Группа компаний инфра-м
7 мая 2021 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», который определил девять национальных целей развития страны на ближайшие годы. Для реализации данных целей Правительству Российской Федерации было поручено совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации разработать (скорректировать) национальные проекты (программы).
В результате проведённой работы 11 февраля 2021 г. были официально представлены паспорта 13 национальных проектов, которые в свою очередь были сгруппированы по трём направлениям: человеческий капитал, комфортная среда для жизни, экономический рост. Национальный проект «Здравоохранение» является своеобразным продолжением приоритетного национального проекта «Здоровье», который был запущен в 2006 г. и с учётом пролонгации функционировал 7 лет (2006–2008 гг., 2009–2021 гг.), поэтому его анализ, а также изучение развития отечественного здравоохранения в контексте его целевых показателей обладает актуальностью.
Общая характеристика национального проекта «Здравоохранение»
Национальный проект «Здравоохранение» является межведомственным, в его реализации будут принимать участие федеральные органы исполнительной власти, Российский экспортный центр и все 85 регионов страны. Национальный проект состоит из 8 федеральных. Руководителем проекта является министр здравоохранения В.И. Скворцова, куратором – заместитель председателя Правительства РФ Т.А. Голикова, администратором – заместитель министра здравоохранения РФ Н.А. Хорова. Национальный проект имеет 9 целевых показателей, планируемых к достижению до 2024 г. (табл. 1). Задачи нацпроекта «Здравоохранение» связаны как с развитием инфраструктуры отрасли, обеспечением учреждений кадрами, так и с повышением доступности и качества медицинской помощи, что в конечном итоге должно привести к существенному снижению смертности населения России.
Таблица 1
Целевые показатели национального проекта
№ п/п | Целевой показатель | 2021 г. | 2021 г. | 2021 г. | 2024 г. | Изменение 2024 г. к 2021 г., % |
1 | Снижение смертности населения трудоспособного возраста (до 350 случаев на 100 тыс. населения) | 484,5 | 437,0 | 401,0 | 350,0 | -27,8 |
2 | Снижение смертности от болезней системы кровообращения (до 450 случаев на 100 тыс. чел.) | 587,6 | 545,0 | 505,0 | 450,0 | -23,4 |
3 | Снижение смертности от новообразований, в том числе от злокачественных (до 185 случаев на 100 тыс. чел.) | 200,6 | 199,5 | 193,5 | 185,0 | -7,8 |
4 | Снижение младенческой смертности (до 4,5 случая на 1 тыс. родившихся детей) | 5,6 | 5,4 | 5,0 | 4,5 | -19,6 |
5.1 | Укомплектованность врачебных должностей в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%) | 79,7 | 81,0 | 86,0 | 95,0 | 19,2 |
5.2 | Укомплектованность должностей среднего медицинского персонала в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%) | 88,8 | 90,0 | 92,0 | 95,0 | 7,0 |
5.3 | Число специалистов, вовлеченных в систему непрерывного образования медицинских работников, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий (тыс. чел.) | 109 | 350 | 850 | 1880 | 1624,8 |
6.1 | Обеспечение охвата всех граждан профилактическими медицинскими осмотрами не реже одного раза в год (%) | 39,7 | 41,8 | 45,0 | 70,0 | 76,3 |
6.2 | Увеличение до 80% охвата детей в возрасте 15–17 лет профилактическими медицинскими осмотрами с целью сохранения их репродуктивного здоровья (%) | 38,7 | 60,0 | 70,0 | 80,0 | 106,7 |
7.1 | Число населенных пунктов с численностью населения свыше 100 до 200 тыс. чел., находящихся вне зоны доступности от медицинской организации или ее структурного подразделения, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (ед.). | 788 | 144 | 0 | 0 | – |
Ряд целевых показателей национального проекта не поддаётся анализу, так как они отсутствуют в официальных статистических источниках. Например, планируются показатели «Укомплектованность врачебных должностей в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%)» и «Укомплектованность должностей среднего медицинского персонала в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях (%)», а в официальных источниках фигурируют показатели укомплектованности только занятыми должностями и физическими лицами по всем типам учреждений здравоохранения (без деления на амбулаторные и стационарные). Показатели по вовлеченности медицинских работников в систему непрерывного образования, охвата взрослого и детского населения профилактическими осмотрами, численности населённых пунктов, находящихся вне зоны доступности от медицинской организации, не учитываются статистическими органами, представляется, что их учёт будет вестись только в ведомственной статистике.
