Курсовая работа: Полномочия главы государства в системе государственного управления –

Парламент (от англ. parliament, от франц. parlement, от parler – говорить) – высший представительный законодательный орган власти.

Парламенты существуют сотни лет. Их прототипы были в Древней Греции и Древнем Риме, и именно римский Сенат дал свое имя современным законодательным собраниям.

Первый европейский парламент был созван в Ирландии (930г.), затем – в Англии (1215г.) Первоначально функцией парламента было не законотворчество, а сословное представительство. Так, английский парламент зародился как орган, представляющий интересы феодалов, с целью контроля финансовых расходов короля.

Позднее, в эпоху буржуазных революций XVII-XVIII вв., парламент помимо представительства стал осуществлять и законотворческую функцию.

В настоящее время парламенты существуют практически во всех политических системах. Они называются по-разному, в соответствии с национальными политическими традициями народного представительства (ассамблеи, сенаты, палаты, думы, сеймы и т.д.), однако играют различную роль в системе государственной власти, имеют различный политический статус.

Государствоведы приписывают парламенту следующие функции:

1) Всенародное представительство. Хотя парламент зародился как орган аристократического представительства (палата лордов в Великобритании, палата пэров во Франции), в процессе расширения политических прав и свобод человека, в состав данного органа стали проникать выходцы из иных, неаристократических сословий. Сегодня парламент служит в первую очередь местом представительства политических предпочтений всех социальных групп населения данного государства (хотя некоторые страны чтут и сохраняют традиции аристократического представительства в парламенте).

2) Обсуждение, принятие и одобрение актов, определяющих основные направления государственной политики.

Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть хотя бы формально обсуждены и одобрены парламентариями. Однако разработка и инициирование законов либо иных политических документов исходит в основном от исполнительной власти, а члены парламента могут даже не обладать правом законодательной инициативы.

3) Бюджетный контроль. Обычно парламенты контролируют решения правительства относительно распределения и расходования бюджетных средств.

4) Рекрутирование политической элиты. Данная функция ярко выражена в парламентских государствах. Например, премьер-министр и члены правительства в Великобритании обязательно проходят довольно длительную «парламентскую школу», поскольку исполнительную власть формируют члены фракций, набравших большее количество голосов в ходе парламентских выборов. В президентских и смешанных республиках функция рекрутирования политических элит ограничивается полномочиями парламентариев в сфере кадровых назначений высших должностных лиц.

5) Политический контроль над государственными элитами. Объектами такого парламентского контроля выступают глава государства и правительство, контрольными механизмами являются соответственно импичмент и вотум недоверия. В демократических странах такие механизмы варьируются в зависимости от формы правления. Так, импичмент используется в президентских системах; вотум недоверия – в парламентских государствах, оба механизма контроля – в смешанных формах правления.

– В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недоверия.

В Германии в октябре 1982г. канцлер Г. Шмидт, возглавлявший социал-демократическую партию, был смещен со своего поста христианским демократом Г. Колем; в Великобритании премьер-министра М.Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная консервативная партия, заменив Дж. Мейджором.

– В президентских формах правления допускается отстранение президентов от должности до истечения установленного срока, в случае, если удастся доказать их виновность в совершении серьезного преступления (обычно уголовного).

Процедура импичмента, как правило, включает в себя следующие элементы:

1.Преступление, влекущее импичмент, позиционируется как представляющее серьезную угрозу безопасности и общественному благополучию.

2. Наказание – отрешение от должности и уголовная ответственность – может быть наложено после отстранения виновного от должности и лишения его иммунитета.

3. Решение об импичменте принимается квалифицированным большинством парламентариев, после чего обычно требуется соответствующее судебное заключение.

Основным плюсом импичмента является мобилизация политической власти при возникновении угрозы конституционному строю либо правопорядку. Однако импичмент может играть и деструктивную роль в системе власти, когда исполнительная и законодательная ветви контролируются партиями, враждебными по отношению друг к другу. Тогда импичмент может быть употреблен в политтехнологических целях. Чтобы предотвратить такое злоупотребление, процедура импичмента технологически усложнена, а конституционные требования для признания лица виновным крайне высоки. Вот почему основным инструментом политической ответственности должностных лиц является не вотум недоверия или импичмент, а конкурентные периодически проводимые политические выборы, в ходе которых народные избранники должны подтвердить свои мандаты. Выборы являются важнейшим средством самоконтроля парламентариев.

6) Артикуляция и агрегация интересов общественности. Общепарламентские дебаты, открытые слушания могут выступать «рабочими площадками» для выражения и четкого оформления интересов и требований отдельных социальных групп, (особенно если в парламенте представлено множество партий). Также парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и выступать тем самым в качестве институтов политической социализации. При выполнении данной функции значимую роль играет даже не реальный вес парламента в политической системе, а его авторитет в глазах общественности.

По оценкам экспертов, наибольший политический вес в системе госвласти европейских стран занимает парламент Италии; однако, он является наименее популярным среди граждан государственным институтом. Авторитет итальянского парламента подорван во многом благодаря тому, что он, имея весомые полномочия, не смог предотвратить правительственных кризисов в республике. Вместе с тем, парламент Исландии, практически не влияющий на выработку политического курса страны, имеет большую значимость в глазах общественности[102].

Таким образом, реальный вес парламента в национальной политической системе определяется множеством факторов, основными из которых являются: исторические традиции народного представительства, специфика формы правления и территориального устройства государства, тип политического режима. Например, Конгресс США играет весьма активную роль в законотворческом процессе и контроле бюрократической элиты, тогда как Всекитайское собрание народных представителей собирается крайне редко, в основном для заслушивания заявлений партийных лидеров и утверждения решений руководящей партии.

Парламенты различаются не только по своим функциям, но и по структуре.

Так, различают одно- и двухпалатные парламенты. Каждая из палат различается как полномочиями, так и принципами формирования.

Верхняя палата легислатуры может формироваться по сословно-аристократическому, территориально-представительному или функциональному признакам. Данные признаки могут сочетаться в каждой отдельной стране.

Верхняя палата в европейских странах исторически формировалась как представительство аристократических сословий, которое созывалось монархами время от времени для консультаций и фискальных сборов. Так образовывалась, в частности, палата пэров Франции, включавшая духовенство и высшую аристократию. В настоящее время наследственный принцип формирования сохранился только в Великобритании. Однако и там палата лордов – крупнейшая наследственная палата парламента – подвергается радикальному реформированию, влекущую окончательную ликвидацию наследственной титулованной аристократии.

Помимо сословно-аристократического, на практике при формировании верхней палаты легислатуры также применяется принцип территориального представительства. Так, в федеративных государствах (США, Россия) верхние палаты парламентов обеспечивают представительство территориальных единиц государства. Так, в Сенате – верхней палате американского парламента – равным образом представлены все 50 штатов.

Вместе с тем, наличие верхней палаты парламента характерно не только для федеративного государства. В унитарных системах (например, Франция), функция верхней палаты легислатуры заключается в контроле над процессом определения государственной политики (одобрении законов, утверждении заключенных президентом договоров, кадровые назначения, утверждения импичмента и т.д.) То есть, верхняя палата парламента, образованная по функциональному принципу, контролирует деятельность как нижней палаты парламента, так и органов государственной власти в целом.

Нижняя палата парламента всегда олицетворяет всенародное политическое представительство и потому обычно формируется одинаковым образом. Территория государства делится на равные по численности населения избирательные округа, и от каждого округа в парламент избираются депутаты либо по мажоритарной, либо по пропорциональной системе голосования.

До 1866 г. парламент Швеции насчитывал четыре палаты, нижняя из которых была организована для крестьянства и представляла основную массу населения.

Полномочия между верхней и нижней палатой распределяются неодинаковым образом в различных государствах. В большинстве двухпалатных парламентских систем одна палата доминирует, а другая наделяется более ограниченными полномочиями.

Французский Сенат в основном занимается представительством и защитой региональных интересов, тогда как Палата Общин наделена основными полномочиями в сфере законотворчества и контроля за бюрократической элитой.

В парламентских государствах безусловно доминирует палата представителей всего населения, поскольку именно из ее состава формируется кабинет министров и именно ей подотчетно правительство.

Внутренняя структура палат парламента дифференцируется по идеологическому (партийные фракции, депутатские блоки) и функциональному (парламентские комитеты, комиссии, рабочие группы) принципам.

Фракцией называется количество мест в парламенте, замещаемых членами определенной политической партии. Депутатские блоки формируют независимые парламентарии, попавшие в палату на основе мажоритарных выборов. Комитеты парламента – это внутренние организационные единицы легислатуры, образованные по отраслевому принципу деятельности парламентариев (в сфере здравоохранения, социального обеспечения, бюджетной и налоговой политики и т.д.) Парламентские комиссии и рабочие группы – это более динамичные формирования, которые создаются в структуре парламента по текущим вопросам (совместная работа над законопроектом после его отклонения верхней палатой или главой государства, расследование вопроса о снятии депутатской неприкосновенности или выдвижения обвинения Президенту и т.д.)

Сравнительный анализ работы фракций и комитетов в ведущих мировых демократиях свидетельствует: в парламентских республиках определяющее влияние на работу легислатуры оказывают депутатские фракции и развитая партийная дисциплина, тогда как в государствах с президентской или смешанной формой правления эффективность работы представительного органа предопределяет организованность комитетов, а партийная дисциплина там слабая либо вообще отсутствует. Иначе говоря, чем слабее партии, тем сильнее комитеты, и наоборот.

Члены британской Палаты Общин почти всегда голосуют в соответствии с партийной линией и редко нарушают инструкции своих партийных лидеров. Именно соблюдение партийной дисциплины определяет в таких странах судьбу как фракции, так и правительства, поскольку члены кабинета министров остаются у власти до тех пор, пока их поддерживает парламентское большинство. В США и Франции, где парламентарии и высшие чиновники не столь взаимозависимы, как в парламентских государствах, у парламентариев отсутствует необходимость четко соблюдать партийную линию. Конгрессмены-демократы и республиканцы вольны решать, придерживаться ли им в ходе голосования мнения их партийных лидеров либо нет. Вместе с тем, структура американского конгресса гораздо более стабильна, чем английской палаты представителей. Комитеты конгресса высоко специализированы, располагают значительным профессиональным обслуживающим аппаратом, действуют на основе четкой регламентации и разделении труда, копируют структуру органов исполнительной власти Штатов. Именно организация работы комитетов американского конгресса во многом определяет успех законотворческой деятельности палаты. Напротив, в Великобритании парламентские комитеты аморфны и обычно создаются под конкретный законопроект.

Неодинакова в различных странах и степень профессионализма парламентариев. Знаменитые слова М.Вебера о том, что политика есть профессия и призвание, материализуются в каждой стране по-разному. Специализированные школы для парламентариев-политиков отсутствуют, поэтому вехами депутатского мастерства выступают парламентские трибуны, опыт представительства в региональных либо муниципальных легислатурах, работа в профильных комитетах и комиссиях, встречи с избирателями и т.д. В т.н. молодых демократиях парламентарии, как правило, не имеют опыта работы в легислатурах, и потому руководствуются интуицией. Во многом поэтому парламенты молодых демократий переизбираются обычно на 30 – 45% своего состава. В системах с укоренившимся парламентаризмом уровень ротации депутатского корпуса составляет 15 – 20%. Три четверти депутатов стран Европы имеют, как правило, пятнадцати – двадцатипятилетний опыт парламентской практики на региональном или местном уровне до того, как они приходят в общенациональный парламент. Однако, рост профессионализации депутатов, характерный для стабильных демократических политических систем с большим парламентским прошлым, сегодня оборачивается проблемой несменяемости профессиональных политиков. Парламентарии, переизбираясь на очередной срок, не только совершенствуют навыки законотворчества, но и оттачивают технологии борьбы за власть и злоупотребления ею.

Профессионализм итальянских парламентариев за период с 1950 по 1990 гг. достиг такой степени, что ротация депутатского корпуса вообще остановилась. Партийная элита переизбиралась практически всегда, изменения затрагивали только средние части списков, а некоторые депутаты вообще переизбирались в парламент с 1948 г. Нестерпимость этого зрелища и стала одной из причин операции «Чистые руки», проведенной в Италии в 1990 гг. Тогда против 50% депутатов были возбуждены уголовные дела, и степень обновления составила 70%. Вот почему поиск обретение равновесия между «жизнью для политики» и «жизнью за счет политики» актуально в настоящее время для парламентариев как развивающихся, так и развитых демократий.

История российского парламентаризма формально начинается в апреле 1906 г., с созыва первой Государственной Думы Императором Николаем II. Вместе с тем, традиция российских представительных учреждений имеет гораздо более глубокие корни. Это и племенная демократия древних славян, и вечевые учреждения Руси, и Земские соборы, и деятельность Уложенной комиссии в XVIII в., и земское представительство в XIXв., и крестьянское самоуправление на уровне общины. Сословно-представительные учреждения на Руси и в России служили важнейшим публичным механизмом преодоления кризисов национальной государственности.

Земский собор в начале XVII в. прекратил «смуту» на Руси и легитимизировал царскую династию Романовых; в начале XXв. именно с созывом Государственной Думы открылась новая, конституционно-правовая, страница истории Российской Империи; в августе-сентябре 1998г., в период кризиса легитимности президентской власти, именно парламент стал посредником между президентом и общественностью.

Запоздалая (по сравнению с западноевропейскими странами и США) институциализация российского парламента при наличии столь древних и прочных традиций сословного представительства – это один из феноменов национальной государственности. Обилие неблагоприятных факторов и внешних угроз, всегда сопровождающих развитие России, слишком часто требовало концентрации властных полномочий у главы государства в ущерб народному представительству. Вот почему парламент всегда был, по словам ряда современных исследователей, «нелюбимым дитятей» как для русских монархов, так и для первого Президента Российской Федерации. События октября 1993г., названные в публицистике «расстрелом российского парламента», попытки инициирования Думой импичмента Б.Н. Ельцину с очевидностью свидетельствуют, что взаимоотношения первого российского президента и депутатов не были безоблачными.

Александр I не согласился с проектом М.М. Сперанского, который предложил в 1802г. сформировать сословно-представительное учреждение в системе государственной власти Российской Империи. Вместо этого Царь – «Освободитель» учредил Государственный Совет, имевший статус совещательного, консультативного органа при Государе. Госсовет просуществовал без коренных изменений целый век (!). В это самое время сословное представительство в западноевропейских странах и США развивалось полным ходом. Последний император России Николай II относился к Думе негативно, вспоминал Манифест о ее учреждении как “кошмар октября 1905 г.”, неоднократно предпринимал попытки превратить парламент в законосовещательный орган, гораздо более доверяя Госсовету. Первая Дума в Российской Империи просуществовала 72 дня, а вторая – 104.

В свою очередь, и российские легислатуры часто были настроены к главе государства и высшему чиновничеству не просто крайне враждебно, но и беспочвенно, воспринимая их не в качестве коллег по созиданию национальной государственности, а как непримиримых идейных врагов.

По свидетельствам историков, Дума первого созыва (1906г.) считала основной своей задачей принятие лишь одного закона, радикально решающего аграрный вопрос, и не хотела заниматься кропотливой законотворческой деятельностью. Основным поводом для ее роспуска послужило то, что большинство депутатов отказалось осудить революционный террор. Более того, 180 депутатов, которые не согласились с роспуском Думы первого созыва, собрались в Выборге и обратились с воззванием к гражданам не платить налоги, за что и были заключены в тюрьмы. Состав и поведение второй Думы были схожи с ее предшественницей.

Об этом свидетельствует текст Манифеста Императора Николая II от 3 июня 1907г: «… Значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй, приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению Государства.

Деятельность этих лиц в Государственной Думе послужила непреодолимым препятствием к плодотворной работе. В среду самой Думы внесен был дух вражды, помешавший сплотиться достаточному числу членов ее, желавших работать на пользу родной земли.

По этой причине выработанные Правительством Нашим обширные мероприятия Государственная Дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже перед отклонением законов, каравших открытое восхваление преступления и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждения убийств и насилий, Государственная Дума не оказала в деле водворения порядка нравственного содействия Правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетия.

Медлительное рассмотрение Государственной Думой Росписи Государственной [государственного бюджета. – Ю.Г.] вызвало затруднение в своевременном удовлетворении многих насущных потребностей народных.

Право запросов Правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с Правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения».

Лишь с созывом третьей Госдумы в России началась истинная законотворческая деятельность парламента
По отзывам современников, госдумы того времени не несли в себе никакого конструктивного, созидательного для российской государственности потенциала, не могли стать поддержкой важнейших и сложнейших политических и административных реформ, проводимых правительством Империи. Так, известный исследователь думского представительства начала XXв. Смирновпишет: “В Думе выделилась плеяда видных ораторов, но ни одного крупного политического деятеля, обладавшего подлинной государственной мудростью и надлежащей силой воли”. Известный историк Морис Палеолог, поддерживая думских политиков, писал: “Временное правительство [основу которого составляли как раз думцы – Ю.Г.] – люди честные, серьезные, бескорыстные, но один из них не обладает ни политическим кругозором, ни бесстрашием и смелостью, которых требует трудная ситуация России”. Авторитетный политолог Ричард Пайпс, питая искреннюю симпатию к русской либеральной интеллигенции, тем не менее замечает, что русская бюрократия, видимо, обладала каким-то знанием, которым не владели те прекрасные люди [думцы – Ю.Г.], которые пришли к власти на волне февральской революции.

Успех развития российского парламента и сегодня во многом определяется способностью и желанием конструктивного взаимодействия главы государства и депутатов в сферах народного представительства и законотворчества.

Российский парламент – Федеральное Собрание Российской Федерации – является одним из органов государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Поскольку этот статус парламента закреплен в главе «Основы конституционного строя Российской Федерации», изменить его возможно только, пересмотрев базовые принципы организации современной демократической государственности России.

Парламент России состоит двух палат.

Порядок формирования нижней палаты – Государственной Думы ФС РФ – определяется федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Выборы в Государственную Думу назначаются Президентом Российской Федерации раз в пять лет и осуществляются на пропорциональной избирательной модели относительного большинства, что предполагает:

– деление всей территории России на избирательные округа с приблизительно одинаковым числом избирателей в каждом и установление избирательного барьера (с 2007г. процентный барьер на выборах повышен с 5 % до 7 %, однако на выборах 2021г., в связи с поправками в законодательство о выборах, принятыми в октябре 2021г., избирательный барьер вновь составит 5%);

– составление политическими партиями списков кандидатов в депутаты;

– проведение выборов и распределение парламентских мандатов в соответствии с их результатами.

Партии, преодолевшие процентный барьер, получают места пропорционально полученным голосам. Партии, не преодолевшие процентный барьер, не получают мест в парламенте. Те места, на которые могли бы претендовать эти партии, перераспределяются между партиями-победительницами, увеличивая их присутствие в Государственной Думе. Всего в нижней палате российского парламента 450 мест.

Структура Государственной Думы представлена депутатскими объединениями, к которым относятся фракции и депутатские группы. Фракциями называются объединения депутатов, сформированные на основе партии или избирательного блока. Депутаты, не вошедшие во фракции, могут образовывать депутатские группы. Согласно постановлению Думы от 29 декабря 2003 года, регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов. Эта норма способствовала вступлению многих депутатов-одномандатников во фракцию «Единой России».

В Госдуме ФС РФ шестого созыва, избранной 4 декабря 2021 года, четыре партии сформировали свои фракции: «Единая Россия» (238 чел.), КПРФ (92 чел.), «Справедливая Россия» (64 чел.), ЛДПР (56 чел.)

Верхняя палата российского парламента – Совет Федерации ФС РФ – формируется путем пропорционального представительства от каждого субъекта России: по одному члену от законодательного и исполнительного органов государственной власти[103]. Парламент субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий. Представитель от исполнительной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (либо руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

До 2000 года в Совет Федерации входили главы субъектов России и спикеры региональных парламентов по должности. В 2000г. всенародно избранный Президент РФ В.В. Путин обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой проверки действовавшего на тот момент порядка формирования верхней палаты парламента на соответствие нормам Конституции РФ. По мнению В.В. Путина, при прежнем способе формирования Совета Федерации, участие губернаторов в реализации федеральной законодательной власти являлось антиконституционным, так как противоречило принципу разделения властей. Поскольку губернатор является главой исполнительной власти субъекта федерации, он никак не может осуществлять законотворческую деятельность на уровне верхней палаты парламента. Более того, эффективную работу Совета Федерации смогут обеспечить лишь постоянно работающие на своих местах депутаты, а не губернаторы, изредка собирающиеся на заседаниях. Конституционный Суд РФ согласился с Президентом, следствием чего стало изменение порядка формирования Совета Федерации ФС РФ.

Структура палат парламента России представлена их руководством (председателем и его заместителями), Советом палат, а также комитетами и комиссиями. Каждый парламентарий обязан вступить в какой-либо комитет либо комиссию – структурное образование парламента, объединяющее депутатов в определенной сфере деятельности (комитет по природным ресурсам и природопользованию, по делам национальностей; комиссия по законодательному обеспечению противодействия коррупции, счетная комиссия и т.д.) из числа руководителей палат, лидеров фракций или руководителей комитетов и комиссий образуется Совет палаты – орган, определяющий очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т.д. Руководят палатами председатель и его заместители, которые избираются на срок полномочий палаты.

Ст. 94 Конституции определяет статус российского парламента в качестве представительного и законодательного органа власти Российской Федерации.

Как представительный орган Федеральное Собрание РФ выражает политические интересы и волю граждан России, которые обеспечиваются путем демократических выборов. Депутаты нижней палаты российского парламента – Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – представляют своих избирателей – граждан России, независимо от их экономического, социального положения, происхождения и вероисповедания, а члены верхней палаты парламента – Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представляют субъекты России пропорциональным образом (по два человека от каждого субъекта РФ). Таким образом, все субъекты России равноправны с точки зрения представительства, вне зависимости от их экономического положения (донор или реципиент), конституционного статуса (республика, край, область, автономный округ, город федерального значения) и численности населения.

Как законодательный орган Российской Федерации парламент обладает исключительным правом принимать законы – правовые акты высшей (после Конституции) юридической силы. Кроме парламента, правом законотворчества не может обладать никто.

В рамках своей исключительной законотворческой компетенции российский парламент обладает самостоятельностью и независимостью, что соответствует принципам народного представительства и разделения власти в правовом демократическом государстве. Вместе с тем, в процессе своей законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ взаимодействует с другими ветвями власти: Президентом РФ, Правительством РФ, судебной системой.

Это взаимодействие осуществляется в ходе законотворческого процесса, предполагающего следующие обязательные этапы: внесение законопроекта в Государственную Думу; подготовка законопроекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона; рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение; промульгация закона.

Рассмотрим подробнее данный алгоритм.

1. Внесение законопроектов в Государственную Думу ФС РФ (или законодательная инициатива).

В России воспользоваться данным правом могут: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Государственная Дума, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ. По вопросам своего ведения правом законодательной инициативы обладают: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Законодательные предложения иных субъектов также могут быть переданы в Госдуму, но палата не обязана их рассматривать, в отличие от материалов, представленных субъектами права законодательной инициативы.

Перечень субъектов права законодательной инициативы в России чрезвычайно широк по сравнению с иными государствами. В развитых демократиях правом законодательной инициативы обладают преимущественно органы и должностные лица исполнительной власти, которые, реализуя государственную политику, лучше осведомлены о необходимости и работоспособности законов в той или иной сфере.

При внесении законопроекта в Госдуму предоставляют пакет документов, содержащий: пояснительную записку, текст законопроекта, список федеральных законодательных актов, которые утрачивают юридическую силу либо будут изменены с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства РФ на законопроект (если предлагаемый акт затрагивает финансовые аспекты деятельности государства).

2. Подготовка законопроекта к рассмотрению.

На данном этапе Совет Госдумы направляет законопроект в профильный комитет, который и отвечает далее за его судьбу в рамках палаты, и вносит работу над проектом в программу законодательной деятельности палаты. Одновременно законопроект вносится на рассмотрение всем субъектам права законодательной инициативы. Если законопроект касается высших судов РФ или относится к предметам совместного ведения субъектов Федерации, то он направляется и в эти органы госвласти. Результаты рассмотрений законопроекта возвращаются в комиссии для изучения, после чего составляется один законопроект, который и будет вынесен на первое чтение, а также разослан субъектам права законодательной инициативы. Остальные варианты остаются в качестве поправок и дополнений.

3. Обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона.

Федеральные законы принимаются палатой в трех чтениях; для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции необходимо четыре чтения.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, необходимость его принятия, дается оценка соответствия его норм российской Конституции. Сначала выступает инициатор законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета, далее – вопросы, замечания и предложения парламентариев и всех желающих, приглашенных на обсуждение. По результатам первого чтения Госдума может отвергнуть законопроект, сразу принять его как закон либо (что происходит чаще всего) принять закон в первом чтении и продолжать работу над ним. После первого чтения законопроект рассылается на рассмотрения в законодательные представительные органы субъектов РФ. Если две трети парламентов субъектов РФ отвергнут федеральный закон, он не допускается до второго чтения, и создается согласительная комиссия Думы с представителями региональных парламентов.

Во втором чтении обсуждаются все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к принятию и отклонению закона, затем – поправки, по которым комитет не принял решения. Происходит голосование по указанным поправкам, затем выносится на голосование принятие закона во втором чтении. Текст закона вновь рассылается всем заинтересованным в его принятии органам и лицам. В случае если проект не получил большинства голосов, он возвращается в профильный комитет на доработку.

В ходе третьего чтения парламентарии голосуют за законопроект в целом. На этой стадии законотворчества не допускается обсуждение закона, внесение в него поправок. Допустимы лишь редакционные уточнения.

Регламент Госдумы оставляет парламентариям свободу деятельности относительно времени рассмотрения законопроекта. Вот почему некоторые проекты могут обсуждаться в первом, втором и третьем чтениях за один день (такое иногда бывало в российской парламентской практике).

4. Рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение.

После принятия закона Госдума в обязательном порядке направляет его в Совет Федерации. Верхняя палата парламента может рассматривать либо не рассматривать закон, за исключением тех, которые подлежат обязательному рассмотрению (акты по ратификации международных договоров, финансовым вопросам и т.д.) В случае если Совет Федерации не приступил к рассмотрению закона в течение 14 дней с момента его получения от Госдумы, такой закон считается одобренным и далее отправляется Президенту для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона Советом Федерации Государственная Дума может:

– принять закон простым большинством голосов с учетом поправок и замечаний Совета Федерации (всех или части), а затем вновь направить закон в верхнюю палату;

-принять в прежней редакции закон вторично, но квалифицированным большинством голосов;

– сформировать согласительную комиссию из парламентариев верхней и нижней палат, чтобы преодолеть разногласия. В случае если по результатам работы согласительной комиссии Дума принимает поправки Совета Федерации, она голосует за законопроект простым большинством, в противном случае она преодолевает вето Совета Федерации квалифицированным большинством голосов, принимая закон в прежней редакции.

5. Промульгация закона.

Закон, принятый парламентом, направляется Президенту РФ для подписания, официального издания в печатном органе и обнародования в иных СМК. В течение 14 дней со дня поступления закона Президенту он может либо подписать его, либо мотивировано отклонить его (например, по причине нечеткости редакции акта, его противоречия Конституции РФ, своего несогласия с отдельными положениями и др.) Не подлежат президентскому вето только федеральные конституционные законы и законы о поправках Конституции РФ. Подписанный Президентом закон должен быть опубликован в течение 7 рабочих дней с момента подписания.

В случае если Президент РФ воспользовался правом отлагательного вето, дополнительными этапами законотворческой деятельности могут быть:

– принятие Госдумой поправок и предложений Президента простым большинством голосов и принятие закона в новой редакции;

– преодоление президентского вето квалифицированным большинством голосов парламентариев каждой палаты и – в данном случае – обязательная промульгация закона Президентом (проголосовать двумя третями голосов за закон должны обе палаты);

– учет палатами некоторых предложений Президента, принятие закона простым большинством голосов и направление на подпись Президенту, который решает: подписать либо отклонить исправленный закон.

Помимо законотворческой деятельности, которая составляет основное занятие парламентариев, Федеральное Собрание РФ реализует функции в сфере кадровых назначений, парламентского контроля, формирования иных органов государственной власти.

Так, в кадровой сфереГосударственная Дума:

– дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. В течение семи дней после внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ Госдума обязана рассмотреть ее и вынести соответствующее решение. В рамках указанного срока кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен явиться в Думу и ответить на вопросы парламентариев в течение получаса. После этого представители парламентских фракций и депутатских групп высказываются в поддержку либо против кандидата. Затем по кандидатуре проводится тайное либо открытое голосование (форма голосования выбирается по решению депутатов). В случае отклонения кандидатуры Госдумой, Президент в течение 7 дней со дня голосования вносит вторую кандидатуру; если и она будет отклонена – третью (также в течение недели). При этом можно трижды представлять Госдуме одну и ту же кандидатуру, и необязательно новые (так указал в своем постановлении Конституционный Суд РФ в 1998г.). После трехкратного отклонения кандидатур Президент РФ распускает Думу, назначает новые выборы палаты и Председателя Правительства РФ по своему усмотрению.

В 1998г. Президент РФ Б.Н. Ельцин трижды вносил на утверждение Госдумы кандидатуру С.В. Кириенко на пост главы Правительства РФ. Кандидатура была утверждена в третий раз, под угрозой роспуска Госдумы.

– назначение на должности и освобождение от них Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ, пятой части членов Центральной избирательной комиссии. Кандидатуры на все указанные должности назначаются по результатам тайного либо рейтингового голосования, когда часть кандидатов отсеивается (так избираются Уполномоченный по правам человека и члены Центризбиркома). Для утверждения кандидатур достаточно простого большинства голосов палаты.

В области кадровой политики Совет Федерации:

– назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда, Верховного Суда, а также представителей в высшую квалификационную коллегию судей. Кандидатуры на указанные должности Совету Федерации представляет Президент РФ лично либо полномочный представитель президента в палате по его поручению. Совет Федерации по результатам тайного голосования назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда, а также членов Конституционного Суда (Председателя, его заместителей и секретаря Конституционного Суда последний избирает сам в ходе тайного голосования из состава назначенных судей).

– назначает на должность и освобождает от нее Генерального Прокурора РФ и (с 1999г.) его заместителей. Кандидатура на должность Генпрокурора РФ представляется Президентом; затем она утверждается верхней палатой по результатам тайного голосования простым большинством голосов. В случае если кандидатура не нашла поддержки парламентариев, Президент представляет новую.

– назначает на должность и освобождает от нее заместителя Председателя Счетной Палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Порядок назначения аналогичен предыдущему. Председатель Счетной Палаты, его заместители и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности квалифицированным большинством голосов Совета Федерации.

– назначает на должность и освобождает от нее 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии из числа кандидатур, предлагаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Голосование проходит по каждой кандидатуре отдельно, повторного голосования по одной и той же кандидатуре не допускается. Досрочное освобождение членов ЦИК от своей должности производится путем тайного голосования палаты.

В сфере политического контроля российский парламент также реализует ряд полномочий.

Так, Государственная Дума:

– выдвигает вопрос об отрешении от должности Президента РФ.

Не менее трети депутатов российского парламента выносит предложение о выдвижении обвинения Президента. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления Главы государства. Затем формируется специальная комиссия палаты, председатель которой избирается в результате открытого голосования. Комиссия формируется по принципу пропорционального представительства депутатских фракций. Комиссия проводит расследование по существу дела, в ходе которого может запрашивать материалы, приглашать на свои заседания должностных лиц, экспертов и т.п. По итогам работы комиссии формулируется обвинение, сущность которого докладывается на заседании Государственной Думы. После этого проводится голосование. За выдвижение обвинения должно проголосовать квалифицированное большинство Думы.

Обвинение Президенту РФ выдвигалось Думой трижды в марте и сентябре 1993г., а также в мае 1999г. В ходе последней попытки выдвижения Президента РФ Б.Н. Ельцина палатой было выдвинуто обвинение по пяти пунктам: развал СССР; разгон Съезда народных депутатов и Верховного Совета в 1993 году; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не набрано необходимых 300 голосов для принятия решения Госдумой. За обвинение в развале СССР проголосовало 239 депутатов, за обвинение в событиях 1993 года — 263, за обвинение в развале армии — 241, за обвинение в войне в Чечне — 283, за обвинение в геноциде российского народа — 238.

– решает вопрос о недоверии Правительству РФ.

Председатель Правительства РФ ставит перед палатой вопрос о доверии возглавляемому им кабинету министров. Данный вопрос выносится на голосование. Если решение о доверии не получает простого большинства голосов депутатов, на голосование ставится вопрос о недоверии правительству. Если и по данному вопросу простого большинства голосов не получено, вопрос снимается с обсуждения и правительство остается. Таким образом, российское Правительство может поднимать перед Думой вопрос о доверии по собственной инициативе.

В свою очередь, Госдума вправе ставить вопрос о недоверии Правительству. Его выдвигает инициативная группа, состоящая не менее чем из одной пятой от общего числа депутатов. Доверие либо недоверие может быть выдвинуто по отношению к Правительству в целом, а не к отдельным министрам. Вопрос о недоверии Правительству вносится в повестку дня и рассматривается палатой в течение недели со дня внесения. В ходе рассмотрения Думой вопроса о недоверии Председатель Правительства либо его заместитель может выступить перед парламентариями, ответить на вопросы депутатов. В результате открытого или тайного голосования простым большинством голосов принимается постановление о недоверии Правительству РФ. Данное постановление отсылается Президенту РФ, который может отправить Правительство в отставку, а может не предпринимать ничего. В случае если Государственная Дума в течение трех последующих месяцев принимает повторное постановление о недоверии Правительству, российский Президент обязан либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Госдуму.

В России постановление о недоверии Правительству было принято Думой только один раз, в 1995г., когда его Председателем был В.С. Черномырдин. В ответ правительство поставило вопрос о доверии перед Думой. Поскольку отказ в доверии мог повлечь за собой роспуск палаты, данный вопрос не ставился на голосование. Вместо этого был проведен предварительный подсчет голосов парламентариев с договоренностью: если недоверие Правительству не будет поддержано большинством депутатов, то Правительство снимает с повестки дня парламента вопрос о доверии. Именно так и случилось.

Контрольные полномочия Совета Федерации ФС РФ ограничиваются отрешением Президента от должности. Совет Федерации получает постановление Думы о выдвижении обвинения против Президента, а также заключение Верховного Суда о правомерности этого обвинения. Вопрос об отрешении Президента от должности выносится на голосование палаты. При получении квалифицированного большинства голосов принимается соответствующее постановление, которое затем направляется со всеми документами в Конституционный Суд. В случае положительного вердикта Конституционного Суда Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Главы государства от должности.

Также контролирующими можно считать полномочия палат обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ; соответствии российской Конституции законов и иных нормативно-правовых актов, а также не ратифицированных международных договоров; соблюдении процедуры выдвижения обвинения против Президента РФ (с данным вопросом полномочен и обязан обращаться только Совет Федерации). При этом, соответствующие обращения имеют право подавать только палаты в целом либо группы парламентариев численностью не менее одной пятой.

К способам парламентского контроля можно отнести вопросы и запросы депутатов, «правительственный час», парламентские запросы от имени соответствующей палаты, час заявлений депутатов, парламентские слушания.

Парламентский / депутатский запрос представляет собой обращение от имени палаты / депутата к органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, должностным лицам. Ответ на парламентский запрос должен быть получен в течение 15 дней со дня обращения и в обязательном порядке оглашается на заседании палаты. На запрос депутата обязаны отреагировать в течение 30 дней; оглашение ответа на заседании палаты не требуется.

