся механизмов экономического развития, основанных на централизованном планировании. Практически на всех уровнях власти понятия “планы, программы социально-экономического развития территорий” были заменены понятиями “прогнозирование” и “предвидение”. В то же время краткосрочные (годовые) и среднесрочные (трехлетние) прогнозы стали наиболее распространенным видом прогнозирования. Таким образом, использование планирования как инструмента балансирования целей и ресурсов развития становится все более актуальным при управлении развитием в различных сферах деятельности.

В России муниципальное планирование имеет неоднозначную историю с относительно небольшим периодом времени. Органы местного самоуправления могли самостоятельно решать, какие виды планирования социально-экономического развития им наиболее удобны, поскольку федеральное законодательство не устанавливало единых стандартов для документов планирования местного развития.

В нашей стране незавершенность крупных институциональных преобразований на муниципальном уровне привела к появлению различных подходов к содержанию планирования и его организации.

Принятый Градостроительный кодекс, провозгласив в качестве основополагающих принципов градостроительной деятельности: обеспечение устойчивого развития территориальных образований, сбалансированный учет экологических, социальных и иных факторов, в том числе соблюдение требований безопасности и охраны окружающей среды, объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, так и не определил организационные механизмы комплексного функционального планирования субъектов Федерации и муниципальных образований.

Главное, что не включено в правовую норму Градостроительного кодекса – это определение цели градостроительной деятельности, без которого территориальное планирование не получает юридически оформленной основы и взаимосвязанного и обоснованного перечня целей научно-проектного обеспечения эффективности капитальных вложений. Градостроительство по Кодексу выглядит как самостоятельная отрасль народного хозяйства, которая регулируется не по внешним причинам, а исключительно на основе своей внутренней структуры.

В последние годы многие российские муниципалитеты начали осознавать необходимость освоения современных управленческих технологий для более эффективного использования своих ограниченных бюджетов. Однако для того, чтобы успешно управлять муниципальным развитием, недостаточно понимать процесс планирования и знать его нормативную законодательную базу, необходимо сформировать комплексную систему планирования, подкрепленную успешной практикой и необходимым научно-методическим обеспечением.

В рамках перехода к новой системе планирования должна быть создана структура, учитывающая интересы развития каждой из управляемых административно-территориальных единиц (страна, субъекты РФ, муниципалитеты). Как правило, плановые документы одного уровня не могут законодательно или функционально регулировать процесс управления другого уровня в рамках своих разграниченных полномочий. В рамках системы должны существовать формализованные механизмы координации процесса планирования.

На практике также невозможно построить идеальную модель интегрированного планирования “с нуля”, поскольку системы планирования на разных уровнях и у разных субъектов имеют разную степень зрелости. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, сосуществуют и тесно взаимодействуют.

Однако на практике муниципалитеты сталкиваются с проблемами, связанными с разрозненностью методических рекомендаций и отсутствием достаточного опыта в подготовке документов планирования. Существует ведомственная разобщенность специалистов, которые готовят документы планирования (концепции, стратегии, программы и проекты, документы территориального планирования, среднесрочные финансовые планы и бюджеты). Представители местного сообщества, для которого готовятся эти документы, не всегда участвуют в подготовке документов стратегического значения.

Учитывая действующее законодательство, можно сделать вывод, что градостроительное зонирование является лишь одним из аспектов территориального зонирования, которое является гораздо более широким понятием и не ограничивается территорией, на которой действует градостроительный регламент, а распространяется на все дома и земли под нашей юрисдикцией.

Во-первых, принятая концепция территориального планирования основана на интересах развития поселений и в некоторой степени на планируемом размещении капитальных объектов промышленного, транспортного, энергетического и другого назначения. Это приводит к нерегулируемому развитию, разрастанию городов и, в связи с нехваткой земли и высокой плотностью населения, к нарушению экологической стабильности территории. В документах территориального планирования, установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, в отличие от документов территориального планирования и охраны земель, земля (территория) рассматривается исключительно как объект градостроительной деятельности, что на практике может привести к необоснованному освоению сельскохозяйственных земель, лесных угодий, особо охраняемых территорий и т.д. Учитывая, что принципы градостроительства не установлены в составе принципов землепользования и застройки в соответствии со статьей 36(6) Закона о градостроительной деятельности РФ для лесных и водных участков, заповедных зон, большинства особо охраняемых природных территорий (за исключением территорий с санаторно-курортными и лечебными учреждениями), сельскохозяйственных угодий в составе сельскохозяйственных угодий, более 80% всех земель в стране не могут подпадать под соответствующие нормы и принципы использования и охраны земель.

