Классификация органов государства
Классификацию органов государства можно проводить по
различным основаниям, наглядно это видно на приведенной схеме (см. Приложение
А).
По способу возникновения они подразделяются на первичные и
производные. Первичные органы государства никакими другими органами не
создаются. Они могут быть образованны двумя способами: либо в порядке
наследования (наследственная монархия), либо путем избрания в установленном
порядке, при этом получая властные полномочия от избирателей (представительные
органы).
По объему властных полномочий органы государства
классифицируются на высшие и местные. Однако некоторые органы не являются
государственными, к ним можно отнести органы местного самоуправления. Высшие
органы в наиболее полной форме обладают высшей государственной властью, которая
распространяется на всю территорию государства.
По широте компетенции выделяются органы государства общей и
специальной компетенции. Органы общей компетенции направлены на решение
широкого круга вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно
участвует в осуществлении всех функций государства.
По порядку принятия решения (по порядку осуществления
компетенций) органы разделяются на коллегиальные и единоличные
(единоначальные). К коллегиальным органам можно отнести парламент, к
единоличным же – президента. [5, с.210]
Кроме того, органы государства бывают выборные и назначаемые.
Помимо всех вышеперечисленных классификаций, выделяют еще и
классификацию по срокам полномочий. Здесь органы государства разделяют на
постоянные и временные. Постоянные органы создаются без ограничения срока
своего действия, тогда как временные – для выполнения краткосрочных задач и
достижения краткосрочных целей.
В структуре государственных органов выделяют еще и
правоохранительные органы, которые включают органы правосудия, юстиции,
нотариата, ЗАГСа, внутренних дел, прокуратуры, госбезопасности, внешней разведки
и адвокатуру.
На механизм государства и классификацию его высших органов
непосредственное влияние оказывает принцип разделения властей, в соответствии с
которым создаются законодательные, исполнительные и судебные органы.
Классификация по принципу разделения властей, на мой взгляд, самая существенная
из всех, поэтому я хочу рассмотреть ее более подробно в следующих главах.
Исполнительные органы
В современных условиях по конституциям различных стран
исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо
только главе государства, либо только правительству.
Исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь
государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий
характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов
законодательной власти.
Органы исполнительной власти или, как их часто называют,
органы государственного управления по сути дела являются органами,
осуществляющими государственное управление. Они располагают вспомогательными
государственными учреждениями, которые входят в аппарат управления, и
осуществляют подготовку, принятие и реализацию актов управления.
Главное назначение исполнительных органов – исполнение
законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находится большая
сила – чиновничий аппарат, “силовые” министерства и ведомства.
Однако органы исполнительной власти не ограничиваются только
исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что
необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во
исполнение законов. Наконец, органы исполнительной власти обладают
самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы
исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов.
Нужно отметить существование специфических органов и
учреждений исполнительной власти, к числу которых относятся органы охраны
правопорядка (милиция, полиция), государственная автоинспекция,
исправительно-трудовые учреждения; органы государственной безопасности,
вооруженные силы.
Они отличаются от других исполнительных органов структурой,
содержанием и методами своей деятельности. При решении задач по охране
законного порядка, обеспечения безопасности государства, обороны страны от
нападения извне могут применяться принудительные меры, в том числе с
использованием боевой техники и оружия, что не характерно для других
исполнительных органов. [8, с 310]
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов
федерации, местные правительства, избранные или назначенные губернаторы
областей, начальники районов, префекты и другие представители президента и
правительства.
Однако главным носителем высшей исполнительной власти в
подавляющем большинстве стран выступает глава государства.
Глава государства – это конституционный орган и одновременно
высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри
страны, символ государственности народа.
В некоторых странах глава государства может рассматриваться в
качестве неотъемлемой, составной части парламента, то есть законодательной
власти, так как без его подписи закон не действителен. Либо глава государства
может одновременно являться и главой исполнительной власти (правительства),
либо только главой государства и не входить в какую-либо ветвь власти.
Однако
нужно заметить, что глава государства может быть единоличным или коллегиальным.
Монарх и президент являются единоличными органами власти, к коллегиальным же
относятся постоянно действующие органы парламента, им избираемые, к примеру,
Государственный совет на Кубе, где нет президента.
В зависимости от формы правления главой государства может
являться монарх, или президент. [11, с.280]
Монарх – лицо, осуществляющее высшую государственную власть
единолично, пожизненно и получающее ее, как правило, по наследству.
Полномочия монарха зависят от формы правления государства.