«Правительственный час» проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации ФС РФ в форме ответа на вопросы, которые парламентарии задают приглашенным членам Правительства РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального Банка РФ, председателю Центризбиркома, иным руководителям органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления. Подготовка «правительственного часа» возлагается на профильный комитет либо постоянную комиссию. Обычно в ходе «правительственного часа» приглашенным должностным лицам задают не более двух вопросов о проблемах социального либо экономического развития России, заранее сформулированных в письменной форме. Дополнительные вопросы могут задаваться устно парламентариями. Процесс обсуждения ответов протекает в форме депутатских прений (групповых дискуссий), по результатам которых палата принимает постановления, обращения, рекомендации к высшим органам государственной власти (Президенту, Правительству), дает поручения Счетной Палате либо решает принять поступившую информацию к сведению.

Парламентские слушания проводятся палатами по вопросам своего ведения в открытом или закрытом режиме. Цель данных мероприятий – привлечение внимания власти и общественности к отдельным проблемам развития государства. Инициатива проведения тематических парламентских слушаний может исходить от инициативной группы парламентариев (не менее 15 человек), комитетов, комиссий, Председателя палаты либо Совета палаты. Парламентарии и представители СМИ осведомляются о проведении соответствующих слушаний не менее чем за 10 дней до их проведения. Формируется и утверждается список приглашенных лиц. Парламентские слушания проводятся в форме выступлений парламентариев, приглашенных лиц, ответов докладчиков на вопросы. По итогам слушаний принимаются рекомендации и иные не правовые, т.е. не обязательные для исполнения акты Совета Федерации.

Палаты российского парламента также принимают участие в решении вопросов внутренней и внешней политики.

Так, Государственная Дума:

– реализует широкий спектр финансовых полномочий, таких как: ежегодное утверждение федерального бюджета на текущий год и двухлетнюю перспективу; утверждение ежегодного отчета Правительства РФ об исполнении бюджета; утверждение федеральных налогов и сборов; заслушивание докладов и отчетов Председателя Счетной Палаты по итогам предварительных, текущих и ревизионных финансовых проверок; принятие законов о корректировке отдельных статей государственного бюджета на текущий финансовый год в отдельных ситуациях.

– объявляет амнистию, т.е. полностью либо частично освобождает от наказания лиц, совершивших уголовное преступление, либо изменяет наказание на более мягкое, либо снимает судимость с лиц, отбывших наказание.

– принимает обращения и заявления по вопросам международного характера;

– рассматривает вопросы внешней политики РФ в связи с тематическими обращениями Президента РФ, актами российского Правительства, а также по собственной инициативе парламентариев и их групп.

Совет Федерации осуществляет следующие внутри- и внешнеполитические полномочия:

– утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Соответствующие субъекты приходят к взаимному соглашению об изменении границ. Данное соглашение, утвержденное парламентами субъектов, а также карта местности направляются в Совет Федерации для рассмотрения и утверждения.

Например, Советом Федерации были приняты соглашения о передаче некоторых населенных пунктов из одного субъекта Федерации другому (Владимирская и Нижегородская области).

– утверждение Указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения не позднее 72 часов с момента уведомления палаты о соответствующем решении Президента;

– решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами государства. Совет Федерации дает соответствующее разрешение в форме постановления о направлении воинских формирований для участия, например, в миротворческой деятельности в ходе разрешения военных конфликтов.

– ратификация и денонсация международных договоров, дача согласия на назначение дипломатических представителей России в иностранные государства и межправительственные организации, принятие заявлений и обращений, выражающих позицию палаты по вопросам внешней политики;

– назначение выборов Президента РФ. Выборы нового Главы российского государства назначаются Советом Федерации на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран предыдущий Президент РФ. От времени назначения до дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев. Если Президент РФ прекратил свои полномочия досрочно (как было с Б.Н. Ельциным 31 декабря 1999г.), верхняя палата назначает новые выборы досрочно, но не позднее чем через три месяца после прекращения действующим президентом своих полномочий.

Порядок осуществления палатами своих полномочий определен в специальных регламентах.

Так, Государственная Дума ФС РФ работает в режиме пленарных заседаний в ходе весенней (с 12 января по 20 июня) и осенней (с 1 сентября по 25 декабря) сессий. Весенняя сессия Совета Федерации продолжается с 25 января по 15 июля, осенняя – с 16 сентября по 31 декабря. Обычно заседания палат открыты, хотя в некоторых случаях при одобрении большинства парламентариев они могут проходить в закрытом режиме. На закрытые заседания СМИ не допускаются, а стенограммы не публикуются.

Палаты заседают раздельно. Совместные заседания проводятся в Кремле, при заслушивании посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений глав иностранных государств.

Помимо общих пленарных заседаний в палатах проводятся заседания Совета палат, заседания комитетов и комиссий. Также парламентарии встречаются с избирателями, работают в комитетах и комиссиях, депутатских группах и фракциях.

Заседания палат правомочны в присутствии более половины парламентариев.

Решения и постановления палат принимаются в результате голосования (открытого либо тайного). Возможно либо использование электронной системы подсчета голосов, либо голосование по бюллетеням. Открытое голосование может быть либо общим (когда осуществляется простой подсчет поднятых парламентариями бюллетеней), либо поименным (когда каждый парламентарий оглашает, за какое решение он отдает свой голос). Также практикуются количественное (выбор варианта: «за», «против», «воздержался»), рейтинговое (голосуются одновременно несколько кандидатур, результаты голосования сопоставляются и выбирается та, которая собрала наибольшее количество голосов), альтернативное голосование (выбор одного из предложенных вариантов).

Работой в стенах парламента не исчерпывается деятельность народного представителя. Парламентарии работают в избирательных округах либо в тех субъектах РФ, которые они представляют. Они ведут прием граждан, изучают поступившие к ним жалобы о нарушении прав и законных интересов своих избирателей и принимают меры по устранению причин этих нарушений.

Среди обязанностей российского парламентария: постоянное присутствие на заседаниях палаты, работа в профильном комитете либо комиссии, поддержка постоянной связи с избирателями, ежегодное предоставление декларации о доходах, запрет заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и творческой, обязанность соблюдать нормы парламентской этики.

Однако, данные обязанности не носят юридического характера, поскольку с. 98 Конституции РФ закрепляет юридическую неприкосновенность (парламентский иммунитет) народных избранников. Депутаты Государственной Думы и члены Света Федерации в течение всего срока полномочий не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (кроме случаев их задержания на мете преступления), не могут подвергаться личному досмотру (кроме случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей). Парламентарии не могут быть привлечены к ответственности за высказанное мнение, выраженную при голосовании позицию, иные действия, соответствующие их статусу. Вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается соответствующей палатой по представлению Генерального прокурора РФ. Палаты рассматривают прокурорское представление, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем прокурора. С другой стороны, орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают соответствующей палате парламента о прекращении дела либо о вступлении в юридическую силу приговора суда.

Перед российскими парламентариями вопрос о привлечении депутата к уголовной ответственности ставился Генеральным прокурором неоднократно. За все время постсоветской истории российского парламентаризма мандата были лишены 4 депутата Государственной Думы.

В демократически развитых странах парламентский иммунитет компенсирует жесткая партийная дисциплина и работоспособный институт отзыва депутатского мандата избирателями. В молодых демократиях данные элементы парламентской ответственности лишь начинают свое развитие.

Например, в Японии редкий депутат осмеливается проголосовать за законопроект вразрез с выработанной партийной линией. Специальные представители от каждой фракции отслеживают процесс голосования. Вместе с тем, обсуждение законопроекта происходит в рамках каждой фракции весьма оживленно, с приглашением на заседания ответственных чиновников.

Развитый парламентаризм предполагает также наличие и работоспособность государственных органов, образуемых представительной властью. В России к таким госорганам относятся Уполномоченный по правам человека и Счетная Палата.

Сравнительно молодым для нашей страны и в некотором роде альтернативным прокуратуре органом контроля за соблюдением прав человека является институт Уполномоченного по правам человека. Это разновидность института омбудсмана, под которым понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений».[104]

Институт омбудсмана генетически связан с общественным движением за права человека. Так, во всех государствах потребность в этом институте возникает тогда, когда наступает осознание того, что на данном этапе существующие институты контроля, прежде всего, за деятельностью административной власти (судебный и парламентский контроль) оказываются неспособны качественно выполнять возложенные на них функции и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Впервые должность Омбудсмана была учреждена в Швеции в 1809 году. В большинстве государств мира институт защитника народа сформировался значительно позже, во второй половине ХХ столетия. Поскольку уполномоченный по правам человека избирается парламентом и подконтролен в своей деятельности представительной власти, эффективность данного института тем выше, чем более значимую роль играет парламент в системе разделения государственной власти. Однако, на сегодняшний день уполномоченные по правам человека действуют более чем в ста странах, что свидетельствует о гибкости данных институтов, способности их «вписываться» не только в политические системы не только развитых, но и молодых (в том числе поставторитарных) демократий.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт “д” части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с профильным федеральным конституционным законом[105].

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он имеет свой аппарат сотрудников, финансируется за счет отдельной строки в бюджете.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

· рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

· анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

· развитие международного сотрудничества в области прав человека;

· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

· подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

· выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

· направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

· обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

· обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

· принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

· анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

· информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

· направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Средством реагирования Уполномоченного на обнаруженное ем нарушение прав является представление, адресованное органу или должностному лицу, которое своим решением, действием/бездействием ущемляет права личности. В представлении Уполномоченный высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела, рекомендуя органу или должностному лицу изменить принятое им решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину ущерб. Субъекты, в адрес которых направлены представления, обязаны проинформировать Уполномоченного о предпринятых действиях либо о своей позиции по данной жалобе в определенный законом срок. При отсутствии удовлетворительного ответа в срок, Уполномоченный вправе обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, либо может информировать об этом президента / главу администрации субъекта РФ, парламент и общественность.

Не менее важным инструментом воздействия на органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в сфере прав человека является доклад Уполномоченного по правам человека. Это – официальный документ, содержащий информацию о состоянии и проблемах прав человека в России / регионе, о мерах, которые были приняты Уполномоченным и сотрудниками его аппарата по восстановлению нарушенных прав граждан, по совершенствованию законодательства в этой сфере и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также предложения и рекомендации уполномоченного по развитию образования, просвещения и сотрудничества в области прав человек, форм и методов их защиты. Оценки, предложения и рекомендации Уполномоченного основываются на обобщенном анализе поступивших жалоб и обращений граждан, сведений, полученных в результате посещения Уполномоченным и его сотрудниками государственных учреждений и иных организаций. Доклад Уполномоченного направляется высшим должностным лицам государства / региона, а также публикуется в официальных органах печати, что позволяет миллионам россиян узнать о ситуации с правами человека, деятельности и рекомендациях Уполномоченного по ее улучшению, о противоправных действиях / бездействии государственной власти, повлекшем нарушения прав человека, и , таким образом, эффективно использовать орудие гласности в защиту прав человека.

В соответствии с Федеральным конституционным законом “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации является их исключительной компетенцией. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. К настоящему времени должность омбудсмана имеется в большинстве субъектах Российской Федерации.

Кроме того, сегодня при различных органах государственной власти учреждаются специализированные Уполномоченные, например, по правам ребенка, военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы. О приемлемости такого подхода свидетельствует опыт зарубежных государств, в частности, Швеции, Германии. Особую эффективность в настоящее время демонстрирует Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации П. Астахов.

Во всех государствах исполнительная власть является наиболее разветвленной, многочисленной и влиятельной ветвью государственного аппарата. Исполнение законов, политических решений, практическая организация жизнедеятельности каждого народа составляет функциональную прерогативу исполнительной власти. Неслучайно именно исполнительная власть олицетворяет государство не только в обыденном понимании людей, но и в трудах великих философов и общественных деятелей различных исторических эпох.

При этом, одни считают исполнительную власть необходимым злом, другие, напротив, усматривают в ней источник стабильности, спокойствия, устойчивого развития. И это не случайно: исторически возникнув как «служанка» правителей, будучи вторичной по отношению к верховной власти, исполнительная власть в ходе государственного развития неизбежно разрастается, нередко приобретая гипертрофированный характер, становится куда более авторитетной и могущественной по сравнению с властью представительной и судебной.

В процессе реализации своей основной задачи – исполнения законов и норм – исполнительная власть оказывается ближе всего к общественности, соблюдая и нарушая права и свободы человека и гражданина. Выполняя в целом позитивную роль, исполнительная власть на всех уровнях и во всех государствах обнаруживает тенденцию к росту коррупции, разбуханию госаппарата, бюрократизации. Это не может не привлекать пристального внимания к исполнительной власти со стороны общественности и политиков, которые стремятся не допустить ограничения экономических, политических, социальных, культурных, экологических прав и свобод граждан. В данном контексте, вся философия и история демократизации представляет собой процесс борьбы с тенденциями разрастания политического влияния исполнительной власти, сопровождаемый поиском и совершенствованием механизмов ее сдерживания, ограничения, усиления юридической и политической ответственности ее представителей.

Вместе с тем, роль исполнительной власти во всех государствах трудно переоценить. Сегодня эта роль постоянно увеличивается, чему способствует усложнение системы и структуры государственного аппарата, дифференциация потребностей и интересов общественности, усложнение международной жизни и внутриполитической обстановки в ряде стран. Реагируя на эти импульсы и запросы, государственные деятели пытаются повысить эффективность и результативность исполнительной власти, проводя реформы ее системы и структуры, пересматривая старые и внедряя новые формы, методы и технологии ее деятельности, взаимодействия с общественностью и иными ветвями власти.

Важнейшим отличительным признаком исполнительной власти является ее системный характер. Все органы исполнительной власти связаны между собой по вертикали и горизонтали.

Возглавляет систему исполнительной власти президент (в президентских республиках) либо глава правительства (в парламентских и смешанных формах правления).

Второе по важности звено исполнительной власти – правительство (кабинет министров, государственный совет и т.п.) – представляет собой коллегиальный орган, в состав которого включены министры и иногда руководители различных ведомств.

В США правительство как самостоятельный высший орган исполнительной власти отствует, а вместо него действует совещательный орган при главе государства – администрация Президента США.

Третьим звеном иерархии исполнительной власти выступают министерства и подведомственные им органы (государственные агентства, службы и т.п.). Часть из них подчиняется правительству, а часть – непосредственно главе государства.

Дальнейшая система и структура исполнительной власти зависит от формы территориального устройства и соотношения государства и местного самоуправления. В унитарных государствах создаются территориальные подразделения министерств и ведомств, интегрированные в единую вертикаль исполнительной власти. В федеративных государствах помимо подразделений центральных министерств и ведомств на местах действуют органы исполнительной власти частей государства (субъектов, штатов федерации). Взаимодействие территориальных ведомств федерального центра и органов исполнительной власти регионов в каждом государстве определяется по-разному, исходя из разграничения предметов ведения между центром и субъектами, сложившихся традиций осуществления исполнительной власти и социально-экономических потребностей страны и региона.

Реальный политический вес правительства, а также механизм его ответственности зависит от формы правления.

Так, в парламентских монархиях и республиках правительство формируется законодательным органом власти, и, следовательно, подотчетно в своей деятельности только ему. Парламентские формы правления, как правило, имеют стабильную и развитую партийную систему, поэтому в таких странах правительство обычно формируется из представителей победившей на выборах партии (мажоритарное правительство) либо путем создания коалиции между несколькими партиями-победителями, более остальных представленными в парламенте (коалиционное правительство). Соответственно, первые посты в правительстве получают обычно лидеры партий, пользующихся наибольшей поддержкой народа. Такая генетическая связь правительства с парламентом, а также согласованность решений и действий законодательной и исполнительной власти, являются залогом стабильности и функциональной силы данного кабинета министров. В этом случае правительство играет ведущую роль в государственной жизни. Напротив, исполнительная власть, которая не имеет либо нарушает политическую связь с парламентом, неизбежно теряет его поддержку и, как правило, быстро смещается посредством вотума недоверия.

В Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны правительство сменялось в среднем чаще, чем ежегодно. Такая ситуация возникала потому, что множеству партий, прошедших в парламент (а в Италии многопартийная система) не удавалось договориться по вопросу формирования коалиционного правительства. В итоге, одна из большинства фракций решала, что способна в одиночку сформировать кабинет министров. Однако на практике такое миноритарное правительство было недееспособным, поскольку его члены должны были постоянно вести переговоры с другими фракциями, чтобы добиться одобрения политического курса и остаться у власти.

В республиках с президентской формой правления выбранный народом глава государства самостоятельно формирует состав правительства, назначает и освобождает от должности министров, а роль парламента в данном процессе ограничена. Правительство, подконтрольное только президенту и возглавляемое им, стабильно настолько, насколько долго сохраняет легитимность глава государства. Оно проводит одобренный на всенародных выборах курс президента и не может быть смещено посредством вотума недоверия. Такое правительство является обычно однопартийным, причем часто представляемая им партия является оппозиционной по отношению к тем, которые представлены в парламенте.

В смешанных республиках правительство формируется главой государства при участии парламента и несет двойную политическую ответственность перед президентом, который правомочен отправить его в отставку, и парламентом, который может объявить ему вотум недоверия. Президент в смешанной республике формально не является главой исполнительной власти, но по существу ее возглавляет, поскольку может председательствовать на заседаниях правительства и имеет ряд иных руководящих полномочий по отношению к кабинету министров. Опыт взаимодействия ветвей государственной власти во Франции, испытавшей за республиканский период восемь конституционных переворотов, свидетельствует о том, что стабильность положения и функционирования правительства в смешанных республиках определяется степенью согласованности действий, умением и желанием найти консенсус между законодательной и исполнительной властью. Первостепенное значение в связи с этим приобретают механизмы согласования интересов, позиций, мнений по вопросам государственной политики между парламентом и правительством, а также объективность и независимость политического арбитража главы государства. Процедура контрассигнатуры, о которой шла речь в первом разделе данного учебника, широко практикуется во Франции при согласовании государственно-политических вопросов как между парламентом и правительством, так и между президентом и правительством.

Правительство Российской Федерации, в соответствии со ст. 110 Конституции, «осуществляет исполнительную власть на всей территории Российской Федерации». Несмотря на то, что правительство упомянуто в Основном законе России в качестве одного из органов государственной власти, оно не названо высшим органом исполнительной власти. Данный конституционный пробел исправлен Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» от 1997г., где оно позиционировано в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации[107].

Вместе с тем, данный статус Правительства как высшего органа исполнительной власти достаточно условен. Анализ полномочий Президента РФ по отношению к Правительству РФ позволяет утверждать, что именно российский Президент, а не Председатель Правительства или Правительство в целом, фактически возглавляет исполнительную власть в нашей стране.

Так, по своей инициативе Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. С согласия Госдумы глава государства назначает и смещает с должности Председателя Правительства РФ, единолично назначает и смещает с постов всех членов Правительства РФ, самостоятельно руководит рядом министерств и ведомств. Указы Президента РФ по своей юридической силе выше постановлений и распоряжений Правительства РФ, причем на практике довольно много указов содержат положения о прямом вмешательстве главы государства в организацию и деятельность Правительства. Отставка Президента автоматически влечет роспуск Правительства, а перед вновь избранным Президентом Правительство РФ слагает свои полномочия, что исключает ситуацию оппозиционного кабинета министров по отношению к главе государства в России. Наконец, только Президент РФ решает вопрос об отставке Правительства как по инициативе Госдумы (в случае отказа палатой в доверии исполнительной власти либо выдвижения палатой вотума недоверия), так и по собственному усмотрению. При этом никаких механизмов согласования интересов и позиций Президента и Правительства не прописано ни в Конституции, ни в профильном федеральном конституционном законе страны.

Взаимоотношения российского Правительства с законодательной представительной властью гораздо более дистанциированы. Так, в отличие от парламентских форм правления, в Российской Федерации члены Правительства не могут быть одновременно депутатами парламента, и потому исполнительная и законодательная власть вполне могут придерживаться различных политических взглядов. Участие парламента в формировании Правительства сводится лишь к даче согласия Государственной Думы на назначение Президентом кандидатуры Председателя Правительства. В основном Правительство взаимодействует с постоянными комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания в сфере законотворчества. По приглашению палат парламента Председатель и члены Правительства обязаны присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев. Эффективность механизма вотума недоверия пока российской практикой не подтверждалась.

Правительство РФ является коллегиальным органом государственной власти. Это означает коллективный порядок обсуждения и принятия решений. Каждый член Правительства имеет один голос.

Структура Правительства РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается главой государства в установленном Конституцией РФ порядке: Президент РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуру Председателя Правительства; утвержденный палатой Председатель не позднее недельного срока с момента назначения представляет Президенту проект структуры Правительства и системы федеральных органов исполнительной власти, а также список кандидатур на должности своих заместителей и федеральных министров. После соответствующих переговоров, глава государства утверждает структуру и кадровый состав системы исполнительной власти России.

В числе полномочий Председателя Правительства РФ: представительство исполнительной власти внутри и вне страны, организация, координация и контроль за деятельностью Правительства РФ, ведение заседаний Правительства, подписание актов данного госоргана, кадровые полномочия в отношении своих заместителей и федеральных министров. В пределах своих полномочий Председатель Правительства несет персональную дисциплинарную ответственность пред Президентом РФ.

Полномочия заместителей Председателя Правительства РФ сводятся к участию в разработке и реализации политики Правительства, подготовке и исполнении его решений, координации и контроле групп министерств и ведомств (обычно по отраслям).

Федеральные министры также осуществляют ряд полномочий, таких как: подготовка и принятие решений Правительства РФ, непосредственное участие в их исполнении, руководство возглавляемыми ими министерствами и ведомствами. При этом статус федерального министра могут получить руководители не только центральных министерств, но и иных организационно-правовых форм исполнительной власти (федеральных агентств, служб). Такой статус присваивается им по решению Президента РФ (например, руководителю Федеральной службы безопасности) и обеспечивает им вхождение в состав Правительства РФ, участие в его заседаниях с правом решающего голоса.

Помимо заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, в заседаниях могут участвовать иные руководители федеральных органов исполнительной власти, иные лица. Они приглашаются Председателем Правительства РФ, имеют лишь право совещательного голоса и не участвуют в принятии решений.

Количество первых заместителей, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также число, состав и виды организационно-правовых форм исполнительной власти не регламентировано российским законодательством. Все вопросы, кающиеся структуры и системы органов исполнительной власти, находятся в исключительной компетенции Президента РФ и определяются его указами. Именно президентскими актами создаются, реорганизуются и упраздняются министерства и ведомства, назначаются и освобождаются от должности руководители органов исполнительной власти. В соответствии с данными указами Правительство устанавливает функции и полномочия подведомственных ему госорганов, утверждает и пересматривает положения, регламенты и стандарты их деятельности, утверждает предельную штатную численность и фонд оплаты труда служащих, занятых в федеральных органах исполнительной власти.

Правительство РФ работает в режиме регулярных заседаний. Постоянно действующим рабочим органом Правительства РФ является его Президиум, в состав которого входят: Председатель Правительства, его заместители, некоторые ведущие федеральные министры (министр финансов, иностранных дел, экономического развития, директор Федеральной службы безопасности и др.), а также руководитель аппарата Правительства. Решения Президиума принимаются большинством голосов его состава и издаются в форме постановлений и распоряжений. Постановления Правительства РФ имеют нормативный характер; распоряжения Правительства РФ нормативного характера не имеют, издаются по оперативным и другим текущим вопросам.

Помимо Президиума, структуру Правительства составляют комиссии и советы, которые объединяют группы министров. Данными подразделениями, создаваемыми в целях выработки оперативных решений исполнительной власти по актуальным вопросам государственного управления, руководят Председатель Правительства либо его заместители. Комиссии и советы разрабатывают проект решения, либо рекомендации, которые затем выносятся на заседание Правительства.

Ст. 4 ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет основные задачи данного органа власти:

– организация исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации;

– осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Данные задачи Правительства РФ конкретизируются в совокупности его полномочий, сгруппированных по сферам деятельности.

Так, в экономической сфере Правительство Российской Федерации:
– осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов;

– обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
– прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
– вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

– осуществляет управление федеральной собственностью;
– разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

– осуществляет общее руководство таможенным делом;

– принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

– формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство Российской Федерации:

– обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

– представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
– разрабатывает и реализует налоговую политику;

– обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

– принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

– осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

– осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль;
– руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

– разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере Правительство Российской Федерации:

– обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

– принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
– разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

– обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
– принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

– содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

– взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
– разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство Российской Федерации:
– разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
– обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
– обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство Российской Федерации:

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство Российской Федерации:

– участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
– осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;

– разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
– осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В области обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство Российской Федерации:

– осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

– организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;
-обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
– обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

– принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство Российской Федерации:

– осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;
– обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

– в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

– отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;

– осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Указанные полномочия Правительство РФ осуществляет следующими способами:

1.Реализация права законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. По решению Правительства в Госдуму вносятся разработанные данным органом законопроекты, в том числе законопроект о государственном бюджете, подготовка которого составляет исключительную прерогативу исполнительной власти. Кроме того, Правительство РФ вправе направлять в палаты парламента отзывы на рассматриваемые законопроекты, а также предложения об их изменениях. Данные отзывы обязательно оглашаются на заседаниях парламентских комитетов, готовящих данный законопроект.

Также Правительство РФ обязано давать свои заключения на законопроекты финансового профиля (например, законопроекты о введении, изменении либо отмене федеральных налогов, о расходах из федерального бюджета и т.п.) Члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат российского парламента и выступать там, получать разъяснения о мотивах постановки парламентариями вопросов, относящихся к деятельности Правительства.

2. Формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации.

Известно, что политика современного государства разрабатывается и реализуется посредством целевых программ различного уровня. Именно Правительство РФ разрабатывает в рамках своей компетенции федеральные целевые программы в области экономики, социального развития, культуры и искусства, спорта, экологической безопасности и т.д. Данные целевые программы утверждаются специальным постановлением Правительства РФ. На их осуществление выделяются средства из федерального бюджета, которые под контролем Правительства распределяются между исполнителями в соответствии с установленным Правительством РФ порядком. К концу срока реализации программы (либо контрольного срока) получатели бюджетных средств в обязательном порядке отчитываются перед органами Правительства за потраченные средства.

3. Обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельность ее органов.

В условиях российского федерализма, когда параллельно с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями действуют органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации губернаторов, глав республик, краев, правительства городов федерального значения и т.д.), координационная работа Правительства РФ приобретает особую актуальность.

В соответствии с ч.2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов все органы исполнительной власти «образуют единую систему органов исполнительной власти». Следовательно, по указанным предметам ведения приоритет имеют федеральные органы исполнительной власти, которые организуют, координируют, обеспечивают (в нормативно-методическом плане), контролируют деятельность исполнительно-распорядительных органов субъектов РФ. Соответственно, Правительство РФ координирует исполнительную власть субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства осуществляют взаимодействие с профильными подразделениями региональных администраций. В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

По предметам исключительного ведения субъектов РФ (а ст. 74 Конституции РФ оставляет за российскими регионами остаточную компетенцию) орган исполнительной власти субъекта самостоятелен, и Правительство РФ не может диктовать в данной сфере своей политики. В этом случае главными контролирующим деятельность администрации инструментом является законность. Так, в случае если акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречат действующему российскому законодательству, либо нарушают права и свободы человека и гражданина, Правительство Российской Федерации вправе вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия данных актов.

В целом, в рамках проблематики взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти пока еще остается много нерешенных практических вопросов, которые будут решаться по мере развития российского федерализма.

Все решения Правительства РФ претворяются в жизнь посредством деятельности федеральных министерств, агентств и служб, которые в совокупности именуются системой федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (далее по тексту: ФОИВ).

Как уже говорилось выше, в нашей стране все вопросы формирования системы и структуры ФОИВ находятся в совместной компетенции Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Вместе с тем, роль главы Правительства по данному вопросу сводится лишь к представлению своих предложений Президенту РФ о системе и структуре ФОИВ, а также по персональному составу. Все же остальное глава российского государства определяет по собственному усмотрению и закрепляет своим указом. Конституция РФ не предусматривает по данному вопросу участия парламента и иных органов государственной власти.

Мировая управленческая практика демонстрирует две модели организации системы органов исполнительной власти. Первая предполагает активное участие парламента, который своим законом утверждает систему и структуру исполнительно-распорядительной власти (количество, профиль и организационно-правовые формы министерств и ведомств, их компетенцию). Такая практика распространена в США и Испании. Россия в этом вопросе пошла по пути Великобритании, где вновь избранный Председатель Правительства, поддерживаемый парламентским большинством, формирует исполнительную власть самостоятельно, заручившись формальным согласием монарха.

Такая усмотрительная практика формирования системы и структуры ФОИВ лишает ее конституционно-правовых гарантий устойчивого развития, дестабилизирует положение исполнительной власти в России. Так, в ходе президентства Б.Н. Ельцина указами главы государства создавались, неоднократно реорганизовывались и упразднялись различные организационные формы исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии, надзоры и службы России, федеральные агентства. При этом в некоторых составах Правительства были «министры без портфеля» (когда федеральный министр существует, а возглавляемое им министерство отсутствует по причине упразднения либо реорганизации). Все это обостряло проблематику несоответствия функций и структуры управления государством. Принятые Президентом РФ указы от 14 августа и от 6 сентября 1996г. установили для каждой организационно-правовой формы исполнительной власти соответствующие ей функции, однако, в дальнейшем данное установление неоднократно нарушалось самим же главой государства (когда, например, вновь образованному федеральному агентству ввиду его конъюнктурной значимости приписывались некоторые функции иных ведомств).

Лишь в 2004г., после долгой предварительной работы над функциями и структурой ФОИВ (об этом говорилось выше), был принят Указ Президента РФ, устанавливающий не только текущий состав ФОИВ, но и определяющий принципы организации, системы и структуры исполнительной власти[108]. Последующие акты главы государства, внося конъюнктурные изменения в организацию ФОИВ, не отменяли существенных правил данного нормативного акта.

Указом установлен исчерпывающий перечень функцийФОИВ:

1) функция по принятию нормативных правовых актов – это издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Эти правила обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.

2) функция по контролю и надзору включает:

– действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

3) функция по управлению государственным имуществом – это осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному органу исполнительной власти, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) функция по оказанию государственных услуг – это предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Данные функции распределены между тремя организационно-правовыми формами ФОИВ: федеральными министерствами, федеральными агентствами и федеральными службами.

Федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, который вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере деятельности, установленной актами Президента и Правительства РФ.

К исключительным функциям федерального министерства относятся: самостоятельное осуществление правового регулирования в установленной сфере деятельности в рамках своей компетенции; координация и контроль деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств; координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

В указе отдельно подчеркнуты те функции, которых федеральное министерство не вправе осуществлять. Это контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также управление государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых актами Президента и Правительства РФ.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который входит в состав Правительства РФ. Министр реализует организационные, кадровые, правотворческие, координационные, контрольные и иные полномочия.

По части организации деятельности входящих в министерство ведомств федеральный министр: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих структурах, предложения об их предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; представляет Правительству РФ кандидатуры на утверждение/смещение на руководящие посты подведомственных федеральных агентств и служб, их заместителей, а также руководителя государственного внебюджетного фонда; вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных министерству структур.

В сфере законотворчества министр вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности подведомственных ему структур; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов, а также проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.

В координационной сфере федеральный министр дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам по реализации государственной политики в соответствующей сфере и контролирует их исполнение.

В контрольно-надзорной сфере министр назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Помимо федерального министра, в рамках данного ФОИВ действуют его заместители, руководители департаментов, управлений и отделов, ответственные госслужащие. В каждом министерстве образуется коллегия, которая является совещательным органом. Однако все решения принимает федеральный министр и отвечает за них единолично. Вот почему единоначалие и субординация на практике доминируют над коллегиальностью в системе исполнительной власти.

Федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции:

– контроля и надзора в установленной сфере деятельности,

– в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (для служб непосредственно подчиненных Президенту РФ);

– издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, в рамках которого служба сформирована.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства РФ), а федеральная служба по надзору – также не может управлять государственным имуществом или оказывать платные услуги.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Надзорные федеральные службы могут иметь коллегиальную организацию.

Третьей организационно-правовой формой ФОИВ является федеральное агентство. Его функциями являются:

– оказание государственных услуг установленной сфере деятельности (в частности, ведение реестров, регистров и кадастров);

– управление государственным имуществом;

– правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

– издание индивидуальных правовых актов в рамках своей компетенции.

Агентство не правомочно осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства РФ).

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Агентство может иметь статус коллегиального органа.

Порядок и процедуры взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в соответствующих положениях о данных ФОИВ.

В соответствии с президентским указом №314, создание иных организационно-правовых форм, кроме вышеперечисленных, не допускалось. Но впоследствии, под давлением конъюнктурных обстоятельств, указами Президента в составе ФОИВ были учреждены государственные комитеты – коллегиальные организационно-правовые формы исполнительной власти, которым приписывалось решение вопросов межотраслевой координации по установленным главой государства предметам, а также функционального регулирования в установленной сфере деятельности. Такими ФОИВ стали: Национальный антитеррористический комитет (2006г.), Следственный комитет РФ (2021г.)

В системе ФОИВ выделяются министерства и ведомства, которыми руководит лично Президент РФ, и структуры, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Подведомственные Президенту ФОИВ (силовые министерства и ведомства, Минюст, Министерство иностранных дел и др.) лично им формируются и контролируются.

Министерства и ведомства, находящиеся в ведении Правительства РФ, подотчетны в первую очередь данному органу исполнительной власти.

Взаимоотношение между «президентскими» и «правительственными» ФОИВ устанавливаются главой государства.

За свою деятельность Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, а также их территориальные подразделения несут различные виды ответственности.

Политическая ответственность касается только Правительства РФ и выражается в его увольнении в отставку главой государства. Президент РФ вправе отправить Правительство в отставку по собственному усмотрению в любой момент вне связи с какими – либо объективными политическими обстоятельствами, часто даже без объяснения причин (что несколько раз применялось Б.Н. Ельциным в 1998 – 1999г.). При этом увольнение Председателя Правительства автоматически влечет и сложение полномочий данного органа в целом. Как говорилось ранее, Президент РФ может принять решение об увольнении Правительства и в результате двойного вотума недоверия либо однократного отказа в доверии Государственной Думой ФС РФ.

Вместе с тем, политическая ответственность российского Правительства перед Федеральным Собранием, как уже говорилось ранее, имеет весьма ограниченный характер, поскольку практически нивелирована альтернативным полномочием Президента РФ увольнять или не увольнять его. К тому же, вотум недоверия приобретает свое значение лишь при двухкратном его повторении в течение не более трех месяцев.

Ответственность перед Президентом РФ несут все федеральные министры. Те руководители ФОИВ, которые подведомственны главе государства лично, могут быть уволены им лично в любой момент. Ответственность должностных лиц федерального и регионального уровня публичной власти предусмотрена Федеральным законом «О противодействии коррупции» [109], ст. 12.1. которого устанавливает ограничения и обязанности, налагаемые на данных высших чиновников и политиков. За несоблюдение данных статей, а также непринятие мер по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов на государственной службе, должностные лица подлежат увольнению либо освобождению со своей должности по основанию «утрата доверия». Отвечают перед Президентом РФ и остальные главы ФОИВ, хотя их деятельностью непосредственно руководят Председатель Правительства и Правительство в целом. Формой ответственности могут быть: публичные замечания, выговоры, увольнение.