Поэтому для всех вышеперечисленных категорий земель, не подпадающих под действие градостроительных регламентов, планирование использования и охраны земель должно быть областью землеустройства и осуществляться на основе землеустроительной документации. Планирование землепользования является инструментом реализации земельной политики государства.

Таким образом, она должна быть сквозной, то есть иерархически взаимосвязанной на разных уровнях управления, реализующей и увязывающей федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире процесс разработки документов территориального планирования идет по вертикали от общего к частному сектору. Регулировать зонирование территорий вне границ населенных пунктов должен земельный закон, а не Градостроительный кодекс Российской Федерации.

В связи с этим важно разработать и ввести в действие Федеральный закон о зонировании. Установление границ населенных пунктов должно быть включено в землеустроительные, а не градостроительные мероприятия, что обеспечит независимое и объективное решение этих вопросов. Понятие территориального планирования охватывает использование земли в самых различных целях, а не только для строительства, и является важнейшим элементом государственного управления земельными ресурсами. Как правило, целью градостроительного регулирования как инструмента муниципального управления является развитие отдельных объектов недвижимости и применяется только на урбанизированных территориях. Земельные участки, уже проложенные или выделенные как часть однородной застройки, хорошо поддаются зонированию. Да, территориальное планирование – это деятельность органов власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Однако его нельзя рассматривать узко, только как некие единые действия публичных собственников (хозяйствующих субъектов), оно всегда является неотъемлемым и существенным компонентом государственного (муниципального) управления развитием территориальных ресурсов органов власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как суверенов. Предлагаемый в настоящее время “узкий” подход, хотя и расширяет территориальный диапазон градостроительного планирования, тем не менее, ставит крест на самой идее комплексного территориального планирования, заменяя его другим, по сути, отраслевым планированием (землепользования водного, лесного, оборонного, сельскохозяйственного назначения). Это определенно шаг назад, и утверждение авторов о том, что наложение отраслевых планов на единый графический план станет интегрированным территориальным планом, является не более чем выдачей желаемого за действительное.

Градостроительный кодекс также определяет границы правительственной и местной ответственности. С одновременным проведением в стране административной и бюджетной реформ, а также реформы местного самоуправления каждая область планирования стала приобретать характер собственной системы управления в рамках четко определенной сферы управления. Однако в настоящее время система планирования не сформирована полностью ни на одном уровне государственного и муниципального управления.

Федеральная система планирования гораздо более формализована в правовом отношении: многие положения закреплены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, а также в постановлениях Правительства РФ.

Таким образом, планирование социально-экономического территориального развития муниципалитетов является современной управленческой задачей, решение которой позволяет правильно оценить перспективы развития муниципалитетов, сбалансировать приоритеты и темпы развития с имеющимися ресурсами.

Разработка документов планирования в условиях взаимодействия различных уровней и согласования видов планирования и их утверждения позволит целенаправленно управлять социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Глава 2: Внедрение основ территориального планирования в России

2.1 Территориальное планирование в России: проблемы и решения

В системе управления земельными ресурсами каждой страны планирование землепользования и охраны природы выполняет важную функцию, определяя перспективы устойчивого управления земельными ресурсами. Это средство реализации национальной земельной политики и согласования национальных, региональных и местных интересов в организации устойчивого землепользования и охраны природы.

В экономически развитых зарубежных странах, напротив, выделяют три типа планирования и охраны землепользования:

• Пространственный (территориальный);
• Городской;
• Ландшафтный.

Пространственное планирование не является областью градостроительства, а касается организации общей площади больших территорий, из которых населенные пункты составляют лишь небольшую часть.

Пространственное планирование решает вопросы землепользования в контексте основных направлений экономического роста, миграции населения, требований охраны природы и улучшения социальной инфраструктуры.

Планирование городского землепользования предполагает организацию рационального использования земли в населенных пунктах, регулирование развития городских территорий и выдачу разрешений на строительство.