Стоить отметить, что поставленные в национальном проекте «Здравоохранение» цели обладают неоспоримой важностью в свете сложившихся неблагоприятных тенденций в развитии здравоохранения и динамики общественного здоровья. Такое мнение сформировалось и в экспертном сообществе – как о необходимости решения выделенных проблем, так и межведомственного участия в реализации проекта.
Финансированиенационального проекта «Здравоохранение»
На реализацию национальных проектов предполагается выделить 25,7 трлн руб. Наиболее затратными являются «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»; «Безопасные и качественные дороги»; «Экология» и «Демография». Национальный проект «Здравоохранение» занимает 5 место в плане финансового обеспечения, общий бюджет составляет 1725,8 млрд руб.
Это особенно актуально в условиях неравенства субъектов РФ по уровню финансовой обеспеченности территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (табл. 2). Дифференциация в фактических расходах на здравоохранение в расчёте на душу населения, по данным Росстата, достигает 6,4 раз: от максимального показателя в Магаданской области (в 2021 г. – 64 457,2 руб. на 1 жителя) до минимального в Республике Дагестан (10 064,3 руб. на 1 жителя). Отчасти этот разброс показателей обусловлен и демографическими особенностями регионов, спецификой расселения.
Таблица 2
Уровень подушевых затрат на здравоохранение,
руб. на 1 жителя, 2021 г.
10 регионов с наибольшими подушевыми затратами | Значение, в руб. | 10 регионов с наименьшими затратами | Значение, в руб. |
Магаданская область | 64 457,2 | Волгоградская область | 12 156,5 |
Сахалинская область | 60 951,3 | Республика Марий Эл | 12 105,5 |
Камчатский край | 44 509,3 | Ростовская область | 11 978,1 |
Республика Саха (Якутия) | 38 238,5 | Брянская область | 11 898,0 |
г. Москва | 36 534,1 | Ставропольский край | 11 637,7 |
г. Санкт-Петербург | 34 667,1 | Кабардино-Балкарская Республика | 11 144,9 |
Московская область | 26 536,2 | Саратовская область | 11 097,7 |
Мурманская область | 25 925,3 | Республика Ингушетия | 10 735,4 |
Республика Коми | 25 587,1 | Ивановская область | 10 725,9 |
Тюменская область | 25 501,0 | Республика Дагестан | 10 064,3 |
Вологодская область (для справки) | 14 410,1 | ||
Разница между max и min значениями – 6,4 раза | |||
Источник: ФГБУ «ЦНИИОИЗ» Минздрава России, 2021.
Важно, что основной причиной межрегиональной дифференциации по душевым расходам на здравоохранение является не только и не столько различие в уровне страховых рисков, т.е. реальное состояние здоровья населения, а неравенство в экономическом развитии территорий, а, следовательно, масштабах налоговой базы. Национальный проект позволит нивелировать некоторые проявления неравенства, поскольку наибольшая доля финансирования проекта запланирована из федерального бюджета – 79%, ещё 21% приходится на другие, в том числе внебюджетные, источники (табл. 3).
Таблица 3
Источники финансирования национального проекта
Источники финансирования | Объем финансирования, млрд руб. | Доля в общем объёме, % |
Федеральный бюджет | 1366,7 | 79,2 |
Бюджеты субъектов РФ | 265,0 | 15,4 |
Внебюджетные источники | 94,0 | 5,4 |
Иные внебюджетные источники | 0,1 | 0,0 |
Итого: | 1725,8 | 100 |
В национальный проект входит 8 федеральных проектов, направленных на борьбу с отдельными видами заболеваний, развитие системы здравоохранения, внедрение инновационных технологий и информатизацию отрасли. Наибольшую долю бюджета проекта планируется направить на борьбу с онкологическими заболеваниями, более 56% (табл. 4).