Другим видом ответственности Правительства и ФОИВ является правовая ответственность. В случае причинения своими незаконными актами материального ущерба физическим или юридическим лицам Правительство или его отдельные структуры могут выступать в качестве ответчиков по гражданским искам. Некоторые акты Правительства, которые, по мнению истцов, нарушали права и свободы личности, обжаловались в Конституционный Суд РФ. Ответственность министров предусмотрена Уголовным кодексом РФ. За совершение общеуголовных преступлений они отвечают как обычные граждане РФ. За совершение ими преступлений при исполнении служебных обязанностей министры также отвечают по соответствующим статьям Уголовного кодекса РФ.

В целом, институциализация исполнительной власти в Российской Федерации еще далеко не завершена, на данном пути до сих пор остается не решенным ряд проблем.

Основным вопросом остается увеличения политического веса Правительства РФ в системе государственной власти РФ. Фактически полная зависимость Правительства от российского Президента, вполне объяснимая российскими традициями самодержавия, а также оправданная объективными обстоятельствами необходимости укрепления современной российской государственности, в перспективе должна быть уравновешена обязательным закреплением хотя бы на уровне федерального конституционного закона правового института контрасигнатуры. Это способствовало бы росту политической самостоятельности Правительства и конкретизации политической ответственности его членов, с другой стороны.

Далее, перспективным представляется закрепление вопросов организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти на законодательном уровне. Участие парламента в определении состава, функций и структуры правительства повысит легитимность исполнительной власти, сделает последнюю более стабильной не за счет ее абсолютной лояльности по отношению к главе государства, а посредством конструктивизации ее взаимодействия с парламентом. Последнее представляется очень важным с точки зрения совершенствования российского законодательства, качество которого во многом определяет слаженность механизма сотрудничества основного разработчика законопроекта (исполнительной власти) и его субъекта его утверждения (парламента).

Наконец, требуется повысить эффективность взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с административно-распорядительными структурами субъектов РФ. Данная мера приобретает особую практическую значимость в свете ускорения и усложнения процессов регионализации в российской государственности, о чем подробно пойдет речь в следующем разделе учебника.

Вопросы определения сущности судебной власти и ее роли в современном обществе пристально изучаются современной наукой о государстве. В теории разделения властей судебной системе отведено особое место. Это связано со специфической миссией судов – осуществлять правосудие. Данный термин ассоциируется с такими категориями, как справедливость, объективность, обоснованность при разрешении социальных противоречий в юридическом поле. Действительно, принятие парламентом законов и их исполнение правительством не обеспечивают разрешения различного рода конфликтов в обществе, а нередко и провоцируют их. Противодействие этим конфликтам, создание условий неуклонного соблюдения права всеми субъектами и составляет исключительную прерогативу судов. При этом суды разрешают конфликты без насилия, на основе принятых в данном обществе норм, правил, ценностей. Каждый человек должен быть уверен, что применение к нему принуждения возможно только через суд, и что при этом он сможет защитить себя от необоснованных обвинений и претензий. Вот почему в широком значении правосудие – это деятельность судов по обоснованному и справедливому рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных, арбитражных и административных дел, осуществляемая в особом процессуальном порядке при неуклонном соблюдении Конституции и законов.

Современное демократическое общество нуждается в объективной, независимой судебной власти. Суды становятся участниками осуществления всех государственных функций, поскольку рыночное хозяйство, основанное на частной собственности и свободе предпринимательства, безмерно расширяет сферу действия судебной системы, способствуют ее развитию. Именно суды, защищая букву и дух Закона, по существу контролируют исполнительную власть, ограждают граждан от произвола, таким образом, становясь главной гарантией правового государства и конституционализма.

Судебная власть отличается от иных ветвей государственной власти по ряду признаков.

Во-первых, власть суда носит конкретный характер. В отличие от парламента, суд не создает общих правил поведения. В отличие от правительства, судебные органы не исполняют законов. Суды рассматривают и решают конкретные дела, например: гражданские, где разрешаются преимущественно имущественные споры между физическими и юридическими лицами; административные, где рассматриваются споры между гражданами и государственными организациями; уголовные, где суд оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор.

Во-вторых, судебная власть реализуется не судебным учреждением, а только судебным присутствием. Она осуществляется либо только судьей (когда рассматриваются незначительные правонарушения), либо судебной коллегией (при рассмотрении более серьезных правонарушений). Коллегия может состоять из профессиональных судей, либо одного или нескольких судей и определенного числа присяжных заседателей. Обычно чем серьезнее рассматриваемое дело, тем шире состав судебного присутствия.

В-третьих, суд действует в особой, процессуальной форме. Власть суда осуществляется в процессе судебного заседания, представляющего собой последовательную совокупность процедур. Нарушение судебного процесса (например, несоблюдение сроков при бракоразводном процессе) может повлечь за собой отмену правильного по существу судебного решения. Для правового регулирования процесса принятия судебных решений во всем мире действуют нормы процессуального законодательства в соответствующей отрасли права.

В-четвертых, положение суда в системе разделения государственной власти довольно противоречиво. С одной стороны, судебная власть более слаба, чем власть представительная или исполнительная. В отличие от парламентариев, судьи не избираются населением, и потому их деятельность не легитимизирована непосредственно гражданами. В отличие от исполнительной власти, суды практически не имеют силовых механизмов в своем распоряжении (даже судебные приставы относятся не к аппарату судов, а к ведомству Министерства юстиции РФ). С другой стороны, только суд может лишить человека имущества, свободы, чиновничьего или политического кресла, гражданства, родственных уз, а в ряде государств – и жизни. Такая, с первого взгляда, противоречивость статуса судебной власти служит гарантией от ее произвола в системе правовой демократической государственности. Вот почему случаи узурпации судом государственной власти мировой практике не известны.

В процессе обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан судебная власть сталкивается с колоссальным объемом правовых конфликтов. Успешное разрешение этих коллизий возможно только при условии соблюдения ряда принципов осуществления правосудия:

– верховенство закона, т.е. строгое и неукоснительное соблюдение Конституции, законов и иных нормативных актов юридическими лицами, должностными лицами и гражданами. При этом суды в своей процессуальной по существу деятельности должны руководствоваться формулой «разрешено лишь то, что предписано законом»;

– равенство всех перед законом и судом, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом, в судопроизводстве установлены единые правила расследования и судебного рассмотрения, которые варьируются лишь в зависимости от вида нарушения закона. Отдельные дополнительные гарантии установлены для несовершеннолетних и психически нездоровых лиц;

– независимость судей. Единственными критериями принятия судейского решения должны быть: закон, внутреннее убеждение и совесть. Для обеспечения этого необходимо оградить судей от любого – как прямого, так и косвенного – давления.

В обеспечение данного принципа законодательством современных демократически развитых стран предусмотрены следующие механизмы: наличие особой процедуры осуществления правосудия; запрет на вмешательство в деятельность суда (вплоть до уголовной ответственности); особый порядок приостановления и прекращения полномочий судьи; право судьи на отставку; неприкосновенность судьи; наличие органов судейского сообщества (съезды, конференции); высокий материальный и социальный статус судей; защита жизни и здоровья судей и членов их семей; специальный порядок назначения и несменяемость судей.

– обеспечение права на судебную защиту. Каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод. Данный принцип означает, что: 1) правом на судебную защиту может воспользоваться каждый; 2) судебное обжалование допустимо в отношении всех действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, повлекших нарушение законных прав и свобод. Обеспечение права каждого на судебную защиты закреплено во всех конституциях мира, в том числе и российском Основном законе (ст. 46, 47). При этом, судебная процедура в наибольшей степени гарантирует объективное и беспристрастное рассмотрение дела, принятие законного и обоснованного решения.

– участие граждан в осуществлении правосудия. Согласно ст. 32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия. Формы подобного участия различны. В настоящее время граждане участвуют в осуществлении правосудия как присяжные или арбитражные заседатели. В качестве присяжных заседателей могут выступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 25 лет и не имеющие судимости. От присяжных заседателей не требуется специальной подготовки, главные требования – незаинтересованность в деле, беспристрастность.

Арбитражные заседатели – это форма участия в суде специалистов. Арбитражными заседателями могут быть граждане, достигшие 25 лет, с безупречной репутацией, имеющие высшее профессиональное образование и стаж работы в сфере экономической, финансовой, юридической, управленческой или предпринимательской деятельности не менее пяти лет.

– гласность (открытость) судебного разбирательства. Рассмотрение дел во всех судах должно происходить открыто. Открытое разбирательство судебных дел позволяет избежать злоупотреблений и халатности со стороны судей, и таким образом, осуществлять общественный контроль за судебной властью. Слушание дела в закрытых судах допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом. Так, ст. УПК РФ допускает закрытое судебное разбирательство на основании определения или постановления суда в случаях, когда: 1) разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны; 2) рассматриваются уголовные дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими возраста шестнадцати лет; 3) рассмотрение уголовных дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство; 4) этого требуют интересы обеспечения безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, родственников или близких лиц. Для гражданских дел исключения установлены Гражданским процессуальным кодексом (ст. 10). В закрытом судебном разбирательстве рассматриваются гражданские дела, если их материалы содержат: 1) сведения, разглашающие государственную тайну; 2) сведения, разглашающие тайну усыновления (удочерения) ребенка; 3) в случае удовлетворения ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых способно помешать правильному разбирательству дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн или нарушение прав и законных интересов гражданина.

Переписка, запись телефонных и иных переговоров, телеграфные, почтовые и иные сообщения лиц могут быть оглашены в открытом судебном заседании только с согласия соответствующих лиц. В противном случае указанные материалы оглашаются и исследуются в закрытом судебном заседании.

Приговор суда провозглашается в открытом судебном заседании. В случае рассмотрения дела в закрытом судебном порядке на основании определения или постановления суда могут оглашаться только вводная и резолютивная части приговора.

– презумпция невиновности, которую можно трактовать как защиту законных интересов личности. Этот комплексный принцип содержится в ст. 49 Конституции РФ и определяется следующими обстоятельствами:

а) каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. При этом, подозреваемый или обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Доказывать истинность доводов, приводимых против подозреваемого или обвиняемого, обязана сторона обвинения. Все сомнения в виновности обвиняемого, которые не могут быть устранены в порядке, установленном законом, толкуются в пользу обвиняемого.

б) подозреваемому и обвиняемому обеспечивается право на защиту. Согласно ст. 16 УПК РФ подозреваемому и обвиняемому обеспечивается право на защиту, которое они могут осуществлять лично либо с помощью защитника и (или) законного представителя. Суд, прокурор, следователь и дознаватель разъясняют подозреваемому и обвиняемому их права и обеспечивают им возможность защищаться всеми не запрещенными законом способами и средствами. В случаях, предусмотренных законом, обязательное участие защитника и (или) законного представителя подозреваемого или обвиняемого обеспечивается должностными лицами, осуществляющими производство по уголовному делу. В отдельных случаях, указанных УПК, подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно.

Презумпция невиновности приоритетна для всех видов судопроизводства, но в особенности для уголовного. В соответствии со ст. 10 УПК РФ никто не может быть задержан по подозрению в совершении преступления или заключен под стражу при отсутствии на то законных оснований, предусмотренных законом. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснять подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечивать возможность осуществления этих прав (ст. 11 УПК РФ). При этом суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, или незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар, или содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного соответствующей статьей УПК.

При наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю или иным участникам уголовного судопроизводства, а также их близким родственникам, родственникам или близким лицам угрожают убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либо иными опасными противоправными деяниями, суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают в пределах своей компетенции в отношении указанных лиц меры безопасности, предусмотренные законом.

Лицо, в отношении которого в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, а также лицо, которое задержано по подозрению в совершении преступления, должно содержаться в условиях, исключающих угрозу его жизни и здоровью.

Вред, причиненный лицу в результате нарушения его прав и свобод судом, а также должностными лицами, осуществляющими уголовное преследование, подлежит возмещению по основаниям и в порядке, установленным законом.

Осмотр жилища производится только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения. Обыск и выемка в жилище могут производиться на основании судебного решения (ст. 12 УПК).

Ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения. Обыск, наложение ареста на почтовые и телеграфные отправления и их выемка в учреждениях связи, контроль и запись телефонных и иных переговоров могут производиться только на основании судебного решения (ст. 13 УПК).

– состязательность и равноправие сторон в суде. Данный принциппровозглашен Конституцией (ст. 123) и означает, что функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо. Суд не является органом преследования, не выступает на стороне обвинения или защиты. Суд создает необходимые условия для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав. Стороны обвинения и защиты равноправны перед судом. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон при решении гражданских (ст. 12 ГПК), арбитражных (ст. 6 Закона об арбитражных судах) и уголовных (ст. 15 УПК) дел.

– осуществление судопроизводства на языке, признанном в данной стране государственным или региональным (национальным). В современной России судопроизводство ведется на русском языке, а также на языках республик, входящих в Российскую Федерацию. В Верховном Суде РФ, военных судах производство по делам ведется на русском языке.

При этом, не ущемляются права лиц, не владеющих государственным языком. Таким участникам судопроизводства должно быть разъяснено и обеспечено право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства, приносить жалобы, знакомиться с материалами дела, выступать в суде на родном языке или другом языке, которым они владеют, а также бесплатно пользоваться помощью переводчика в порядке, установленном законом.

Если судебные документы подлежат обязательному вручению участникам судопроизводства, то указанные документы должны быть переведены на родной язык соответствующего участника судопроизводства или на язык, которым он владеет.

Вышеизложенные принципы осуществления судебной власти в полной мере реализуются лишь в правовом демократическом социальном государстве. В авторитарных и, тем более, тоталитарных режимах суды лишены подлинной независимости, а судебные процессы (прежде всего уголовные) не имеют настоящей состязательности.

В СССР сталинской эпохи суды нередко становились орудием репрессий, были широко распространены чрезвычайные суды, которые действовали как органы прямого подавления личности, ее прав и свобод.

Все это неизбежно подрывает доверие общества к судебной власти и власти вообще. Вот почему весьма актуальным принципом осуществления судебной власти и одновременно индикатором истинности национальной демократии является политическая неангажированность судов. Это особенно относится к деятельности судов, толкующих Основной закон страны, поскольку в мировой и отечественной практике известны случаи, когда конституционные суды принимали свои вердикты не без влияния политических мотивов.

В 1990-е годы, под знаменем борьбы первого Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина с коммунизмом, деятельность Компартии РСФСР была приостановлена, а затем прекращена президентскими указами. Саму возможность восстановления партии в прежнем виде исключило Постановление Конституционного суда РФ N 9-П от 30 ноября 1992 года. Этот акт конституционного суда вызвал широкий резонанс и дал серьезное основание общественности сомневаться в объективности судебной власти.

Основы системы и структуры судебной системы России определяет ст. 18 Конституции РФ. В Российской Федерации правосудие осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118) посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законодательством; создание чрезвычайных судов не допускается (ч.3 ст. 118). Указанные нормы Конституции детализированы в Федеральном конституционном законе от 31декабря 1996г. «О судебной системе в Российской Федерации» №1 – ФКЗ. Анализ данных актов позволяет выделить следующие аспекты организации судебной власти в РФ.

1. Только суды, учреждаемые законом на основе Конституции, могут выносить приговоры и решения, обеспеченные государственным принуждением. Ни различные частные третейские арбитражные суды, ни административные комиссии, ни иные квазисудебные органы в систему судов РФ не входят.

2. Судебная система России включает три ветви юстиции:

– конституционная (Конституционный Суд РФ, а также конституционные и уставные суды субъектов РФ, которые не составляют единой системы с федеральным);

– общая юрисдикция (Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды автономной области и автономных округов, городские суды Москвы и Санкт-Петербурга, военные и специализированные суды, мировые судьи);

– арбитраж (Высший Арбитражный суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ);

-дисциплинарное судебное присутствие (судебный орган, рассматривающий дела по жалобам на решения квалификационных коллегий судей РФ и субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков).

Таким образом, система судов России включает федеральный уровень и уровень субъектов РФ. При этом все нижестоящие суды общей и арбитражной юрисдикции подчиняются вышестоящим судебным инстанциям. Общее и арбитражное судопроизводство строится на единых принципах всей федеральной судебной системы и признании Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ высшими российскими судебными инстанциями.

3. Все федеральные суды, образующие судебную систему РФ, устанавливаются только федеральными конституционными законами. Это Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994г. «О Конституционном суде Российской Федерации» № 1 – ФКЗ; Федеральный конституционный закон от 7 июля 2021г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» № 1 – ФКЗ; Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» № 1 – ФКЗ.

4. По каждому из перечисленных в Конституции РФ видов судопроизводства разработан свой комплекс процессуальных правил, установленных законом. Так, конституционное судопроизводство регулируется Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Гражданское судопроизводство устанавливается Гражданским процессуальным кодексом РФ. Уголовное судопроизводство регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Арбитражное судопроизводство не обозначено в ст. 118 Основного закона России, но все же закрепляется отдельно (ст. 127), поэтому регулируется Арбитражным процессуальным кодексом.

5. Ни при каких обстоятельствах (включая военное и чрезвычайное положение) никем в России не могут учреждаться какие-либо временные псевдосуды, трибуналы, чрезвычайные судебные комиссии и т.п., которые действовали бы в обход существующим конституционным и процессуальным гарантиям. Это положение не касается военных судов России, которые являются частью судебной системы общей юрисдикции, подчинены Верховному Суду РФ и рассматривают исключительно дела о преступлениях военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Каждая ветвь юстиции обладает собственной компетенцией.

Так, Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов России учреждены для конституционного контроля. Эти суды рассматривают дела о соответствии правовых актов (законов, указов, постановлений и распоряжений и т.д.) Конституции РФ, конституциям республик и уставам остальных субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ проверяет соответствие Основному закону России федеральных и региональных нормативно-правовых актов (по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения федерального центра и субъектов России). Конституционные и уставные суды субъектов РФ проверяют соответствие правовых актов субъектов РФ их основным законам. К иным полномочиям российских конституционных судов относится: толкование основных законов; разрешение споров о компетенции между органами государственной власти различного уровня; рассмотрение «конституционных жалоб» (такие жалобы подаются в конституционный суд индивидом, группой лиц либо судом, если они уверены, что их права нарушены либо могут быть нарушены при вступлении в действие определенного закона); выступают с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.

Кроме того, Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В состав Конституционного Суда РФ входят 19 судей, которые назначаются Советом Федерации ФС РФ по представлению Президента РФ без ограничения срока. Предельный срок пребывания судьи в должности составляет 70 лет. Суд включает две палаты, состоящие из 9 и 10 судей. Суд рассматривает дела и принимает решения по ним на пленарных заседаниях и заседаниях палат (особо важные конституционные дела могут выноситься только на пленарное заседание). Решения суда в форме постановлений, определений, посланий парламенту, заключений, выступлений с законодательной инициативой принимаются открытым голосованием путем письменного опроса судей. Воздержаться от голосования судья не имеет права.

Конституционные суды не вправе рассматривать дела о соответствии правовых норм Основному закону по собственному усмотрению.

Первый российский Конституционный Суд под председательством В.Д. Зорькина был правомочен по собственной инициативе начинать судопроизводство. Однако, после противостояния Б.Н. Ельцина и Верховного Совета РФ 1992-1993г., когда Конституционный Суд РФ выступил на стороне парламента, он был распущен. Принятый в 1994г. новый закон, регулирующий полномочия Конституционного Суда РФ, лишил данную инстанцию права рассматривать дела по собственной инициативе и оценивать конституционность действий тех или иных должностных лиц, а также конституционность партий.

К важнейшим принципам конституционного производства относятся неполитичность и последующий характер контрольной деятельности.

Так, во-первых, конституционные суды обязаны рассматривать и решать исключительно правовые аспекты вопросов, не вмешиваясь в политическую деятельность (хотя на практике часто затруднительно провести грань между правом и политикой). Во-вторых, конституционные суды могут осуществлять только последующий контроль, когда правовой акт уже вступил в законную силу.

Вторая ветвь российской юстиции – судопроизводство по гражданским, уголовным делам, трудовым и административным конфликтам. Правосудие в данной сфере осуществляет система судов общей юрисдикции: Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции субъектов РФ (верховные суды республик, краевые и областные суды, городские суды Москвы и Санкт-Петербурга), федеральные районные суды, федеральные межмуниципальные суды в крупных городах, военные суды, мировые суды.

Верховный Суд РФ возглавляет суды общей юрисдикции. Он действует в составе пленума, президиума, судебных коллегий (по гражданским, уголовным, военным делам). Председатели и судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации ФС РФ. Судьи судов общей юрисдикции (кроме мировых судей) назначаются Президентом РФ по рекомендации Высшей квалификационной коллегии Верховного Суда РФ.

К полномочиям Верховного Суда РФ относится:

– судопроизводство по гражданским, уголовным и административным делам, подсудным судам общей юрисдикции (Верховный Суд РФ по данным вопросам является высшей инстанцией);

– судебный процессуальный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные суды (пересмотр дел в кассационном порядке, в порядке процессуального надзора либо по вновь открывшимся обстоятельствам);

– изучение и обобщение судебной практики, анализ судебной статистики;

– разъяснения по вопросам судебной практики (аналог судебного прецедента в англосаксонском судопроизводстве, когда нижестоящие суды общей юрисдикции следуют разъяснениям Верховного Суда РФ по причине его высокого статуса);

– решение в пределах своих полномочий вопросов, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, СССР и РСФСР.

Военные суды (окружные, флотские, гарнизонные) создаются в воинских частях и учреждениях. Они рассматривают дела, стороной в которых выступают военнослужащие или должностные лица, проходящие военные сборы.

Мировые суды – это суды общей юрисдикции субъектов РФ, которые входят в единую судебную систему России. В их компетенции – рассмотрение в упрощенном порядке мелких уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях, а именно:

– уголовных дел с предусмотренным наказанием до двух лет лишения свободы;

– гражданских дел о выдаче судебного приказа, расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей;

– иных дел, возникающих из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении и ограничении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка, о признании брака недействительным;

– дел по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей;

– дел об определении порядка пользования имуществом;

– дел об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Мировой суд как суд первой инстанции впервые был создан в Англии (XIV в.), затем в Северной Америке (в XVII в.), во Франции (в конце XVIII в., в 1959 г.-ликвидирован), в России (1864-1889 и 1912-1917 гг.). Мировые судьи обычно избираются населением и действуют в составе одного мирового судьи. В постосоветской России мировой суд был воссоздан с целью разгрузки системы судов общей юрисдикции от мелких уголовных, гражданских, трудовых и административных споров.

Для создания мировых судов в субъекте РФ его территория делится на судебные участки, с численностью населения 15-20 тыс. человек в каждом. Мировой судья избирается либо населением судебного участка, либо назначается законодательным органом субъекта РФ на срок, установленный законом соответствующего субъекта России, но не более чем на 5 лет. Порядок судопроизводства мировым судьей определяется соответствующими федеральными законами (в частности, федеральным законом от 17 декабря 1998г. «О мировых судьях в Российской Федерации» № 188-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями), по административным делам – законами субъектов РФ. Должностной оклад мирового судьи устанавливается в размере 60 процентов от должностного оклада Председателя Верховного Суда РФ (для мировых судей городов федерального значения размер оклада составляет 64% соответственно). Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Третьей ветвью российской юрисдикции является арбитраж, в компетенции которого – экономические, хозяйственные споры и некоторые иные дела (например, об отказе в государственной регистрации; о создании, реорганизации и ликвидации юридического лица; об акционерных обществах; о защите деловой репутации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). Арбитражные суды, действующие в Российской Федерации в настоящее время, пришли на смену органам государственного и ведомственного арбитражей. 1 октября 1991 года на территории РСФСР были упразднены арбитражи и другие органы в системах министерств, государственных комитетов, ведомств и иных объединениях.

Возглавляет систему российского арбитража Высший Арбитражный суд РФ, далее идут арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ, арбитражные апелляционные суды.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи нижестоящих арбитражных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом предложений субъектов РФ. При назначении либо прекращении полномочий арбитражного судьи обязательно требуется согласие соответствующей квалификационной коллегии судей.

Судопроизводство Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется в составе пленума, президиума, судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих их гражданских и иных правоотношений, а также судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Арбитражные апелляционные суды создаются два суда на один судебный округ. Арбитражный апелляционный суд действует в составе президиума и судебных коллегий. К полномочиям суда относятся проверка в апелляционной инстанции законности и обоснованности судебных актов не вступивших в законную силу, рассмотренные арбитражными судами первой инстанции, пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам принятых им самим судебных актов, анализ судебной статистики. Всего в Российской Федерации функционирует 20 апелляционных судов.

В большинстве зарубежных стран арбитраж, арбитражный суд — наименование третейского суда. Это неслучайно, поскольку третейские суды, степень их распространенности и эффективности – один из ключевых экономических показателей существования развитого гражданского общества. Третейские суды осуществляют правоприменительную деятельность (разрешение гражданско-правовых споров) на основе взаимного волеизъявления сторон (третейского соглашения). Любопытно, что нынешний Арбитражный суд Бельгии — прежнее название Конституционного суда Бельгии. В Российской Федерации постоянно действующие третейские суды образуются торговыми палатами, организаторами торговли, осуществляющими свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об организованных торгах», общественными объединениями предпринимателей и потребителей, иными организациями — юридическими лицами, созданными в соответствии с законодательством РФ, и их объединениями (ассоциациями, союзами) и действуют при этих организациях — юридических лицах.

Помимо конституционной, общей юстиции и арбитража, в России могут быть созданы и иные специализированные суды (например, по рассмотрению административных, трудовых, налоговых споров). Однако, это может быть сделано лишь на основе внесения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» соответствующих дополнений.

Конституционно-правовой статус российских судей сформулирован в ст. 119 России и конкретизирован Федеральным законом от 26 июня 1992г. «О статусе судей в Российской Федерации» № 3132-I (с последующими изменениями и дополнениями).

Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Претендовать на судейскую должность могут только дееспособные граждане РФ, которые имеют высшее юридическое образование, достигли соответствующего для данной должности возраста и стажа работы, не имеют судимости (либо реабилитированные) и соответствуют требованиям по состоянию здоровья. На должность судьи назначаются лица, которые: не совершали порочащих поступков (1), сдали квалификационный экзамен (2) и получили рекомендацию квалификационной коллегии судей (3). Судейская коллегия – это орган судейского сообщества, рассматривающий вопросы отбора кандидатов на судейские должности, приостановления или прекращения полномочий судей и присвоения им государственных наград и званий.

Все судьи обладают единым статусом. Положение судей военных судов и судей Конституционного суда РФ, в силу специфики этих судебных инстанций, раскрываются в профильном федеральном законодательстве.

Помимо изложенных, к судьям РФ предъявляются и дополнительные требования, такие как: обязанность неукоснительно соблюдать действующее законодательство РФ и ее субъектов (для судей субъектов РФ); обязанность избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Среди множества законодательно определенных ограничений для российских судей можно выделить следующие запреты: замещать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, быть третейским судьей, арбитром; принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности; публично выражать свое отношение к политике; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Особо оговаривается законом ситуация конфликта интересов – такого случая, когда личная заинтересованность судьи влияет или может повлиять на исполнение им должностных обязанностей, т.е. когда судья, руководствуясь личной заинтересованностью, может ущемить права и законные интересы физических или юридических лиц, нанести вред государству либо муниципальному образованию. В этом случае судья, участвующий в производстве по делу, обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации.

Указанные выше ограничения, требования и запреты компенсируются принципами независимости, несменяемости и неприкосновенности судей Российской Федерации.

Независимость судей РФ обеспечивается:

– запретом под угрозой ответственности чьего-либо вмешательства в деятельность судьи по осуществлению правосудия;

– установленным только федеральным законом порядком приостановления и прекращения полномочий судьи;

– правом судьи на отставку по собственной воле;

– предоставлением судье материального и социального обеспечения за счет государства в соответствии с его высоким конституционно-правовым статусом;

– системой органов судейского сообщества, создаваемой для выражения интересов судей как носителей судебной власти (Всероссийский и региональные съезды судей, советы судей различного уровня и специализации, которые обсуждают вопросы совершенствования законодательства и судебной практики, рассматривают важные проблемы работы судов и т.д.)

Неприкосновенность судьи является основной гарантией их независимого конституционного статуса и означает:

– невозможность привлечения судьи к административной, дисциплинарной и уголовной ответственности иначе, как в установленном федеральным законом порядке;

– неприкосновенность жилища и служебных помещений судьи, используемого им транспорта и средств связи, его корреспонденции, имущества и документов;

– невозможность задержать судью и принудительно доставить его в тот или иной госорган.

Привлечь судью к уголовной ответственности можно лишь в порядке, определяемом федеральным законом. Уголовное дело в отношении судьи может возбуждать только Генеральный прокурор РФ, если на то предварительно получено согласие соответствующей квалификационной коллегии судей. при этом, в случае требования судьи, уголовное дело в его отношении может быть рассмотрено только в Верховном Суде РФ.

Столь обширные гарантии неприкосновенности судьи дают ему возможность спокойно и объективно выполнять свои обязанности, быть защищенным от возможных угроз, шантажа и даже посягательств на жизнь со стороны преступников, служат барьером от неправомерных и необъективных действий бюрократии и вышестоящих судов. Именно судьям, как показывает отечественная и зарубежная практика, чаще всего пригождаются данные гарантии в повседневной трудовой практике.

Несменяемость судей заключается в том, что избранный на определенный срок судья не может быть произвольно смещен с должности до истечения данного срока. Он не может быть переведен на другую должность (в том числе и на вышестоящую) без его согласия.

В мировой судебной практике несменяемость судей заключается в том, что судья избирается (назначается) пожизненно либо до определенного возраста.

Судейские полномочия могут быть приостановлены либо прекращены только в случаях, установленных федеральным законом о статусе судей.

В то же время, принцип несменяемости судей не исключает их смещения (в порядке особой процедуры), если судьи признаны виновными в совершении преступления или проступка, либо если они занимаются деятельностью, не совместимой с занимаемой должностью. В этом случае полномочия судьи прекращаются или приостанавливаются по решению соответствующей квалификационной коллегии судей (например, если судья начал заниматься предпринимательством, занялся политикой, совершил поступок, порочащий честь и достоинство судьи и др.)

Помимо судей, в заседаниях судов общей юрисдикции и арбитража могут участвовать народные, присяжные и арбитражные заседатели.

Народные заседатели – это граждане РФ, исполняющие обязанности судей на непрофессиональной основе, по велению гражданского долга. Народными заседателями могут быть лица в возрасте до 70 лет, не имеющие детей младше 3 лет, не являющиеся священниками, военнослужащими, лицами с ограниченными возможностями, владеющими языком, на котором происходит судебный процесс.

Список народных заседателей составляется соответствующим органом местного самоуправления посредством случайной выборки. Народные заседатели вызываются на судебный процесс по жеребьевке, на время рассмотрения дела. Исполняя свои обязанности, народный заседатель получает гарантии неприкосновенности и независимости судей.

В мировой практике народные заседатели широко привлекаются как к уголовным, так и к гражданским процессам. В России с 2002г. участие народных заседателей в гражданском процессе отменено.

Присяжные заседатели – как и народные заседатели, участвуют в рассмотрении уголовных дел. Однако, их компетенция в уголовном процессе ограничена лишь принятием вердикта о виновности или невиновности обвиняемого. Мера наказания устанавливается судом.

Арбитражные заседатели – это лица, достигшие 25 лет, имеющие высшее профессиональное экономическое, юридическое или финансовое образование и стаж работы по специальности или в сфере предпринимательства не менее 5 лет. Они участвуют в некоторых арбитражных процессах, пользуясь правами и неся обязанности арбитражного судьи. Списки арбитражных заседателей формируются соответствующими судами субъектов РФ по предложениям региональных торгово-промышленных палат, объединений предпринимателей сроком на 2 года.

Помимо судей (и в ряде случаев присяжных) обязательными участниками судебного процесса являются прокурор, представляющий государственное обвинение, и адвокат, осуществляющий профессиональную защиту.

Традиционным для нашей государственности органом правоохранительной системы является Прокуратура РФ. Это особая федеральная, централизованная и вертикально интегрированная система подразделений и должностных лиц, целью которой является надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Задачами прокурорского надзора являются: обеспечение верховенства Конституции РФ и закона, обеспечение единства законности и ее укрепления, защита прав человека и гражданина, а также интересов общества и государства, охраняемых законом.

Российская прокуратура была учреждена 12 января 1722 года Петром I. Задачей, поставленной Российским Императором перед данным органом, было «уничтожение или ослабление зла, проистекающего из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». В соответствии с профильным указом Петра I, должности прокуроров учреждались при каждой коллегии. Прокураторы подчинялись Обер-прокурору и Генерал-прокурору; последний был подотчетен царю. Представляя сенаторам Генерал-прокурора П.И. Ягужинского, Петр I сказал: “Вот око мое, коим я буду все видеть”.

С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью вновь образованного Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности стал Генерал-прокурором.

Судебная реформа 1864 года установила “Основные начала судебных преобразований”, которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что “при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей”, а также констатировали, что “власть обвинительная отделяется от судебной”.

В Основном законе России прокуратуре отведена последняя статья в группе норм, посвященных судебной власти. В развитие данной конституционной нормы в 1997г. принят Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации»[110], однако и он не указывает, к какой ветви власти отнести системы прокурорских органов. Однозначного ответа на данный вопрос не дают и теоретики государствоведения. Одни исследователи полагают, что прокуратура находится вне законодательной, исполнительной или судебной власти; иные отводят ей место в системе особой, контрольной власти, развивающейся сегодня как отдельная ветвь власти государственной; третьи убеждены, что прокуратура является частью власти исполнительной. Не исключено, что российская государственность даст свой обоснованный ответ на данный вопрос, поскольку одной из целей Концепции реформирования правоохранительных органов Российской Федерации является «законодательное закрепление статуса прокуратуры РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, подотчетного Президенту РФ»[111].

Систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор РФ, который назначается на должность и отстраняется от нее верхней палатой российского парламента на 5 лет по представлению Президента РФ. Президент не может лично уволить Генпрокурора, однако в 1999г. временно приостанавливал его полномочия. У Генпрокурора РФ есть заместители по сферам деятельности данного госоргана, которые назначаются на должность и освобождаются от нее в том же режиме, что и глава прокуратуры.

Структура Генеральной прокуратуры РФ включает главные управления, управления и отделы, руководители которых назначаются на должность и освобождаются от нее Генпрокурором РФ.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет по согласованию с соответствующими субъектами РФ. Низшим звеном прокурорской иерархии являются прокуратуры районов и городов, специализированные прокуратуры (транспортные, военные и т.д.) Соответствующие прокуроры также назначаются Генпрокурором РФ на 5 лет и освобождаются им от должности.

Ветвью российской прокуратуры является Военная прокуратура, органы которой возглавляет Военный прокурор, также подчиненный Генеральному.

Несмотря на то, что прокуратура РФ является иерархической структурой, в составе генеральной прокуратуры имеется коллегия – совещательный орган. Решения прокурорской коллегии утверждаются приказом Генпрокурора (в случае его согласия с ними).

По своему статусу прокуроры – граждане Российской Федерации, имеющие соответствующее юридическое образование и стаж работы, замещающие должности государственными федеральной правоохранительной службы. Прокуроры, а также их близкие родственники, находятся под особой защитой государства. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом в целях обеспечения безопасности иных лиц, либо задержания при совершении преступления. Установлено также льготное материальное и социальное обеспечение прокурорских работников.