Планирование сельского ландшафта – это, прежде всего, рациональное использование и защита земли, способствующие достижению экологических и социальных целей в сельскохозяйственном секторе экономики.

Например, в Германии пространственное планирование осуществляется на основании специального федерального “Закона о пространственном (территориальном) планировании 1998 года”, градостроительство – в соответствии со “Строительным кодексом” Германии (1968 год, в редакции 1998 года), ландшафтное планирование и организация рационального землепользования в сельском и лесном хозяйстве – на основании федерального “Закона о землеустройстве” (1976, в редакции 1997 года).

В настоящее время планирование и охрана земель в Российской Федерации должны осуществляться на основе законодательства о территориальном планировании и градостроительстве в контексте территориального планирования и градостроительства. Согласно статье 68 (1) Закона о земле Российской Федерации № 136-ФЗ от 25.10.2001 г. “пространственное планирование включает в себя меры, связанные с … планирование и организация рационального использования земли и ее охраны (…)”. Статья 14 Федерального закона № 78-ФЗ от 18.06.2001. Под “управлением землей” также понимается планирование и организация рационального использования земли и ее охраны в рамках мероприятий по управлению землей.

В нем говорится, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляются в целях улучшения распределения земель в соответствии с перспективами экономического развития, совершенствования организации территорий и определения других направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Таким образом, объектами планирования использования и охраны земель в соответствии с данным законом являются территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим на основании статьи 19 Федерального закона “О землеустройстве” основными видами землеустроительной документации по планированию использования и охраны земель в Российской Федерации являются Генеральный план землеустройства Российской Федерации, планы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, планы землеустройства муниципальных и иных административно-территориальных образований, планы использования и охраны земель.

В период с 1970 по 1980 годы наша страна имела опыт разработки таких программ. В 1976-1985 годах, например, планировочные организации разработали и внедрили 608 планов землепользования в административных районах, а в 1991-1993 годах – 155 планов. В этот же период Российская ассоциация производственных проектов в области использования земельных ресурсов “Росземпроект” разработала 80 схем землеустройства регионов (сельских районов), а также Генеральную схему использования и охраны земельных ресурсов РСФСР (1972) и Генеральную схему мероприятий РСФСР по борьбе с эрозией (1975). Планы борьбы с эрозией были подготовлены повсеместно для водных объектов (каньоны и системы каньонов) или районов ветровой эрозии.

” Проект основных направлений использования земельных ресурсов РСФСР на перспективный период до 1990 года” был разработан в середине 1970-х годов. Разработка осуществлялась Всероссийским объединением “Росземпроект” при участии Центрального экономического научно-исследовательского института при Госплане РСФСР в разрезе областей, краев, АССР, экономических районов и по республике в целом на периоды 1975-1980, 1981-1985, 1986-1990 гг.

В конце 1980-х годов объединение “Росземпроект” начало разработку новой редакции Генеральной схемы использования и охраны земельных ресурсов Российской Федерации, но она не была завершена в связи с пересмотром государственной земельной политики и переходом к новым экономическим отношениям.

С 1994 года разработка планов землеустройства и планов использования и охраны земель в рамках системы землеустройства прекратилась из-за отсутствия финансирования. В некоторых субъектах Российской Федерации проводились только экспериментальные работы по составлению планов землеустройства. Например, в 2002-2003 годах по заказу Росземкадастра была разработана “Схема землеустройства Московской области в условиях высокой урбанизации территории”. Работу проводили ученые и специалисты из Государственного университета территориального планирования.

Планирование землепользования и сохранение поселений осуществлялось на основе градостроительной документации в соответствии с законодательством, действовавшим до 2004 года.

Так, согласно статьям 31-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ, вопросы комплексного территориального развития должны были учитываться в Генеральной схеме поселений Российской Федерации (или ее части) с последующим применением в схемах комплексного территориального развития субъектов Российской Федерации (районов, сельских округов), а на территории поселений – в Генеральных планах городских и сельских поселений.

Это было связано с тем, что в качестве объектов градостроительной деятельности принимались: вся территория страны; территории субъектов Российской Федерации; территории поселений, других муниципальных образований и даже объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и на межселенных территориях, а также отдельные части всех перечисленных территорий. При этом развитие территорий городских и сельских поселений осуществлялось на основе проектов планировки, проектов межевания и проектов застройки.