Таблица 4
Финансирование федеральных проектов, входящих в национальный проект «Здравоохранение»
Федеральный проект | Объем финансирования, млрд руб. | Доля в общем объёме, % |
Борьба с онкологическими заболеваниями | 969 | 56,15 |
Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям | 211,2 | 12,295 |
Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ) | 177,7 | 10,296 |
Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами | 166,1 | 9,624 |
Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями | 75,2 | 4,357 |
Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий | 63,9 | 3,702 |
Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи | 62,5 | 3,628 |
Развитие экспорта медицинских услуг | 0,2 | 0,011 |
Таким образом, отличительной особенностью нацпроекта «Здравоохранение» является привлечение, хотя и несущественное, средств из внебюджетных источников, в том числе Фонда обязательного медицинского страхования. Более половины бюджета будет направлено на борьбу с онкологическими заболеваниями, это обосновано тем, что они занимают вторую позицию в причинах смертности населения.
Сравнение национального проекта «Здоровье» (2006–2021 гг.) и национального проекта «Здравоохранение» (2021–2024)
В целом, российские эксперты говорят о качественных отличиях «новых» национальных проектов по сравнению с предыдущими, а также их органичности в контексте широкого распространения практик проектного управления. О.Б. Иванов и Е.М. Бухвальд отмечают их большую масштабность, более конкретное, развёрнутое целеполагание и большее внимание к вопросам управления и контроля реализации, а также достаточную ресурсную обеспеченность реализации [1]. Рассмотрим эти отличия на примере нацпроекта, касающегося сферы охраны здоровья населения и здравоохранения. В период 2006–2021 гг. в Российской Федерации реализовывался приоритетный национальный проект «Здоровье», который был ориентирован преимущественно на развитие первичного звена медицинской помощи и параллельное оснащение учреждений диагностическим оборудованием. Поэтому существенными результатами первых двух лет его реализации стали повышение квалификации медицинских кадров и оснащение медицинских учреждений новым оборудованием. Национальный проект «Здравоохранение» же является своеобразным ответом на негативные тенденции в развитии системы здравоохранения России, и ставит цель решить такие актуальные проблемы, как высокая смертность, недостаток медицинских кадров, низкий охват профилактическими осмотрами и снижение доступности медицинских услуг, особенно в сельской местности. Сравнение двух национальных проектов показало, что современный нацпроект более объёмен и по масштабам финансирования, и по целям (табл. 5). Так, на реализацию проекта «Здоровье» было выделено 1032,88 млрд руб. Общий бюджет национального проекта «Здравоохранение» составляет 1725,8 млрд руб.
Таблица5
Сравнение национального проекта «Здоровье» и национального проекта «Здравоохранение»
Характеристика | Национальный проект «Здоровье» | Национальный проект «Здравоохранение» |
Цели и задачи | Ориентирован преимущественно на развитие первичного звена медицинской помощи и параллельное оснащение учреждений диагностическим оборудованием | Задачи связаны как с развитием инфраструктуры отрасли, обеспечением учреждений кадрами, так и с повышением доступности и качества медицинской помощи, в том числе через развитие информатизации отрасли |
Срок реализации | 7 лет 2006–2008 гг. (3 года), пролонгация проекта на 2009–2021 гг. (4 года) | 6 лет |
Объем финансирования | 1032,88 млрд руб. Первый этап реализации 2006 г. – 79,98 млрд руб., 2007 г. – 131,3 млрд руб., 2008 г. – 145,8 млрд руб., пролонгация проекта: 2009-2021 гг. – 676,8 млрд руб. (примерно 225 млрд руб. в год) | 1725,8 млрд руб. 287,6 млрд руб. в год (в паспорте проекта финансирование в разрезе периода реализации не указано) |
Источники | Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды. | Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, внебюджетные источники, иные внебюджетные источники. |
Развитие здравоохранения в контексте целей национального проекта
Для изучения возможностей достижения целевых показателей национального проекта на уровне страны по доступным данным была проанализирована динамика этих показателей за период 2000–2021 гг., а также изменения расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в Российской Федерации (табл. 6).