Главным механизмом обеспечения законности в государстве является прокурорский надзор – контрольная деятельность прокуратуры, имеющая целью обеспечение точного и единообразного исполнения Конституции и законов РФ, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения законных обязанностей органами государства, должностными лицами, общественными объединениями, гражданами и негражданами, находящимися в РФ как стране пребывания.

Направлениями прокурорского надзора являются:

1) Надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами, агентствами, службами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также надзор за соответствием закону издаваемых указанными субъектами нормативно-правовых актов. При этом, высшие органы государственной власти, в том числе и Правительство РФ, неподотчетны прокуратуре.

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше должностными лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) Надзор за исполнением законов учреждениями пенитенциарной системы (учреждениями исполнения наказания, назначенного судом), а также надзор в отношении администрации мест содержания лиц, задержанных или заключенных под стражу.

Указанные виды прокурорской проверки проводятся на основании информации о нарушениях законов, которая поступает в органы прокуратуры. В ходе проверки прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения проверяемых структур, требовать от проверяемых лиц предоставления необходимых материалов и документов, вызывать должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов. В результате проверки прокурор может требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к юридической ответственности.

Существуют следующие виды актов прокурорского реагирования на несоблюдение либо нарушение законности:

– протест – реакция прокурора на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу, издавшему этот акт. В случае если прокурор считает незаконным либо необоснованным решение суда, протест также приносится им в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующего органа или должностного лица, результаты чего в письменной форме сообщаются прокурору не позднее, чем в десятидневный срок после внесения протеста.

– представление – обращение прокурора об устранении нарушений закона к органу либо должностному лицу, которое правомочно устранить данное нарушение. Прокурорское представление подлежит незамедлительному обязательному рассмотрению. Конкретные меры по ликвидации допущенных нарушений должны быть приняты в течение месяца, результаты сообщаются прокурору в письменной форме. В случае нарушения законности органами государственной власти Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

– постановление – акт о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении в отношении должностного лица, нарушившего закон. Прокурор самостоятельно принимает решение о возбуждении дела исходя из конкретных обстоятельств правонарушения;

– предостережение – акт прокурора, вносимый должностным лицам о недопустимости нарушения закона при наличии у прокурора сведений о возможных противоправных деяниях. Если требования, изложенные в данном предостережении, не будут выполнены, соответствующее должностное лицо может быть привлечено к ответственности.

В сфере надзора за местами лишения свободы прокурор вправе и обязан немедленно освободить любого человека, задерживаемого без законных оснований. Также надзор прокурора осуществляется за соблюдением порядка и условий содержания заключенных.

Также прокурор выступает в качестве одной из сторон гражданского процесса, если того требует защита гражданских прав и свобод, интересов общества и государства. В случае заключения прокурора о незаконности либо необоснованности судебного акта, он приносит протест в порядке надзора либо обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Последний, в свою очередь, вправе принести протест в порядке надзора.

Прокурор может предъявлять и поддерживать гражданский иск в интересах пострадавших в суде общей юрисдикции или арбитражном суде в случаях, если установлено нарушение прав и свобод человека, а истец по уважительным причинам не может лично защищать себя в суде, либо когда эти нарушения приобрели общественное значение, либо касаются значительного числа граждан.

Начиная с 2007г. российская прокуратура подверглась реформированию, которое ряд исследователей и практиков называют радикальным. В это время были приняты федеральные законы о внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и в закон о прокуратуре Российской Федерации. Полномочия прокурора по процессуальному руководству следствием (возбуждению и прекращению уголовных дел) были исключены из его компетенции и переданы Следственному комитету. Руководитель данного ведомства, являясь заместителем Генерального прокурора РФ, назначался не им, а Советом Федерации РФ по представлению российского Президента.

Таким образом, уголовное преследование отделилось от прокурорского надзора и стало исключительной прерогативой следователей прокуратуры, МВД, ФСБ, а также дознавателей таможни и Госнаркоконтроля. В то же время, фактическая неподотчетность главы следственного комитета Генеральному прокурору РФ превратила данную структуру в самостоятельный государственный орган правоохранительной системы России. Такое положение дел было закреплено в январе 2021г. Федеральным законом № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[112], в соответствии с которым данное ведомство вышло из подчинения Прокуратуры и преобразовалось в Следственный комитет Российской Федерации, подотчетный непосредственно Президенту. В настоящее время Следственный комитет РФ осуществляет множество функций в сфере уголовного судопроизводства: оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ подследственностью; обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования; защита прав и свобод человека и гражданина; осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц; организация и осуществление в пределах своих полномочий сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства; разработка мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства РФ об уголовном судопроизводстве; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; определение порядка формирования и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе, процессуальном контроле.

Впервые в России идея создания следственного ведомства, организационно и функционально независимого от иных органов государственной власти, была реализована Петром I в ходе судебной реформы, одним из направлений которой стало разделение уголовного процесса на стадии предварительного расследования и судебного разбирательства.

В 1713 г. были учреждены первые специализированные следственные органы России — «майорские» следственные канцелярии, которые в соответствии с Наказом «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. были подчинены непосредственно Петру I. К подследственности этих органов были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности, в первую очередь о преступлениях коррупционной направленности, совершаемых высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти (взяточничество, казнокрадство, служебные подлоги, мошенничество).

Указом Александра I от 29 августа 1808 г. в г. Санкт-Петербурге была учреждена должность следственных приставов. Эти приставы состояли в штате городской полиции, входившей в систему Министерства внутренних дел (в 1810—1819 гг. — Министерства полиции).

Представляется, что значимость Следственного комитета РФ в правоохранительной системе РФ будет возрастать в связи с объявленной Главой государства широкомасштабной борьбой с коррупцией. В целом же, функциональное разделение следствия и надзора, по мнению российских исследователей и многолетнему опыту международной правоохранительной практики, является оправданным и эффективным, при условии сохранения у прокуроров права на проверку законности следственных решений.

Происходящие в современной России процессы трансформации правоохранительной системы свидетельствуют о набирающем силу процессе совершенствования российской правовой государственности. Последнее неосуществимо без освобождения правоохранительных органов от избыточных функций, повышения уровня их открытости и доступности для внешнего государственного и общественного контроля, концентрации усилий государства на обеспечении защиты личности и общества от преступных посягательств.

Вопросы для размышления и самоконтроля.

1. Какие факторы государственности, по-вашему, определяют выбор формы правления?

2. Какова специфика статуса президента в парламентской, президентской, смешанной республиках?

3. Перечислите основные функции и полномочия Президента Российской Федерации и раскройте их содержание.

4. Каковы основания, формы и механизмы политической ответственности Президента РФ и в чем их специфика по сравнению с зарубежными странами?

5. Какие функции осуществляет Президент РФ по отношению к российскому парламенту и правительству?

6. Какие государственные органы обеспечивают выполнение отдельных функций президента РФ как главы государства?

7. Раскройте порядок избрания и вступления в должность российского президента.

8. Укажите основные этапы генезиса парламентаризма в Западной Европе?

9. В каких функциях раскрывается статус парламента как законодательного представительного органа государственной власти?

10. Какова внутренняя структура парламента по функциональному и политическому принципам?

11. Назовите основные проблемы и тенденции развития парламентаризма в современном государстве.

12. Какие факторы российской государственности влияли на генезис и судьбу российского парламентаризма?

13. Раскройте статус и опишите структуру Федерального Собрания Российской Федерации.

14. Каков порядок формирования палат российского парламента?

15. Перечислите основные стадии законотворческого процесса в России и раскройте их содержание.

16. Каковы основные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в кадровой, законотворческой, контрольно-политической сферах?

17. Каковы статус, функции Уполномоченного по правам человека в РФ, Счетной Палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ?

18. Перечислите актуальные проблемы российского парламентаризма и раскройте их содержание.

19. Каким образом формируется правительство в парламентских, президентских, смешанных формах правления? Каков его статус в системе органов государственной власти?

20. Каков статус Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и профильным федеральным законом?

21. Какова структура Правительства Российской Федерации, порядок его образования?

22. Раскройте содержание политической ответственности правительства РФ.

23. Каковы функции Правительства РФ в экономической, социальной, научно-культурной, образовательной, экологической, правоохранительной, внешнеполитической сферах?

24. Каков статус, порядок формирования и структура федеральных органов исполнительной власти?

25. Какие функции федеральных органов исполнительной власти вам известны? Раскройте их содержание. Какие функции исполняют федеральные министерства, агентства, службы, комитеты?

26. Перечислите виды и механизм политической ответственности Правительства РФ и раскройте их содержание.

27. Каковы основные проблемы институциализации исполнительной власти в России?

28. Охарактеризуйте статус судебных органов в системе государственной власти и раскройте специфику судопроизводства.

29. Каковы основные принципы осуществления правосудия?

30. Какова система и структура судебной системы в России?

31. Раскройте статус и содержание деятельности Конституционного суда РФ как органа конституционного контроля.

32. Каков статус, структура и содержание деятельности судов общей юрисдикции России?

33. В чем специфика конституционно-правового статуса российских судей, присяжных, народных и арбитражных заседателей?

34. В чем состоит специфика и проблемы институциализации арбитражного судопроизводства в России?

35. Охарактеризуйте статус Прокуратуры РФ. К какой ветви государственной власти, по-вашему, относится эта правоохранительная система?

36. Какова структура и функции прокуратуры РФ? Какие акты по результатам проверки может издавать прокурор?

37. Какие функции осуществляет Следственный комитет РФ?

38. Определите проблемы и перспективы развития судебной и правоохранительной системы России.

В настоящее время в международной, зарубежной и отечественной государственно-политической практике все большую актуальность приобретает проблематика соотношения центральной и региональной власти и управления. Данная комплексная проблема имеет политическое (сохранение суверенитета государств в условиях нестабильного международного равновесия, определение модели соотношения государства и его частей), экономическое (распределение бюджетных средств из центра регионам), национально-культурное (борьба наций, народностей за права говорить на национальном языке, вести традиционный для них образ жизни, сохранять традиции национальной культуры) измерения. Все эти и другие аспекты соотношения центрального и регионального начал в управлении социально-политическими объектами изучаются в рамках регионалистики – подотрасли политической и экономической науки, активно развивающейся со второй половины прошлого века.

Объектом этого формирующегося научного знания является регионализация – процесс структурирования политического (мирового, государственного, муниципального) пространства, который предполагает перераспределение власти, передачу функций от общегосударственного на региональный уровень, появление и развитие новых институтов, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на государственном и международном уровнях.В современной литературе категория «регионализация» трактуется широко, как характеристика разнородных общественных процессов (экономическая дифференциация пространства, движение за этнические права, децентрализация государственного устройства, межгосударственное сотрудничество соседних регионов и т.д.) Современные регионы представляют собой общности, которые создают собственные органы управления, формируют свои нормы и правила деятельности и взаимодействия с иными региональными образованиями.

Теория международного права различает понятия «регион» и «община». Общины, в соответствии со взглядами юристов-международников, создавались естественным путем, «снизу», в ходе борьбы местных сообществ за свои политические права, а регионы создавались государством в ходе районирования, «сверху», путем делегирования полномочий из центра. Вот почему регионы, в отличие от «естественных» общин, считаются «искусственными» территориальными образованиями. Данные различия учтены в международных правовых актах. Так, статус общин закрепляет Европейская хартия муниципального самоуправления, а статус регионов регулирует Европейская хартия регионального самоуправления, которая была подготовлена еще в 1997г., но пока не вступила в силу.

Процесс образования и трансформации регионов — это естественный, органический принцип территориальной организации социальных, политических, экономических и культурных аспектов жизнедеятельности человеческих сообществ. Регионализация внутренне присуща всем типам современных обществ, независимо от их размеров, уровня развития, особенностей политических структур и т. д.

Регионализм активно изучается сегодня и в экономике, и в политической науке. Изучение региональных процессов экономикой востребовано потому, что производственная специализация различных сообществ и разделение труда между ними не всегда совпадает с политической дифференциацией пространства (разделением мира на государства либо государства на части). Целью региональной экономики является повышение эффективности реализации тех хозяйственных возможностей, которые вытекают из естественно сложившейся дифференциации производственных ресурсов среди различных регионов.

Регионализм в политике — это проблема распределения властных полномочий между общегосударственным и региональным уровнями управления. Изучение региональных процессов особенно востребовано в тех государствах, которые пытаются создать сбалансированные отношения между центром и частями страны, обеспечить демократизм в условиях децентрализации властных полномочий.

Регионализация может быть инициирована как «снизу», самими сообществами, так и «сверху», государством либо межгосударственным союзом. В первом случае регионы образуются в процессе отстаивания их интересов по отношению к вышестоящим органам управления. Такого рода регионализм определяется общей идентичностью, культурой, историей, географией.

Во втором случае имеет место целенаправленная и активная деятельность государства и наднациональных институтов (СНГ, ЕС и т.д.) по регулированию регионального развития. Такого рода регионализм отражает государственные (или надгосударственные) интересы на конкретной территории.

Различают активную и пассивную регионализацию. Активная регионализация – это целенаправленная деятельность по формированию региональных политических институтов. Пассивная регионализация представляет собой процесс формирования региональной идентичности под воздействием общей географии, истории, культуры региона. С течением времени, при определенных условиях (ослабление связей с центром, экономический и социальный кризис, межэтнические противоречия и др.), пассивная регионализация может перерастать в активную (это происходило, например, в Российской Федерации в период «парада суверенитетов» первой половины 1990-х гг.). Последняя нередко находит свое выражение в сепаратизме.

Таким образом, любая регионализация несет в себе конфликтогенный потенциал, поскольку она сама порождена противоречиями между центром и периферией. Вот почему регионализация может вызывать определенные опасения на общегосударственном уровне управления (что можно видеть в современной российской практике, имея ввиду попытку упрочения «вертикали власти»).

Тем не менее, без достаточной степени регионализации эффективно управлять территорией невозможно. Ключевым становится вопрос распределения функций и полномочий между различными территориальными уровнями управления.

По мнению современных исследователей, развитию процессов регионализации в современном мире способствуют следующие факторы: эрозия концепции национального государства, активизация борьбы за права человека на международном уровне, а также ускорение темпов глобализации.

Сторонники данной государственной модели полагали, что любое государство – это форма самоопределения нации на определенной суверенной территории. Все граждане такого государства имеют общий язык, общую культуру, общие морально-этические ценности. Государство-нация создает и активно поддерживает сильную идеологию, стремится к унитаризму в политике, экономике, культуре, организует жизнь людей определённым образом для экономического развития или обороны.

Национальные государства начали складываться в Европе после Вестфальского мира (1648), который закрепил международно-правовые положения нового геополитического устройства в Европе: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории данной страны, независимость государства в международных отношениях, обеспечение целостности и неприкосновенности государственности территории.

Вестфальский мир 1648г. основан на двух мирных договорах. Первый был подписан между Священной Римской Империей германской нации и Францией в Мюнстере; второй – между этой же Империей и Швецией с протестантскими княжествами Германии в Оснабрюке. Вестфальский мир завершил Тридцатилетнюю войну (1618 – 1648), в которой по различным (территориальным, династическим, конфессиональным ) причинам участвовала большая часть стран Европы. В итоге Франция, Швеция и их союзники приобрели немало территорий, а также права на вмешательство в дела Империи; Голландия и Швейцария, а также германские князья получили суверенитет. Также были признаны религиозные права за лютеранами и кальвинистами. Основным геополитическим последствием Вестфальского мира стало образование на территории Европы 300 независимых государств.

Именно благодаря идеологии государства – нации в европейских государствах повысилась эффективность управления, стал активно формироваться средний класс – буржуазия, что способствовало росту экономического потенциала государств Европы в XIX в. Таким образом, самым главным геополитическим результатом Вестфальского мира стало образование, а затем и философское и юридическое осмысление государства как единственного носителя суверенитета на внешне- и внутриполитической арене.

В традициях Вестфальской модели были сформированы геополитические контуры миропорядка после Второй Мировой войны. Странами – победителями были заключены Ялтинско-Потсдамские международные соглашения, в соответствии с которыми новыми принципами мироустройства стали: биполярность, обусловленная военным и экономическим превосходством сверхдержав СССР и США; наличие оружия массового поражения, способного многократно уничтожить новые полюсы миропорядка; межправительственные военно-политические организации во главе со сверхдержавами (ООН и НАТО), вокруг которых консолидировались другие государства-союзники.

Однако, ключевой для Вестфальского мира принцип государственного суверенитета, который являлся константой мироустройства до середины прошлого века, в настоящее время подвергается масштабной критике. Дело в том, что сегодня фактический объем юридического суверенитета демократических правовых государств существенно ограничивается. Это находит отражение в радикальных политологических и псевдоюридических концепциях, которые получают широкий общественный резонанс благодаря выступлениям публичных политиков и общественных деятелей.

По мнению первого вице-президента Всемирного банка по делам Европы Жан-Франсуа Ришара, застарелые территориальные инстинкты национальных государств не способны сегодня обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Авторитетный политик Генри Киссинджер в одном из интервью немецкой газете Die Welt заявил о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов. Один из американских идеологов Майкл Гленнон дает псевдонаучное обоснование идее уничтожения Вестфальского мира, полагая, что “создатели истинно нового мирового порядка должны покинуть эти воздушные замки и отказаться от воображаемых истин, выходящих за пределы политики, таких, например, как теория справедливых войн или представление о равенстве суверенных государств. Эти и другие устаревшие догмы покоятся на архаических представлениях об универсальной истине, справедливости и морали… Крайне разрушительной производной естественного права является идея равной суверенности государств… Отношение к государствам как к равным мешает относиться к людям как к равным”.

В то же время, политико-правовая практика большинства современных государств, руководствуясь необходимостью эффективного решения глобальных проблем, иногда идет вразрез с классической концепцией естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека. Так, после масштабного террористического акта в Нью-Йорке 11 августа 2001г., унесшего тысячи человеческих жертв, США, Япония и другие государства приняли жесткие антитеррористические законы, которые существенно ограничивают незыблемые в правовой теории конституционные права человека.

Известный ученый и правозащитник Алан Дершовиц в своей популярной книге «Почему терроризм работает?» призывает использовать принцип коллективного возмездия по отношению к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; ратует за применение любых видов пыток; выступает за то, чтобы существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира.

Активизации региональных тенденций способствует и глобализация – процесс охвата экономическими, социальными, культурными отношениями всего человеческого сообщества. Важной характеристикой процесса глобализации выступает интенсивность взаимодействий, в результате чего активно формируется глобальное пространство. Действующие в нем государства все более активно взаимодействуют между собой, образуя региональные кластеры. Таким образом, регионализация выступает как субпроцесс и один из результатов формирования глобального пространства.

Современная наука выделяет международную и внутригосударственную регионализацию, в зависимости от уровня данного процесса.

Международная регионализация сегодня активно протекает во всем мире, однако нагляднее всего ее можно наблюдать в Европе. Самым известным примером мировой регионализации стало создание Европейского Союза. Европейская интеграция была обусловлена целым рядом факторов, действовавших на континенте начиная со второй половины прошлого века. Самыми важными среди них были:

– необходимость на основе сотрудничества экономически возродить опустошенные Второй мировой войной страны и создать более широкий рынок, чтобы исключить возвращение к протекционизму и экономическому национализму;

– стремление установить мир в Европе и навсегда покончить с германо-французским соперничеством, обернувшимся войнами в 1914 и 1939 годах;
– осознание необходимости разрешения «германского вопроса» (Германия — объективно наиболее сильная и амбициозная держава Европы) путем интеграции данного государства в более широкую сеть европейских отношений;

– стремление защитить Европу от угрозы советского экспансионизма и обеспечить за ней независимую роль в складывавшемся биполярном мире.
суверенное национальное государство, возможно, уже не обеспечивает мир и экономическое развитие и потому подлежит достройке в виде наднациональных структур.

Этапами европейской интеграции стали: создание Совета Европы (1948 г.), Европейского экономического сообщества (1957г.), Европейского сообщества (1973г.) С новой силой интеграционный процесс возобновился в связи коллапсом СССР, когда обострилась проблематика нового геополитического передела мира. Именно тогда страны Европы решили интегрироваться в единое сообщество, чтобы обеспечить себе геополитическую и экономическую независимость.

Европейский Союз возник в 1993 г., когда вступил в силу соответствующий Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор). Объединение европейских государств, участвующих в процессе европейской интеграции. Сегодня Евросоюз включает 278 стран: Бельгию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Германию, Францию, Данию, Ирландию, Великобританию, Грецию, Испанию, Португалию, Австрию, Финляндию, Швецию, Польшу, Чехию, Венгрию, Словакию, Литву, Латвию, Эстонию, Словению, Кипр (кроме северной части острова), Мальту, Болгарию, Румынию.

Целями Евросоюза являются:

– введение европейского гражданства;

– обеспечение свободы, безопасности и законности;

– содействие экономическому и социальному прогрессу;

– укрепление роли Европы в мире.

На рубеже XXI в. Евросоюз вступил в новый этап преобразований, цель которых – сделать эту организацию более демократической и способной эффективно функционировать. Амстердамский договор (1997) и Ниццкий договор (2001) внесли изменения в содержание учредительных документов Евросоюза. В 2002 г. был созван «Конвент о будущем Союза», в который вошли депутаты Европарламента, Еврокомиссии, представители глав государств и правительств. Председателем Конвента стал бывший президент Франции В. Жискар д’Эстэн, под руководством которого была осуществлена разработка Конституции Евросоюза.

Евросоюз обладает международной правосубъектностью (Конституция ЕС, ст. 1–7) и выступает как надгосударственная (наднациональная) организация, в пользу которой государства ЕС добровольно ограничили свой суверенитет. Евросоюз – это государственно-подобное образование, наделенное статусом международной межправительственной организации.

История и последние тенденции развития Евросоюза демонстрируют неоднозначность процесса европейской регионализации. Так, если еще десять лет назад Евросоюзу прогнозировали большое политическое и экономическое будущее, полагая, что ЕС плавно дрейфует к конфедеративному государству, то сегодня такой оптимизм уступает место более умеренным прогнозам. Внутри европейской зоны сложились принципиальные противоречия между развитыми странами со значительным положительным сальдо внешней торговли – Германией, Нидерландами, государствами Скандинавии – и теми, чьи экономики потеряли конкурентоспособность в результате неверной финансовой и налоговой политики – Греции, Португалии, Ирландии. Специалисты формулируют два прогноза развития еврозоны: либо богатые страны Европы начнут все активнее субсидировать за счет финансовых трансфертов оказавшиеся на грани банкротства периферийные государства ЕС, либо последние вынуждены будут объявить дефолт и отказаться от всех своих долгов, которые не дают возможности их экономикам восстановить свои силы. Во втором случае Евросоюз ожидает развал в его нынешнем виде. Таким образом, современная Европа находится на пороге нового этапа регионализации, успех которой определит способность политического руководства пойти на компромиссы.

Неоднозначный опыт европейской интеграции свидетельствует о том, что международная регионализация – многоплановый, трудно предсказуемый процесс, развитие которого который зависит от множества разнопланово действующих факторов и сопряжено с рядом рисков.

Внутригосударственная регионализация также характерна для всех современных стран в той мере, в какой они стремятся следовать пути демократической правовой государственности. При этом, процесс регионализации характерен не только для федеративных, но и для унитарных государств. Он может регулироваться конституционно-юридическими нормами (закрепление в основном законе страны унитаризма или федерализма), зависеть от конкретно-политических обстоятельств (противоборство союзной и республиканских политических элит в ходе коллапса СССР), определяться национально-культурными традициями (признание определенных права на кочевой образ жизни за саамами – малочисленным народом Финляндии, Швеции, Норвегии).

Политическая наука интерпретирует процессы регионализации в категориях «административная автономия», «политическая автономия», «суверенитет». Эти термины характеризуют определенный тип взаимодействия центра и регионов внутри государства.

В зависимости от степени и характера внутригосударственной регионализации различают административную, национально-культурную, политическую автономию частей государства.

В унитарных государствах, где действует единая система государственной власти, единая система законодательства, единый бюджет, части страны обладают обычно административно-территориальной автономией. Данный вид автономии образуется в связи с делегированием (передачей) ряда управленческих полномочий от центра государства к его частям. Административная автономия не предполагает права учреждения на уровне части государства законодательных представительных органов власти, а также права издания местных законов. Государственное управление централизовано, и поэтому на региональном уровне оно осуществляется назначенными «сверху» должностными лицами, а также делегатурами министерств и ведомств (территориальными органами исполнительной власти, управлениями и отделами). Вместе с тем, в странах с традиционно развитым представительным началом в управлении (Великобритания, Швеция) на региональном уровне действуют выборные советы и коллегиальные постоянные комиссии советов. И все же в унитарном государстве административно-территориальное деление иерархично, поскольку нижестоящие единицы подчиняются нижестоящим (например, районы подчиняются областям), а указания вышестоящих органов обязательны для исполнения на местах.

В федерациях части государства обладают обычно политической автономией, которая характеризуется следующими правами субъекта: избрание на своем уровне законодательной представительной власти; нормотворчество, в том числе принятие территориального бюджета; организационные полномочия (например, учреждать в рамках своей компетенции специализированные органы управления). Компетенция политической автономии формируется обычно путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и его субъектами. Современная практика федеративного строительства демонстрирует большое разнообразие по части определения предметов ведения политически автономным частям государства. В большинстве стран перечень предметов ведения политических автономий обычно ограничен полномочиями в сфере сельского хозяйства, начального образования, санитарии и гигиены, охоты и рыболовства и т.д. – то есть теми предметами ведения, которые определяют «профиль» региона. Нередко политические автономии получают гораздо более широкие права, такие как: участие в международных переговорах, если они касаются данного региона; разработка и реализация экономических и научных программ и проектов совместно с зарубежными регионами.

Так, политическая автономия Португалии – Азорские острова – имеет право участвовать во всех государственных международных переговоров, если они касаются островов.

Глава политической автономии (губернатор, глава администрации и т.д.) обычно назначается главой государства, располагает небольшим аппаратом чиновников, осуществляет контроль за законностью деятельности территориального законодательного представительного органа. Последний обычно имеет гораздо более обширные полномочия, чем глава административно-территориальной единицы. Так, в большинстве политических автономий именно легислатуры создают органы управления территорией. Вместе с тем, центральная власть вправе вмешиваться в управление политико-территориальной единицы, применяя т.н. право федерального принуждения (например, при массовой коррупции в органах административно-территориальной единицы, при массовых беспорядках в регионе). Это означает, что политическая автономия представляет собой не абсолютную, а относительную самостоятельность территориальной единицы.

Особый вид автономии – национально-культурная – может быть дополнением административно-территориальной или политической самостоятельности территориальных единиц государства. Национально-культурная автономия обычно создается в этнически неоднородных государствах в связи с культурными, бытовыми, этническими и иными особенностями жизнедеятельности населения, компактно проживающего на определенной территории.

Национальные автономии имеют территориальные единицы как унитарных (Шотландия в Великобритании, Корсика во Франции, страна Басков в Испании и т.д.), так и федеративных (штат Индии Ассам) государств.

Суверенитет – это неотчуждаемое юридическое качество независимого государства, символизирующее его политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность как первичного субъекта международного права. Право суверенитета также предусматривает исключительное верховенство государственной власти внутри страны. Территориальные единицы государства, даже располагая обширными политическими правами, все же не являются полностью самостоятельными, не имеют верховенства в правотворчестве, не могут в одностороннем порядке выйти из состава данного государства (право сецессии).

В науке и политической практике различают понятия «государственный суверенитет» и «народный суверенитет». Идея государственного суверенитета была выдвинута французским политиком и учёным XVI в. Жаном Боденом и первоначально обозначала верховенство и неограниченность власти абсолютного монарха над подданными, в противоположность власти вассальных правителей. Концепция народного суверенитета была разработана в XVIII в. французским мыслителем Ж.Ж. Руссо, называвшим суверена коллективным существом, образуемым из частных лиц, в совокупности получивших имя народа.
Государственный суверенитет является народным достоянием во всех странах, которые строят правовую демократическую государственность. В настоящее время доктрина народного суверенитета признана мировым сообществом, что нашло своё отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой воля народа должна быть основой власти правительства и находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве и свободном голосовании. На идее народного суверенитета также основано право нации распоряжаться естественными богатствами данного государства (земля и недра, полезные ископаемые и т.д.) Во всех конституциях мира народ позиционируется как единственный законный и правомерный носитель верховной власти или как источник государственного суверенитета.

Признаками государственного суверенитета являются:

1) Неделимость. Государственный суверенитет – неизменный атрибут государства и только государства. Территориальная единица страны, сколь обширными политическими правами она бы не обладала, не может располагать суверенитетом. В этой связи, употребление данного термина в иных масштабах (например, заявления о том, что субъекты федерации обладают «частичным суверенитетом») не только нежелательно, но и недопустимо в политической науке и практике.

2) Верховенство государства на всей территории и его независимость в международных отношениях. Народ, избирая свою власть, признает за ней верховенство, делегируя ей права на законотворчество, управление, правосудие. Тем самым граждане передают власти свое совокупное суверенное право. В межгосударственных отношениях все страны руководствуются принципами суверенного равенства, закрепленными важнейшим международным договором современности – Уставом ООН 1970г.

3) Неотчуждаемость. Нельзя лишить государства его суверенитета без того, чтобы уничтожить данную государственность. В случае ограничения даже какой-либо части суверенных прав государство перестает существовать как самостоятельный актор на международной арене, а также как совокупный институт власти и управления общественными явлениями, процессами и отношениями внутри страны.

4) Обязанность государства гарантировать и защищать народный суверенитет на всей территории данной страны. Данное обязательство означает ответственность государственной власти за выполнение своей базовой функции – обеспечение территориальной целостности и безопасности граждан.

Последнее качество государственного суверенитета приобрело особенную важность в настоящее время. Как было сказано выше, сегодня концепция государственного суверенитета подвергается масштабной критике, отчасти благодаря активизации интеграционных процессов на межгосударственном уровне. Однако именно государственный суверенитет до сих пор остается одним из ведущих принципов сохранения стабильности как внутри страны, так и на международной арене. Данный тезис был подтвержден Международной комиссией по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, созданной под эгидой ООН в 2000г. В своем итоговом докладе комиссия указывает, что суверенитет не только предоставляет государствам право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную ответственность по защите людей, проживающих в пределах границ этих государств. В докладе также высказывается мнение о том, что в том случае если государство не способно защитить людей — будь то из-за отсутствия возможностей, либо из-за отсутствия воли, — ответственность переходит к широкому международному сообществу. Позиция комиссии нашла отражение в новой норме международного права, получившей название «Обязанность защищать».

В целом, регионализация представляет собой масштабный политико-административный процесс, происходящий как на международном, так и на внутригосударственном уровне. Данный процесс в каждом случае обусловлен специфическими обстоятельствами, развивается на определенной почве и потому является для каждого государства уникальным. В связи с этим, однозначно оценить результаты и последствии регионализации непросто. Вот почему внимание современных исследователей, пытающихся дать научные прогнозы развитию региональных тенденций, сконцентрировано на выявлении и определении масштаба рисков, сопряженных с региональными изменениями.

К основным рискам регионализации относят: обострение противоречий между центральной и региональной властью; эрозия национального суверенитета; ослабление сложившейся на данной территории национальной идентичности; обострение национал-сепаратистских движений в государствах – участниках регионализации; манипулирование населением интегрирующихся регионов со стороны политических элит и корпораций, интересах которых осуществляется регионализация; дальнейший рост экономических и политических диспропорций между странами или административными единицами, участвующими в регионализации. Международная практика свидетельствует, что в отсутствии эффективной системы регулирования региональных процессов, установления правил и норм регионального развития, а также контроля за данным процессом, указанные риски могут реализоваться, что существенно снизит ожидаемую пользу регионализации.

Все это актуализирует необходимость поиска в каждом конкретном случае баланса между управлением и саморегулированием региональных процессов. В новейшей российской государственно-политической практике поиск этого баланса осуществляется активно и неоднозначно.

В современной политической теории различают три способа формирования федеративного государства в зависимости от характера самоопределения его территориальных единиц: административно-территориальный, национальный, смешанный.

Административно-территориальным путем образуются федерации, территориальные единицы которых этнически однородны. В этом случае регионализация осуществляется по экономическому основанию.

Национальный способ образования федерации характерен для тех стран, где исторически сосуществуют различные этносы, малочисленные народности.

На территориях, где одни регионы этнически однородны, а другие, напротив, обладают выраженными социокультурными, этническими различиями, образуются федерации смешанного типа. При этом национальные автономии обычно претендуют на большую политическую самостоятельность, нежели чем этнически однородные регионы. Эта самостоятельность может выражаться в праве малочисленных коренных народностей сохранять свои традиции, обычаи, образ жизни, элементы национальных субкультур. Нередко национально-культурные политические автономии получают право на участие в международных переговорах на общегосударственном уровне, когда речь касается их интересов. Однако, даже в случае образования федерации по смешанному типу речь идет о едином государстве, которое имеет единую систему власти легислатуры и права, располагает неделимым государственным суверенитетом.

С указанных теоретических позиций современная Россия является, по меткому выражению государствоведов, «федерацией из федераций». Дело здесь не только в том, что Россия – крупнейшая федеративная республика в мире (по состоянию на 1 января 2021г. она включает 83 субъекта), но и в разнообразии статуса ее территориальных единиц (республики, края, области, автономные округа, города федерального значения), а также в специфике взаимоотношений между центром и регионами.

Более чем двадцатилетний процесс развития России как федерации обусловлен особенностями генезиса постсоветской политической элиты, протекает неоднозначно и к настоящему времени еще не завершен. Исходя из характера взаимодействия центральной и региональной власти, можно выделить следующие этапы становления российского федерализма:

1) 1990 – 1993гг.- трансформационный период, в рамках которого осуществляется противоречивый переход от советской к федеративной российской государственности, обостряются «суверенные амбиции» региональной политической элиты;

2) 1993 – 2000гг. – конституционно-договорной период, в ходе которого предпринимаются попытки обозначить организационно-правовые рамки взаимодействия центральной и региональной государственной власти;

3) 2000г. – наст.время – период реформации российского федерализма «сверху», когда федеральная государственная власть, укрепляясь, пресекает центробежные настроения и сепаратистские амбиции регионов;

Первый период начинается с принятием 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации.

Этот документ провозгласил, в частности, необходимость существенного расширения прав автономных республик, областей, округов, краёв РСФСР.

Юридически Советский Союз был государством-сателлитом, поскольку Конституция СССР закрепляла за республиками, входящими в его состав, право сецессии. Однако, воспользоваться данным правом советские республики смогли лишь в эпоху коллапса государства, когда политическая власть союзной элиты существенно ослабла.

В 1992г. данное положение декларации закрепил уже на нормативно-правовом уровне Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации. Данный акт, закрепив отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, послужил основой для содержания будущей конституции в сфере государственного устройства и федеративных отношений. 10 апреля 1991г. VI Съезд народных депутатов РФ одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст действовавшей на тот момент Конституции РСФСР 1978 г.

Документ фактически представляет собой 3 договора: “О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ”; “О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ”; “О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ”. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный, содержит исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ. Таким образом, Федеративный договор закрепил юридическое неравенство различных субъектов России, выделив национально-государственные (суверенные республики в составе РФ), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа) образования. В соответствии с положениями Договора, наибольшей политической автономией обладали республики РФ.