В начале 1990-х годов институт “Гипрогор” создал генеральную схему расселения для страны, но она не была реализована из-за продолжающихся земельных реформ.

В городах и сельских поселениях планирование и организация рационального землепользования основывались на генеральных планах, разработанных архитектурно-планировочными организациями. Согласно национальному и муниципальному законодательству, основным документом по градостроительству, определяющим направление и пределы территориального развития города Москвы, является, например, Генеральный план города Москвы на период до 2020 года (1999) и Закон “О Генеральном плане города Москвы”.

Градостроительный закон Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ определяет следующие виды документов территориального планирования

1) Схемы территориального планирования Российской Федерации в области:

Развитие федерального транспорта, связи, информации и коммуникации;

Национальная оборона и государственная безопасность;

Комитет по развитию энергетики;

Использование и защита лесных ресурсов;

Использование и охрана водных объектов;

Развитие и размещение особо охраняемых природных территорий федерального значения

По защите территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера и воздействию их последствий;

Развитие пространства;

Естественные монополии;

В иных сферах, предусмотренных законодательством РФ;

2) планы территориального развития одного из субъектов Российской Федерации, в том числе: карты (планы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ земель сельскохозяйственного назначения в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (планы) планируемого размещения объектов строительства регионального значения, в том числе

Установки энергосистем регионального значения;

Транспорт, связь, информационная и коммуникационная инфраструктура регионального значения;

Линейные объекты регионального значения для поддержки деятельности естественных монополий;

Иные объекты, нахождение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, определенных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;

(3) документы территориального планирования муниципалитета:

Схемы территориального планирования муниципальных округов;

Генеральные планы реализации ;

Генеральный план района.

В соответствии со статьей 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации схема территориального планирования муниципального района включает карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в т.ч.

Объекты электро- и газоснабжения на территории муниципалитета;

Автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

Иные объекты, нахождение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

2.2 Содержание документов территориального планирования субъекта Российской Федерации

Законодательством установлены общие правила содержания документов территориального планирования в Российской Федерации, которыми являются:

Подготовьте перечень пяти категорий документов территориального планирования в РФ (системы территориального планирования в пяти выделенных областях);

Определение полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по установлению иных территорий, для которых могут быть разработаны схемы территориального планирования Российской Федерации;

Особенности подготовки схем территориального планирования РФ в отношении одного или нескольких регионов, в составе одного или нескольких документов территориального планирования РФ, в отношении части территории РФ;

Определение 2 компонентов территориальных планов (правила территориального планирования, карты планируемого размещения объектов федерального значения);

Установление обязательной информации четырех видов в содержании положений о территориальном планировании, входящих в схемы территориального планирования Российской Федерации;

Требований к обязательному содержанию карт планируемого размещения объектов федерального значения;

Обязательное включение обоснования в текстовом и картографическом виде в схемы территориального планирования ФР;

Определение трех обязательных видов информации, содержащейся в материалах по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме;

Определение трех обязательных типов информации в материалах, поясняющих схемы регионального планирования в форме карт.

Существует пять категорий документов территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования в приоритетных сферах общественных отношений, определенных законодателем).

В нормах статьи 10 законодатель установил особенности разработки территориальных планов Российской Федерации для одной или нескольких территорий, в рамках одного или нескольких документов территориального планирования Российской Федерации, на часть территории Российской Федерации.

Схема в отношении одного или нескольких районов в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи. 1 настоящей статьи;

План, являющийся частью одного или нескольких документов территориального планирования РФ;

Для части территории Российской Федерации;

Схемы на всю территорию России.

При этом именно Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации определяет вид плана территориального планирования Российской Федерации, подлежащего применению, а содержание такого плана включает текстовую часть (положение о территориальном планировании) и графическую часть (карта планируемого размещения объектов федерального значения).

В содержании положений о территориальном планировании, входящих в состав территориальных планов Российской Федерации, установлены четыре вида обязательной информации. Эта информация включает данные об объектах федерального значения, которые планируется разместить:

О типе, назначении и наименовании создаваемых федеральных объектов;

Ее основные характеристики;

Их местонахождение (наименование муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта);

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением указанных объектов.

Предусматривается обязательное приложение к схемам территориального планирования Российской Федерации материалов по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт, которые должны быть подготовлены применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации.