Таблица 6
Динамика целевых показателей национального проекта «Здравоохранение» за период 2000–2021 гг. и их прогнозируемые значения на 2021–2024 гг. (РФ)
Показатель | Год | Изм-е 2021 к 2000, % | Целевые показатели нацпроекта | Изм-е 2024 к 2021, % | ||||||||||||||||||||
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021 | 2021[1] | 2021 | 2021 | 2024 | |||
Смертность трудоспособного населения | 723,5 | 742,1 | 769,7 | 801,3 | 800,5 | 827,8 | 746,1 | 695,4 | 685,7 | 641,7 | 634,0 | 600,9 | 575,7 | 560,9 | 565,6 | 546,7 | 525,3 | 483,5 | 484,5 | -33,0 | 437,0 | 401,0 | 350,0 | -19,9 |
Смертность от болезней системы кровообращения | 849,4 | 869,4 | 907,0 | 927,5 | 895,4 | 908,0 | 864,7 | 833,9 | 835,5 | 801,0 | 805,9 | 753,0 | 737,1 | 698,1 | 659,5 | 635,3 | 616,4 | 587,6 | 587,6 | -30,8 | 545,0 | 505,0 | 450,0 | -17,4 |
Смертность от новообразований | 205,5 | 204,0 | 203,1 | 202,5 | 201,7 | 201,2 | 200,9 | 203,0 | 203,8 | 206,9 | 205,1 | 204,6 | 203,1 | 203,3 | 202,2 | 205,1 | 204,3 | 200,6 | 200,6 | -2,2 | 199,5 | 193,5 | 185,0 | -7,3 |
Младенческая смертность | 15,3 | 14,6 | 13,3 | 12,4 | 11,6 | 11,0 | 10,2 | 9,4 | 8,5 | 8,1 | 7,5 | 7,3 | 8,6 | 8,2 | 7,4 | 6,5 | 6,0 | 5,6 | 5,6 | -63,4 | 5,4 | 5,0 | 4,5 | -19,6 |
Расходы на здравоохранение в расчёте на 100 тыс. населения в сопоставимых ценах 2000 г. млн руб. | 151,3 | 141,9 | 177,4 | 185,4 | 208,0 | 267,5 | 321,1 | 364,2 | 354,3 | 324,3 | 310,0 | 476,9 | 515,0 | 501,0 | 498,9 | 467,4 | 437,3 | 656,9 | 759,3 | Выросли в 5 раз | – | – | – | – |
Выявлено, что практически по всем анализируемым показателям (за исключением показателя младенческой смертности) в национальном проекте поставлена амбициозная задача за 6-летний период (2021–2024 гг.) превысить темпы роста, достигнутые за предыдущие 19 лет (2000–2021 гг.; табл. 7).
Таблица 7
Сравнение динамики целевых показателей национального проекта «Здравоохранение»
Показатель | Изменение показателя за 2000–2021 гг. | Планируемое изменение показателя по национальному проекту «Здравоохранение» 2021–2024 гг. | Резюме |
Смертность населения в трудоспособном возрасте | сократилась на 33% (а в период 2000–2005 гг. показатель имел тенденцию к увеличению) | снижение на 19,9% | предполагается увеличение темпов снижения смертности трудоспособного населения в 1,9 раза |
Смертность от болезней системы кровообращения | сократилась на 31% (а в период 2000–2003 гг. показатель имел тенденцию к увеличению) | снижение на 17,4% | предполагается увеличение темпов снижения смертности населения от болезней системы кровообращения в 1,8 раза |
Смертность от новообразований | сократилась лишь на 2,4 % | снижение на 7,3% | предполагается увеличение темпов снижения смертности населения от новообразований в 7 раз |
Младенческая смертность | сократилась на 63,4% | снижение на 19,6% | предполагается некоторое снижение темпов роста на 2% |
За исследуемый период (2000–2021 гг.) расходы консолидированных бюджетов и фондов обязательного медицинского страхования на здравоохранение, физическую культуру и спорт в сопоставимых ценах выросли в 5 раз. Увеличение данной статьи расходов было относительно постоянным, так в первые два президентских срока В.В. Путина и его команды (2000–2007 гг.) расходы выросли в 2,4 раза, в президентский срок Д.А. Медведева (2008–2021 гг.) – ещё на 36%; в период 2021–2021 гг. (третий президентский срок В.В. Путина, рубеж 4 срока, разработка национальных проектов) – ещё на 47%. Вероятно, это стало наряду с множеством других факторов причиной преломления негативных тенденций увеличения смертности в 2000–2003 гг. и достижения темпов снижения данных показателей к 2021 г. Снижение расходов на здравоохранение, физическую культуру и спорт в исследуемом временном периоде отмечалось в 2009, 2021, 2021, 2021, 2021 г. В контексте существенного роста целевых затрат на здравоохранение в предыдущие периоды возникает необходимость оценки достаточности планируемых финансовых вливаний для достижения поставленных целей нацпроекта.