Для этих субъектов РФ Федеративный договор не послужил верховным юридическим документом регулирования отношений с Российской Федерацией. Исследователи оценивают его скорее как международный правовой акт, но не как базовый для каждой из республик нормативный документ, основу регионального правотворчества в сфере федеративных отношений. Во-первых, сами республики в Договоре были названы «суверенными», будто разработчики документа стремились придать им статус отдельных государств. Во-вторых, согласно ч. 2 ст. VII Договора между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ регулирование отношений по разграничению полномочий между ними допускалось и в иных, не связанных с подписанием Договора формах, в том числе на двусторонней основе, в соответствии с Конституциями России и республики в составе РФ. Данная разрушительная для единой государственности норма стимулировала заключение двусторонних договоров между Россией и республиками с особенно сильными суверенными амбициями. Таковой оказался, например, Татарстан, который не подписал Федеративный договор, а заключил в 1994г. двустороннее соглашение с Россией «Во благо всех — России, Татарстана и международного сотрудничества» (как было зафиксировано в преамбуле данного документа). Это соглашение по духу и букве было приближено к международным стандартам. Татарстан получил через этот Договор признание Россией своего “особого статуса” в составе Российской Федерации и согласие органов власти России на “особые отношения” (договорные) с Россией. Тенденция отступления от конституционно закрепленного требования единого и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации проявляется в заключенных в том же 1994г. договорах России с Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регулирования и устанавливают фактически конфедеративный способ связи.

Государственный суверенитет республик признается и в соглашениях, заключаемых между республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Подписанный в Уфе 18 августа 1994 года договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия констатирует их государственный суверенитет. Таким образом, Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на признание другого суверенного государства.

Такая ситуация способствовала распространению концепции государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации, что является еще одной характерной чертой первого периода истории российского федерализма.

Второй период развития федеративного устройства в России, названный исследователями конституционно-договорным, начинается с принятия 12 декабря 1993г. Конституции Российской Федерации. Статьи 71, 72 и 73 Основного закона России закрепили соответственно предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения России и ее субъектов, и, наконец, предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции субъектов РФ. При этом компетенция российских федеративных единиц была сформулирована по остаточному принципу, в соответствии с которым к ведению органов власти субъектов РФ относятся все то, что находится вне юрисдикции Федерации и совместного ведения.

В отличие от существующего в Конституции РФ понятия совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Основной закон ФРГ предусматривает так называемую конкурирующую законодательную компетенцию, в соответствии с которой земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. Кроме того, ст. 31 Основного закона прямо указывает на то, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Основной закон страны предусматривает возможность со стороны Федерального правительства воздействовать на земли в части соблюдения ими федерального законодательства. Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Правительство может принять необходимые меры к их выполнению.

Вместе с тем, принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного договора. Частью 3 ст.11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, помимо Конституции РФ, Федеративным и иными договорами. Положения Федеративного договора, согласно ч. 4 п. 1 раздела второго Конституции РФ, действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Такой конституционно-договорной дуализм, когда наряду с Основным законом РФ действовал и Федеративный договор, стимулировал усиление процессов автономизации республик-субъектов РФ, а следовательно, и дальнейшей децентрализации страны. В этот период обострилась политическая ситуация, определяемая как федеративно-конфедеративный дуализм, т. е. усилилось противостояние между сторонниками пути дальнейшего развития единой российской федеративной государственности и приверженцами договорной практики, углубления процесса суверенизации, усиления конфедеративной составляющей в политическом процессе. Ярким проявлением данных тенденций стало активное законотворчество субъектов РФ (прежде всего республик) в сфере политического самоопределения, нередко идущее вразрез с федеральным законодательством. По оценкам юристов, подавляющее большинство конституций и уставов субъектов РФ в 1990-х гг. противоречило федеральному российскому законодательству. Особенно отличились в этом плане республики, авторы конституций которых пытались закрепить на правовом уровне возможно большую часть политической, национальной, культурной автономии, руководствуясь установкой Президента РФ Б.Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете».

Стремление стать как можно более суверенными выражалось и в правовом национализме республиканских элит. Так, в ряде республик появились законы, устанавливающие, в дополнение к федеральным, специфические региональные цензы к кандидатам на пост республиканских президентов либо депутатов региональных парламентов. Примерами данных цензов является: обязательное владение национальным языком, проживание на территории республики не менее чем 20 лет, знание национальной культуры и традиций и т.д. Стратегической целью этого республиканского нормотворчества было укрепление позиций национальных государственно-политических элит, недопущение проникновения «иноземных» аутсайдеров в региональные органы власти. Все эти национальные юридические новеллы противоречили федеральному законодательству о выборах Президента РФ и депутатов палат Федерального Собрания РФ и давали новый импульс центробежным силам российского федерализма.

Естественно, что обострение сепаратистских тенденций негативно сказывалось на экономической, социальной, внешней политике Российской Федерации.

Осознание этой проблематики проявилось в попытках центральной власти урегулировать федеративные конфликты.

В 1994г. Государственная Дума ФС РФ, преодолев вето Президента Б.Н. Ельцина, приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный акт, направленный на создание дееспособной системы власти в субъектах Федерации, заложил правовые основы строящегося российского федерализма. В 1994г. также был принят закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которого было создание основ организационно-правового механизма разрешения государственно-региональных коллизий. В 1996г. данные законы конкретизированы Указом президента страны, который утвердил положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Помимо законов, касающихся взаимоотношений центральной и региональной власти, в указанный период российским парламентом были приняты акты по вопросам правового обеспечения деятельности законодательных и судебных органов, а также урегулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев. Интерес парламентариев к последней проблеме стимулировали конфликты на Кавказе и, прежде всего, усилия РФ по нормализации положения в Чечне.

В свою очередь, и органы государственной власти субъектов Федерации ощутили острую потребность в федеральных законах, которые бы конкретизировали нормы Конституции Российской Федерации, относящиеся к проблемам совместного ведения РФ и ее субъектов. Об этом свидетельствует анализ практики законопроектной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации, проведенный по инициативе заместителя председателя Совета Федерации того периода М.А. Митюкова.

В июне 1996 г. была принята Концепция государственной национальной политики, ставшая реальной основой для решения многих этнических проблем в многонациональном государстве. Президентом был также подписан указ «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В этот период принимается закон «О национально-культурной автономии», подписывается ряд двусторонних договоров и соглашений между Федерацией и рядом ее субъектов, разрабатываются принципы бюджетного федерализма.

Итак, формирование законодательной базы и развитие конституционных федеративных принципов в условиях нарастания суверенных амбиций республик-субъектов РФ является главной особенностью конституционно-договорного этапа, который был в основном реализован к 1999 г.

Вместе с тем, со второй половины 1990-х гг. идеи государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации обнаруживают все нарастающую деструктивность. Управленческая практика этого периода с очевидностью демонстрирует, что дальнейшее воплощение идеи национального суверенитета республик в правовых актах, вступающих в противоречие с федеральной конституцией, все более усиливает дезинтеграционные процессы в российской государственно-правовой системе, существенно снижает экономическую эффективность и социальную результативность развития российских регионов. Вот почему конфедеративные концепции, подогреваемые сепаратистски настроенными национальными элитами, к концу 1990-х постепенно утрачивают свою популярность у населения республик, уступают место более рациональной концепции строительства России единого федеративного государства.

Третий этап развития российского федерализма начался с избранием на пост президента страны В.В. Путина. По его мнению, к 2000 г. Россия приобрела ряд признаков, присущих “не федеральному, а децентрализованному государству”. С целью конструктивизации процесса строительства российского федерализма вновь избранный глава государства обратился в Конституционный Суд РФ с предложениями проверить ряд положений конституций республик РФ на соответствие Основному российскому закону:

а) о государственном суверенитете республик как субъектов РФ;

б) о верховенстве конституций и законов республик на территории данных субъектов РФ;

в) о возможности органов государственной власти республик приостанавливать действие актов органов государственной власти Российской Федерации;

г) о договорном характере вхождения республик в состав России;

д) о статусе республик как субъектов международного права.

Конституционный Суд РФ признал все указанные выше положения не соответствующими букве и духу Основного закона страны, тем самым одобрив реформы В.В. Путина, которые современные исследователи называют «новым федерализмом». В одном из первых телеобращений к россиянам президент провозгласил главные цели развития российского федерализма: усиление «исполнительной вертикали власти», обеспечение соблюдения норм Конституции Российской Федерации, приведение в соответствие с ней всей законодательной базы субъектов РФ и обеспечение подчинения субъектов Федерации решениям федеральной власти, принятым в сферах ее компетенции.

Вехами федеративных реформ В.В. Путина стали:

1. Изменение порядка формирования Совета Федерации ФС РФ. 5 августа 2000г. вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым персональный состав Совета Федерации стал обновляться. Предусмотренный законодателем механизм ротации членов верхней палаты российского парламента способствовал решению проблематики несменяемости сенаторов, устранял их должностной дуализм, а следовательно, должен был повысить эффективность работы палаты. В управленческой практике ротация применяется довольно часто, поскольку способствует расширению профессионального кругозора сотрудников, снижает риск их «профессионального выгорания» вследствие многолетнего однообразного выполнения одной и той же работы. В сфере государственного управления ротация признана необходимым элементом борьбы с бюрократизацией и дряхлением чиновников. Эффективные механизмы ротации во всем мире предусмотрены для верхних палат парламента, чтобы обеспечить периодическое изменение, обновление этих наиболее стабильных представительных органов власти. Также пристальное внимание в демократически развитых странах уделяется разработке ротационных механизмов на государственной службе, особенно для высшей администрации. В Российской Федерации в 2021г. вступил в действие Федеральный закон об обязательной ротации чиновников на государственной гражданской службе, который предусматривает периодическую смену государственных должностей для чиновников, относящихся к служилой категории “руководители” в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.

2. Формирование Государственного Совета – консультативного совещательного органа при Президенте РФ (о данном госоргане говорилось в разделе 3 настоящего учебника).

3. Создание федерально-окружного уровня государственного управления. Это помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов. Федеральные округа не являлись элементами конституционно или законодательно закрепленного административно-территориального деления страны. Тем не менее, на тот период развития России полпреды послужили эффективным инструментом территориальной политики главы государства, одним из способов разрешения коллизий между центром и регионами.

4. Приведение нормативно-правовой базы субъектов России в соответствие федеральным конституционно-правовым нормам. Постановление Конституционного Суда РФ о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятое 27 июня 2000 года, объявило «вне закона» продекларированный в конституциях ряда республик-субъектов РФ «суверенитет». Процесс гармонизации законодательства сопровождался приостановкой в первом полугодии 2000 года действия ряда нормативно-правовых актов органов государственной власти отдельных субъектов РФ, противоречащих Основному Закону страны. Указом «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[113], изданным в 2000 году, Президент РФ предусмотрел создание федерального банка нормативно-правовых актов субъектов РФ, обязав Министерство юстиции вести федеральный регистр. По данным Минюста России, в 2000г. треть правовых актов, принимавшихся органами власти всех уровней, не соответствовала федеральному законодательству. Координация процесса законотворчества происходила таким образом, по линии исполнительной власти.

При этом, основным принципом работы по гармонизации федерального и регионального российского законодательства была неизменность положений Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий.

5. Внедрение механизма политической ответственности глав субъектов РФ перед Президентом России. В соответствии с нормами внесенных законопроектов президент России усиливал контроль над действиями руководителей администраций регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства. Позже Компетенцию Президента пополнили права назначать губернаторов субъектов РФ и досрочно отстранять их от занимаемой должности на емко сформулированном основании «утрата доверия Президенту». Данные инновации поначалу вызвали возмущение в среде региональной элиты, однако Конституционный Суд России не удовлетворил соответствующие иски губернаторов.

Вместе с тем, и губернаторы, в соответствии с поправками к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в России, получили возможность отстранять от должностей глав органов местного самоуправления.

6. Немаловажный политический контекст носило переименование поста президента республики на пост главы республики. Такая, с первого взгляда, лингвистическая поправка еще раз подчеркнула лейтмотив путинских федеративных реформ: у единого государства должен быть только один президент.

Комментируя проводимые инновации, В.В. Путин определил свои президентские права как возможность федерального вмешательства в ситуации, «когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России».

Таким образом, форсированная в 2000г. реформация федеративных отношений «сверху» выражается в повышении роли федерального законодательства над региональным, отмене Федеративного договора и укреплении вертикали исполнительной власти, введении института публично-правовой ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, активизации центральной властью правовой политики перераспределения прав между Федерацией и её субъектами в пользу первой.

Данный процесс еще далек от завершения, однако он протекает в русле централизации государственной власти и сужения прав субъектов РФ. В этих условиях связи все более актуальным становится вопрос о том, насколько в новых правовых условиях будет реализован и обеспечен баланс единства и плюрализма в России как едином государстве. На данный вопрос дают разные ответы сторонники федеративной и унитарной России. Приверженцы унитаризма указывают на необходимость развития России как сильного и стабильного государства. При этом высказываются мысли о том, что с реализацией президентских инициатив по укреплению государственности, Россия уже сейчас фактически естественным путём преобразуется в унитарное государство. Сторонники федерализма утверждают, что унитарная Россия вряд ли имеет благополучное будущее. Среди их аргументации – полиэтничность российского народа, разнообразие и неравномерность социально-экономического развития входящих в ее состав территориальных единиц.

Сегодня период форсированных «сверху» федеративных реформ сменился спокойным, планомерным развитием взаимоотношений между центральной и региональной властью. Такая благоприятная среда будет в наибольшей мере способствовать обретению Россией уникального баланса между централизацией и регионализацией, совершенствованию существующего механизма взаимодействия федеральной и региональной власти.

Как и в большинстве современных федеративных государств, в России вопросы образования и деятельности органов государственной власти субъектов, их полномочий и ответственности, взаимодействия между собой и с федеральными государственными органами не являются исключительной компетенцией «центральной» власти.

Так, Конституция РФ к совместному ведению России и ее субъектов относит:

– установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления является вопросом, отнесенным к совместному ведению России и ее субъектов(ст. 72, п. «н»);

– координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (ст. 72 п. «о»).

Все остальные аспекты государственно-регионального строительства находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Как известно, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. В случае если по вопросам совместного ведения России и ее субъектов профильный федеральный закон не принят, субъект РФ имеет право издавать собственные законы по данному вопросу. После вступления в силу соответствующего федерального закона принятые субъектом нормативные акты подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Государственно-региональное строительство в России до 1999г. не регулировалось никаким федеральным законодательством, и потому субъекты РФ активно реализовывали практически ничем не ограниченное право нормотворчества в данной сфере.

В 1999г. был принят «рамочный закон» «Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации»[114], который заложил правовые основы институциализации государственной власти в Российской Федерации.

Закон устанавливает общие принципы деятельности государственной власти на уровне субъекта России, такие как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В конце 1990-х, когда суверенные амбиции российских регионов были довольно сильны, закрепление таких принципов на федеральном законодательном уровне явилось необходимым и своевременным шагом на пути укрепления основ нового российского федерализма.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации

составляют: 1)

законодательный (представительный) орган государственной власти

субъекта Российской Федерации; 2)

высший исполнительный орган государственной власти

субъекта Российской Федерации; 3)

иные органы государственной власти

субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Также конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

.ФЗ № 184 устанавливает основы правового статуса, полномочия органов государственной власти субъекта РФ, базовые требования к организации законодательного процесса, случаи и порядок прекращения полномочий органов государственной власти субъекта РФ, а также основы механизма взаимоотношений главы субъекта РФ и парламента. В остальном система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Это касается вопросов наименования органов государственной власти субъектов РФ, их структуры, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности. Однако в процессе укрепления единой вертикали власти России в данный закон неоднократно вносились изменении и дополнения, корректировавшие государственное строительство на уровне субъектов РФ. Так, з

аконодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации

является, в соответствии с федеральным законом, постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.Действующее законодательство не содержит требований к структуре парламента субъекта РФ. На практике, большинство региональных парламентов – однопалатные, хотя встречаются и двухпалатные легислатуры. По состоянию на 1 января 2021г. двухпалатные парламенты сохранились лишь в двух субъектах России: республике Тыва и Свердловской области. Остальные субъекты, ранее учредившие двухпалатные законодательные легислатуры (например, республика Саха-Якутия), впоследствии отказались от них , направив соответствующие бюджетные расходы на иные нужды региона.

Численность регионального парламента зависит от количества избирателей, зарегистрированных в данном субъекте России. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов – при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов – при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов – при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов – при численности избирателей свыше 2 миллионов человек.

В случае увеличения численности избирателей в данном субъекте РФ производится корректировка количества депутатских мест.

Не менее половины депутатов регионального парламента, в соответствии с ФЗ №814, должны избираться по пропорциональной системе. Парламентарии, избранные по пропорциональной системе, обычно образуют фракции; одномандатники входят в иные депутатские объединения. Для парламентаиев, избранных по спискам, законом устанавливаются дополнительные требования партийной дисциплины. Депутаты-списочники должны входить только в соответствующую партийную фракцию. В случае если политическая партия, от которой избран депутат, прекращает свое существование, он должен сложить с себя соответствующие полномочия. Срок полномочий депутатов регионального парламента не должен превышать пяти лет.

Законы субъекта РФ

принимаются обычно в двух чтениях, простым большинством голосов. Принятие поправок к конституции (уставу) субъекта РФ требует квалифицированного большинства депутатских мандатов. Если парламент двухпалатный, полномочия верхней палаты сводятся к одобрению законов простым большинством голосов. В случае если верхняя палата регионального парламента не одобряет принятый закон, нижняя палата может преодолеть эту ситуацию, приняв его квалифицированным большинством.Принятые законы направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ. Глава региона имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов парламентариев. Обновление состава парламента субъекта РФ проводится раз в пять лет, в соответствии с результатами региональных выборов.

Досрочное прекращение полномочий легислатуры субъекта РФ

возможно, согласно федеральному закону, в трех случаях:

1) принятие парламентом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации;

2) роспуск парламента высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по основаниям:

– если принятый парламентом нормативно-правовой акт противоречит Конституции РФ или федеральному законодательству по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов и если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

– если избранный в правомочном составе парламент в течение трех месяцев подряд не проводил заседание, что установлено вступившим в силу решением соответствующего суда;

– если избранный в правомочном составе парламент в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание, что установлено вступившим в силу решением соответствующего суда;

3) роспуск регионального парламента Президентом РФ.

В случае если решением соответствующего суда установлено, что парламент субъекта РФ принял нормативный акт, противоречащий Конституции РФ или федеральному законодательству, если вследствие принятия данного акта были созданы препятствия реализации прав и свобод граждан, организаций или органов местного самоуправления, а по истечении шести месяцев после данного судебного решения парламент не предпринял никаких мер по устранению своей ошибки, Президент Российской Федерации выносит предупреждение легислатуре субъекта РФ.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения парламент не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда о ликвидации последствий, Президент РФ вправе распустить парламент субъекта Российской Федерации.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ

включает:1) высшее должностное лицо субъекта РФ. По закону, оно является также руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.Кроме того, законом установлено, что в пределах ведения РФ, а также совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта России в соответствии с региональной конституцией (уставом). Механизм формирования правительства субъекта, а также региональных министерств и ведомств, сходен с соответствующими федеральными процедурами. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Принципы и порядок замещения должности главы субъекта РФ является одним из наиболее полемичных вопросов генезиса российского федерализма. До 2004г. главы субъектов РФ избирались жителями соответствующих регионов. Однако, в конце 2004 года по инициативе Президента РФ В. В. Путина, в целях обеспечения единства государственной власти на всей территории РФ, был установлен новый порядок наделения полномочиями главы региона. Кандидатуру главы региона утверждал законодательной орган государственной власти субъекта Федерации по представлению Президента РФ. В случае, если региональные законодатели троекратно отклонят кандидата на должность, Президентом РФ предусматривалось право роспуска регионального парламента. Данная реформа вызвала негативную реакцию со стороны региональных (особенно республиканских) политических элит, представители которых обратились с соответствующим иском в Конституционный Суд РФ. В декабре 2005 года Конституционный суд РФ признал такой порядок назначения глав субъектов Федерации конституционным.

В итоговом постановлении КС РФ указано, что право Президента представлять кандидатуру на должность главы субъекта РФ «

не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей и принципа федерализма

». По мнению экс-председателя Федерального Собрания РФ С.А. Миронова, внедрение механизма назначения глав регионов на свой пост было продиктовано необходимостью повышения эффективности в деле обеспечения согласованности действий системы органов управления всех уровней, а также способствовало стабилизации кадрового состава Совета Федерации ФС РФ, и, как следствие, сосредоточению на законотворческой деятельности. Однако, с 1 июля 2021г. в России был восстановлен институт выборов высшего должностного лица субъекта РФ. Кандидаты на должность главы субъекта РФ выдвигаются либо политическими партиями, либо самостоятельно (если соответствующий региональный закон предусматривает порядок самовыдвижения). Баллотироваться на данную должность могут обладающие пассивным избирательным правом граждане РФ, которые достигли 30 лет, не имеют гражданства иностранного государства. Кандидата на пост главы субъекта РФ должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Порядок и процедуры избрания главы региона конкретизируют профильные законы субъектов РФ.На высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Кроме того, глава региона не вправе одновременно замещать государственные /муниципальные должности и должности государственной/муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну и т.д.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ

можно классифицировать по сферам деятельности.Так, в сфере

руководства регионом

глава субъекта РФ:

– представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, включая право подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

– формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке этого органа;

– обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ;

– в соответствии с федеральным законодательством может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

В сфере взаимодействия с парламентом глава региона:

– обнародует законы субъекта РФ ( либо отклоняет их);

– представляет в парламент ежегодные отчеты о результатах деятельности регионального правительства, в том числе по вопросам, поставленным депутатами;

– вправе требовать внеочередного созыва парламента субъекта РФ, а также созывать вновь избранный парламент на первое заседание ранее срока, установленного для этого региональным законодательством;

– вправе участвовать в работе парламента субъекта РФ с правом совещательного голоса.

При исполнении своих полномочий высшее должностное лицо субъекта РФ обязано соблюдать Конституцию России, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Данное требование усиливает ответственность главы региона перед Президентом России.

Полномочия главы субъекта РФ прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) его отставки по собственному желанию;

в) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

г) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

д) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

е) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

ж) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

з) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ Соответствующее решение принимается квалифицированным большинством членов парламента в случаях если:

– глава региона издал правовые акты, противоречащие федеральному и региональному конституционному (уставному) законодательству, такие противоречия установлены судом, а глава региона в течение месяца с момента решения суда не устранил их;

– соответствующим судом установлен факт грубого нарушения главой региона Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– глава субъекта РФ исполняет свои должностные обязанности ненадлежащим образом.

Решение о недоверии главе субъекта РФ принимается квалифицированным большинством парламентариев принимается по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. Затем оно направляется на рассмотрение Президента РФ, которому принадлежит окончательное право решения судьбы главы региона.

и) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица региона фактов коррупции. Расследование по данному делу осуществляет Следственный комитет РФ, подведомственный Главе России;

к) отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных настоящим Федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. ФЗ №814 предусмотрены следующие основания для отзыва главы субъекта РФ избирателями :

-нарушение главой субъекта РФ федерального или регионального законодательства, факт совершения которого установлен соответствующим судом. В этом случае помимо политической главу региона ждет и юридическая ответственность;

– неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение главой субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

С соответствующим заявлением об установлении указанных фактов вправе обращаться в суд: политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа избирателей РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта России. Процедура отзыва главы региона устанавливается в соответствии с требованиями законодательства о референдуме граждан.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта России. Он является юридическим лицом, что позволяет ему самостоятельно выступать в роли субъекта гражданских правоотношений.

– разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;

– осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

– разработка для представления главой субъекта РФ в региональный парламент проекта бюджета субъекта РФ, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ;

– обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ и подготовка отчета об исполнении указанного бюджета и отчетов о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их главой региона в парламент;

г) формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ;

д) управление и распоряжение собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управление федеральной собственностью, переданной в управление региону;

е) предложение органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат нормам федерального или регионального законодательства.

Взаимодействие парламента субъекта РФ и главы региона(соответственно, и регионального правительства) осуществляется по большей части в ходе законотворческого процесса, когда подготовленные в недрах региональной исполнительной власти проекты законов, а также целевых программ направляются в легислатуру для обсуждения и утверждения. Элементами такого взаимодействия являются представительство членов регионального правительства в парламенте, отчеты главы региона и соответствующих министров перед депутатами.

Парламент субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц правительства, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Конкретные процедуры такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом (который пока еще не принят).

Также региональный парламент вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Актуальным и не решенным пока вопросом развития российского федерализма является взаимодействие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с российской Конституцией, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Основному закону страны и профильным федеральным нормам.

Пока такими ориентирами выступают общие принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными государственными структурами, установленные в главе IV ФЗ № 184.

В соответствии с данными принципами:

1) Органы государственной власти субъекта РФ осуществляют три группы полномочий: относящиеся к ведению РФ, к совместному ведению России и ее субъектов, а также к исключительному ведению субъектов РФ.

2) Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также двусторонними соглашениями и договорами о разграничении полномочий. Данные акты должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет средств федерального бюджета.

3) В случае если органам госвласти субъекта РФ передаются полномочия, связанные с осуществлением региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, региональные органы госвласти вправе обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением об установлении особого порядка реализации таких полномочий. Особый порядок допускается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

4) Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения реализуются данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета). Эти полномочия определяются РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. К числу таких полномочий относятся: материально-техническое и финансовое обеспечение органов государственной власти субъекта РФ, финансирование региональных выборных кампаний, предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; некоторые аспекты реализации права на земельную собственность; региональное дорожное строительство и транспортное обслуживание; вопросы регионального образования, здравоохранения (за исключением федеральных образовательных учреждений); содержание культурно-исторических памятников регионального значения и т.д. Перечень данных полномочий не является исчерпывающим. В отдельных случаях субъектам РФ могут передаваться и иные полномочия из перечня федеральной и совместной компетенции. Их передача должна устанавливаться профильными федеральными законами, либо договорами или соглашениями, а осуществляться они могут за счет субвенций из федерального бюджета.

5) По предметам ведения субъекта РФ региональные органы власти осуществляют полномочия самостоятельно и за счет средств бюджета субъекта РФ. Эти полномочия изложены в региональных нормативных актах.

6) На отдельных территориях, признанных государством особыми (технопарки, инновационные зоны и т.д.), профильными федеральными законами устанавливается специфический режим взаимодействия региональных и федеральных органов власти.

Так, особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территории инновационного центра “Сколково” устанавливаются Федеральным законом от 28 сентября 2021г. № 244-ФЗ “Об инновационном центре “Сколково”.

ФЗ-184 устанавливает определенные правила участия региональных органов государственной власти в рассмотрении Государственной Думой ФС РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Таким образом, в России созданы правовые условия для организации взаимодействия центральной и региональной власти преимущественно в форме отдельных федеральных законов, а не двусторонних договоров. Так, ст. 26.7 ФЗ-184 гласит, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта, и в той мере, насколько эти особенности существенны. Между тем, до 2000г. для взаимодействия с «федералами» региональные власти предпочитали именно договорную практику.

В международном праве договоры считаются международными правовыми актами, и соответственно, они могут заключаться лишь между субъектами, обладающими всей полнотой государственного суверенитета. Соглашения же, напротив, являются актами частного права, и потому могут заключаться между отдельными территориальными единицами, обладающими статусом юридических лиц. Таким статусом обычно наделяется администрация (правительство) федеративных единиц, а также администрация территориальной единицы унитарного государства.

Распространенной формой сотрудничества федеральной и региональной власти является заключение соглашений о передаче отдельных полномочий в конкретной сфере друг другу. Такие соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Вместе с передачей полномочий соответствующим органов госвласти должны быть делегированы и необходимые финансовые, материальные средства. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие по соглашению часть своих полномочий и соответствующие средства «регионалам», контролируют соблюдение условий соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Вместе с тем, в экстренных случаях, когда субъект РФ не может самостоятельно справиться с отдельными функциями по управлению регионом (масштабные стихийные бедствия или чрезвычайные ситуации в момент реорганизации системы госвласти субъекта РФ, либо большая просроченная задолженность субъекта РФ), данные функции временно могут быть возложены на территориальные органы федеральной государственной власти либо федеральных должностных лиц. Соответствующее решение принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации ФС РФ.

Таким образом, определяющей тенденцией федеративного строительства в последнее десятилетие стала попытка установления организационно-правовых рамок взаимоотношений федеральной и региональной власти. Вследствие этого в подавляющем большинстве российских территориальных единиц установилась единая модель организации государственной власти, где глава региона формирует систему и структуру исполнительной власти субъекта и возглавляет ее, парламент реализует законотворческие и – ограниченно – контрольные функции, а исполнительная власть состоит из региональных министерств, агентств и служб.

Процесс унификации системы управления субъектом Российской Федерации коснулся и городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Эти крупнейшие российские мегаполисы, первый из которых является столицей России, отличаются от остальных городов-миллионеров численностью населения, динамизмом политической экономической и социальной жизнедеятельности. Именно в них сосредоточены крупнейшие российские научно-исследовательские, культурно-исторические, финансовые, экономические, социальные центры. Такая сверхконцентрация ресурсов обусловливает необходимость повышенного внимания к организации городского управления в Москве и Санкт-Петербурге, предполагает усиление политической и юридической ответственности органов городской власти. В этой связи, полезно учитывать международный опыт государственного управления городами – столицами крупных государств, главным принципом которого является создание превентивных антикоррупционных механизмов.

Столица США – округ Колумбия – не имеет статуса штата. От данного округа в Сенат США посылается один представитель, который не имеет права голоса (т.к. в соответствии с конституцией США таким правом может обладать в парламенте только житель штата). Данную ситуацию характеризует официальный лозунг Колумбии: «taxation without representation» («уплата налогов без представительства»). При этом население округа составляет 600 тыс. человек, что больше, чем в штате Вайоминг. Предложение о предоставлении Колумбии статуса штата неоднократно обсуждалось в американском парламенте, однако не получило одобрения депутатов. По их мнению, предоставление Колумбии статуса штата послужило бы мощным коррупциогенным фактором, поскольку именно в столице расположены все центральные органы государственной власти.

Процесс построения российского федерализма «сверху» представляет собой районирование территории России по политическому принципу.

Помимо такого политико-административного деления, государством практикуется также экономическое районирование, т.е. разграничение государственной территории на экономические районы с целью создания оптимальных условий для осуществления эффективной региональной социально-экономической политики, в том числе территориального планирования и прогнозирования.

Во всем мире экономическое районирование признано действенным методом национального хозяйствования, важным фактором рационального сочетания территориального планирования с отраслевым принципом управления, обеспечения рационального размещения производительных сил, специализации и комплексного развития хозяйства экономических районов. Каждый экономический район включает определенные территориальные единицы государства по принципу смежности. Регионы данного типа являются объектами статистического наблюдения, социально-экономического анализа, прогнозирования и частичного государственного регулирования в форме координации.

Экономическое районирование обычно не совпадает с политическим. Один экономический район часто включает несколько политико-территориальных единиц, которые могут различаться по степени и характеру своей автономии. Вместе с тем в моноэтнических демократических государствах, где экономические отношения традиционно предопределяли политику, экономическое и политическое районирование могут совпадать.

Известно, что любое эффективное демократическое государство в процессе экономического и политического районирования будет учитывать эволюционно, исторически сложившиеся связи хозяйственного, социального, культурного характера между отдельными территориями. Иногда государство просто юридически оформляет результаты исторической регионализации, наделяя статусом административно-территориальных единиц сформировавшиеся на основе экономической специализации районы. Именно таким естественно историческим путем возникли административно-территориальные единицы ряда государств Западной Европы.

В России первые опыты по экономическому районированию были проведены в начале XVIII века. Как научное направление социально-экономической географии экономическое районирование в России оформилось с XIX века. В 1818 году К. И. Арсеньев в работе «Начертание статистики Российского государства» выделил «исходя из чисто географических соображений» 10 «пространств» европейской части Российской Империи. Впоследствии данная классификация неоднократно дополнялась В.В. Арсеньевым (1848, «Статистические очерки России»), П. П. Семёновым-Тян-Шанским (1871). Помимо чисто географических классификаций (авторы которых в разное время возглавляли статистические органы России), русские учёные и методисты в своих научных сочинениях, курсах географии и в географических сборниках излагали и другие оригинальные схемы районирования. И. И. Вильсон в «Объяснении к хозяйственно-статистическому атласу» (1869) выделил 6 погубернских групп: Северную, Прибалтийскую, Западную, Юго-Западную, Центральную, Восточную и Южную. Князь А. И. Васильчиков («Землевладение и земледелие») выделял восемь групп губерний. Дополнив физико- и экономико-географические факторы историческими и международно-экономическими, Д. И. Менделеев выделял 14 экономических краёв России. В 1898 г. российский статист и географ Д. И. Рихтер, систематизировал взгляды русских ученых на проблематику экономической классификации российских регионов в работе «Опыт разделения Европейской России на районы по естественным и экономическим признакам» («Труды ВЭО», 1898).

Первые сетки районирования учитывали преимущественно плотность и этнический состав населения и зональность сельского хозяйства, с конца XIX в. наибольшее внимание уделялось развитию капиталистических отношений в аграрном секторе и промышленности.

Возникновение общенародной собственности на средства производства в СССР создало предпосылки превращения экономики Союза в единый народнохозяйственный комплекс, развивающийся не по законам рынка, а на основе народнохозяйственных планов. В таких условиях районирование, помимо пассивного сбора и анализа экономико-географических и статистических народнохозяйственных данных, стало инструментом, обеспечивающим комплексное развитие т. н. территориально-производственных комплексов (ТПК), охватывающих сразу несколько краёв, областей и даже союзных республик. ТПК определяется как «территориальная часть народного хозяйства страны, характеризующаяся определённым экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным единством, своеобразием природных и экономических условий и исторически сложившейся производственной специализацией, основанной на территориальном общественном разделении труда».

В советское время определяющим фактором была общая специализация промышленности отдельных территорий и существование производственных связей между предприятиями внутри экономических районов. Понятие экономического района было одним из ключевых в советской районной школе экономической географии. Состав экономических районов СССР менялся в соответствии с задачами совершенствования управления и планирования народного хозяйства в целях ускорения темпов и повышения эффективности общественного производства.

В 1920-х годах в соответствии с сеткой экономического районирования Госплана был осуществлен план ГОЭЛРО, проведена реформа административно-территориального деления.

Планы 1-й пятилетки (1929—1932) были составлены по 24 районам, 2-й пятилетки (1933—1937) — по 32 районам и зоне Севера, 3-й пятилетки (1938—1942) — по 9 районам и 10 союзным республикам, одновременно области и края были сгруппированы в 13 основных экономических районов, по которым и производилось планирование развития народного хозяйства в территориальном разрезе.

В 1963г. утверждена таксономическая сетка, уточнённая в 1966 г., включающая 18 крупных экономических районов (из них 10 в составе РСФСР) и Молдавскую ССР. В 1967г. Якутия была переведена из Восточной Сибири в Дальний Восток.

В Российской Федерации органами статистики используется деление государственной территории на 12 экономических районов. Общероссийский классификатор экономических регионов (ОКЭР) поддерживается Минэкономразвития России.

Эта сетка практически полностью соответствует составу экономических районов СССР, входивших в РСФСР (таксономии 1967 г.), с небольшими исключениями.

На сегодняшний день состав экономических районов Российской Федерации выглядит следующим образом:

1. Центральный район (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области).

2. Центрально-Черноземный район (Белгородская, Курская, Воронежская, Липецкая, Тамбовская области).

3. Восточно-Сибирский район (республики Бурятия Тыва, Хакасия, Забайкальский и Красноярский края, Иркутская область).

4. Дальневосточный район (республика Саха (Якутия), Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ, Камчатский, Приморский Хабаровский края, Амурская Магаданская, Сахалинская области).