Законодатели определили три обязательных вида информации в материалах о схемах территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме, в том числе:

В нем должна быть представлена (1) информация о стратегиях (программах) развития различных секторов экономики, приоритетных национальных проектах и межгосударственных программах (при наличии) по созданию объектов национального значения;

1) обоснование выбора места размещения федеральных объектов, основанное на анализе использования соответствующей территории, потенциальных зон развития и прогнозируемых ограничений на ее использование;

3) Оценка потенциального влияния предлагаемых объектов федерального значения на общее развитие рассматриваемой территории.

Также ст. 10 включает определение трех обязательных видов информации, содержащейся в материалах по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт, к которым относятся:

1. местоположение существующих и планируемых объектов федерального значения на соответствующей территории;

2) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения на соответствующей территории;

3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, оказавшие влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе объектов регионального значения, объектов местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований; особые экономические зоны; иные объекты, территории, зоны.

Законодатель указал правовые основы содержания документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, которые заключаются в следующем

• Установить состав документов территориального планирования для субъектов Российской Федерации;
• Установить два вида схем территориального планирования для субъектов Российской Федерации в зависимости от территориального принципа;
• Установить расширенный перечень видов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации в зависимости от зон применения объектов регионального значения;
• Регламентировать обязательную информацию четырех видов в содержании положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации;
• Установить требование об обязательной

Стандарты СРК определяют два типа планов территориального планирования субъекта ФР, в зависимости от территориального принципа, которые могут быть разработаны и утверждены либо для всей территории субъекта ФР, либо для конкретных ее частей.

В правилах ст. Законодательный орган сформулировал и расширил перечень видов схем территориального планирования общего пользования в субъекте РФ в зависимости от сфер использования объектов регионального значения. При этом:

Каждая схема включает правила землепользования и карты планируемого размещения объектов регионального значения;

Пятью обязательными сферами для разработки территориальных планов в субъектах Российской Федерации являются: транспорт, предотвращение межмуниципальных и региональных кризисов, образование, здравоохранение и физическая культура и спорт;

Иные направления разработки схем территориального планирования субъектов Российской Федерации должны соответствовать полномочиям субъектов Российской Федерации.

В положениях статьи 14 ГрК РФ законодатель определил три обязательных вида информации, включаемой в материалы по обоснованию планов территориального планирования субъектов Российской Федерации в текстовой форме, которая должна включать в себя

1) сведения о программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (при наличии), для реализации которых создаются объекты регионального значения;

(2) Выбор мест для размещения объектов регионального значения обосновывается на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений использования этой территории;

3. оценка возможного влияния планируемых объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

Часть 9 статьи 14 ГрК РФ содержит определение двух видов обязательной информации, содержащейся в документах обоснования территориальных планов субъектов Российской Федерации в виде карт, которые представлены:

1) Карта с указанием границ муниципальных образований – районов, городских округов, поселений, утвержденных в соответствии с Законом субъекта Российской Федерации;

2) карты с отображением объектов капитального строительства, иных объектов, территорий и зон, оказавших влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения (объекты федерального, регионального и местного значения, планируемые к размещению в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований; особые экономические зоны и др. ).

Положениями статьи 15 ГрК РФ законодатель установил правовые основы порядка подготовки и утверждения планов территориального планирования субъектов, входящих в состав Российской Федерации, к которым относятся:

Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и внесению изменений в них;

Требование об обязательном согласовании с тремя категориями заинтересованных органов власти и органами местного самоуправления проектов территориальных планов субъектов Российской Федерации до их утверждения;

Право заинтересованных лиц вносить свои предложения по проектам планировки территорий субъектов Российской Федерации;

Право на оспаривание схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в судебном порядке собственниками земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате утверждения такой схемы

Право внесения предложений о внесении изменений в системы территориального планирования субъектов Российской Федерации органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и заинтересованными лицами;

Определение порядка внесения изменений в схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что по сути и в целом по содержанию правовая база процедур подготовки и утверждения схем территориального планирования субъектов РФ повторяет аналогичные нормы в отношении схем территориального планирования РФ (см. ст. 11 ГрК РФ), за исключением полномочий по утверждению схем, субъектов их разработки и утверждения, а также субъектов и действующих правил (ст. 16 ГрК РФ) согласования схем территориального планирования субъектов РФ.