Вся полнота государственной власти сосредотачивается в руках
монарха при абсолютной монархии. Он сам издает законы, может непосредственно
руководить административной деятельностью или назначать для этого
правительство, вершит высший суд. Фактически никаких ограничений его власти
нет.
В конституционной (дуалистической) монархии полномочия
монарха в отличие от предыдущего случая ограничены законом (Конституцией).
Исполнительная власть здесь принадлежит монарху, который
может осуществлять ее сам или через назначаемое им правительство. Монарх
подбирает и назначает министров, возглавляя правительство (правда всегда
имеется пост премьер-министра) (см. приложение Б).
Правительство за свою деятельность несет полную
ответственность перед монархом.
В странах с парламентской монархией глава государства, как
правило, лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него
акты обычно подготавливаются правительством и контрассигнуются (скрепляются)
его главой или соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы.
Глава государства формально наделен широкими полномочиями, но на деле не имеет
почти никакой власти. Монарх при данной форме правления “царствует, но не
правит”. Он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые
ему передают парламент и правительство. [12, с.512]
Президент – глава исполнительной власти, обладающий широкими
административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата.
Президент служит носителем и гарантом государственного
суверенитета. Его полномочия распространяются на все сферы внутренней и внешней
государственной деятельности
Президент является главой государства в большинстве
современных государств. Он избирается либо населением, либо парламентом, либо
путем особой избирательной процедуры.
Президент в большинстве случаев обладает возможностью
формировать совещательный орган (правительство) и включать в него по своему
желанию тех или иных руководителей министерств и ведомств.
Глава государства обладает различными полномочиями, но
осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от
реального положения главы государства.
В суперпрезидентских республиках президенту принадлежит вся
полнота исполнительной власти. Такая ситуация складывается при авторитарных
политических режимах, где отсутствует или слабо развито разделение властей.
В классических президентских республиках президент является
центральной политической фигурой, здесь в его руках сосредоточена вся
исполнительная власть, так как он, являясь главой государства, еще и
возглавляет правительство. Президент сам назначает министров и отправляет в
отставку. Правительство находится в полном его подчинении.
В полупрезидентской республике правительство формируется
парламентом, однако, у президента здесь имеются значительные полномочия в
области исполнительной власти.
В парламентской республике президент, являясь главой
государства, фактической властью не обладает. Он избирается, как правило, не
населением, а коллегией выборщиков, состоящей преимущественно из
парламентариев. Правительство здесь ему не подотчетно, оно формируется партией
(или партиями), победившей на парламентских выборах, а президент, не будучи
лидером партии, лишен возможности направлять его деятельность.
Правительство – это высший исполнительный и распорядительный
орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление
страной.
Правительства имеют разные названия: кабинет, кабинет
министров, совет министров, государственный совет, федеральное правительство и
др.
В состав правительства обычно входят: глава правительства
(премьер-министр, председатель совета или кабинета министров, первый министр,
канцлер и т.д.), его заместители и члены правительства (министры, секретари,
статс-секретари), возглавляющие отдельные центральные ведомства
государственного управления (министерства, департаменты).
Правительство осуществляет административную, или
исполнительно-распорядительную деятельность в стране. Под его руководством
находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства,
иностранные дела. [9, с 12]
Существуют однопартийные и коалиционные правительства.
Однопартийное правительство состоит из представителей одной партии, а
коалиционное – из двух и более. В странах с нестабильной политической ситуацией
создается беспартийное правительство.
В зависимости от государственного устройства правительство
может быть единым (в унитарном государстве) либо федеральным, действующим
наряду с правительствами республик и автономий (в федеративном государстве).
Смысл деятельности исполнительной ветви власти – фактически
реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в
принудительном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме
органов публичной власти.
Основной задачей правительства является исполнение законов.
Однако на этом его полномочия не исчерпываются. В компетенции правительства
входит и издание правовых актов (указы, декреты, постановления, распоряжения),
которые обязательны для исполнения.
Нужно сказать, что в разных странах перечень министерств и
других центральных государственных учреждений различен. Однако все они призваны
обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка,
эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами
жизни общества.
Министерства и ведомства различаются по характеру задач,
которые они должны решать. Так, в нашей стране для обеспечения нормального
государственного управления обществом в Правительстве РФ действует двадцать
четыре министерства: внутренних дел, по атомной энергии, по делам гражданской
обороны, по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, по налогам и
сборам, здравоохранения, иностранных дел, культуры, обороны, образования, путей
сообщения, по связи и информатизации и др.