5. Северный район (республики Карелия и Коми, Архангельская, Вологодская и Мурманская области, Ненецкий автономный округ).

6. Северо-Кавказский район (республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Карачаево-Черкесская республики, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область).

7. Северо-Западный регион (Санкт-Петербург, Ленинградская, Новгородская, Псковская области).

8. Поволжский район (республики Калмыкия и Татарстан, Астраханская, Волгоградская, Пензенская, Ульяновская, Самарская, Саратовская области).

9. Уральский регион (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Свердловская, Челябинская области).

10. Волго-Вятский район (Республика Марий – Эл, Мордовская и Чувашская республики, Кировская и Нижегородская области).

11. Западно-Сибирский район (Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, республика Алтай, Алтайский край).

12. Калининградская область – свободная экономическая зона.

Экономическое районирование «сверху» сопровождается активной интеграцией российских регионов по горизонтали, на основе взаимных интересов и потребностей к сотрудничеству. Такое явление обусловлено факторами экономического, социального, культурного характера и названо современной наукой региональной кластеризацией. Соответственно, региональным кластером называется сообщество административно-территориальных единиц, которое сформировалось независимо от политического принуждения. Равноправные в политическом отношении субъекты испытывают естественную потребность вступать в различного рода взаимоотношения по различным причинам с целями получения дополнительных выгод материального и нематериального характера.

В условиях глобализации, когда эффективное развитие отдельных территорий требует инновационных подходов управления национальной экономикой, кластерные формы самоорганизации территориальных единиц оказываются все более востребованными.

К настоящему времени именно кластерный подход составляет основу разработки стратегий социально-экономического развития многих субъектов РФ. Широко распространена практика разработки и реализации проектов развития территориальных кластеров в инициативном порядке. Под кластерные программы инновационного развития федеральным центром выделяются существенные бюджетные средства.

Кластеризация социально-экономического пространства в России происходит как на государственно-территориальном, так и на межмуниципальном уровнях. Сторонами межрегионального сотрудничества являются правительства (администрации) субъектов Российской Федерации, администрации муниципальных образований. Большую роль в развитии межрегионального сотрудничества играет сеть межрегиональных маркетинговых центров (ММЦ), узловые элементы которой расположены в субъектах Федерации. Региональные ММЦ работают в тесном контакте с администрациями, союзами и ассоциациями промышленников и предпринимателей, хозяйствующими субъектами, заинтересованными в налаживании горизонтальных экономических связей между регионами России и другими странами. Эффектами такого межрегионального сотрудничества является увеличение товарооборота, повышение результативности реализации региональных и муниципальных программ, рост активности и жизнеспособности малого и среднего бизнеса и т.д.

Вопросы осуществления территориальными единицами межрегиональных связей на международном уровне решаются по-разному в унитарных и федеративных государствах. В унитарных системах внешние связи традиционно являются исключительной прерогативой центральной власти. Однако и в них процессы децентрализации способствуют возрастанию роли регионов и предоставлению им прав на осуществление внешних контактов.

В федерациях решение вопроса о признании за регионами права на развитие внешних связей решается по-разному.

Конституция США допускает заключение отдельными штатами международных договоров, которые должны получать одобрение американского конгресса. На практике, однако, на уровне штатов заключаются преимущественно соглашения по вопросам межрегионального сотрудничества с аналогичными образованиями других государств.

Конституция России позволяет заключать своим субъектам только международные соглашения, но не договоры.

Соглашения, заключаемые регионами, носят, как правило, общий характер, определяют основные направления и сферы сотрудничества. Вместе с тем встречаются акты, которые охватывают какую-либо одну область взаимодействия, например, соглашения о культурном, научно-техническом, торгово-экономическом сотрудничестве. Иногда подписываются соглашения, предусматривающие конкретные акции. В них речь может идти об открытии транспортного сообщения между столицами регионов и т.п.

Соглашения не являются международными договорами и действуют только на территории регионов, а по характеру правового регулирования могут быть приравнены к законам, которые принимаются на общегосударственном уровне.

Соглашения регионов с зарубежными партнерами заключается только по вопросам, отнесенным внутренним законодательством государств к компетенции регионов. Они не должны ущемлять интересы других регионов, противоречить конституциям государств, их законодательству и международным обязательствам стран, их политическим и экономическим интересам.

Соглашения условно разделяются на «горизонтальные», т.е. соглашения с правомочными органами регионов зарубежных стран, и «диагональные», которые подписываются с иностранными правительствами, министерствами и ведомствами.

Регионы могут участвовать в международных акциях своего государства в соответствии с внутренним законодательством, когда эти акции затрагивают их полномочия или интересы. В свою очередь государство при заключении какого-либо международного договора, затрагивающего фундаментальные интересы регионов, должно проконсультироваться с ними. Если государство желает заключить международные договоры в областях, относящихся к компетенции регионов, последние должны участвовать вместе с государствами в подготовке и заключении данных договоров.

Детали этого участия должны фиксироваться во внутреннем урегулировании между государством и его регионом. Это может быть договор, в котором зафиксировано разграничение полномочий между государством и его регионами. Такие рекомендации зафиксированы в «Декларации Ассамблеи Европейских Регионов о регионализме в Европе»[115], и их придерживаются регионы и государства Европы.

Регионы, осуществляя свои внешние связи, преследуют определенные цели:

А) политические: расширение пространственного влияния государств; перекладывание части государственных функций на «плечи» регионов;

Б) экономические: интеграция регионов в мировое хозяйство; увеличение открытости государств для иностранных инвестиций и перемещения капиталов, повышение социально-экономического развития регионов, улучшение благосостояния и качества жизни населения, проживающего в них, насыщение региональных рынков необходимыми и качественными товарами, увеличение спроса на продукцию и повышение ее конкурентоспособности;

В) социальные: увеличение занятости населения и его доходов, повышение уровня жизни людей в регионах, расширение прямых партнерских отношений;

Г) гуманитарные: сотрудничество в решении проблем, связанных с нарушением прав человека, совместное решение экологических проблем;

Д) социокультурные: усиление взаимовлияния культур разных наций и народов, социокультурных традиций и обычаев.

Сегодня в России активно формируются региональные кластеры на постсоветском пространстве. Этот процесс свидетельствует о жизненной необходимости восстановления разрушенных в результате коллапса СССР экономических, политических, социокультурных связей между регионами. Хотя юридически одной из сторон международных соглашений выступает Россия, фактическими импульсами интеграции со странами бывшего зарубежья выступают отдельные субъекты федерации, которые особенно нуждаются в интенсификации партнерства.

Например, с Казахстаном активно сотрудничают 12 российских субъектов (Республика Алтай, Алтайский край, Астраханская, Волгоградская, Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Омская, Самарская, Саратовская, Тюменская и Челябинская области), граничащих с семью областями республики. Между этими регионами заключено более 250 соглашений, протоколов и меморандумов о сотрудничестве, которые, как правило, дополняются планами совместных мероприятий на период от одного года до 45 лет.

Таким образом, сама жизнь диктует необходимость совершенствования организационно-правовых основ регионализации как внутри России, так и на международном уровне. Пока этот процесс только инициирован государственно-политическим руководством РФ.

Вопросы и задания для самоконтроля.

1. В чем состоит содержание регионализации как процесса структурирования современного политического, экономического, социокультурного пространства?

2. Каковы основные факторы политической регионализации в современной России? Раскройте их содержание.

3. В чем состоит концепция национального государства и каковы основные аспекты ее критики?

4. Раскройте содержание процессов международной регионализации на примере Евросоюза.

5. Какова специфика и тенденции внутригосударственной регионализации в унитарных и федеративных государствах?

6. Чем различаются категории «политическая автономия», «административная автономия», «культурная автономия»?

7. Что вы подразумеваете под категорией «государственный суверенитет»? Каковы его признаки?

8. Перечислите основные риски регионализации и раскройте их содержание.

9. Какие пути формирования федераций существуют в современном мире?

10. В чем специфика образования российского федерализма? Назовите основные факторы данного процесса.

11. Перечислите основные этапы российского федерализма и раскройте их содержание.

12. Каково содержание и структура Федеративного договора?

13. В чем состоит сущность концепции республиканского суверенитета и каковы основные аспекты ее критики?

14. Какова концепция политико-федеративных реформ Президента РФ В.В. Путина?

15. Назовите принципы деятельности государственной власти субъектов Российской Федерации.

16. Каковы обязательные элементы системы органов государственной власти субъектов РФ?

17. Раскройте статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, перечислите его полномочия, функции, изложите случаи наступления и порядок его политической ответственности.

18. Раскройте статус высшего должностного лица (главы исполнительно-распорядительной власти) субъекта Российской Федерации, перечислите его полномочия, функции, изложите случаи наступления и порядок его политической ответственности.

19. Как регулируются и реализуются взаимоотношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти в России?

20. Каковы тенденции и проблемы развития российского федерализма?

21. Раскройте сущность экономического районирования и кластеризации в Российской Федерации.

В современном мире местное самоуправление признается неотъемлемым атрибутом демократического правового государства. Такой тип государственности предполагает разделение власти не только по горизонтали – на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали – на центральную и местную публичную власть. Необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что государственная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы, учитывать все особенности большого количества местных сообществ. Вот почему местное самоуправление выступает как предоставление локальным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

В первом разделе учебника излагалось содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления. Применение данных теорий в государственно-политической практике позволило сформировать два основных подхода к организации местного самоуправления в современных демократических правовых государствах.

Первый подход, основанный на положениях «государственной теории местного самоуправления», нашел свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления[116].

Европейская Хартия содержит современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принятые в большинстве государств континента, и потому рассматривается в двух аспектах:

– в качестве международного правового договора, т.е. источника международного и одновременно внутреннего права для государств, подписавших и ратифицировавших акт в установленном их законодательством порядке;

– в качестве политико-правовой декларации, выражающей идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права и практики европейских стран.

Разработка Хартии о местном самоуправлении потребовала почти двадцати лет кропотливого труда и неоднократных согласительных консультаций в среде европейского правового сообщества. Хартия является юридической конкретизацией другого документа – Декларации принципов местного самоуправления, датируемой 1968 годом. Положения Декларации перерабатывались и конкретизировались до 1981 года. Еще 4 года ушли на их доработку. И только в июне 1985 года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принята в форме конвенции. При этом Комитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно и целенаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой стратегии. Таким образом, Хартия является «мягким» международно-правовым документом, и присоединение к ней не требует от государства неукоснительного соблюдения всех ее положений. Необходимо лишь: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам Хартии, изложенным в ее Преамбуле и б) по мере возможности последовательно вносить в национальное законодательство изменения, направленные на все более полную реализацию положений Хартии.

Ст. 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[117]. Такое понимание местного самоуправления способствует его интеграции в систему государственной власти.

Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 году. Вместе с тем, конституционное законодательство РФ больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Однако заложенное в российском праве толкование местного самоуправления не противоречит основным положениям европейской Хартии.

В 2002г. проект действующего Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку.

Систему нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления в России, составляют:

1) на федеральном уровне – Конституция Российской Федерации 1993г., Федеральный закон от 3 октября 2003г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные профильные федеральные законы, а также нормативные и правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, постановления федеральных судов;

2) – на региональном уровне – конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ, конкретизирующие федеральное законодательство о местном самоуправлении по вопросам 72 и 73 статей Конституции РФ, а также содержащие собственные профильные нормы по предметам собственного ведения;

3) – на муниципальном уровне – уставы муниципальных образований; решения, принятые на местном референдуме, сходе или конференции граждан, локальные нормативные и правовые акты главы, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.

В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается о местном самоуправлении.

В части, касающейся основ конституционного строя России, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (п.2 ст.3). Тем самым, местное самоуправление, будучи сформированным демократическим образом и находясь под контролем населения, является одним из важнейших каналов осуществления народовластия в Российской Федерации.

Ст. 12 Конституции РФ определяет статус местного управлении в нашем государстве, признает и гарантирует эту форму народовластия в стране, определяет самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах его полномочий.

Отдельные статьи российской Конституции определяют:

– обязанность органов местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18);

– обязанность должностных лиц и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);

– право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32);

– право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Профильными конституционными нормами о местном самоуправлении являются статьи 130 -133.

П.1 ст. 130 раскрывает публично-правовой смысл местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

П. 2 ст. 130 перечисляет основные способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, и иные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие местные органы. Таким образом, конституционный перечень форм проявления народовластия остается открытым, что способствует совершенствованию практики демократического участия населения на низовом уровне.

Ст. 131 определяет территориально – организационные основы местного самоуправления: городские и сельские поселения, а также «другие территории». Таким образом, конкретизация данной классификации остается в совместной компетенции России и ее субъектов и определяется в профильном законодательстве.

Принципиально важно, что при организации местного самоуправления необходимо обязательно учитывать исторические и иные местные традиции (п. 1 ст. 131). Это существенная конституционно-правовая гарантия против шаблонного подхода, игнорирования особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.

В соответствии с частью 2 с. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Соблюдение данной нормы позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.

Часть 1 статьи 132 Основного российского закона гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Перечень таких вопросов является открытым. Он конкретизируется в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования. Большинство из перечисленных в Конституции РФ вопросов местного значения относится к финансово-экономическим основам местного самоуправления. И это не случайно, ибо без финансовой самостоятельности независимость местных органов превращается в фикцию.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществляется либо путем передачи (когда полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления), либо путем делегирования (когда госорган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно). Однако, в любом случае данный процесс происходит в соответствии с профильным федеральным законом / законом субъекта РФ. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации либо законами субъектов Российской Федерации. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Наконец, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, местное самоуправление в нашей стране гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате решений, принятых органами государственной власти, Основным законом запрещено ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом.

Российская Конституция относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72) к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Соответственно, все остальные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, находятся в компетенции субъектов и муниципальных образований России.

В целях обеспечения исполнения профильных конституционных норм в 2003г. был принят, а с 2009г. полностью вступил в действие Федеральный закон от 03.10.2003г. № 131 – ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту: ФЗ № 131). Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Анализ ФЗ №131 позволяет выделить следующие основные принципы организации местного самоуправления:

1. Самостоятельность решения вопросов местного значения.

Содержание данного принципа включает:

А) обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления (по вопросам управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов);

Б) невмешательство органов государственной власти и управления в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

В) обеспечение самостоятельности муниципальных органов в пределах их полномочий правом на судебную защиту.

2. Правовое и организационное обособление местного самоуправления от государственного управления, взаимодействие с государством при осуществлении общих задач и функций.

Конкретизация данного принципа предполагает, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

д) органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами государственной власти, если они реализуют отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться, либо если они осуществляют решения, принятые органами государственной власти, оказывают содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.

Самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления невозможно обеспечить без наделения соответствующими финансово-экономическими, материальными ресурсами.

Европейская Хартия о местном самоуправлении гласит, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочиям.

Данный принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Так, ФЗ №131 гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность.

В состав последней входит: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Право на распоряжение муниципальной собственностью также предоставляет органам местного самоуправления возможность самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Размер местного бюджета, в соответствии с ФЗ №131, не должен быть ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов России. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение данных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Также из федерального бюджета в обязательном порядке финансируется осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

4. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с данным принципом, органы местного самоуправления должны быть организованы и действовать только в соответствии с законом.

Основным субъектом контроля за соблюдением законности органов местного самоуправления и должностных лиц является государство в лице профильных госорганов (суд, прокуратура).

Так, любые решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.

Прокурор и его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, осуществлять надзор за исполнением уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления контролирует исполнительные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.

Определенными контрольными полномочиями за выборными органами местного самоуправления обладает и население. Виды такого контроля изложены в ФЗ № 131 и конкретизированы в региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

В соответствии с данным принципом, все органы местного самоуправления в установленном законом порядке несут ответственность перед населением за неисполнение/ненадлежащее исполнение возложенных на них функций.

Основания, виды и порядок наступления ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования.

5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Реализация данного принципа особенно актуальна в Российской Федерации по следующим причинам:

А) каждый регион многонациональной России обладает уникальными природно-климатическими, географическими, социокультурными особенностями, различается плотностью и составом населения.

В современной России насчитывается около 9 основных типов поселений, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений, которые различаются по таким критериям, как: людность, занятость в сфере промышленности или сельского хозяйства, уклад и образ жизни и др.

Б) в соответствии со ст.72 Российской Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов.

В) население вправе само избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает на уровне каждого муниципального образования лишь обязательное наличие главы данного образования, выборного представительного органа местной власти, а также контрольно-ревизионного органа.

8. Гласность деятельности органов местного самоуправления

Данный принцип предполагает необходимость открытости в деятельности органов местного самоуправления. На практике он реализуется следующим образом:

А) органы местного самоуправления информируют население о заседаниях представительного органа, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;

Б) органы местного самоуправления доводят принимаемые ими решения до сведения населения. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно публикуются в официальном органе местной печати (районная газета). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

В) информация о деятельности органов местного самоуправления доводится до населения с помощью таких процедур, как: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.

Г) Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.

9. Государственная гарантия местного самоуправления.

Государство признает, гарантирует и защищает местное самоуправление. Оно создает необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление путем:

А) материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсации дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти;

Б) признания и защиты Конституцией РФ муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;

В) органы государственной власти федерации и ее субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.

Перечень изложенных выше принципов не является раз и навсегда установленным. По мере демократизации, развития существующих и появления новых результативных форм и механизмов местного самоуправления, состав и содержание принципов его организации будет меняться.

Во исполнение федеральных конституционно-правовых принципов и норм о местном самоуправлении, в каждом субъекте РФ формируется профильная правовая база, включающая: законы субъекта РФ, постановления и распоряжения главы региона, постановления законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъекта РФ и др.

В соответствии со ст. 6 ФЗ № 131, органы государственной власти субъектовРФ в сфере местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам:

-организации местного самоуправления на территории субъекта РФ;

– регулирования прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в области местного самоуправления

– регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также в рамках исключительной компетенции субъекта РФ);

– регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ в соответствии с законом.

На практике органы госвласти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают акты, касающиеся: определения порядка подготовки и проведения местного референдума; установления в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов; установления порядка голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установления наименования представительного органа, главы местной администрации муниципального образования; регулирования в соответствии с федеральным законом муниципальной службы и др.

Таким образом, конкретизация норм Конституции и ФЗ № 131 осуществляется на региональном уровне России.

По оценкам экспертов, на сегодняшний день в каждом субъекте РФ действует от тысячи до полутора тысяч нормативно-правовых актов регионального и местного уровня, касающихся отдельных вопросов организации и деятельности местного самоуправления на территории.

Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения либо непосредственно населением муниципальных образований либо органами и должностными лицами местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает следующую иерархию муниципальных правовых актов по степени убывания юридической силы:

1) Устав муниципального образования и решения, принятые по результатам местного референдума (схода населения);

2) Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования – это нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закреплены основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Уставом городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление).

Типовая структура устава муниципального образования РФ содержит нормы, в которых определяются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом также могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления.
Проект устава, а также порядок учета предложений по его изменению/ дополнению и порядок участия граждан в обсуждении устава подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения вопроса о принятии устава.

Устав муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа либо большинством голосов населения на сходе (если численность населения муниципального образования не превышает 100 чел.), подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в юридическую силу с момента его официального опубликования.

Устав является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из его положений, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.

Глава и председатель представительного органа муниципального образования по вопросам своей деятельности издают постановления и распоряжения. Коллективными муниципальными правовыми актами являются решения, принимаемые местным представительным органом или гражданами.

В спектре муниципальных актов особо выделяются те, которые необходимы для исполнения решения, принятого гражданами на местном референдуме. Подготовка и опубликование таких актов находится в компетенции представительного органа или главы муниципального образования. Срок подготовки и принятия (издания) муниципального акта во исполнение решения местного референдума не должен превышать трех месяцев. Нарушение этого срока является основанием для досрочного прекращения полномочий главы или представительного органа местного самоуправления.

Субъектами правотворческой инициативы на местном уровне выступают: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные местные органы, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан ФЗ № 131 оставляет этот перечень открытым, позволяя его конкретизировать на уровне каждого муниципального образования.

Нормативные муниципальные правовые акты в обязательном порядке заносятся в регистр одноименных актов субъекта РФ. Региональные регистры, в свою очередь, образуют единый федеральный регистр нормативных муниципальных актов РФ.

Таким образом, в действующем российском законодательстве прослеживается «мягкий» подход к регулированию вопросов местного самоуправления, что соответствует традициям и рекомендациям современного демократического мирового сообщества.

Каждый из принципов местного самоуправления реализуется в той мере, в какой это позволяют и поддерживают обычаи жизнедеятельности местного сообщества, режим и механизмы взаимодействия государства с местной властью и населением.

В зависимости от соотношения этих факторов различают англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую модели местного самоуправления. При этом ни одна из моделей местной самоорганизации не может раскрыть всего многообразия национальных традиций, обычаев местных сообществ, а также специфики их взаимодействия с государственной властью. Все модели местного самоуправления являются «мягкими», поскольку описывают лишь доминирующие тенденции самоорганизации населения.

Исторические традициианглосаксонской модели организации местного самоуправления берут свое начало из практики жизнедеятельности местных общин и приходов, городов. Эти самоуправляемые единицы стали не просто низовыми, а первичными звеньями государственного управления в Англии и странах со схожим типом формирования государственности «снизу».

Начиная с XIв. (царствование Вильгельма Завоевателя), самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Общинам вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Характеристики англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:
1. Отсутствие конституционного статуса местных органов власти. Это связано с особенностями англосаксонской системы права, в соответствии с которой местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом. Таким образом, органы местного самоуправления зависимы не от исполнительной власти, а прежде всего, от парламента государства, которым они легитимированы. Единственными ограничителями деятельности органов местного самоуправления на данной территории являются доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство, таким образом, лишь следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

2. В пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью. Прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим отсутствует. Каждая местная община живет по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

3. Определяющая роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

4. Работа органов местного самоуправления контролируется не территориальными подразделениями государства, а косвенным путем, через судебную либо налоговую систему.
5. Население может избирать не только представительные органы местного самоуправления, но и иных должностных лиц, в соответствии с местными традициями. Например, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

6. Несмотря на отсутствие патернализма во взаимоотношениях центральных и местных органов власти, несоблюдение либо нарушение законодательства местными органами и должностными лицами карается по результатам судебного разбирательства весьма жестко. В качестве таких санкций могут выступать: арест муниципальных депутатов либо чиновников, тюремное заключение, роспуск данного муниципального совета на определенный срок либо навсегда.

Странами с англосаксонскими традициями местного самоуправления считаются Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия, Новая Зеландия и, с некоторыми оговорками, США.

Континентальная модель местного самоуправления отличается большей степенью государственного вмешательства в деятельность местных органов. Такую модель предпочитает сегодня большинство государств, в т.ч. большинство стран Западной Европы (исключая Германию), франкоязычные страны Африки, страны Латинской Америки и Ближнего Востока. Родиной континентальной модели местного самоуправления признана Франция.

1. Статус, функции и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в нормативно-правовых актах.

На родине континентальной модели – Франции – все вопросы статуса и деятельности коммун (первичных ячеек местного самоуправления) детально регламентированы в специализированном Кодексе, который систематизировал все нормы национального муниципального права.

2. Дуализм (сосуществование и взаимодействие) прямого государственного администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях.

3. Государственные должностные лица осуществляют надзор за деятельностью представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также выполняют некоторые иные значимые функции. В перечень полномочий чиновников входит, например, право приостановить решения органа местного самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра либо роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.
Континентальную модель организации местного самоуправления обычно выбирают государства, устойчиво тяготеющие к централизации.

Так, во Франции выделяются два уровня публичной власти (государственный и местный) и четыре уровня административно-территориального управления: общегосударственный, региональный, уровень департаментов и коммун. Местное самоуправление сосуществует с государственным управлением на уровне коммун и департаментов /заморских территорий. Все перечисленные территориальные коллективы управляются выборными советами, имеют статус юридических лиц. Регион является территориальным образованием, которое включает от 2 до 8 департаментов. Регионы и департаменты имеют двойной статус: с одной стороны, они являются местными коллективами, т.к. управляются выборными советами, с другой – частями административно-территориального управления, которые возглавляются префектом региона. Французские департаменты, в свою очередь, делятся на округа. Округ не относится к числу местных коллективов, а является административно-территориальной единицей, возглавляемой супрефектом. В рамках своих полномочий супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к населению и органам местного самоуправления коммун. Также не относится к числу местных сообществ кантон, который образуется для обеспечения большего удобства в управлении государственными делами на местном уровне: проведения избирательных кампаний, нотариального, судебного, жандармского обеспечения жизнедеятельности граждан. В состав кантона входит несколько коммун. От каждого кантона в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Наконец коммуна является исключительно местным коллективом, которым руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

4. Соподчиненность органов местного самоуправления различных уровней. Например, в Италии области, имеющие представительные органы, следят за тем, чтобы правовые акты нижестоящих самоуправляющихся единиц, входящих в область (коммуны, провинции и т.д.), не противоречили действующему законодательству, а также определяют стратегию развития данных территориальных единиц, распределяют между нами бюджетные средства.

5. Участие местных органов в формировании общегосударственной власти. Так, муниципалитеты Франции участвуют в выборах общенационального Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть коллегий, сформированных по принципу выборщиков.

Континентальная система местного самоуправления обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях незрелости у населения политической и правовой культуры.

Смешанная модель местного самоуправления укоренилась в Германии, Австрии и Японии. Она является гибридом англосаксонской и континентальной. При этом смешанная модель имеет и существенную специфику.

1. Местное самоуправление автономно от государственного, однако, государство активно поддерживает и стимулирует самоорганизацию граждан на местах.

Так, Конституция ФРГ гласит, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Наряду с этим, федеральные земли обязаны поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию, а также осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований.

2. Основы статуса местного самоуправления закреплены в конституции страны, но детальная регламентация компетенции местных общин содержится в региональном законодательстве.

3. Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона и под свою ответственность, все дела местного сообщества.

4. Распространена практика передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что сопровождается соответствующим финансовым, материально-техническим обеспечением.

В ФРГ единицами местного самоуправления являются общины (численностью до 20 тыс. жителей), города со статусом общин (от 20 до100 тыс. жителей) и крупные города (свыше 100 тыс. жителей). Каждая община имеет коллегиальный (совет) и единоличный (бургомистр) органы самоуправления. Общины объединяются в районы, а районы – в округа, в которых нет представительных органов. Каждым округом управляет президент, назначаемый правительствами федеральных земель. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

Различают четыре вида континентальной модели местного самоуправления в зависимости от способа легитимации выборных органов и соотношения главы общины, представительного и исполнительно-распорядительного органа.

А) «Сильный бургомистр – слабый совет» (южногерманская модель, Бавария). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

Б) «Слабый бургомистр – сильный совет – директор общины» (северогерманская модель, Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Таким образом, в рамках данной модели общинными делами ведают не только совет и бургомистр, но и профессиональный управляющий.
В) «Сильный бургомистр – сильный совет» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
Г) «Совет – неправильный магистрат» [т.е. магистрат, включающий как назначаемых государством, так и выборных должностных лиц – Ю.Г.] (Гессен, Гамбург и др.) Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат).

Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модельтрадиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.
Таким образом, смешанная модель самоуправления даже в отдельно взятом государстве демонстрирует существенное разнообразие. От англосаксонской ее отличает законодательная регламентация деятельности местных органов и большая связь с государством, а от континентальной – большая демократизация общинной жизнедеятельности. Жители общин, наряду с избирательным правом, широко практикуют такие формы участия, как: посещение открытых заседаний совета, собрания и слушания, местные референдумы, жюри граждан.

Наряду с вышеназванными видами, в мире существовала и, с некоторыми оговорками, существует советская модель местного самоуправления. Ее сущностными характеристиками являются:

1. Декларирование полновластия представительных органов (советов) на определенной территории при второстепенной роли исполнительно власти.

2. Отсутствие четких нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, опора их деятельности на социалистическую целесообразность и политическую инициативу масс.

3. Многочисленность местных советов.

4. Формирование выборных органов преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, военных частях, сельских сходах.

5. Подотчетность членов советов народу, который в любой момент мог лишить своего избранника мандата.

6. Высокая степень идеологизации местного самоуправления, когда его деятельность подчиняется не только нормативным актам, но и решениям и планам руководящей партии.

7. Прогрессирующий формализм самоуправления, поскольку по мере развития социалистической государственности реальные полномочия концентрируются в руках исполнительной власти государства.

8. Фактическая подконтрольность советов вышестоящим органам исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией СССР 1977г. решения, принимаемые местными выборными органами, в ряде случаев могли быть отменены вышестоящими исполкомами или соответствующими Советами.

Яркими примерами организации местного самоуправления по советской модели являются СССР и КНДР. В этих государствах (второе из которых сегодня не только существует, но и успешно развивается) местное самоуправление, изначально учрежденное как власть народных масс, постепенно превращалось в один из инструментов партийно-бюрократического воздействия «сверху», в то же время являясь демократической декорацией социализма.

Современная Россия, государственность которой построена «на обломках Союза» и потому не имеет под собой активистской политико-культурной почвы, формирование местного самоуправления как публичного института еще далеко не завершено.

Вплоть до принятия в 2003 г. ФЗ № 131 российские регионы демонстрировали различные примеры местной самоорганизации.

Так, в большинстве субъектов местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. В некоторых – например, в Новосибирской области – только на уровне сел и поселков. В Алтайском крае и ряде других субъектов действовала двухуровневая модель местного самоуправления, то есть и в селах, и в районах существовали органы местной власти. А в нескольких субъектах Федерации органы местного самоуправления так и не были созданы (например, Татарстан).

После принятия ФЗ № 131 российское местное самоуправление в некоторой степени унифицировалось, совместив черты англосаксонской и (в меньшей мере) смешанной моделей. Однако, англосаксонская модель местного самоуправления эффективна лишь там, где население имеет устойчивые традиции самоорганизации, развитую правовую и политическую культуру, а органы власти эти традиции сохраняют и поддерживают, не форсируя политических преобразований «сверху». Это следует учесть государственным деятелям России при проведении национальных реформ местного самоуправления.

Местное самоуправление, в соответствии с действующим федеральным законодательством, осуществляется на всей территории России. Однако, проблематика типологизации российского муниципального пространства была решена постсоветской России только в результате принятия ФЗ № 131.

Данный закон впервые с 1993г. четко конкретизировал нормы Конституции РФ, которая определяет, что территориальными единицами российского местного самоуправления являются городские и сельские поселения, и в то же время указывает, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях.

Понятие «другие территории», равно как и термин «поселение», до 2003г. являлись предметом оживленных дискуссий в области российского муниципального права. Юридическая неурегулированность вопроса типологизации муниципальных образований дала простор творчеству региональных органов государственной власти. Нередко субъекты Федерации определяли территориальное устройство местного самоуправления в соответствии с предпочтениями глав регионов. Анализируя данный процесс, В.И. Васильев выявил общую тенденцию сокращения числа муниципальных образований России в 1993 – 2000гг. с 25 до 12 тыс[118]. За указанное время в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.

В целях унификации муниципального пространства Российской Федерации, ФЗ № 131 не только установил исчерпывающий перечень муниципальных образований, но и четко разграничил муниципальные образования России по критериям:

1)численность и плотность населения муниципального образования;

2) уровень урбанизации, развитие жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры, местные традиции и обычаи жизнедеятельности и т.д.

Классифицируя муниципальные образования по изложенным критериям, можно выделить городские и сельские поселения, межселенные территории, внутригородские территории городов федерального значения.

Городское поселение – это тип муниципальное образование, в которое могут входить один город или один посёлок, а также (в соответствии с генеральным планом городского поселения) территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории посёлков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Сельским является такой тип поселения, куда входят, как правило, несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, аулов, кишлаков и т.д.) Численность населения сельского поселения варьируется в диапазоне от нескольких тысяч до двадцати тысяч человек. Территория сельского поселения включает обычно один сельский населённый пункт с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).

Границы сельского поселения устанавливаются с учетом того, что каждый его житель сможет в течение одного рабочего дня пешком добраться до административного центра и обратно. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения[119].

Помимо городских и сельских муниципальных образований, ФЗ № 131 выделяет межселенные территории. Они характеризуются низкой плотностью населения и не входят в состав территорий городских или сельских поселений. Межселенные территории не могут быть самостоятельными единицами местного самоуправления. Все вопросы местного значения этих территорий решаются на уровне муниципального района. В бюджет муниципального района также поступают все доходы межселенных территорий.

Существенно, что в субъектах России с низкой плотностью населения численный критерий муниципального образования занижен.

Примером межселенной территории может служить межселенная территория Залитских островов в Псковской области, где проживает 211 человек (по сост. на 1.01.2021г.). Данная территория состоит из 3 островов в Псковском озере и управляется напрямую муниципальным образованием «Псковский район».

Внутригородская территория города федерального значения представляет собой тип муниципальных образований, который с 2006г. введен в городах Москве и Санкт-Петербурге. Данные типы муниципальных образований созданы только в городах федерального значения для того, чтобы обеспечить реализацию права на местное самоуправления жителям двух субъектов Российской Федерации. По состоянию на 1.01.2021г. в Москве существует 146, а в Санкт-Петербурге – 111муниципальных образований, обладающих статусом внутригородских территорий городов федерального значения.

Указанные выше типы муниципальных образований составляют низовое звено системы местного самоуправления России.

Эти муниципальные образования, объединяясь, образуют муниципальные районы.

Последние включают несколько городских, сельских поселений и, в ряде случаев, межселенных территорий.

Схожим с муниципальным районом статусом обладает городской округ. Это муниципальное образование не входит в состав района и не подчиняется ему, осуществляет полномочия поселения и полномочия муниципального района. Городской округ – это нетипичное муниципальное образование, в состав которого могут входить один город или один поселок, а также территории, которые в соответствии с генеральным планом городского поселения территории предназначены для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Статус городского округа присваивается муниципальному образованию законом соответствующего субъекта РФ при наличии у претендента ресурсов (муниципальной собственности, социальной, транспортной и иной инфраструктуры), позволяющих ему самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения местного сообщества на уровне округа. По состоянию на 1 января 2021г. в России насчитывалось 517 городских округов, каждый из которых отстоял свое право на данный статус.

В международной практике местного самоуправления аналогами российских городских округов являются «независимые города» (США, Канада), «внерайонные города» (ФРГ), «города окружного значения» (КНДР). Они получили свой статус в силу особой значимости и традиций городского самоуправления по сравнению с иными территориальными единицами страны.

Муниципальные районы и городские округа обладают сходным статусом. В отличие от низовых, первичных звеньев российской системы местного самоуправления, муниципальные районы и городские округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статус муниципального образования предполагает наделение его соответствующими полномочиями.

В компетенцию городских и сельских поселений включены вопросы местного значения, такие как:

1) Финансово-экономические полномочия (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также бюджетный контроль; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности);

2) Полномочия в сфере обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (организация предоставления населению жилищно-коммунальных , транспортных услуг; содержание и ремонт дорог местного значения в границах поселения; создание условий для жилищного строительства на территории поселения, обеспечение жильем нуждающихся в нем малоимущих жителей поселения; создание условий для организации досуга, обеспечение жителей поселения учреждениями культуры; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов; создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства соответствующих рекреационных зон; обеспечение условий для занятия населения физической культурой и спортом, организация соответствующих мероприятий; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения и др.);

3) Полномочия в сфере обеспечения безопасности и правопорядка в границах муниципального образования (участие в профилактике терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществление муниципального лесного контроля; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка);

4) Полномочия в сфере культуры, просвещения и искусства (сохранение, использование и популяризация памятников истории и культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов);

5) Создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования (содействие в развитии сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства; оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям; противодействие коррупции);

6) Полномочия по реализации прав муниципальной земельной собственности, планированию развития территории и застройки муниципального образования (утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию и реконструкцию объектов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель).