Экспертные мнения по реализации национального проекта «Здравоохранение»
В целом, российские эксперты оценивают роль национальных проектов, в частности проекта «Здравоохранение», положительно, отмечая их неоспоримую важность для развития человеческого капитала России, повышения качества жизни россиян и восполнения пробелов управления в контексте территориального неравенства. Однако ряд учёных и практиков всё-таки отмечают отдельные недоработки, упущения в предполагаемых организационно-экономических механизмах реализации проектов. Среди последних, чаще всего, отмечаются следующие:
– несоответствие между объективно требуемыми масштабами финансирования и реально выделяемыми средствами на реализацию нацпроектов (данную позицию выражают самые разные политические фигуры, в том числе представители парламентской оппозиции, например, Алексей Куринный, член партии КПРФ и видные представители исполнительной власти и независимых государственных структур, например, Алексей Кудрин, глава Счетной палаты РФ) [2]. Более того, и министр здравоохранения РФ Вероника Скворцова соглашается с этим, говоря, что национальный проект «Здравоохранение» не решит все проблемы отрасли за 6 лет, которые заложены на его реализацию;
– слабая согласованность ориентиров развития, формулируемых в рамках отдельных национальных проектов, и базовых императивов, формализуемых базовыми программами стратегического развития (заведующий центром федеративных отношений и регионального развития д-р экон. наук, профессор Е.М. Бухвальд) [1];
– отсутствие важных элементов, причём как концептуального, так и частного, прикладного характера (например, Александр Сергеев, президент РАН, считает упущением отсутствие в содержании национальных проектов такого важного аспекта, как развитие медицинской науки) [3].
Большое внимание в дискуссии по поводу национального проекта «Здравоохранение» уделяется именно финансированию. Эксперты считают, что наряду с запланированным ростом экономики доля вложений в здравоохранение по отношению к ВВП не претерпит сильных изменений, что вызывает сомнение в возможности достижения целевых показателей [4, 5]. Кроме того, возникает опасение, что выделение средств для финансирования национальных проектов может обернуться дополнительной налоговой, финансовой нагрузкой на граждан [2].
Эксперты обращают внимание также на низкую взаимосвязь между нацпроектами, что может повлиять на достижимость поставленных целей [1, 6].
Важной задачей остаётся согласование «отраслевых» по своему характеру федеральных национальных проектов с теми приоритетами, которые закладываются государством относительно трендов пространственного развития национальной экономики. Решение этой задачи осложняется двумя моментами.
Во-первых, отсутствием чёткой увязки между национальными проектами и принятой Стратегией пространственного развития, что оборачивается рассогласованностью векторов стратегического планирования и проблемами целеполагания на уровне отраслевых органов исполнительной власти. Ряд исследователей, в частности заведующий центром федеративных отношений и регионального развития д-р экон. наук, профессор Е.М. Бухвальд, не видит в этом проблемы, поскольку Стратегия пространственного развития принималась уже после инициации национальных проектов, являясь скорее «протоколом о намерениях», чем конкретным планом действий в сфере региональной политики государства на долговременную перспективу.
Во-вторых, из-за огромных различий между субъектами Российской Федерации по основным природно-географическим и социально-экономическим характеристикам неизбежны существенные расхождения как по целевым индикаторам национальных проектов в их региональном разрезе (особенно по показателям социального характера), так и по тем ресурсам, которые субъекты Российской Федерации способны реально привнести для реализации региональных проектов соответствующего профиля.
В заключение стоит отметить, что национальный проект «Здравоохранение» преследует достижение крайне значимых целей для развития российского общества, в частности значительного снижения смертности населения, является более масштабным и комплексным проектом, нежели его предшественник приоритетный национальный проект «Здравоохранение». Открытым остаётся вопрос о возможности достижения поставленных целевых показателей, учитывая планы по столь существенным изменениям темпов роста целевых показателей. Важным является оценка достаточности объёма финансирования, и эффективности реализации проекта на местах.