Управление министерствами и ведомствами осуществляется по
принципу единоначалия. Министр всегда имеет помощников, личных сотрудников,
которые и составляют штат министерства, но не входят в состав правительства.
Внутри министерств создаются дирекции, управления,
департаменты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы
управлений и отделов курируют заместители министра.
Министерства и другие ведомства обрастают сложным, громоздким
и разветвленным чиновничье-бюрократическим аппаратом, который и образует основу
механизма государства. Законодательные органы.
Законодательная (представительная) власть – это
делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая
коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля
над аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.
Как видно из определения, законодательные органы формируются
путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны
перед ним.
Законодательная власть, исходя из принципа разделения
властей, является наиболее важной, и ее органы занимают главенствующее
положение в механизме государства. Она устанавливает общеобязательные
требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые
служат законодательной основой для деятельности судебной власти. [10, с.25]
Общегосударственный представительный орган может иметь
различные названия, (в России – Федеральное Собрание, в Испании – Кортесы, в
Польше – Сейм, в Дании Фолькетинг, Альтинг – в Исландии, Конгресс – в США, в
Швеции – Риксдаг и так далее), но за ним утвердилось обобщенное название
“парламент” (фр. раг1ег – “говорить”). [16, с.257]
Современный парламент – это высший орган народного
представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать
важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов,
осуществляющий контроль над деятельностью органов исполнительной власти и
высших должностных лиц.
Парламент, как правило, включает в себя две палаты: верхнюю и
нижнюю. Однако существуют и однопалатные парламенты, которые в большинстве
своем образованы в государствах с однородным национальным составом населения
или небольших по территории (Дания, Финляндия, Польша).
Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное
учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридической
позиции это понятие гораздо сложнее.
Руководит парламентом председатель, который представляет
парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями,
голосованием, координирует работу внутри парламентских органов и т.д.
Двухпалатная структура парламента позволяет предотвратить
принятие поспешных решений нижней палатой. Как правило, срок полномочий верхней
палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной
ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых)
выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.
Палаты парламента имеют разные названия, поэтому для
обобщения их принято называть верхней и нижней. При этом нижняя палата состоит
из депутатов, избранных населением, а верхняя – из представителей субъектов
федерации Верхняя, как правило, обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.
Она
может быть либо “слабой”, когда она не в состоянии воспрепятствовать ему,
а только лишь отсрочить принятие решения нижней палатой парламента, поскольку
ее вето может быть преодолено последней, либо “сильной”, когда без ее
решения закон не может быть принят.
При парламентах и каждой палате образуются и действуют
постоянные, временные и смешанные комитеты и комиссии, которые осуществляют
свою деятельность по различным направлениям: бюджетно-финансовая политика,
международные дела, здравоохранение, социальная политика, борьба с
преступностью, оборона страны и др.
Порядок работы парламента, как и других высших
государственных органов, определяется его регламентом, в котором также
закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная
инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях,
принятие, утверждение и опубликование.
Основной целью законодательной власти является издание
законов. Однако, это не единственная ее цель. Не менее важной функцией законодательной
власти является финансовая, которая реализуется в праве ежегодно утверждать
государственный бюджет страны, а так же устанавливать налоги.
В области внешней политики парламент ратифицирует
(утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их
ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь
утвердить его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об
использовании вооруженных сил за пределами страны, а так же об импичменте
президента, т.е. отрешении его от должности, выносит решение о предании
министров суду и т.п.
Существует и ряд “распорядительных” функций,
связанных с формированием высших исполнительных и судебных органов, а так же
осуществлением ими контроля над работой правительства, иных должностных лиц
исполнительной власти.
Контроль над исполнительной властью парламент осуществляет
самыми разнообразными методами. Он участвует в назначении различных должностных
лиц и органов исполнительной власти. Парламент, если это входит в его
компетенцию, назначает главу государства (в парламентарных республиках).
В зависимости от формы государственного правления парламент в
различной степени может оказывать влияние на структуру, персональный состав и
характер деятельности правительства, участвуя в процедуре назначения его главы
и самого правительства.
В парламентарных республиках главы правительства и члены
кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним.
Правительство формирует парламентское большинство и лидер партии, завоевавшей
большее количество голосов, становится главой правительства, который затем
представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.
В государствах с классическим президентским правлением, как
известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в
одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие.
Законодательными органами помимо парламента являются и
местные органы власти и самоуправления. Они, как правило, имеют
представительный характер и действуют в пределах соответствующих
административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных
собраний, национальных советов, коммунальных советов).