Помимо решения вышеуказанных вопросов местного значения, муниципальные образования вправе создавать музеи поселений, оказывать нотариальные услуги (если на участке нет нотариуса), участвовать в деятельности по опеке и попечительству, обеспечивать условия для реализации прав местных национально-культурных автономий, развития туризма, учреждать муниципальную пожарную охрану и др. ФЗ № 131 оставляет открытым перечень данных полномочий.

Перечисленные, а также иные полномочия поселения могут по собственной инициативе реализовывать только за счет средств местного бюджета (не касаясь при этом целевых поступлений). На практике, ввиду скудности бюджетов поселений, их органы самоуправления предпочитают не брать на себя «лишних» функций.

Вместе с тем, отдельные вопросы могут быть переданы поселению муниципальным районом на основании специального соглашения. В этом случае переданные полномочия осуществляются за счет межбюджетных трансфертов (перечислений из бюджета муниципального района в бюджет поселения).

Вопросы местного значения для муниципальных районов и городских округов имеют ту же направленность, что и для поселений, только в более крупном масштабе. Помимо аспектов обеспечения жизнедеятельности населения, в перечень вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов включается:

– организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

– организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

– организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);

– организация отдыха детей в каникулярное время;
– создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
– организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

– выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ “О рекламе”.
Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе брать на себя решение иных вопросов, не отнесенных к их компетенции, за счет собственных средств либо за счет межбюджетных трансфертов с уровня субъектов РФ, если такие полномочия передаются по специальному соглашению в соответствии с профильным законодательством.

Помимо вопросов местного значения, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут наделяться отдельными государственными полномочиями за счет предоставления местным бюджетам трансфертов из соответствующих бюджетов. Наделение муниципального района либо городского округа государственными полномочиями осуществляется посредством специального федерального закона либо закона субъекта РФ. Федеральные/региональные органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также расходование бюджетных средств на их реализацию.

На практике, четкую грань между компетенцией районов и поселений провести довольно сложно.

Все это приводит к перекладыванию на плечи муниципальных образований функций и ответственности по решению отдельных вопросов, которые не входят в перечень обязательных вопросов местного значения, но могут (по законодательству) решаться местными органами без дополнительного финансирования. Таким вопросом в ряде муниципальных образований стал капитальный ремонт жилых домов, находящихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005г. Некоторые органы государственной власти стали рассматривать вопросы местного значения не как права, а как обязанности органов местного самоуправления, без учета реальных возможностей их осуществления. Например, это требование госорганов создавать добровольные пожарные дружины из местного населения (актуализировалось после засухи летом 2021г.), учреждать курортно-оздоровительные зоны в некурортных местах и др.

В условиях нечеткости законодательного регулирования предметов ведения местных сообществ реальная компетенция местного самоуправления зачастую определяется тремя обстоятельствами:

-субъективным мнением контролирующих органов, которые в силу собственного понимания заставляют или запрещают местным органам решать те или иные вопросы;

– позицией региональных властей, которые разрешают либо запрещают муниципалитетам работать по вопросам местного значения и используют при этом механизмы бюджетного регулирования;

– самими органами местного самоуправления, которые хотят либо не хотят решать отдельные вопросы.

Вопросам организации местного самоуправления в ФЗ № 131 уделено пристальное внимание. Закон существенно конкретизировал конституционную норму о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ст. 131 Конституции РФ).

Предшественник действующего федерального акта об основах самоуправления, одноименный закон от 1995г. закреплял в качестве обязательного структурного элемента местного самоуправление лишь наличие представительного органа муниципального образования. Это стимулировало творчество российских субъектов местного самоуправления в вопросах определения структуры и системы органов, определения их компетенции и механизма взаимодействия. В ходе анализа регионального опыта определялось множество модификаций организации местного самоуправления в российских регионах.

В соответствии с ФЗ №131 структура органов местного самоуправления, определяемая уставом муниципального образования, включает следующие органы и должностные лица:

· представительный орган муниципального образования

· глава муниципального образования

· местная администрация

· контрольный орган муниципального образования

· иные органы местного самоуправления.

Первые три органа местного самоуправления учреждаются в муниципальном образовании обязательно. Наличие и структура иных органов местного самоуправления может определяться необходимостью, местными традициями и обычаями.

Структура вновь образованного муниципального образования может устанавливаться либо представительным выборным органом, либо (при наличии соответствующей инициативы граждан) на местном референдуме. Он проводится в случае, если в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ о создании данного муниципального образования местные жители обратятся в установленном порядке с соответствующей просьбой. Инициативная группа собирает подписи в поддержку о проведении референдума в количестве не менее 3% от общего числа местных жителей. После этого формируется муниципальная избирательная комиссия, которая и проводит местный референдум в соответствии с профильным федеральным законом[120].
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Состав представительного органа муниципального образования определяется исходя из численности местного населения. ФЗ № 131 (ст. 34 п.6) устанавливает нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования[121]:

7- при числе жителей менее 1000 чел.;

10- при числе жителей от 1 до 10 тыс.;

15- при числе жителей от 10-30 тыс.;

20- при численности жителей от 30-100 тыс.;

25- при численности жителей от 100 до 500 тыс.;

35- при численности жителей свыше 500 тыс.;

При этом, в муниципальном районе численность депутатов не может быть менее 15; число депутатов легислатуры внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Численность местных легислатур в мире существенно различается и зависит, в основном, от численности местных избирателей. Так, во Франции количество членов муниципальных советов может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.). В США преобладают муниципальные советы численностью 6-12 чел. В Японии состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях.

Депутаты представительного органа местного самоуправления поселения избираются населением в ходе муниципальных выборов.

Легислатуры муниципального района могут формироваться по двум вариантам:

1) избираться на муниципальных выборах. При этом причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать ²/₅ от установленной численности представительного органа муниципального района.

2) Путем представительства легислатур поселений, входящих в муниципальный район. В этом случае в представительный орган попадают все главы поселений, входящих в район, а также депутаты поселенческих легислатур. Последние избираются советами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства (независимо от численности населения поселений).

Если численность жителей поселения обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., представительный орган не формируется, а его функции реализует сход граждан.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной законом минимальной численности депутатов. Заседания местной легислатуры проводятся не реже, чем один раз в три месяца. Эти заседания правомочны, если на них присутствует не менее 50% депутатов.

ФЗ №131 делит полномочия местных легислатур на исключительную компетенцию и иные полномочия. Исчерпывающий перечень вопросов исключительной компетенции, которые ни при каких обстоятельствах нельзя изъять у представительных органов, включает:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6. определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8. определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

10. принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Местные легислатуры также могут наделяться иными полномочиями, в соответствии с профильными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Структура муниципальных советов депутатов представлена депутатскими фракциями, комитетами и комиссиями. Каждый депутат не имеет права менять своих партийных предпочтений, принадлежит только к одной фракции и не вправе выйти из нее. Выход депутата из фракции автоматически влечет сложение его депутатских полномочий. Комитеты и комиссии формируются, как правило, в легислатурах муниципальных районов и городских округов по определенным направлениям деятельности депутатов. Расходы на содержание муниципальных легислатур предусмотрены отдельной строкой местного бюджета.

Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены в следующих случаях:

1) самороспуск легислатуры;

2) вступление в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава совета депутатов (в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий);

3) преобразование данного муниципального образования либо его упразднение в законном порядке;

4) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением в городской округ;

5) увеличение численности избирателей муниципального образования на 25% в связи с изменением границ муниципального образования;

Помимо указанных случаев, предусматривается ответственность местного представительного органа наступает перед государством (региональной властью) и перед населением.

Роспуск местной легислатуры главой субъекта РФ предусмотрен в следующих случаях:

– если суд установил, что местная легислатура приняла нормативный правовой акт, противоречащий законодательству высшей юридической силы (в том числе уставу муниципального образования), суд установил факт этого нарушения, а легислатура в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу (либо в течение иного предусмотренного судом срока) не приняла в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменила соответствующий акт.

– если соответствующий суд установил, что избранный в правомочном составе местный представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

– если соответствующий суд установил, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

В указанных случаях глава субъекта РФ в течение определенного срока после вступления в силу соответствующего решения суда (от 1 до 3 месяцев) вносит в парламент субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия местной легислатуры прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о ее роспуске. Данный закон может быть обжалован в судебном порядке.

Ответственность местного представительного органа перед населением реализуется посредством отзыва жителями депутатом местного совета. Отзыв главы депутатов осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ № 131, законодательством субъекта РФ о местном референдуме, уставом муниципального образования.

Основания для отзыва депутатов устанавливаются уставом муниципального образования. Таковыми могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) главы в случае их подтверждения в судебном порядке.
Прописанная в уставе процедура отзыва депутатов должна обязательно предусматривать возможность дачи избранниками народа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Важно оговоркой законодательства является то, что избиратели могут отозвать только депутата-самовыдвиженца и только в легислатуре, сформированной исключительно по мажоритарной избирательной системе. Если хотя бы часть депутатов избрана в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Такое законодательное требование делает механизм отзыва депутатов в РФ фиктивным публично-правовым институтом.

Глава муниципального образования, в соответствии с ФЗ № 131, обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Также местный глава:

– представляет данное муниципальное образование в отношениях с иными органами местного самоуправления и государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

– подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

В пределах своих полномочий глава муниципального образования издает распоряжения – нормативно-правовые акты

Также глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания местной легислатуры.

Глава муниципального образования по своему статусу является выборным должностным лицом местного самоуправления, соответственно, на него не распространяются нормы федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Однако и глава муниципального образования несет ответственность в рамках действующего законодательства. Он должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом “О противодействии коррупции”[122]. В частности, глава муниципального образования не вправе:

1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

3) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом данная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законодательством РФ или соответствующими договорами);

4) быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве должностного лица муниципального образования;

7) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи официальными мероприятиями, признаются муниципального образования и передаются по акту в соответствующий муниципальный орган. Затем глава муниципального образования выкупить подарок в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;

8) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

9) выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок;

10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений (если иное не предусмотрено законодательством РФ или иными официальными договоренностями);

11) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Глава муниципального образования обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

В случае если владение главой муниципального образования ценными бумагами, акциями приводит или может привести к конфликту интересов, глава обязан передать принадлежащие ему ценности в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.

За нарушение запретов, ограничений и обязательств глава муниципального образования несет юридическую и политическую ответственность перед судом, местной легислатурой, главой субъекта РФ и населением.

К формам контроля за главой муниципального образования со стороны местной легислатуры относятся:

1) предоставление главой муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления;

2) отставка главы местной легислатурой по инициативе депутатов либо по инициативе главы субъекта РФ. В этом случае группа депутатов численностью не менее одной трети от количества местных парламентариев обращается с соответствующей инициативой к коллегам. Данное обращение вносится с проектом решения совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы обязательно уведомляются глава муниципального образования и глава субъекта РФ на следующий день после выдвижения обвинения.

Основаниями для отставки главы местной легислатурой служат:

А) решение, действие либо бездействие главы муниципального образования, которое привело к возникновению просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30 % собственных доходов бюджета, и (или) просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году;

Б) ситуация, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом;

В) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий главы муниципального образования, а также обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

Г) неудовлетворительная оценка деятельности главы местным советом депутатов по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;

Д) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены ФЗ “О противодействии коррупции», в частности:

– ситуация, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и он не принял мер по предотвращению и (или) урегулированию данного конфликта;

– непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого глава муниципального образования является;

– нарушение некоторых запретов, ограничений и обязательств (непредставления сведений о доходах, осуществление предпринимательской деятельности, участие на платной основе в управлении коммерческой организацией, вхождение в органы управления иностранной некоммерческой неправительственной организации).

При рассмотрении депутатами инициативы о снятии главы муниципального образования с должности учитывается мнение главы субъекта РФ. В случае если существо обвинения касается вопросов взаимодействия местного самоуправления и регионального государственного управления (осуществление отдельных государственных полномочий муниципальным образованием, возникновение просроченной бюджетной задолженности либо нецелевое расходование субсидий из регионального бюджета по вине главы муниципального образования), решение совета депутатов об отставке главы муниципального образования может быть принято только с участием главы субъекта РФ. Последний вносит в местный совет депутатов обращение, содержащее инициативу об отставке главы муниципального образования. Об этой инициативе незамедлительно уведомляется глава муниципального образования. Совет депутатов рассматривает инициативное обращение своих коллег или главы субъекта РФ в течение 1 месяца со времени внесении соответствующих обращений. Решение об отставке главы муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов. В случае если глава муниципального образования одновременно возглавляет и совет депутатов, на заседании, посвященном рассмотрению вопроса о снятии главы с должности председательствует другой депутат, избранный коллегами из состава легислатуры.

Процедура снятия главы муниципального образования с должности обязательно предусматривает право его ознакомления с соответствующим обращением депутатов либо главы субъекта РФ, а также проектами соответствующего решения. Кроме того, главе муниципального образования предоставляется возможность дать депутатам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. В случае несогласия главы с решением совета депутатов он может в письменном виде изложить особое мнение по данному вопросу.

Решение местной легислатуры об отставке главы муниципального образования официально публикуется (обнародуется) в течение 5 дней с момента его принятия. Также опубликованию подлежит особое мнение главы муниципального образования (если оно выражено в письменном виде).

В том случае если инициатива депутатов либо главы субъекта РФ об отставке главы муниципального образования отклонена местным представительным органом, данный вопрос может быть вынесен на повторное рассмотрение местной легислатурой не ранее чем через два месяца со дня отклонения ею отставки главы муниципального образования.

Помимо ответственности перед местным советом депутатов, российский законодатель предусмотрел механизм ответственности главы муниципального образования перед главой субъекта РФ. Последний правомочен принять правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае:

1) издания главой нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству и уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава муниципального образования в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения;

2) совершения главой муниципального образования действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих:

– нарушение прав и свобод человека и гражданина,

– угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства,

– нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской РФ.

Данные нарушения установлены соответствующим судом, а глава муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Глава субъекта РФ должен издать правовой акт об отрешении главы муниципального образования в срок от одного до шести месяцев после вступления в силу последнего решения суда, подтверждающего бездействие главы муниципального образования по устранению своего противоправного деяния.

Глава муниципального образования, в отношении которого главой субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать решение в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. В свою очередь, суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования перед местным населением реализуется посредством отзыва жителями главы администрации. Процедура и основания отзыва аналогичны механизму отзыва избирателями депутата местного представительного органа (см. соответствующий раздел учебника).

Помимо случаев наступления политической и юридической ответственности, полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

1)смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

9)изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, преобразования муниципального образования его упразднения, перемены статуса;

10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случаях досрочного ухода полномочий главы муниципального образования со своего поста его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Это может быть заместитель главы муниципального образования, председатель местной легислатуры и т.д.

Выборы нового главы муниципального образования проводятся в соответствии с законодательством об избирательном праве граждан.

На практике статус главы муниципального образования, порядок реализации его функций во многом зависят от той модели организации местного самоуправления, которая реализована в данном муниципальном образовании.

ФЗ № 131 предусматривает четыре модели организации местного самоуправления в зависимости от порядка избрания и статуса главы муниципального образования.

1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

4. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

В большинстве российских муниципальных образований реализована первая из рассмотренных модель организации местного самоуправления. Совмещение главой муниципального образования функций главы администрации показало наибольшую практическую эффективность при осуществлении местной власти.

Администрация муниципального образования является третьим обязательным компонентом структуры органов местного самоуправления в России. Местная администрация имеет статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и реализует две группы полномочий: в сфере решения вопросов местного значения и в сфере осуществления отдельных государственных вопросов, переданных муниципальному образованию федеральным и (или) региональным законодательством.

В зависимости от реализованной в данном муниципальном образовании организационной модели управления, руководителем местной администрации выступает либо глава муниципального образования (он избирается населением или местной легислатурой), либо «наемный менеджер» – лицо, которое назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок, определяемый уставом муниципального образования.

Менеджер заключает контракт с главой муниципального образования на срок полномочий, определяемый местным уставом (от двух до пяти лет). Условия контракта утверждаются местной легислатурой в части вопросов местного значения, а также профильным законом субъекта РФ в части, касающейся выполнения отдельных государственных полномочий муниципальным образованием. Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам – контрактникам на должность главы администрации.

Менеджер – контрактник подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Это выражается:

– в представлении местной легислатуре ежегодных отчетов о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

– в обеспечении осуществления местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В своей деятельности глава местной администрации должен соблюдать те же ограничения и запреты, исполнять те же обязанности, которые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии коррупции» для главы муниципального образования.

Полномочия главы администрации, заключившего контракт, досрочно прекращаются в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства РФ, гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства и т.п.;

8) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

9) преобразования или упразднения муниципального образования утраты его прежнего статуса в вязи с его объединением с городским округом;

10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

11) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

12) расторжения контракта по соглашению сторон либо в судебном порядке:

– на основании заявления местного совета депутатов или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ФЗ «О противодействии коррупции»;

– на основании заявления главы субъекта РФ – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ФЗ «О противодействии коррупции»;

– на основании заявления главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

13) отрешения от должности по основаниям и в порядке, предусмотренном для главы муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается местной легислатурой по представлению главы местной администрации. В данную структуру входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

На уровне муниципальных районов и городских округов структура администрации, как правило, представлена и функциональными, и территориальными подразделениями. В городских и сельских поселениях администрация структурируется обычно только по функциональному признаку в соответствии с основными сферами ее деятельности.

Важным элементом структуры местного самоуправления является контрольно-счетный орган,образуемый в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[123], ФЗ № 131, а также региональным законодательством.

Контрольно-счетный орган имеет статус постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля; он формируется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.

Контрольно-счетный орган может являться юридическим лицом. Он организационно и функционально обособлен от остальных органов местного самоуправления. Его деятельность не может быть приостановлена, в том числе и в связи с досрочным роспуском учредившей его местной легислатуры.
В состав контрольно-счетного органа обязательно входят его председатель и аппарат (инспекторы и иные штатные работники). Также уставом муниципального образования или учредительным актом местной легислатуры может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя и должности аудиторов контрольно-счетного органа (они входят в перечень муниципальных должностей).

Инспекторы организуют и непосредственно проводят внешний муниципальный финансовый контроль.

Как муниципальные должностные лица председатель контрольно-счетного органа, его заместитель и аудиторы несут ответственность, подчиняются ограничениям и запретам, установленным ФЗ «О противодействии коррупции». Вместе с тем, они имеют ряд государственных гарантий, подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Так, подлежат судебной ответственности клевета либо распространение заведомо ложной информации в отношении этих должностных лиц, попытки воспрепятствовать их профессиональной деятельности либо оказать на нее влияние.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет: полномочия по проверке законности, результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств муниципального образования; проводит финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных нормативно-правовых актов, в т.ч. местных бюджетов и целевых программ; участвует в мероприятиях по предупреждению коррупции в пределах своей компетенции и т.д. Результатами осуществления деятельности контрольно счетным органом являются:

– акты, которые составляются в результате финансовых проверок инспектируемых органов и организаций;

– отчеты и заключения, формируемые в ходе экспертно-аналитической деятельности;

– представления, которые вносятся в проверяемые органы и организации для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах;

– предписания, которые вносятся проверяемым органам и организациям в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению аудиторов контрольных мероприятий. Предписание содержит указание на конкретные допущенные нарушения, а также конкретный срок для его устранения и должно быть исполнено в установленный срок объектом контрольной деятельности.

Если в процессе проверки контрольно-счетным органом муниципального образования усматриваются факты нецелевого расходования бюджетных средств, признаки преступления или коррупционного правонарушения, все материалы незамедлительно передаются в правоохранительные органы.

Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетного органа являются обязательными для проверяемых органов и организаций. Ревизоры в процессе осуществления своих контрольных полномочий имеют право беспрепятственно входить во все помещения объектов проверки, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, архивы, изымать документы и материалы (за исключением органов, чья деятельность составляет государственную тайну), требовать письменных объяснений от руководства проверяемых органов и организаций и т.д.

Особое внимание российским законодателем уделено сотрудничеству контрольно – счетных органов по горизонтали, вертикали и диагонали государственного и муниципального управления. Целями такого взаимодействия является обмен передовым опытом профессиональной деятельности, реализация совместных проектов, совершенствование методологии и методики контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.

Таким образом, сегодня на уровне каждого муниципального образования России действует своя «счетная палата», которая позиционировалась российским законодателем как действенный антикоррупционный механизм. Актуальной и до конца не решенной на уровне каждого субъекта РФ проблемой является конкретизация норм ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в части детализации полномочий субъектов муниципального контроля, стандартизации их деятельности, обеспечения подлинной независимости и неангажированности от проверяемых ими органов и организаций.

В системе местного самоуправления действует также избирательная комиссия. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру местного самоуправления. В задачи избирательной комиссии входит:

– организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

– контроль за соблюдением избирательных прав граждан;

– рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением избирательных прав, по результатам чего принимает мотивированные решения и т.д.

В зависимости от статуса муниципального образования, численность избирательной комиссии варьируется от шести до двенадцати человек. Формируется комиссия представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей (при этом, не менее половины состава комиссии должно быть назначено по предложениям от политических партий и избирательных блоков).

Органы местного самоуправления, как правило, обладают статусом юридического лица что закрепляется в уставе муниципального образования. В обязательном порядке наделяются статусом юридического лица администрация и представительный орган муниципального образования. Их права, обязанности и ответственность идентичны статусу казенных учреждений. Они могут выступать субъектами гражданских правоотношений, в т.ч. истцами и ответчиками в судебных тяжбах.

Важным организационным звеном местного самоуправления является муниципальная служба. Правовое регулирование статуса муниципальных служащих осуществляется в рамках Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»[124]. Несмотря на то, что муниципальная служба не входит в систему государственной службы РФ, ее основные принципы, правовой статус служащих, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения соответствуют аспектам института государственной гражданской службы. Таким образом, муниципальная служба является своего рода продолжением, «заземлением» на уровне местного самоуправления государственной гражданской службы. Это необходимо и оправдано, поскольку миссия государственной и муниципальной службы – обеспечить исполнение полномочий должностных лиц, т.е. процесс реализации публичной власти соответственно на государственном и муниципальном уровнях.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления обеспечивает хозяйственную самостоятельность и независимость муниципального образования, способствует удовлетворению потребностей местного населения.

Право на финансовую автономию муниципальных образований признается Европейской хартией о местном самоуправлении, статья 9 которой гласит, что органы местного самоуправления имеют право на обладание средствами, которыми они могут свободжно распоряжаться при реализации своих функций. Финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным муниципальным образованиям.

ФЗ № 131 устанавливает, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: средства местных бюджетов, муниципальное имущество и имущественные права муниципальных образований.

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет имеет каждое муниципальное образование. Бюджеты поселений, а также бюджет муниципального района в совокупности образуют консолидированный бюджет муниципального образования.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, соблюдая при этом бюджетное и налоговое законодательство.

Алгоритм бюджетного процесса на местном уровне включает 4 фазы:

1. Составление проекта бюджета. Администрация муниципального образования составляет проект местного бюджета на следующий финансовый год и вносит данный проект в местный представительный орган. Обычно непосредственным составителем проекта местного бюджета является финансовое подразделение администрации. Проект бюджета, а также соответствующие материалы (методика формирования бюджета; о предоставлении средств бюджета на возвратной основе; о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год; оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год; об адресных инвестициях на очередной финансовый год и т.д.) вносятся главой администрации в представительный орган муниципального образования в срок до 1 ноября года, предшествующего планируемому.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Представительный орган муниципального образования рассматривает в одном либо нескольких (обычно двух) чтениях и утверждает местный бюджет. При этом, местная легислатура должна приступить к рассмотрению проекта бюджета не позднее чем через 30 дней со времени его внесения администрацией. При рассмотрении бюджета в первом чтении легислатурой утверждаются: доходы бюджета в целом и по группам, подгруппам, статьям классификации доходов бюджетов РФ; общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год; дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета на очередной финансовый год, источники покрытия дефицита бюджета. Во втором чтении представительный орган утверждает: расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов бюджета, принятого в первом чтении; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям, распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета города (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации; группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации); общий объем капитальных и текущих расходов; другие показатели, установленные бюджетным законодательством. После этого проект решения легислатуры о бюджете должен обязательно пройти финансовую экспертизу местного контрольно-счетного органа. После получения всех необходимых положительных заключений бюджет принимается представительным органом муниципального образования с соблюдением всех процедур, обозначенных местным уставом.

3. Исполнение местного бюджета осуществляется финансовыми органами на основе бюджетной росписи – документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями средств бюджета. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств (представительным органом, местной администрацией, ее структурными подразделениями). Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем финансового органа, исполняющего местный бюджет, и направляется для сведения главе муниципального образования, в представительный и контрольный органы муниципального образования.

4. Отчет об исполнении местного бюджета. Данный отчет в форме проекта решения, содержащий информацию об исполнении бюджета за год, квартал, полугодие, девять месяцев текущего года, глава муниципального образования (глава администрации) представляет в местную легислатуру. Данный отчет должен быть представлен в местную легислатуру и контрольно-счетный орган в течение определенного уставом срока и должен быть составлен в строгом соответствии с бюджетной классификацией, которая применялась при его составлении.

Структура местного бюджета включает доходы и расходы муниципального образования в текущем финансовом году.

Доходы местных бюджетов подразделяются на:

1) собственные (доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные трансферты из бюджетов иных уровней; доходы от муниципального имущества; доля прибыли муниципальных предприятий и т.п.);

2) полученные (субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями).

Расходы местных бюджетов подразделяются на:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в соответствии с федеральным и региональным законодательством;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

4) расходы из резервных фондов (проведение восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году) и другие расходы, регламентированные уставом муниципального образования.

Кроме того, в ходе бюджетного планирования применяется классификация расходов на текущие и капитальные.

Одним из ключевых принципов планирования местного бюджета является его сбалансированность, т.е. соответствие доходов и расходов. Однако на практике многие муниципальные образования принимают дефицитные бюджеты. Это происходит потому, что подавляющее большинство муниципальных образований не располагает собственными финансово-экономическими ресурсами, достаточными для обеспечения жизнедеятельности местного населения. Бюджетный кодекс устанавливает нижний предел дефицита местного бюджета, т.е. тот уровень, который минимально необходим для обеспечения реализации прав и свобод жителей муниципального образования. Самостоятельно обеспечить данный уровень, т.е. выйти на бездефицитный бюджет, могут немногое российские муниципальные образования. Донорами, т.е. теми, чьи бюджеты превышают нормативные потребности, являются местные территории, обладающие богатыми природными ресурсами, крупные города с развитым промышленным сектором. Муниципальные образования – доноры перечисляют большую часть своих доходов в региональные и федеральные фонды, что не стимулирует их наращивать собственные источники доходов. Муниципальные образования – реципиенты нуждаются в финансовой поддержке в форме межбюджетных трансфертов. Действующее российское законодательство различает три вида перечислений в бюджеты муниципальных образований: дотации, субвенции и субсидии.

Перечисление дотаций осуществляется из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов. Целью предоставления дотаций является, например, компенсация малоимущим гражданам платы за жилищно-коммунальные услуги.

Субвенция представляет собой вид бюджетного трансферта местным органам власти из регионального бюджета, выделяемого на определенный срок на конкретные цели; подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки. Субвенции поступают муниципальным образованиям субъектам РФ и муниципальным образованиям из Федерального фонда компенсаций. Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ и, соответственно, муниципальными образованиями пропорционально численности населения, потребителей бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг. ФЗ № 131 особенное внимание уделяет контролю за целевым расходованием субвенций муниципальными образованиями, поскольку именно эти виды межбюджетных трансфертов перечисляются бюджеты муниципального образования на реализацию базовых для местного самоуправления социальных функций.

Субсидия – это межбюджетный трансферт, предоставляемый нижестоящему бюджету на финансирование какой-либо конкретной цели на безвозмездной, безвозвратной основе на условиях долевого софинансирования. На сегодняшний день субсидирование муниципальных образований из средств государственного и региональных бюджетов осуществляется весьма активно. Субсидии занимают около четверти в расходах на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Наиболее распространенными целями субсидирования муниципальных образований являются: реализация национальных проектов, федеральных целевых программ, расходование средств из федеральных фондов.

Число видов (целей) предоставления субсидий местным бюджетам в субъектах РФ разнится от 10–15 до нескольких десятков. Сами цели также весьма разнообразны. Субсидии стали действенным инструментом транспонирования федеральных задач с регионального на муниципальный уровень. Для того, чтобы получить субсидию из соответствующего бюджета, муниципальные образования должны соответствовать критериям предоставления субсидий (например, при распределении субсидий на реализацию инвестиционных проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, оценивается соотношение планируемого к вводу жилья с объемом запрашиваемой субсидии).

По итогам освоения субсидии муниципальное образование представляет отчетность по установленной контролером форме. Критериями оценки эффективности освоения субсидии могут быть: законность расходования средств, наличие софинансирования из местных бюджетов, целевое расходование бюджетных средств, результаты работы муниципальных образований.

Межбюджетные трансферты составляют львиную долю доходов муниципальных бюджетов. Иные источники доходов существенно варьируются в зависимости от уровня и ресурсов муниципального образования.

Так, местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми актами парламентов субъектов РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются только Налоговым кодексом РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Перечень местных налогов включает: земельный налог (его размер определяется исходя из кадастровой стоимости земельного участка) и налог на имущество физических лиц (его размер определяется исходя из инвентаризационной стоимости, находящейся на праве собственности). К местным сборам относятся: лицензионные сборы за право торговли винно-водочными изделиями, за право проведения местных аукционов и т.д.; целевые сборы с граждан и организаций, предприятий и учреждений; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики и т.п.

Муниципальная собственность (земельные участки, движимое и недвижимое имущество, находящееся на балансе муниципального образования) по большей части, сконцентрирована на уровне муниципальных районов, городских округов. Это в основном:

– объекты, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения муниципального образования, удовлетворения потребностей населения и муниципального хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, системы водоснабжения и энергообеспечения, дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные ископаемые, имеющие общемуниципальное значение);

-объекты социально-культурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и инвалидов, больницы и поликлиники, спортивные сооружения общегородского значения, здания, используемые для нужд управления городом);

– объекты муниципального городского жилого фонда.

В настоящее время муниципальная собственность, за исключением земельной, зачастую является не доходным источником муниципального образования, а главным объектом его расходов. Это обусловлено двумя факторами: переход жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость еще далеко не завершен, а большинство объектов культурно-досугового назначения (местные клубы, дворцы культуры, спортивные комплексы и т.д.), находившихся в советский период в собственности крупных промышленных предприятий, требует не просто текущего, а капитального ремонта и реконструкции.

Современные исследователи признают, что политика бюджетного выравнивания, хотя и сглаживает территориальные различия, в перспективе снижает результативность муниципального управления. «Низкая собираемость [собственных – Ю.Г.] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно»[125].Альтернативой политике выравнивания служит фискальная автономия.Она более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков, «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам»[126].

В мировой практике именно местные, локальные формы гражданского участия признаются наивысшим критерием демократии и одновременно мощнейшим фактором ее развития.

Древнейшие способы участия граждан в управлении местными делами демонстрирует полисная демократия, реализованная в Афинах. Следует отметить, что грек, обладавший статусом гражданина, был не просто вправе, но и обязан участвовать в управлении делами полиса. В противном случае его ожидало общественное порицание или даже изгнание из общины. Укрупнение государств, количественный рост аппарата управления неизбежно приводили к дистанциированию власти от общественности, выхолащиванию форм подлинного гражданского участия на государственном уровне. Вот почему в современных демократически развитых странах именно местное самоуправление становится едва ли не единственной ареной для реализации политических прав граждан, где можно и нужно добиваться конкретных результатов в ходе непосредственного, непрерывного, рабочего взаимодействия с властью.

Действующее российское законодательство предусматривает 11 форм непосредственного участия местного населения в решении вопросов местного значения: местный референдум; муниципальные выборы; голосованию по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; собрание делегатов граждан (конференция); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления. Помимо указанных, могут быть реализованы и иные формы гражданского участия, в случае если они не противоречат действующему федеральному и региональному законодательству и основаны на принципах законности и добровольности.

Местный референдум проводится на территории муниципального образования либо его части с целью решения вопросов местного значения непосредственного населением.

Решение о назначении местного референдума принимает представительный орган муниципального образования по инициативе граждан муниципального образования, избирательных либо иных общественных объединений, имеющих право участвовать в выборах и (или) референдумах а также по совместной инициативе местного парламента и главы муниципального образования.

Граждане либо общественные объединения должны собрать в поддержку своей инициативы подписи от жителей данного муниципального образования в количестве, установленном профильным региональным законом, но не менее 5% от численности местного населения.

Местная легислатура назначает дату проведения референдума не позднее месяца со дна поступления соответствующих документов о проведении референдума. В случае если референдум не назначен в течение месяца, инициаторы его проведения, а также органы власти, избирательная комиссия субъекта РФ либо прокурор субъекта РФ вправе обратиться в суд. Тогда дата референдума назначается судом.

Референдум проводится соответствующим органом (обычно муниципальной либо региональной избирательной комиссией), на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления местных жителей, обладающих избирательным правом, при тайном голосовании. Решение, принятое на местном референдуме, обязательно публикуется (обнародуется), не нуждается ни в чьем одобрении и подлежит обязательному исполнению на соответствующей территории. При этом органы местного самоуправления обязаны организовать исполнение народной воли.

Вместе с тем, результаты референдума (как и само решение о его проведении) имеют право обжаловать в суд граждане, органы местного самоуправления, прокурор и иные уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Муниципальные выборыпроводятся в целях избрания членов местной легислатуры, а также главы и иных должностных лиц муниципального образования.

Основы механизма подготовки, организации и проведения выборов, порядок подсчета голосов и подведения итогов избирательной кампании, а также гарантии избирательного права граждан устанавливаются профильным законодательством[127]. Однако вид избирательных систем, которые могут применяться на муниципальных выборах, а также порядок их применения устанавливаются профильным региональным законодательством. В свою очередь, каждое муниципальное образование в рамках правил, установленных субъектом РФ, выбирает понравившийся ей тип избирательной системы.

Вместе с тем, свобода выбора муниципальным образованием избирательной системы не безгранична.

Для муниципальных районов и городских округов с численностью депутатов местного представительного органа не более 20 человек, не менее половины местных парламентариев должны избираться по пропорциональной избирательной системе от политических партий. Такого ограничения не существует на уровне городских и сельских поселений с численностью менее 3000 человек, а также тех муниципальных образований, численность депутатов которых не превышает 15 человек.

В то же время, как уже указывалось в данной части учебника, действующее законодательство запрещает применять институт отзыва депутата, в случае если хотя бы часть членов местного представительного органа избирается по спискам. Все это существенно ограничивает область применения процедуры отзыва депутата, поскольку в Российской Федерации на сегодняшний день не существует представительных органов местного самоуправления, полностью сформированных из депутатов – одномандатников.

Сход граждан является альтернативой деятельности представительного органа местного самоуправления на территории небольших поселений, населенных пунктов, межселенных территорий численностью не более 100 человек. В ведении схода граждан находятся вопросы исключительной компетенции местной легислатуры. Сход правомочен при участии в нем не менее половины местного населения, обладающего избирательным правом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало не менее половины пришедших граждан. Созывается сход главой муниципального образования либо по инициативе местного населения численностью не более 10 человек. Решения, принятые на сходе граждан, обязательно публикуются (обнародуются) и подлежат исполнению органами местного самоуправления.