Он устанавливает право заинтересованных лиц представлять свои предложения по проектам территориального планирования субъектов Российской Федерации.

Правила партии. Пункт 7 статьи 15 Гражданского кодекса предусматривает право на оспаривание в суде плана территориального развития субъекта Российской Федерации собственниками земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате утверждения такого плана.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что документы о территориальном планировании в Российской Федерации представляют собой схемы территориального планирования Российской Федерации по многим направлениям, содержащие положения о территориальном планировании и соответствующие карты (планы, схемы). Положения о территориальном планировании в схемах территориального планирования Российской Федерации включают, в частности, следующее:

1) Задачи территориального планирования;

Последовательность мер, которые необходимо предпринять для пространственного планирования.

Космические планы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации и официально публикуются, в том числе на официальном сайте Правительства РФ.

Вывод:

В данном курсовом проекте мы подробно рассмотрели основные принципы правового регулирования в области территориального планирования и развития, одним из важнейших из которых является согласованное принятие мер на федеральном, региональном и местном уровнях по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров быстрого экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона.

В результате применения стратегий территориального планирования должны быть созданы новые рабочие места, улучшено качество жизни населения, построена инфраструктура, которая обеспечит гражданам комфортную среду проживания.

Эти результаты должны быть достигнуты путем комплексного развития территорий субъектов федерации через реализацию крупных региональных и межрегиональных проектов.

Поэтому стратегии, способствующие социально-экономическому развитию федеральных округов и макрорегионов, особенно важны. Проблемы, связанные с территориальным планированием в России, просто невозможно игнорировать. Отставание ряда регионов по уровню социально-экономического развития приведет к росту социальной напряженности, увеличению дотационности региональных бюджетов и, как следствие, перераспределению средств между благополучными и проблемными регионами в пользу последних.

В то же время качественные различия в уровне социально-экономического развития различных субъектов, входящих в состав Российской Федерации, означают невозможность определения универсальной стратегии их развития. Необходимо определить наиболее оптимальные методы развития для каждого региона, найти резервы для развития неблагополучных территорий и создать для этого стимулы и условия. Это задача, которая может и должна решаться в рамках национального планирования регионального развития.

В области межрегионального сотрудничества развитие инфраструктуры имеет решающее значение.

Документ территориального планирования обеспечивает пространственно-территориальную основу для реализации этих документов и развития государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры на всех уровнях управления, где существует последовательность и открытость на всех уровнях и где достигается баланс между государственными, общественными и частными интересами.

Задача обобщения и оценки различного опыта в области пространственного планирования и составления на основе результатов анализа общих методических рекомендаций по подготовке планов регионального социально-экономического развития является чрезвычайно важной. Целью является создание общедоступной методологической основы для всех вопросов планирования на региональном уровне в виде набора руководящих принципов для организации этой работы. Данные рекомендации призваны стать пособием для региональных властей по технологии регионального планирования, т.е. по обоснованию и выбору приоритетных целей регионального развития, разработке системы взаимозависимых и обеспеченных ресурсами мероприятий, которые обеспечат достижение поставленных целей в заданные сроки и с заданными результатами.

Поэтому территориальный план играет важнейшую роль в правильном развитии земельного участка. Градостроительный и Земельный кодексы Российской Федерации позволяют осуществлять деятельность по территориальному планированию на территории страны, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таблица литературы

Конституция Российской Федерации. М., 1993;

Земельный кодекс Российской Федерации №136-ФЗ;

Жилищный закон Российской Федерации № 188-ФЗ;

Градостроительный кодекс Российской Федерации №190-ФЗ;

Гринев В. П. Правовое регулирование градостроительной деятельности // ГроссМедиа. 2006 ;

Еналеева И. Д., Сальникова Л. В. Строительная деятельность: новое в практике, правовое регулирование. Москва, ГроссМедиа. 2007;

Королёва А. Н., Плешакова О. В. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М., 2007.

Региональные политические институты в социально-экономическом и политическом развитии территорий; российская и зарубежная специфика: Сборник научных трудов / под ред. Д. Н. Нечаева. — Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. – 352 с.

Федеральный закон о введении в действие Градостроительного кодекса от 29.12.2004, № 191.