Местные представительные
органы избираются непосредственно населением административно-территориальных
единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные
предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта,
водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения,
поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и
др.
Однако в некоторых странах органы местного самоуправления в
определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Здесь
все органы местного самоуправления подчинены органу, назначаемому центральной
властью (президентом).
Особенностью законодательной ветви власти является то, что
среди составляющих ее органов отсутствуют властная иерархия и система
административного подчинения. Каждый представительный орган власти осуществляет
свою деятельность от имени своих избирателей и в пределах собственной
компетенции, установленной конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом.
Суд – это орган государства, который в процессуальном порядке
осуществляет правосудие по гражданским, административным и уголовным делам.
Суд является независимым органом власти, он подчиняется
только закону. Все решения суда, вступившие в силу, обязательны для всех
субъектов права и подлежат безусловному исполнению.
Судебная власть в системе государственных властей является
главным уравновешивающим механизмом, который направляет действие
законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. Судебные органы
защищают человека от произвола первых двух ветвей власти.
Судебные органы придают установленным ими фактам юридическое
значение. А после этого следуют процедура защиты законных прав участников
правовых отношений, наказание виновных лиц, отмена незаконных решений,
восстановление нарушенного права, защита прав потерпевшего и т.д.
В отличие от законодательной власти суд не издает законы, не
занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных
учреждениях есть должности судебных исполнителей. Суд занимается иной
деятельностью. Он рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающие
вследствие различных конфликтов в обществе.
Судебная система имеет сложную структуру, она включает в себя
различные специфические судебные учреждения: гражданские, административные,
военные, транспортные и иные суды.
В зависимости отправовой сферы, на которую распространяются
полномочия, различают суды общей, специальной и административной юрисдикции.
Суды общей юрисдикции (общегражданские суды) рассматривают
гражданские, трудовые, имущественные споры, дела об административных
правонарушениях и уголовные дела.
Суды специальной юрисдикции (специализированные суды)
рассматривают дела, судопроизводство по которым имеет свою специфику (например,
арбитражный суд).
Административные суды в основном рассматривают жалобы граждан
на превышение государственными служащими своих полномочий, а также споры
служащих с администрацией (в России таких судов нет).
Судебная система возглавляется верховными судебными органами,
которые во многих государствах выполняют одновременно функции Конституционного
суда. Однако в некоторых странах конституционные суды не входят в систему судов
общей юрисдикции.
Члены конституционного суда могут быть избраны парламентом,
либо назначены президентом, либо президентом, парламентом и другими высшими
органами власти и юстиции одновременно. Наряду с осуществлением
конституционного надзора, конституционный суд имеет право толкования
конституции.
В различных странах судебная система имеет свою собственную
структуру. Например в США она включает в себя федеральные суды, суды штатов и
местные суды. Федеральная система состоит из районных, окружных (апелляционных)
судов и Верховного суда США. Все судьи этой системы назначаются персонально
президентом с одобрения Сената.
В Российской Федерации судебная система состоит из судов
высшей инстанции, к которым относятся Верховный, Высший Арбитражный и
Конституционный суды, судов субъектов федерации, городских и районных судов.
Все три ветви судов наделены различными полномочиями и решают вопросы,
касающиеся иcключительно своей компетенции. Члены Высших судов Российской
Федерации назначаются Советом Федерации по представлению президента.
В других же странах существуют иные правила формирования
судебных органов. Однако формировать судебные органы и наделять их
определенными компетенциями нужно так, чтобы суд был огражден от давления
(политического или любого другого), которое способно повлиять на принятие
судебного решения.
Судебная власть должна быть независимой и подчиняться только.
Ее возможности можно рассматривать двояким образом. С одной стороны, судебная
власть обладает достаточной силой, так как только она может осуществлять
некоторые меры, которые не вправе предпринимать ни законодательная, ни
исполнительная власть.
С другой же стороны, судебная власть достаточно слаба,
потому что она не опирается на прямую поддержку избирателей, как власть
законодательная. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как
исполнительная (ее судебные исполнители – крайне слабый аппарат). Сила этой
власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения,
его непререкаемости.
Такое отношение к судебной власти со стороны других
государственных органов, граждан, их объединений, юридических лиц сложилось,
однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует, прежде
всего, в странах с длительными демократическими традициями, там, где укоренился
принцип господства права.
В некоторых странах в судебную систему включают и
прокуратуру, так как она является составной частью суда. В других же
прокуратура отделена от нее. Прокуратура поддерживает в судах обвинение,
осуществляет функции надзора за соблюдением законности в стране.