Как свидетельствует региональная статистика, по состоянию на 1.01.2021г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан в 120 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 46 таких муниципальных образований расположены в Республике Татарстан, 33 – в Дальневосточном федеральном округе, 25 – в Сибирском федеральном округе[128].

Правотворческая инициатива– это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления. С такой инициативой может выступать группа граждан, минимальная численность которой устанавливается решением местной легислатуры и не должна превышать 3% от числа местных жителей, обладающих избирательным правом. Механизм реализации правотворческой инициативы граждан устанавливается специальным актом местной легислатуры, а в случае отсутствия такого акта – ФЗ № 131. Проект внесенного гражданами муниципального правового акта должен быть обязательно рассмотрен органом местной власти в течение не более 3 месяцев со дня внесения. Принятое по результатам рассмотрения акта решение должно быть в обязательном порядке письменно доведено до сведения инициативной группы граждан. Последним, в свою очередь, обязательно предоставляется возможность изложить свою позицию в ходе рассмотрения акта.

Территориальное общественное самоуправление (далее по тексту: ТОС) – это способ и форма самоорганизации граждан по месту жительства для осуществления своих инициатив по решению вопросов местного значения на части территории муниципального образования: подъезд. Такими территориями могут быть: многоквартирный жилой домгруппа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

ТОС имеет свой устав и может являться негосударственной некоммерческой организацией.

Для регистрации ТОС, необходимо обратиться в местную администрацию, собрать соответствующие документы, подготовить проект устава. Устав регистрирует уполномоченный на то орган местного самоуправления (обычно это администрация муниципального образования). Местная легислатура устанавливает границы осуществления ТОС.

Самоуправление на части территории муниципального образования реализуется либо путем проведения сходов, конференций граждан, либо путем учреждения специальных органов, которые избираются гражданами.

Собрание граждан правомочно, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет.

Конференция граждан правомочна, если в ней участвуют не менее двух третей делегатов, избранных на общем собрании граждан.

Собрания и конференции являются высшими органами ТОС и реализуют полномочия, касающиеся: принятия устава ТОС, внесения в него изменений и дополнений; избрания органов ТОС и установления их структуры, рассмотрения и утверждения отчетов об их деятельности; определения основных направлений деятельности ТОС.

В компетенцию органов ТОС включается:

1) представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории, удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан. Решать данные вопросы ТОС вправе, лишь имея статус юридических лиц, путем как привлечения средств местных жителей, так и заключения договоров с органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов. Такие законотворческие инициативы подлежат обязательному рассмотрению соответствующими муниципальными органами.

ФЗ № 131 устанавливает перечень обязательных разделов устава ТОС, запрещая органам местного самоуправления устанавливать дополнительные требования к содержанию устава. В то же время, порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования либо нормативными правовыми актами местной легислатуры.

По оценкам современных исследователей, эффективность ТОС в современной России зависит от многих факторов, таких как: наличие статуса юридического лица, сфера деятельности, активность местных жителей, финансовая и материально-техническая независимость от местной администрации, юридическая грамотность и гражданственность органов ТОС. Особенно активны ТОС, например, в Волгоградской и Ростовской областях, где проводятся ежегодные выставки гражданских инициатив, учреждаются региональные премии наиболее успешных органов самоуправления в различных сферах общественной самодеятельности. Вместе с тем, в ряде крупных городов России создание ТОС может блокироваться либо фальсифицироваться местной администрацией. Столь «пестрая» практика свидетельствует о необходимости дальнейшей нормативно-правовой регламентации института ТОС на региональном и местном уровнях.

Публичные слушания – это организация участия населения в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проводят публичные слушания глава местной администрации, представительный орган местного самоуправления либо местные жители.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования и проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки, планировки территорий и проекты межевания территорий, правил благоустройства территорий, а также иные смежные вопросы.

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

В случаях, когда устав муниципального образования корректируется в части вопросов местного значения и полномочий по их решению в результате изменения Конституции РФ или федерального законодательства, проведение публичных слушаний не требуется.

Механизм организации и проведения публичных слушаний регламентируется уставом муниципального образования либо соответствующим актом местной легислатуры, однако, он в любом случае должен предусматривать процедуру заблаговременного оповещения местных жителей о месте и времени проведения слушаний, иные меры по обеспечению участия жителей в слушаниях.

В российской практике слушания являются сравнительно молодым публичным институтом, реализация которого варьируется в зависимости от региональных традиций. Например, в г. Новосибирске практикуется единовременное приглашение общественных деятелей — руководителей некоммерческих организаций, ТОСов и ТСЖ и представление им проекта нормативного акта. В ряде регионов (Г. Смоленск, Красноярск, Северодвинск и др.) создается общественная палата из представителей некоммерческих организаций, которая и проводит тематические общественные слушания. Признанной формой публичных слушаний за рубежом является жюри граждан (широко практикуется в США, Великобритании, Японии, ФРГ, Израиле, Польше). Это процедура привлечения обычных людей к разработке и принятию решений органами местного самоуправления. Гражданское жюри формируется из местного населения по процедуре репрезентативной выборки. Оно в течение нескольких дней изучает существо дела по материалам, представленным экспертами, разрабатывает и обсуждает альтернативы решения, а затем выносит вердикт с рекомендациями и пояснениями. Решение жюри официально оглашается и публикуется.

Собрание и конференция граждан – возможные формы информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления ТОС.

Собрание правомочно принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также выбирать конференцию, т.е. своих представителей для взаимодействия с органами местной власти. В случае формирования ТОС на части территории муниципального образования, собрание и конференция граждан осуществляют и иные функции, прописанные в уставе ТОС. Принятые обращения в обязательном порядке должны быть рассмотрены соответствующими местными органами власти с направлением письменного мотивированного ответа. Итоги собрания граждан подлежат обязательному официальному опубликованию.

Результативность собрания граждан как института прямой демократии во многом зависит от степени регламентации данного способа самоорганизации в уставе муниципального образования.

Важной и, к сожалению, пока не распространенной формой непосредственной демократии в России является опрос граждан. Он проводится на всей территории муниципального образования или на ее части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений местной и государственной власти. В опросе могут участвовать все жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

В случае если тема опроса касается вопросов местного значения, опрос проводится по инициативе местной легислатуры; когда речь идет об учете мнения граждан при реализации права собственности на земли регионального и межрегионального значения, опрос проводится парламентом субъекта РФ. Финансирование на подготовку и проведение опроса граждан осуществляется из средств бюджета инициатора мероприятия.

Решение о проведении опроса, а также о его цели, принимается местным представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования. Данное решение должно содержать: дату и сроки проведения опроса; формулировку предлагаемых вопросов; методику проведения опроса; форму опросного листа; сведения о минимальной численности жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть осведомлены о мероприятии не позднее, чем за 10 дней до его проведения.

Опрос граждан – новый для России элемент первичной демократии, который позиционирован в законодательстве как социологический инструмент выяснения позиции местных жителей по конкретному вопросу. При этом опрос отделен от консультативного голосования (собрание или конференция граждан) как по методам, так и по результатам.

Важным и наиболее распространенным на практике муниципального самоуправления методом гражданского участия является работа с индивидуальными и коллективными обращениями граждан. Порядок и сроки работы с обращениями граждан определены профильным Федеральным законом[129]. Обращения от граждан и их организаций поступают в приемную местной администрации и далее направляются соответствующему специалисту либо должностному лицу муниципального образования. Последние в установленные сроки должны дать мотивированный ответ в письменной форме, а также принять в случае необходимости определенные меры. Письменное обращение должно обязательно иметь необходимые реквизиты (адрес, ФИО обратившегося, а также существо обращения), в противном случае оно рассматриваться не будет. Устные обращения граждан рассматриваются в ходе личного приема сотрудниками администрации либо представительного органа муниципального образования в соответствии с утвержденным графиком. Помимо личного приема граждан и работы с письменными обращениями, органы местного самоуправления активно налаживают с местными жителями взаимодействие по сети Internet, организуя сайты либо порталы администраций муниципального образования, которые содержат полезную информацию, сведения о проводимых мероприятиях, располагают электронными приемными граждан и удобными интерфейсами для проведения тематических опросов местных жителей. На сегодняшний день работа с обращениями граждан является самым эффективным каналом взаимодействия местных органов власти с общественностью. Она регламентирована и даже стандартизирована не только на уровне муниципальных районов и городских округов, но и на уровне многих поселений.

Российский законодатель подчеркивает, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления. Стремление как можно более полно реализовать данную установку составляет смысл и предназначение государственной и местной власти в современной России.

Вопросы и задания для самоконтроля.

1. Охарактеризуйте смысл и значение европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. для европейских государств и России.

2. Как определяет сущность местного самоуправления Конституция РФ? Раскройте конституционные основы местного самоуправления в России.

3. Каковы основные принципы местного самоуправления в России в соответствии с ФЗ №131?

4. Дайте сравнительную характеристику англосаксонской, континентальной, смешанной и советской моделей местного самоуправления. Какой модели соответствует более всего российская практика местного самоуправления?

5. Какие виды муниципальных образований существуют в России?

6. Какова компетенция поселений, муниципальных районов и городских округов?

7. Каковы обязательные элементы структуры местного самоуправления в России?

8. Укажите основные модели организации местного самоуправления в Российской Федерации.

9. Раскройте статус, порядок формирования, исключительную компетенцию и ответственность: главы, представительного, исполнительно-распорядительного и контрольно-счетного органов муниципального образования.

10. Что такое «местный бюджет», какова его структура (по доходам и расходам)?

11. Перечислите основные стадии бюджетного процесса в России и раскройте их содержание.

12. Какие виды межбюджетных трансфертов в местные бюджеты вы знаете?

13. В чем заключается смысл и критика политики бюджетного выравнивания, проводимой в современной России?

14. Каков смысл и значение непосредственного участия граждан в местном самоуправлении современным государством?

15. Перечислите известные вам формы непосредственного участия граждан России в местном самоуправлении и раскройте их содержание.

Автономия (от греч. autos – сам, nomos – закон) – самоуправление, самостоятельное решение собственных дел. Применительно к государству говорят о территориальной а. – праве, способности и возможности частей государства самостоятельно реализовывать определенные полномочия по управлению на своей территории. Территориальная а. существует как в авторитарных, так и в федеративных формах государственного устройства.

Автономия административная –право субъекта а. самостоятельно решать вопросы в рамках своей компетенции и прав, делегированных им уполномоченными государственными органами.

Автономия политическая –право субъекта а. на самостоятельное учреждение и осуществление выборной власти.

Агрегация общественных интересов(лат. aggregatio — накопление) — согласование, интеграция политическими партиями разнородных интересов, требований, предъявляемых к общественно-политическому строю индивидами и социальными группами. Основными механизмами агрегации интересов являются: партон-клиентские связи (в экономически неразвитых государствах); закрытые политические элиты (в авторитарных государствах); политические партии (в демократически развитых странах).

Административное управление – практическая деятельность государственных органов и госслужащих по обеспечению государственной политики; технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в системе государственного управления.

Бифуркация –смена установившегося режима работы системы; точка, при переходе через которую система разрушается, теряя свои сущностные свойства.

Артикуляция общественных интересов– (лат. articulo — расчленяю) — выявление группами интересов, общественными организациями и политическими партиями требований индивидов и социальных групп, предъявляемых к общественно-политическому строю. Термин введен в научный оборот классиком теории политических систем Г. Алмондом.

Бюрократия (от фр. bureau – канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных учреждений и греч. kratos – власть, господство) – способ и форма организации государственного управления, при котором все дела сосредоточены в руках вертикально интегрированной исполнительно-распорядительной власти.

Внутригородская территория города федерального значения– часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Государственная власть –официально установленное, юридически закрепленное право, возможность и способность субъекта воздействовать на объект государственного управления.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Государственная безопасность –категория, характеризующая уровень защищенности государства от внешних и внутренних угроз. Объектами госбезопасносности являются: государственный и общественный строй, территориальная неприкосновенность и независимость государства; подрывная деятельность разведывательных и иных агентов враждебных стран, а также внутренних противников существующего государственногостроя. Государственная безопасность является частью национальной безопасности.

Государственная политика– целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер с привлечением институтов гражданского общества.

Государственная/муниципальная услуга – услуга из официально утвержденного реестра государственных/муниципальных услуг, предоставляемая неопределенному кругу потребителей за счет средств соответствующего бюджета либо на возмездной основе, порядок и процедуры предоставления которой излагаются в соответствующем регламенте.

Государственное управление– целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие политических и административных субъектов на общественные явления, процессы и отношения.

Государственный аппарат –система государственных органов, государственных учреждений и организаций, которые осуществляют управление обществом при помощи различных форм, методов и технологий воздействия.

Государственный / муниципальный менеджмент – обоснованная теорией «New public management» концепция и практика государственного управления, основополагающим принципом которой является ориентация работы государственных органов и учреждений на эффективное и результативное удовлетворение общественных потребностей.

Государственный орган (англ, state body, греч. organon – орудие, инструмент) – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).
Государственный служащий – гражданин соответствующего государства, профессионально исполняющий (либо обеспечивающий исполнение) отдельных государственных полномочий за денежное вознаграждение из средств государственного бюджета.

Государствоведение – комплексное научное знание о государстве, которое возникло и развивалась в России в рамках государственно-юридической школы и историографии, преподавалось в высших учебных заведениях Российской Империи XIX – нач. XX вв. Становление государствоведения связано с именами видных русских историков, философов и юристов, таких как: А.Д. Градовский, К.Д. Кавелин, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов. В настоящее время государствоведение преподается как пропедевтическая дисциплина в высших учебных заведениях, готовящих специалистов в сфере государственного и муниципального управления.

Гражданское общество – система жизнедеятельности общества, автономная по отношению к государственной власти и взаимодействующая с ней по поводу выражения, защиты и регулирования частных интересов граждан.

Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Закон о поправках в Конституцию РФпринимается в случае, если необходимо изменить ту или иную норму Основного закона (кроме глав 1, 2 и 9, которые не могут быть изменены), принимается по процедуре конституционных законов, а затем подлежит одобрению не менее чем двумя третями парламентов субъектов РФ.

Кейнсианство – альтернативная монетаризму научная концепция и практическая стратегия экономической политики государства, возникшая как реакция экономической науки в ответ на Великую депрессию США (1930-е гг.). Кейнсианцы выступают за вмешательство государства в национальную экономику, воздействуя на общественный спрос путем снижения денежной массы, стимулирования инвестиций (регулирование ставки процента).

Кибернетика–наука об общих принципах и закономерностях управления и передачи информации в механических, биологических и социальных системах.

Клиентелизм(в государственном управлении) – система и режим взаимодействия руководителя и подчиненного, при которой преобладают отношения личностного характера (патрон-клиент), все же иные нормы и регуляторы служебных отношений приобретают формальный характер.

Менеджмент(от англ. to manage)– функциональное управление в бизнес секторе, которое осуществляется наемным профессионалом и имеет целью максимизацию экономической прибыли. В теории управления наряду с менеджментом принято различать стратегическое руководство(от англ. – executive), которое осуществляется на высшем уровне, обычно собственниками предприятия, с целью общего развития организации, а также и непосредственное управление небольшим коллективом людей (от англ. – supervision), которое осуществляет бригадир или начальник отдела.

Местное самоуправление –форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Монетаризм –экономическое учение и стратегия управления государственной экономикой, согласно которой ведущую роль в национальной экономике играет количество денег в обращении, а также связь между денежной и товарной массой. Главными способами воздействия на экономику монетаристы считают установление курса национальной валюты и регулирование денежной эмиссии.

Мультикультурализм – научная концепция и государственная политика, направленная на развитие в отдельной стране и мире в целом, культурных различий. В мультикультурном государстве за этническими и культурными группами признаются права управлять обучением своих членов, выражать политическую оценку и т.д.

Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Национальное государство, или государство-нация(англ. national-state) – сочетание особой политической формы национально-территориального суверенитета и культурной (языковой либо религиозной) однородности какой-либо общности.

Негосударственные некоммерческие организации –независимые от власти структуры, созданные по инициативе граждан для выражения их позиции и удовлетворения нематериальных потребностей, основанные на принципах общности интересов, добровольности, самоорганизации, саморегулирования, не преследующие извлечение экономической прибыли в качестве основной цели деятельности.

Органы местного самоуправления– избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Патернализм в политике – доктрина и форма взаимоотношений государства и общества, характеризующаяся «отеческой» опекой государства над своими подданными по образцу построения взаимоотношений внутри патриархальной фамилии (семьи).

Политическая партия – общественная организация граждан, выражающая интересы определенных социальных слоев и групп, официально созданная для борьбы за власть.

Политическая система –комплекс политических институтов (государство, партии, общественно-политические организации), которые взаимосвязаны и взаимодействуют по поводу распределения, борьбы, реализации политической власти. Политическая система организуется на единой нормативно-ценностной основе.

Политический режим –совокупность методов, приёмов и форм осуществления политических отношений в обществе, то есть способ функционирования его политической системы.

Поселение – городское или сельское поселение.

Постмодернизм (в социально-политической сфере) – парадигма мышления, стиль и образ жизнедеятельности, который активно развивается со второй половины XXв. в качестве альтернативы классицизму. Принципами постмодернизма являются: восприятие мира как хаоса, негативизм по отношению к теоретическим обобщающим конструкциям, полицентризм в политике, экономике и культуре, отрицание рационалистической европейской парадигмы мышления и управления.

Публичное управление – вид социально-политического воздействия, предполагающий: а) участие граждан в формировании органов управления; б) непосредственное и системное взаимодействие общества и государства при разработке и реализации политических решений; в) эффективные механизмы политической ответственности должностных лиц и высших чиновников.

Регион – относительно целостное территориальное образование, которое отличается от других единиц совокупностью естественных и (или) исторически сложившихся, относительно устойчивых экономико-географических, политических, национальных, этнических, культурных и иных особенностей.

Ротация – циклическое, постоянное обновление состава персонала организации путем перемещения сотрудников внутри организации на различные должности соответствующего уровня.

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Синергетика –междициплинарный научный подход, изучающий поведение сложных нелинейных неравновесных систем, которые обладают потенциалом самоорганизации

Система государственного и муниципального управления –интегративная совокупность органов, институтов и должностных лиц государственной власти и управления, органов местного самоуправления, взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом и с окружающей средой.

Структура государственного управления –совокупность органов государственного управления, государственных организаций и учреждений и взаимосвязей между ними, обусловленная общественно-политической целью и функциональной ролью и содержанием государственного управления в данном обществе.

Суверенитет(от фр. souveraineté — верховная власть, господство) – свободное, не зависимое от каких-либо внешних сил осуществление власти на данной территории.

Федерализм – система взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти, предполагающая статус политической автономии частей государства, включая нормативно-правовой, экономический, социальный, культурный аспекты.

Федеральный закон – нормативный акт российского парламента, который принимается простым большинством голосов по широкому спектру вопросов (закон о пчеловодстве, о социальном страховании и т.д.)

Федеральный конституционный закон – нормативный акт парламента, который конкретизирует определенные положения Конституции РФ (закон о Прокуратуре РФ, о Правительстве РФ, о референдуме и т.д.), принимается квалифицированным большинством голосов палат парламента.

Флуктуация –отклонение системы от наиболее вероятного состояния, причём вероятность этого отклонения ничтожно мала. Выделяют слабую и сильную флуктуацию в зависимости от степени отклонения системы от своей траектории.

Форма государственного устройства –комплексная характеристика национальной государственности, включающая:

1) форму правления,т.е. систему организации высших органов государственной власти, порядок их формирования и компетенцию, а также способ взаимодействия между ними (монархия и республика);

2) форму политико-территориального устройства,т.е. способ распределения государственной власти по вертикали управления (унитарное и федеративное государство);

3) политический режим,т.е. характер функционирования политической системы данного государства (тоталитаризм, авторитаризм демократия).

Функция государственного управления– вид целенаправленного, организующе-регулирующего воздействия государственных органов и должностных лиц на общество и его подсистемы, имеющий непрерывный пространственно-временной характер.

Цикл государственной политики – последовательность действий институтов государственной власти и управления, включающая: инициирование государственной политики (1); разработку и легитимацию политики (2); реализация и мониторинг государственной политики (3); оценку государственной политики и ее корректировку (4).

Экономический бихевиоризм – теория социально-психологических основ поведения, распространенная в 20-х гг. XXв. В соответствии с данной концепцией, поведение рационального потребителя (а не его сознание) служит основой его жизнедеятельности.

[1] Ключевский, В.О. О государственности в России. М.: «Мысль», – 2003.

[2] См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология – наука о власти. – М.: Магистр, 2002.

[3] Кистяковский Б. А. В защиту права. — Вехи. Сб. статей о русской интеллигенции. М., 1909, с. 136.

[4] Калашников, С.В. Функциональная теория социального государства. – М.: Экономика, 2002г.

[5] См.: Ахиезер, А.С., Ильин, В.В. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. – М.: МГУ, 1997г.

[6] См.: Платон. Государство. Сочинения в 3 т. Т.3.Ч.1.– М.: Мысль, 1971.

[7] См.: Аристотель. Политика. Сочинения в 4 т. Т.3. Ч.2.– М.: Мысль, 1972.

[8] См.: Законы Ману. – М.: Наука- Ладомир, 1992.

[9] См.: Конфуций. Луньюй. Древнекитайская философия: Собрание текстов в 2-х томах. Т.1. – М.: Мысль, 1972; Книга правителя области Шан. – М., 1968.

[10] См.: Коран. – М.: МП Миф, 1991.

[11] См.: Политическая мысль Средневековья. // История политических учений. Вып. 1 / под ред. проф. О.В. Мартышина. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: Юристъ, 1996. – с. 64 – 66.

[12] Там же. – с. 68 – 73.

[13] Макиавелли Н. Государь. – М.: Планета, 1990.

[14] Вольтер. Философские письма. М.: Правда, 1972 .

[15] Д. Дидро. Сон Д’Аламбера. – М., Правда, 1972; Мысли об объяснении природы. – М.: Правда, 1972.

[16] См.: Ж. Боден. Шесть книг о государстве. – М.: Правда, 1971.

[17] См.: Гоббс Т. Левиафан. Сочинения в 2-х томах. Т.2 – М., 1989.

[18] См.: Спиноза Б. Богословско – политический трактат. – М., 1935.

[19] См.: Берк Э. Размышления о революции во Франции и заседаниях некоторых обществ в Лондоне, относящихся к этому событию. Сокр. пер. – М.,1993.

[20] См.: Местр Ж. Рассуждение о суверенитете. Антология мировой политической мысли. – М.: Мысль, 1996. – с. 332 – 333.

[21] См.: Бональд Л. Теория политической и религиозной власти в гражданском обществе // Антология мировой политической мысли. – М.: Мысль, 1996. – с. 336 – 337.

[22] См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. – М. 1990.

[23] См.: Бентам И. Принципы законодательства. – Избранные сочинения Иеремии Бентама. – М.: Правда, 1972.

[24] См.: Розов Н.Н. Синодальный список сочинений Илариона русского писателя IХ в. – Phara: Slavia, 1963.

[25] См.: Повесть временных лет. – М.-Л.: Акад. наук СССР, 1932.

[26] См.: Слово Даниила Заточника по редакциям XII и XIIIвв. И их переделкам. – Л.: Акад. наук СССР, 1932.

[27] См.: Иосиф Волоцкий. Послания Иосифа Волоцкого. – М. – Л.: Акад. наук СССР (Ленинградское отделение), 1959.

[28] См.: Переписка Ивана Грозного с Андреем Курбским. – Л.: Наука (Ленинградское отделение), 1979.

[29] См.: Крижанич Ю. Политика. – М.: Наука. 1965.

[30] См.: Симеон Полоцкий. Жезл правления. – Избранные сочинения. – М.: Изд-во Акад. наук СССР. 1953.

[31] См.: Прокопович Ф. Правда воли монаршей. – Сочинения. – М. – Л.: Изд –во Акад. наук СССР, 1961.

[32] См.: Татищев В.Н. Произвольное и согласное рассуждение и мнение собравшегося шляхтства русского о правлении государственном. Избранные произведения. – Л.: 1979.

[33] См.: Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве и другие сочинения. – М.: Изд-во Акад. наук СССР, 1951.

[34] См.: Екатерина II, императрица. Наказ императрицы Екатерины II, данный Комиссии о сочинении проекта нового Уложения. – СПб.: Изд. Акад. наук, 1907.

[35] См.: Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском общениях. – М.: Наука, 1991.

[36] См.: Уваров С.С. Журнал министерства народного просвещения. 1834. // Антология мировой политической мыли. В 5 т. Т.3 / Нац. общ. – науч. фонд Акад. полит. науки. Ред. – науч. совет; пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997.- с. 679 – 682.

[37] См.: Неволин К.А. Энциклопедия законоведения. – Пол. собр. соч., т.1, 2. – СПб., 1990.

[38] См.: Локк Дж. Два трактата о правлении. Соч. Т.3.- М., 1988.

[39] См.: Гроций Г. О праве войны и мира. – М., 1956.

[40] См.: Руссо Ж.-Ж. Рассуждение о происхождении и основаниях неравенства между людьми. – Трактаты. М. 1990г.

[41] См.: Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 2. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. Науки. Ред. –науч. Совет; пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997. – с. 512 – 513, 522.

[42] Там же. – с. 528.

[43] Маркс К. К критике гегелевской философии права. Введение; Маркс К. и Энгельс Ф. Манифест коммунистической партии. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 3. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. Науки. Ред. –науч. Совет; пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997.– с.625 – 637.

[44] Политология. Краткий словарь. – Ростов н/Д: Феникс, 2001г. – с. 65.

[45] См.: Антология мировой политической мысли. В 5 т. т. 3. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. науки. Ред. –науч. совет; пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997. – с. 245 – 248.

[46] См.: Руссо Ж.-Ж. Общественный договор или принципы политического права. – Трактаты. – М., 1990.

[47] См.: Томас Джефферсон о демократии. – СПб, 1992.

[48] Там же.

[49] См.: Токвиль А. Демократия в Америке. – М.: «Прогресс», 1994.

[50] См.: Милль Дж. Ст. Утилитаризм. О свободе. – СПб, 1990.

[51] См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. – Избранные произведения. – М. 1956.

[52] См.: Кант И. Метафизика нравов. Ч. 2. Метафизические начала учения о праве. – Соч. т 4, 2. – М. 1965.

[53] См.: Гегель Г.В. Ф. Философия права. – М., 1990.

[54] См.: Монтескье Ш.Л. О духе законов. Избранные произведения.- М., 1956.

[55] См.: Политическая энциклопедия. В 2-х т. Т. 2 / Нац. обществ. – науч. фонд; рук. проекта Г.Ю.Семигин; науч.-ред. совет; ред. совета Г.Ю. Семигин. – М.: Мысль, 1999. – с. 172 – 173.

[56] См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. // Антология мировой политической мысли. В 5-ти т. Т. 4. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. науки; ред. –науч. совет: пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997. – с. 807 – 816.

[57] См.: П. И. Новгородцев. Общественный идеал в свете современных исканий. Речь на торжественном заседании Психологического общества 21.03.1910г. // Антология мировой политической мысли. В 5-ти т. Т. 4. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. науки; ред. –науч. совет: пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997.– с. 412 – 413.

[58] См.: Л.И. Петражицкий. Очерки философии права; Введение в изучение права и нравственности. // Антология мировой политической мысли. В 5-ти т. Т. 4. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. науки; ред. –науч. совет: пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997. – с. 423 – 425, 426.

[59]См.: Гессен С.И. Проблемы правового социализма // Антология мировой политической мысли. В 5-ти т. Т. 4. / Нац. общ.-науч. фонд Акад. полит. науки; ред. –науч. совет: пред. совета Г.Ю. Семигин и др. – М.: Мысль, 1997.– с.737 – 743.

[60] Политическая энциклопедия. В 2 т. т. 2 / Нац. Обществ.-науч. Фонд; рук. Проекта Г.Ю, Семигин; Науч. – ред. Совет. предс. Совета Г.Ю. Семигин. М.: Мысль, 1999г. – с. 235 – 236.

[61] Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002г.

[62]Политическая энциклопедия. В 2-х т. Т. 2 / Нац. обществ.-науч. фонд; рук. проекта Г.Ю. Семигин; науч. – ред. совет; предс. совета Г.Ю. Семигин. – М.: Мысль, 1999. – с.337.

[63] Цит. по: Левин И. Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полис – 1996. №5. – с. 115.

[64] См.: Петренко К. Общественные организации в России? // Поговорим о гражданском обществе. – М., 2001; Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Полис – 2002. №1 – с. 28 – 34.

[65] См.: А.И. Солженицын. Как нам обустроить Россию. – М., 1997.

[66] См.: Шпенглер. Закат Европы. – М.: Правда, 1993; Гелнер Э. Условия свободы: Перспективы развития гражданского общества. – М.: 1998; Бауман З. Индивидуализированное сообщество. – М.: 2001.

[67] См.: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. Институт МЭиМО РАН. – М.: Эдиториал УРСС, 1998; Перегудов С. Гражданское общество в политическом измерении. – М.: «МэиМО», 1995. № 12; Чешков М.А. Развивающиеся страны и посттоталитарная Россия. – М., 1994.; М. Гефтер, Г. Дилигенский. Российские архетипы и современность // «Сегодня». 7 апр. 1995 года. – с. 5.

[68] Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды // Полис. – 2007.- № 1.

[69] Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В. Публичная политика в России: политический миф или реальность? // Вестник университета. ГУУ. – М.: ГУУ, 2021. – № 22. – С. 75.

[70] См.: Evfluation of public sector reform, consepts and practice in international perspectives / Wollman Helmut. – Edvard Elgar, 2003. (сборник переведен сотрудниками института проблем государственного управления ГУ ВШЭ).

[71] См.: Wollman Helmut Evaluation and public sector reform in Germany: leaps and lags.

[72] См.: Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост // Экономическая социология.. Т. 7. № 1. 2006- С. 38—61.

[73] Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. пособие / М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. – с. 438.

[74] A desine tool for evaluations.- Vol. 4-1 . 1998. – p.22.

[75] Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. – М.: ГУ-ВШЭ, 2006. – с. 6 – 8.

[76] См.: A desine tool for evaluations.- Vol. 4-1 . 1998.

[77] См.: Cultural cods: who holds the key? – Vol. 5(1), 1999.

[78] Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. пособие / М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. – с. 437 – 438.

[79] Алексис Токвиль. Демократия в Америке. – М.: Политика, 2006.

[80] Цит. по: Любимов Н. А. Михаил Никифорович Катков и его историческая заслуга: По документам и личным воспоминаниям Н. А. Любимова. — М.: Книга по Требованию, 2021. — с. 261.

[81] См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. С. 665 – 666.

[82]Гимазова Ю.В. Постбюрократическая модель М.Бэрзли как стратегия разрушения культуры государственных служащих // Вестник университета. ГУУ. – М.: ГУУ, 2021г. №13.

[83] Куиман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance)// Государственное и муниципальное управление. Словарь-справочник. – СПб, 2001.

[84] UNDP. Good Governance and Sustainable Human Development // Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document. 2002.

[85] Моисеев Н.Н.Математика в социальных науках // Математические методы в социологическом исследовании. – М., 1981. – с. 166.

[86] См.: Берталанфи Людвиг фон. Общая теория систем — критический обзор // Исследования по общей теории систем: Сборник переводов / Общ. ред. и вст. ст. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. — М.: Прогресс, 1969.

[87] Н. Винер. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. 2-е изд. М.: Советское радио, 1968.

[88] Богданов А. А. Тектология: Всеобщая организационная наука. В 2-х книгах. — М.: «Экономика», 1989.

[89] См.: Кун, Т. Структура научных революций. – М.: Проспект, 2009. – 310с.

[90] Bertsel T. Rediscovering Policy Network as a Form of Modern Governance// Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. 1998.

[91] Kelli R. An Inclusive Democratic Policy, Representative Bureaucracies? And the New Public Management // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. №8.

[92] См.: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. – 2-е изд., доп. – М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

[93] Eisenstadt S.N., Roniger L. Patrons, clients and friends. Interpersonal relations and the structure of trust in society. Cambridge, 1984.

[94] Lemarchand R. and Legg K. Political Clientelism and Development: A Preliminary Analysis. — “Comparative Politics”, vol. 4, № 2 (1972).

[95]Ж.Р. Дюмадезье. Образование взрослых и досуг в современной Европе. – М.: Левада-центр, 1999.

[96] Д. Бэлл. Конец идеологии (перевод с английского). – М.: Левада-центр, 2003.

[97] Федеральный конституционный закон от 30 января 2002г. №1 – ФКЗ «О военном положении».

[98] Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001г. №3 – ФКЗ «О чрезвычайном положении».

[99] Положение об Администрации Президента Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 6 апреля 2004г. №490.

[100] Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации». Утверждено Указом Президента РФ от 9 июля 2007г. № 696.

[101] См.: Федеральный закон от 12 февраля 2001г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».

[102] См.: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective // West European Politics, July 1990, vol. 13, p,146.

[103] См.: Федеральный закон от 5 августа 2000г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №113- ФЗ.

[104] Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. М.: Институт государства и права РАН. Сер. Новое в юридической науке и практике. 1998. С. 9.

[105] Федеральный конституционный закон от 12 февраля 1997г. №1 – ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

[106] Федеральный закон от 11 января 1995г. № 4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

[107] Ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ.

[108] Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» от 9 марта 2004г. №314 (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, от 24.09.2007 N 1274,от 12.05.2008 N 724, от 07.10.2008 N 1445, от 25.12.2008 N 1847, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261, от 22.06.2009 N 710).

[109] Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273 – ФЗ «О противодействии коррупции».

[110] Федеральный закон от 17.01.1992г. № 2202-1 (ред. от 21.11.2021) «О прокуратуре Российской Федерации»

[111] Концепция реформирования правоохранительных органов Российской Федерации. Принята 20 февраля 2009г.

[112] Федеральный закон от 28.12.2021 «О Следственном комитете Российской Федерации» №403-ФЗ.

[113] Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. № 1486

[114] Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).

[115] Декларация Ассамблеи Европейских Регионов о регионализме в Европе от 4 декабря 1996 г.

[116] Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г. Подписана от имени Российской Федерации в г.Страсбурге 28 февраля 1996 года. Ратифицирована Россией Федеральным законом от 11 апреля 1988г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

[117] СЗ РФ. 1996. № 36. Ст. 4466.

[118] В.И. Васильев. Муниципальное право России. Учебник. – М.: Юстицинформ, 2021. – 550с. – с. 233.

[119] Низкой в Российской Федерации является такая плотность населения, которая более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ (8,4 чел на кв.км). Соответственно, высокой считается плотность населения, в три раза превышающая средний по РФ показатель. Перечень таких субъектов и муниципальных районов РФ с низкой и высокой плотностью населения в соответствии с п. 3 ст. 11 ФЗ № 131 утверждается Правительством РФ и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

[120] Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

[121] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ.-п.6,ст.34

[122] Ст. 12.1. Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ “О противодействии коррупции”.

[123] Федеральный закон от 7 февраля 2021г. № 6 – ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[123].

[124] Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25 – ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

[125] Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. Standard & Poor’s Credit Week, April 11, 2001. – p. 18.

[126] Там же. – с. 19.

[127] См.: Федеральный закон от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об обеспечении гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.11. 1996г. №138 – ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

[128] Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – М.: 2021. – с. 172.

[129]См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”.